Notes
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[1]
Traduction de l’article paru en anglais sous le titre : « Does the size of local government debt affect the level of debt of off-budget entities ? The case of local government in Korea ».
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[2]
Dans le cas du gouvernement central, certaines des quatre principales rivières ont été transférées à la Water Resources Corporation. Dans le cas des gouvernements locaux, divers projets de développement ont été utilisés par la Urban Development Corporation. Dans la présente étude, les activités hors budget font référence à la Urban Development Corporation. Ces seize entreprises d’aménagement urbain (métropolitaines et provinciales) détiennent 80 % de la dette de l’ensemble de l’entreprise publique.
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[3]
Le gouvernement coréen se compose de 17 villes et provinces métropolitaines et de 226 gouvernements locaux de base. Nous avons exclu la ville autonome métropolitaine de Sejong des 17 villes et provinces métropolitaines compte tenu du caractère récent de l’organisation de la ville.
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[4]
Les gouvernements métropolitains et provinciaux sont représentatifs des gouvernements locaux en Corée. Plus particulièrement, ces gouvernements représentent la quasi-totalité du budget des gouvernements locaux. De plus, compte tenu de la facilité d’utilisation des données de 2008 à 2013, la compilation des données est simple elle aussi.
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[5]
Les sept villes métropolitaines comprennent Séoul, Busan, Daegu, Daegeon, Incheon, Kwangj oo et Woolsan. Les neuf provinces comprennent Kyungki, Kwangwon, Chungnam, Chungbook, Kyungnam, Kyungbook, Jeonnam, Jeonbook et Jeju. Les villes métropolitaines et les provinces ont la même fonction.
Introduction
1De nombreux pays exécutent des projets hors budget en recourant à des entreprises publiques et à des partenariats public-privé, mais les activités hors budget ont une ampleur variable. Tandis que les contraintes budgétaires gouvernementales sont de plus en plus souvent inscrites au budget, dans de nombreux pays, les gouvernements centraux et locaux ont davantage recours à des entités hors budget (par exemple, les projets de construction-transfert-location (BTL) et de construction-transfert-opération (BTO)) pour contourner les limites budgétaires et d’endettement applicables aux entités inscrites au budget. Cette pratique a entraîné une augmentation globale de la dette du secteur public. C’est la raison pour laquelle les activités budgétaires hors budget deviennent depuis peu un sujet de recherche important dans le domaine des finances publiques dans le monde entier. La Corée ne fait pas exception à cette tendance. La croissance dans les entreprises publiques des activités budgétaires hors budget des gouvernements centraux et locaux en Corée entraîne une augmentation de la taille et du niveau d’endettement du secteur public aux niveaux central et local, ce qui est considéré comme un nouveau fardeau de la dette. En principe, les projets gouvernementaux devraient être inscrits au budget, mais les gouvernements mettent souvent en œuvre des projets inscrits au budget par l’intermédiaire de sociétés publiques en raison de contraintes budgétaires.
2Il est dès lors nécessaire de surveiller et de contrôler de près l’ampleur croissante du niveau de la dette budgétaire des entités hors budget, étant donné que cela influe directement, et indirectement, sur la santé financière future du secteur public. Les entités hors budget perçoivent des recettes et dépensent de l’argent pour les projets qu’elles défendent. Toutefois, l’augmentation de la taille des dépenses des entités hors budget est considérée comme l’une des principales raisons de l’affaiblissement du contrôle budgétaire, de l’expansion des budgets du secteur public et de l’augmentation du niveau de la dette publique.
3L’activité budgétaire hors budget définie comme activité budgétaire du gouvernement n’est pas incluse dans le budget du gouvernement, mais dans un compte distinct (Schick, 2007[1981]). En Corée, les entités hors budget typiques peuvent appartenir à l’un des deux types d’institutions suivants : les institutions publiques qui adhèrent à la loi sur la gestion des entreprises publiques et les entreprises publiques qui adhèrent à la loi sur les entreprises publiques locales. Le problème de l’activité budgétaire hors budget en Corée est d’autant plus grave que le gouvernement coréen mène fréquemment des activités quasi budgétaires par l’intermédiaire d’entités hors budget pour défendre des projets gouvernementaux. Dans la pratique, l’activité budgétaire hors budget n’est pas comptabilisée comme une dette du gouvernement central et local sur la base des statistiques de finances publiques, mais comme une dette du secteur public.
4Toutefois, l’utilisation d’entités hors budget par les gouvernements locaux augmente directement la dette du secteur public aux États-Unis, si bien que les contraintes budgétaires imposées aux gouvernements locaux, comme la Proposition 13 en Californie, gonflent l’utilisation de la dette hors budget, ce qui entraîne une expansion budgétaire dans le secteur public (Bennett et DiLorenzo, 1982, 1983). En plus d’augmenter la taille de la dette du secteur public aux niveaux central et local, les activités budgétaires hors budget représentent aussi un problème social en Corée. [2] Étant donné que la négligence dans la gestion des entités hors budget a conduit à la faillite du gouvernement dans certains pays (par exemple, Espagne), une gestion systématique des activités budgétaires hors budget s’impose. Aucune recherche empirique systématique n’a cependant été menée à ce jour sur ce sujet. De plus, les projets d’envergure entrepris en recourant à des entités hors budget risquent d’exacerber les torts causés à la santé financière future des gouvernements (Jeong et Jung, 2013 ; Jung, 2013).
5Notre étude s’appuie sur la théorie du choix public et le cadre de décentralisation (Tullock, 1985) pour examiner si l’importance de la dette des gouvernements locaux a entraîné une augmentation de l’ampleur des activités budgétaires hors budget dans seize gouvernements métropolitains et provinciaux coréens [3] entre 2008 et 2013 [4] Si la présente étude se base sur des villes et provinces métropolitaines, c’est parce que leur niveau d’autonomie et d’imputabilité est élevé comparativement aux gouvernements locaux, et que leur dette due aux activités quasi budgétaires augmente constamment (Jeong, 2014). Par ailleurs, les gouvernements locaux bénéficient d’un soutien financier accru de la part du gouvernement central pour fournir des services administratifs liés à la vie quotidienne des citoyens, et leur niveau d’autonomie et d’imputabilité n’est pas si élevé ; ils exercent rarement des activités quasi budgétaires ou la part de ces activités est très faible. Le ministère de l’Intérieur contrôle sévèrement l’émission de dette par les gouvernements locaux. Par conséquent, les responsables des gouvernements locaux transfèrent la dette aux entreprises publiques tout en menant des activités financières pour faire face aux restrictions budgétaires. Les responsables des gouvernements locaux ne peuvent augmenter les dépenses qu’en profitant des entreprises publiques pour se faire réélire.
Analyse documentaire
6Les entités hors budget sont des entités détenues et contrôlées par le gouvernement, dont les transactions (p. ex. autorisation budgétaire ou dépenses) sont exclues des totaux budgétaires en vertu des dispositions de la loi (Mikesell, 2007). Les activités budgétaires de ces entités ne sont incluses ni dans les autorisations budgétaires ni dans les totaux des dépenses budgétaires. Schick (2007[1981]) épingle quatre catégories de dépenses hors budget. Premièrement, les dépenses hors budget étaient, au départ, nécessaires pour percevoir les impôts, mais il s’agit en fait de dépenses fiscales puisque le gouvernement exempte certains contribuables afin d’atteindre divers objectifs politiques. Deuxièmement, les dépenses hors budget servent à offrir du crédit au secteur privé, directement ou indirectement (p. ex. au moyen de prêts garantis). Troisièmement, les augmentations du fardeau fiscal découlant de la réglementation gouvernementale constituent un autre type de dépenses hors budget (p. ex. les entreprises qui paient des impôts supplémentaires parce que leurs émissions dépassent la limite). Dans ce cas, le gouvernement se soustrait à sa responsabilité en matière de dépenses directes et transfère les coûts au secteur privé. La quatrième catégorie concerne les dépenses directes par le biais d’entités hors budget, telles que les entreprises publiques ou les partenariats public-privé. Parmi les quatre catégories de dépenses hors budget identifiées par Schick (2007[1981]), la présente étude porte principalement sur l’utilisation des entreprises publiques par les gouvernements locaux dans le but de contourner les contraintes budgétaires applicables aux activités inscrites au budget.
7Le recours accru aux activités financières hors budget s’explique principalement par les restrictions budgétaires imposées aux opérations des gouvernements locaux. Polakova (1998) explique que les décideurs politiques en quête de déficits ont tendance à favoriser le financement hors budget, qui permet de cacher le coût sous-jacent des activités financières, du moins temporairement. Comparativement aux activités budgétaires inscrites au budget, il n’est pas recommandé de recourir davantage aux activités financières hors budget en raison de la difficulté et de la complexité accrues du contrôle et de la gestion financiers.
8La proposition 13, lancée en Californie en 1978, a poussé plusieurs États et gouvernements locaux à commencer à émettre des obligations-recettes par l’entremise de l’autorité publique, ce qui ne nécessite pas de référendum sur les obligations, afin d’éviter une résistance fiscale (Bennett et DiLorenzo, 1982). Bien que les activités hors budget ne soient pas incluses dans les budgets gouvernementaux, certains projets des gouvernements locaux sont gérés au moyen d’entités hors budget. À première vue, la dette des entités hors budget ne semble avoir aucun lien avec les gouvernements locaux. Toutefois, si la dette de ces entités augmente continuellement et que la valeur nette diminue, le gouvernement doit compenser la perte financière par des investissements publics ou des garanties de dette. Bennett et DiLorenzo (1983) concluent que le fait d’imposer des limites légales aux impôts et aux dépenses des gouvernements locaux favorise les projets hors budget à grande échelle, ce qui peut accroître considérablement la dette des entités hors budget et, éventuellement, la taille du secteur public.
9Marlow et Joulfaian (1989) ont vérifié empiriquement si les facteurs liés à l’offre (subventions fédérales, resserrement des limites fiscales et des dépenses, émission de titres de créance) ont une influence sur l’utilisation des activités hors budget dans les États américains. Leurs observations indiquent que l’ampleur des activités hors budget est fortement influencée par les dépenses inscrites au budget. De plus, Marlow et Joulfaian (1989) constatent que les contrôles appliqués aux dépenses publiques inscrites au budget entraînent une augmentation des activités hors budget. Bunch (1991) constate que les États ayant une limite de dette constitutionnelle qui englobe à la fois les emprunts de collectivité locale et les obligations-recettes ont un plus grand nombre d’autorités publiques et réalisent beaucoup plus d’activités. Ces résultats ne se sont cependant pas vérifiés lorsque la limite constitutionnelle ne s’appliquait qu’aux emprunts de collectivité locale. Ainsi, les États dont la dette est limitée sont davantage susceptibles d’avoir une autorité publique chargée de la construction et de financer l’infrastructure publique par son intermédiaire.
10Llera et Valiñas (2013) font également valoir que la présence de limites strictes pour le déficit et la dette, ainsi que le désir d’éviter certaines exigences légales au sein du gouvernement, ont donné lieu à un nombre croissant d’entreprises publiques dans les gouvernements infranationaux en Espagne. Ils ont voulu vérifier si les contraintes budgétaires imposées au gouvernement avaient conduit à l’utilisation de la dette des entreprises publiques dans 17 communautés autonomes en Espagne. Les communautés autonomes sont comme des entreprises publiques dans les gouvernements régionaux ; l’étude portait sur la période 1994-2008 dans un panel déséquilibré. Les résultats ont montré que les contraintes budgétaires imposées au gouvernement ont conduit à un nombre croissant d’entreprises publiques et à des niveaux d’endettement nettement plus élevés pour les entreprises publiques. Ainsi, il n’est pas rare du tout que les entreprises publiques soient utilisées dans beaucoup de pays pour réaliser des projets gouvernementaux en raison des contraintes moins nombreuses imposées à l’utilisation d’activités fiscales hors budget et des contestations croissantes des contribuables.
11La théorie des choix publics est l’approche la plus intéressante pour expliquer le recours croissant aux activités financières hors budget, au niveau des gouvernements locaux et des gouvernements d’État. Fondamentalement, la théorie des choix publics soutient que l’augmentation de la taille des dépenses publiques est principalement attribuable à des facteurs politiques et administratifs plutôt qu’à des facteurs économiques (Aidt et al., 2011 ; Buchanan, 1966 ; Buchanan [date ?] ; Butler, 2012 ; Crain et Ekelund, 1978 ; Downs, 1960 ; Klomp et De Haan, 2013 ; Lovrich et Neiman, 1984 ; Mikesell, 2007 ; Niskanen, 1971 ; Tullock et al., 2000).
12L’idée la plus courante de la théorie des choix publics est que chaque agent (politiciens, bureaucrates, électeurs) a tendance à rechercher l’intérêt personnel, c’est-à-dire que les agents décideurs recherchent rationnellement leur intérêt personnel sur la base de l’individualisme méthodologique. En utilisant l’individu comme unité d’analyse, la relance budgétaire (une perte financière du point de vue des observateurs externes) se produit pendant le processus d’interaction entre les agents puisqu’ils s’efforcent de maximiser leur propre utilité (p. ex. maximisation des votes par les politiciens, maximisation des budgets par les bureaucrates et maximisation de l’utilité par les électeurs).
13Plus précisément, les politiciens élus cherchent à maximiser les votes afin de pouvoir poursuivre leur objectif de réélection (Aidt et al., 2011 ; Klomp et De Haan, 2013). Aidt et al. (2011) constatent que l’opportunisme mène à une plus grande marge de gain pour l’élu et que les élus se comportent de façon plus opportuniste lorsque leur marge de gain est faible. M. Klomp et De Haan (2013) constatent que la politique budgétaire n’est guère affectée par les élections. Plus particulièrement, les politiques budgétaires motivées par les élections augmentent la probabilité que le titulaire soit réélu. De plus, les politiciens doivent utiliser des tactiques politiques pour s’attirer les faveurs des électeurs (p. ex. en employant des entreprises publiques). Malheureusement, lorsque les politiciens sont confrontés à des restrictions budgétaires, le moyen le plus rationnel de se soustraire à leurs obligations consiste à utiliser des activités financières hors budget, comme des entreprises publiques et des initiatives d’investissement privé. Les bureaucrates sont motivés à augmenter les indemnités de départ, les pensions et les salaires, ainsi qu’à élargir leur organisation, afin de maximiser leurs budgets. Par conséquent, lorsque les budgets gouvernementaux sont soumis à des contraintes, il n’y a aucune incitation à rejeter les activités financières hors budget entreprises par les politiciens. De même, les résidents préféreraient recevoir des services (électricité, eau et égouts, transport en commun) à des prix inférieurs aux coûts grâce à des projets hors budget plutôt que de voir leurs taxes augmenter (Jeong, 2014). Par conséquent, l’expansion budgétaire par le recours accru à des activités fiscales hors budget peut être considérée comme un « échec de gouvernance » puisque chaque acteur s’efforce de ne maximiser que son intérêt personnel strict au détriment de l’argent des contribuables (Jeong, 2013). Il est donc nécessaire de limiter le recours aux activités financières hors budget pour assurer une bonne gouvernance à long terme (Kim et Araya, 2013).
14Même si l’utilisation d’activités financières hors budget augmente rapidement dans de nombreux pays, seules quelques études ont examiné empiriquement l’effet des activités financières hors budget sur la taille et le niveau de la dette des gouvernements en dehors des États-Unis. Des recherches empiriques complémentaires devraient dès lors être réalisées pour étudier le phénomène dans différents pays afin que les résultats de la recherche puissent être généralisés. Dans la présente étude, nous testons empiriquement les collectivités locales coréennes pour tenter de combler les lacunes de la recherche.
Hypothèses
15Selon la théorie des choix publics, lorsque des contraintes budgétaires strictes sont imposées au gouvernement local, les politiciens et les administrateurs peuvent adopter des approches stratégiques relativement favorables en utilisant des activités financières hors budget. En Corée, l’une des activités hors budget les plus utilisées concerne le recours aux entreprises publiques locales. Les gouvernements locaux ayant un niveau d’endettement plus élevé peuvent être tentés de faire appel à des entreprises publiques pour réaliser des projets locaux, ce qui se traduit par une augmentation du niveau d’endettement des entreprises publiques locales. En outre, les initiatives d’investissement privé visant à mettre sur pied des projets publics, tels que les projets BTL et BTO, sont également souvent utilisées au niveau des collectivités locales en Corée. Même si les gouvernements locaux peuvent améliorer les infrastructures et les installations construites par le secteur privé à l’aide du BTL et du BTO, ils doivent payer des frais de location, des mensualités ou des frais d’utilisation aux investisseurs. Par conséquent, le BTL et le BTO sont un autre type d’activités financières hors budget. La présente étude part également du principe que les gouvernements locaux ayant un niveau d’endettement plus élevé seront tentés d’utiliser la dette des entreprises publiques et celle des initiatives d’investissement privé pour réduire leurs contraintes budgétaires.
16Il convient d’expliquer brièvement le système électoral des gouvernements locaux, qui constitue un facteur politique dans cette étude. Des élections pour 226 gouvernements locaux et 17 villes et provinces métropolitaines ont lieu tous les quatre ans en Corée, et le mandat des fonctionnaires est le même. Toutefois, les chefs de gouvernements locaux peuvent exercer leurs fonctions jusqu’à trois fois. L’augmentation de la limite de la dette du compte général en utilisant des entités hors budget est profondément liée à des facteurs politiques. En d’autres termes, les politiciens doivent accomplir beaucoup de choses pour être réélus (hypothèse de la maximisation du vote), de sorte qu’ils utilisent des activités quasi budgétaires.
17Compte tenu de ce lien, les activités quasi budgétaires peuvent servir d’outil pour faire face aux limites budgétaires. En d’autres termes, il est probable que les politiciens nouvellement élus augmenteront les limites de la dette du compte général des entités hors budget. En outre, il est préférable que le parti au pouvoir obtienne davantage de subventions du gouvernement central par le biais du lobbying. Toutefois, les gouvernements locaux doivent s’aligner sur les dépenses des gouvernements locaux si les projets sont réalisés avec le financement du gouvernement central. Cela signifie que la limite de la dette du compte général utilisé pour les entités hors budget peut augmenter. Les deux hypothèses sont proposées comme suit :
- Hypothèse 1 : Lorsque le niveau d’endettement d’un gouvernement local augmente, le niveau d’endettement des entreprises publiques locales augmente.
- Hypothèse 2 : Lorsque le niveau d’endettement du gouvernement local augmente, le niveau d’endettement total des entités hors budget (y compris la dette des entreprises publiques et les initiatives d’investissement privé) augmente.
Données et variables
18Les données utilisées dans le cadre de la présente étude proviennent de sources multiples, comme des rapports financiers complets aux niveaux métropolitain et provincial et plusieurs sites Web gouvernementaux. La présente étude s’appuie sur des données de panel pour sept villes métropolitaines coréennes et neuf gouvernements provinciaux locaux [5] réparties sur la période 2008-2013. Étant donné que le comportement budgétaire des gouvernements métropolitains et provinciaux est similaire, nous les testons ensemble dans la présente étude.
19Notre étude utilise la dette par habitant des gouvernements locaux et les recettes de transfert par habitant provenant du gouvernement central dans l’analyse. À mesure que le montant des recettes totales (recettes de source plus recettes provenant de transferts intergouvernementaux) à la disposition du gouvernement local augmente, les gouvernements locaux sont moins en difficulté sur le plan financier et moins enclins à émettre de nouvelles dettes locales. Par conséquent, la taille du transfert intergouvernemental influe sur le niveau de la dette locale.
20Étant donné que des facteurs fiscaux, socioéconomiques et politiques influent également sur le niveau d’endettement des gouvernements locaux, la présente étude tient compte de l’incidence de ces variables. Des facteurs socioéconomiques tels que la densité de population (Fabricant, 1952) et le degré de vieillissement (Clingermayer, 1991 ; Ellis et Schansberg, 1999 ; Jeong, 2013) sont censés influencer le comportement budgétaire local étant donné que les soins de santé et certaines autres subventions sont liés à l’âge de la population. Notre étude inclut la densité de la population et le pourcentage de population âgée de 65 ans et plus afin de tenir compte de la dimension socioéconomique.
21Les données sur l’affiliation politique et le nombre de mandats des représentants élus sont également utilisés pour représenter l’aspect politique. Comme le propose la présente étude, le recours aux activités financières hors budget peut dépendre de l’affiliation politique. Le représentant élu d’un parti mesuré sur le plan financier sera moins enclin à recourir à des activités financières hors budget afin de maintenir la discipline financière. Plus le nombre de mandats d’un représentant élu est élevé, moins il est probable qu’il sera tenté d’utiliser des activités financières hors budget pour maintenir la solidité financière. Le parti politique du chef du gouvernement est classé comme parti au pouvoir ou comme parti d’opposition, la variable nominale 1 représentant le parti d’opposition. Dans le même ordre d’idées, les représentants élus qui effectuent leur premier mandat sont représentés par 0, et ceux qui en sont à leur deuxième mandat ou plus, par 1. En Corée, les mandats des maires et des gouverneurs sont limités à trois mandats au maximum. Le Tableau 1 détaille les variables utilisées dans les modèles statistiques.
Opérations sur les variables
Opérations sur les variables
Remarques : 1. total des recettes de transferts du gouvernement central = recettes de transferts du gouvernement central 1 + recettes de transferts du gouvernement central 2 ;2. Les recettes de transferts du gouvernement central 1 sont les subventions du gouvernement central
3. Les recettes de transferts du gouvernement central 2 sont l’impôt partagé du gouvernement central
Modèle empirique
22La présente étude utilise la méthode de l’erreur type corrigée par panel (PCSE) pour ajuster l’autocorrélation, l’hétéroscédasticité et la corrélation contemporaine correspondant à l’ensemble de données du panel pour la période 2008 à 2013. Lorsqu’on tient compte des caractéristiques propres à l’objet des gouvernements locaux et qu’on calcule les estimations de l’erreur type et de la variance-covariance, on suppose qu’il y a concurrence entre l’hétéroscédasticité et les données du panel. Par conséquent, l’hypothèse nulle selon laquelle l’homoscédasticité existe sans corrélation entre les résidus est rejetée (STATA Corp, 2015). Selon la méthode PCSE, la variance commune apparaît de manière égale sur plusieurs séries chronologiques et la corrélation entre les unités d’analyse doit être prise en compte (Beck et Katz, 1995).
23Afin de minimiser l’asymétrie des variables utilisées (en particulier les variables budgétaires), la présente étude a d’abord converti les variables en valeur par habitant, puis les a augmentées par le logarithme naturel. Les modèles statistiques sont les suivants :
- (EntLIABpc)it = β1 + β2(GenLIABpc)it + β3(DBUDpc)it + β4(PDENS)it + β5(AGE65)it + β6(RULPTY)it + β7(ELETIME)it + εit
- (Total_Off_Budgetpc)it = β1 + β2(GenLIABpc)it + β3(DBUDpc)it + β4(PDENS)it + β5(AGE65)it + β6(RULPTY)it + β7(ELETIME)it + εit
Résultats
25Le cadre comptable des gouvernements locaux coréens se compose du compte général, du compte de fonds, du compte spécial des entreprises publiques et d’autres comptes (compte spécial). Les financements inscrits au budget sont soumis au contrôle direct du gouvernement. Le compte général est le compte principal qui fournit l’argent pour les opérations quotidiennes, et le compte de fonds est établi pour répondre aux besoins particuliers du gouvernement local. C’est comme un fonds en fiducie, de sorte que l’argent qui s’y trouve ne doit être dépensé qu’aux fins particulières prévues dans la loi. Toutefois, le gouvernement local dispose d’une certaine souplesse dans l’utilisation d’un compte de fonds. Le compte spécial des entreprises publiques fournit de l’argent pour les services publics, tels que l’eau et les systèmes de drainage. Les autres comptes sont essentiellement des comptes spéciaux qui sont destinés à fournir de l’argent pour un usage spécifique, et les gouvernements doivent trouver des recettes spécifiques pour les créer. Les comptes spéciaux et les comptes de fonds sont semblables en ce sens qu’ils sont destinés à répondre à un objectif précis, et qu’une source de revenus précise doit être disponible pour établir ces comptes. Toutefois, comme indiqué plus haut, le gouvernement dispose d’une plus grande marge de manœuvre dans l’utilisation du compte de fonds.
26En ce qui concerne les entités hors budget, un fonds d’entreprises publiques locales et les projets BTL et BTO sont les composantes principales. Officiellement, les entités hors budget échappent au contrôle du gouvernement local. Toutefois, comme indiqué plus haut, les politiciens et les bureaucrates locaux ont tendance à recourir massivement à des entités hors budget pour réaliser des projets locaux afin de contourner les contraintes imposées aux composantes inscrites au budget.
27La Figure 1 montre l’évolution de l’encours total de la dette totale des gouvernements locaux et du total des activités financières hors budget par habitant pour l’échantillon (seize villes et provinces métropolitaines) au cours de la période étudiée (exercices 2008-2013). Comme le montre la figure, la dette des entités hors budget a augmenté de façon spectaculaire au cours de la période étudiée.
L’évolution de la dette des gouvernements locaux et de la dette totale des entités hors budget
L’évolution de la dette des gouvernements locaux et de la dette totale des entités hors budget
28Comme le montre le Tableau 2, les villes métropolitaines situées près de Séoul avec une grande population (Séoul, Kyungki, Incheon) ont tendance à recourir davantage à la dette hors budget que les autres. Comme près de la moitié des Coréens vivent dans ces trois villes et provinces métropolitaines (Séoul, Kyungki et Incheon, par exemple), davantage d’infrastructures et d’autres projets doivent être réalisés dans ces régions.
Statistiques descriptives
| Variable | Obs. | Moyenne | ET | Minimum | Maximum |
|---|---|---|---|---|---|
| Dette des entreprises publiques locales (\) | 96 | 12,71566 | ,97096 | 9,51791 | 14,84060 |
| Total des activités financières hors budget (\) | 96 | 12,86741 | ,88217 | 10,41374 | 14,84589 |
| Dette totale des gouv. locaux (\) | 96 | 13,26342 | ,39014 | 11,93413 | 14,09379 |
| Total des recettes de transferts du gouv. central (\) | 96 | 13,82637 | ,63882 | 12,27335 | 15,06587 |
| Recettes de transferts du gouv. central 1 (\) | 96 | 13,50577 | ,58434 | 12,06594 | 14,48867 |
| Recettes de transferts du gouv. central 2 (\) | 96 | 12,29603 | 1,08419 | 9,52911 | 14,36136 |
| Densité de population | 96 | 6,62152 | 1,51411 | 4,45435 | 9,73753 |
| Âgé de plus de 65 ans (%) | 96 | 12,05021 | 3,39814 | 6,07000 | 19,70000 |
| Parti politique | 96 | ,69792 | ,46157 | 0 | 1 |
| Mandats du maire ou du gouverneur | 96 | ,60417 | ,49160 | 0 | 1 |
Statistiques descriptives
29Le Tableau 3 présente les résultats des analyses de régression du panel. L’hypothèse 1 évalue l’influence du niveau de la dette des gouvernements locaux sur le niveau de la dette des entreprises publiques. L’hypothèse 2 évalue l’influence du niveau de la dette des gouvernements locaux sur le niveau de la dette dans l’ensemble des activités financières hors budget. C’est l’effet de la dette des gouvernements locaux qui nous intéresse le plus. La signification statistique de la variable relative à la dette totale des gouvernements locaux (1,215) indique qu’une augmentation de 1 % de la dette par habitant des gouvernements locaux entraîne une augmentation de 1,215 % de la dette des entreprises publiques. La variable de ce coefficient témoigne de la nature élastique de la dette des entreprises publiques au niveau local. Cette observation donne à penser que lorsque les gouvernements locaux connaissent des difficultés financières, avec une dette en hausse, ils ont tendance à compter davantage sur la dette des entreprises publiques locales pour éviter les limites de la dette et les contraintes budgétaires. La signification statistique de la variable relative à la dette totale hors budget (1,350) dans l’hypothèse 2 renforce davantage nos constatations. Cette observation suppose qu’une augmentation de 1 % du niveau de la dette par habitant des gouvernements locaux se traduit par une augmentation de 1,350 % du niveau de la dette totale par habitant hors budget.
Effets du niveau de la dette des gouvernements locaux sur le niveau de la dette hors budget des entités
Effets du niveau de la dette des gouvernements locaux sur le niveau de la dette hors budget des entités
Remarques : PCSE (erreurs-types corrigées par panel), erreurs-types entre parenthèses.* p<0,1, **p<0,05, ***p<0,01
30Il convient de noter que l’intensité du coefficient de la dette des gouvernements locaux sur le niveau d’endettement pour l’ensemble des entités hors budget (1,350) est légèrement plus élevée que dans le cas des entreprises publiques seulement (1,215). En effet, l’inclusion des dettes BTL et BTO, en plus de la dette des entreprises publiques, augmente encore la taille de la dette totale des entités hors budget. Les résultats de la présente étude vont dans le sens de la littérature existante (Bennett et DiLorenzo, 1982 ; Jeong, 2014 ; Marlow et Joulfaian, 1989) et suggèrent que lorsque les gouvernements locaux sont mis à mal par une dette grandissante, ils ont tendance à recourir davantage à la dette des entités hors budget.
31L’interprétation des autres variables permet d’obtenir des résultats intéressants. La variable relative aux recettes intergouvernementales par habitant provenant du gouvernement central (recettes de transferts totales du gouvernement central et recettes de transferts du gouvernement central 2) était statistiquement significative et avait des coefficients négatifs dans les deux modèles. Cela donne à penser qu’à mesure que le montant des recettes intergouvernementales provenant du gouvernement central augmente, le niveau de la dette des entités hors budget diminue. Cela signifie que l’importance croissante des recettes intergouvernementales provenant du gouvernement central réduit la pression budgétaire qui pèse sur les gouvernements locaux, ce qui entraîne une diminution du recours à la dette des entités hors budget. L’effet des subventions est non significatif, tandis que l’effet de l’impôt partagé est statistiquement significatif, mais négatif. Par conséquent, lorsque le montant de l’impôt partagé augmente, les niveaux de la dette des entités hors budget et de la dette totale des entités hors budget diminuent.
32La densité de population et le pourcentage de la population âgée de plus de 65 ans sont statistiquement significatifs et associés positivement au niveau d’endettement des entités hors budget. On pourrait penser que les gouvernements locaux plus densément peuplés sont incités à recourir le plus à la dette des entités hors budget. Cela s’explique aussi par le fait que les personnes âgées font une promesse électorale. Par conséquent, le taux de participation aux élections des personnes âgées est plus élevé que celui des jeunes.
33Les gouvernements locaux situés dans des centres urbains (villes métropolitaines) caractérisés par des densités de population plus élevées ont des besoins fiscaux plus importants que les provinces rurales. De même, les gouvernements locaux qui ont une proportion plus élevée de résidents âgés sont parfois obligés de recourir davantage à la dette des entités hors budget. Étant donné que les provinces rurales ont un pourcentage plus élevé de résidents âgés que les villes métropolitaines et que leur capacité budgétaire est plus faible que celle des centres urbains, il apparaît que les provinces rurales ayant un pourcentage plus élevé de résidents âgés sont obligées de recourir davantage à la dette des entités hors budget.
34L’appartenance politique des maires et des gouverneurs ne semble pas influencer l’utilisation de la dette hors budget, comme l’indique le caractère non significatif des coefficients de la variable RULPTY. La présente étude part du principe que cet élément est susceptible d’augmenter la limite de la dette du compte général pour l’utilisation d’entités hors budget avec des politiques budgétaires liées aux élections dans le cas où le responsable d’un gouvernement local est membre du parti au pouvoir. Il est possible de réduire le budget s’il appartient au parti d’opposition (Klomp et De Haan, 2013). Cette hypothèse n’est cependant pas confirmée statistiquement.
35La variable ELECTIME était statistiquement significative avec des coefficients négatifs, ce qui donne à penser que les maires et les gouverneurs qui assument un deuxième ou un troisième mandat ont tendance à moins recourir à la dette hors budget que ceux qui assument leur premier mandat. Cela peut s’expliquer par le fait que les élus qui en sont à leur deuxième ou leur troisième mandat ont tendance à être plus prudents lorsqu’il s’agit d’augmenter le montant de la dette hors budget d’une manière générale. Tandis que l’élu qui en est à son premier mandat se montre parfois plus audacieux dans l’utilisation de la dette des entités hors budget à des fins de réélection, ceux qui en sont à leur deuxième ou leur troisième mandat ont moins de raisons de l’être, le nombre de mandats qu’ils peuvent assumer au niveau des gouvernements locaux coréens étant limité (trois mandats maximum). Les responsables nouvellement élus à la tête des gouvernements locaux peuvent fausser la situation financière en investissant des sommes d’argent considérables avant une élection, ce qui est en fin de compte lié à l’augmentation du plafond de la dette du compte général en recourant à des entités hors budget (Aidt et al., 2011). On peut déduire de notre analyse que le responsable réélu d’un gouvernement local réduit davantage la dette que les responsables nouvellement élus. En d’autres termes, le responsable nouvellement élu va mobiliser d’importantes sommes d’argent dans le but d’être réélu, mais celui qui en est à son deuxième mandat a plus de chances de mettre en œuvre des stratégies qui favorisent la santé budgétaire (p. ex. réduction de la dette ou dette nulle).
Conclusion
36Dans la présente étude, nous avons étudié l’influence du niveau d’endettement des gouvernements locaux sur le niveau d’endettement des entités hors budget en examinant seize villes et provinces métropolitaines coréennes. Nos observations confirment celles de la littérature et donnent à penser que lorsque les gouvernements locaux connaissent des tensions budgétaires, avec une dette croissante, ils ont tendance à recourir davantage à la dette des entreprises publiques locales pour contourner les limites de la dette et les contraintes budgétaires. Les responsables des gouvernements locaux, par exemple, n’aiment pas quand la dette des gouvernements locaux augmente. Les gouvernements locaux préfèrent défendre les projets financiers en dehors du budget ; en d’autres termes, lorsque la dette du gouvernement local augmente, ils profitent des entités hors budget pour éviter les contraintes budgétaires. Cette observation implique que les entreprises publiques sont utilisées pour réduire la pression budgétaire générale, ce qui augmente la dette du secteur public. Cela revient à cacher la dette des gouvernements locaux en utilisant des entités hors budget, créant ainsi une illusion fiscale.
37La présente étude a certaines implications stratégiques. Premièrement, étant donné que les entités hors budget servent d’intermédiaire pour accroître la taille du gouvernement et l’importance de la dette, il convient de contrôler l’utilisation de la dette hors budget en imposant des plafonds à la dette hors budget. Deuxièmement, un système de gestion de la dette s’impose dans les entités publiques locales. Dans la mesure du possible, les entités hors budget doivent être moins sollicitées dans la poursuite des projets gouvernementaux. En outre, un système de comptabilité segmenté devrait être introduit au sein des entités hors budget (qui permette de classer les activités budgétaires hors budget, comme une dette d’une entité hors budget entre des activités imposées par le gouvernement et les activités propres d’une entité hors budget) afin de renforcer la transparence et l’imputabilité dans le système.
38La présente étude confirme les analyses faites dans les recherches antérieures et contribue à alimenter la réflexion dans ce domaine. Notre étude présente cependant aussi certaines limites en termes de données. Étant donné que l’étude ne porte que sur une période de six ans et ne couvre que les gouvernements métropolitains et provinciaux, une nouvelle étude pourrait porter sur une période plus longue et couvrir d’autres échelons de gouvernement local. Des études complémentaires pourraient également porter sur les petites villes et les comtés afin de pouvoir généraliser les résultats.
Bibliographie
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Mots-clés éditeurs : gouvernement local coréen, dette hors budget, illusion fiscale, dette inscrite au budget, contraintes budgétaires
Date de mise en ligne : 16/07/2020.
https://doi.org/10.3917/risa.862.0349Notes
-
[1]
Traduction de l’article paru en anglais sous le titre : « Does the size of local government debt affect the level of debt of off-budget entities ? The case of local government in Korea ».
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[2]
Dans le cas du gouvernement central, certaines des quatre principales rivières ont été transférées à la Water Resources Corporation. Dans le cas des gouvernements locaux, divers projets de développement ont été utilisés par la Urban Development Corporation. Dans la présente étude, les activités hors budget font référence à la Urban Development Corporation. Ces seize entreprises d’aménagement urbain (métropolitaines et provinciales) détiennent 80 % de la dette de l’ensemble de l’entreprise publique.
-
[3]
Le gouvernement coréen se compose de 17 villes et provinces métropolitaines et de 226 gouvernements locaux de base. Nous avons exclu la ville autonome métropolitaine de Sejong des 17 villes et provinces métropolitaines compte tenu du caractère récent de l’organisation de la ville.
-
[4]
Les gouvernements métropolitains et provinciaux sont représentatifs des gouvernements locaux en Corée. Plus particulièrement, ces gouvernements représentent la quasi-totalité du budget des gouvernements locaux. De plus, compte tenu de la facilité d’utilisation des données de 2008 à 2013, la compilation des données est simple elle aussi.
-
[5]
Les sept villes métropolitaines comprennent Séoul, Busan, Daegu, Daegeon, Incheon, Kwangj oo et Woolsan. Les neuf provinces comprennent Kyungki, Kwangwon, Chungnam, Chungbook, Kyungnam, Kyungbook, Jeonnam, Jeonbook et Jeju. Les villes métropolitaines et les provinces ont la même fonction.
