À la recherche d’une gouvernance publique intelligente : le cas de la Lituanie
Pages 603 à 622
Citer cet article
- ŠIUGŽDINIENĖ, Jurgita,
- GAULĖ, Eglė
- et RAULECKAS, Rimantas,
- Šiugždinienė, Jurgita.,
- et al.
- Šiugždinienė, J.,
- Gaulė, E.
- et Rauleckas, R.
https://doi.org/10.3917/risa.853.0603
Citer cet article
- Šiugždinienė, J.,
- Gaulė, E.
- et Rauleckas, R.
- Šiugždinienė, Jurgita.,
- et al.
- ŠIUGŽDINIENĖ, Jurgita,
- GAULĖ, Eglė
- et RAULECKAS, Rimantas,
https://doi.org/10.3917/risa.853.0603
Introduction
1Le concept de « gouvernance publique intelligente » (SPG, pour « smart public governance ») n’est apparu que récemment dans la littérature scientifique. Si les chercheurs ont analysé certains aspects du concept, comme les systèmes intelligents, les villes intelligentes et les régions intelligentes, les études systémiques sont plus difficiles à trouver. Dans la plupart des cas, la notion de SPG a été appliquée à l’application et au développement des technologies de l’information et de la communication (TIC) dans le secteur public (Gil-Garcia et al., 2015 ; Scholl et Scholl, 2014) ou comme composante des villes/régions intelligentes (Batty et al., 2012 ; Meijer et Bolívar, 2015). Le terme « intelligent » est actuellement utilisé dans de nombreux documents stratégiques de différentes organisations et gouvernements, par exemple, la stratégie de l’UE « Europe 2020 » et la stratégie lituanienne pour le progrès « Lituanie-2030 » mettent l’accent sur une croissance intelligente et une gouvernance publique intelligente. La modernisation de l’administration publique est l’une des pierres angulaires de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. La notion de SPG se rapporte à d’autres sujets importants, comme la capacité des gouvernements à résoudre des problèmes difficiles (Termeer et al., 2015), à surmonter les obstacles existants en matière de coordination, de leadership et de structure (Head et Alford, 2015), et à proposer une prestation de services intégrée (Kernaghan, 2009). Par conséquent, la notion de SPG mérite d’être analysée et conceptualisée de façon plus approfondie.
2Le but du présent article est de présenter un cadre conceptuel et de proposer une méthode d’évaluation de la gouvernance publique intelligente. Nous présenterons également les résultats de la mise à l’essai de cette méthodologie dans le système du gouvernement central de la Lituanie.
3Dans la première partie de cet article, nous décrivons le cadre conceptuel de la SPG. Dans la deuxième, nous présentons les résultats de l’enquête pilote menée au niveau du gouvernement central en Lituanie. Dans cette partie, nous présentons également l’instrument d’enquête utilisé pour évaluer la prolifération des différentes dimensions et caractéristiques de la SPG. Dans la troisième partie, nous examinons les résultats de l’enquête. Nous terminerons par quelques conclusions et les prochaines étapes proposées.
Cadre conceptuel de la SPG
4Le cadre méthodologique proposé pour évaluer la mise en œuvre de la SPG repose sur la logique décrite ci-après. Premièrement, la définition de la SPG et ses dimensions, ainsi que ses caractéristiques, ont été établies en examinant les notions de « smart » (intelligence), de « développement intelligent » et de « systèmes sociaux intelligents » (Jucevičienė et Jucevičius, 2014) et en indiquant les principales similitudes et différences conceptuelles avec des concepts similaires, tels que la « bonne gouvernance », la « gouvernance publique » et autres (Gaulė et al., 2014). Deuxièmement, nous nous basons sur une analyse de la littérature scientifique (p. ex., Farrell et Goodman, 2013 ; Kickbusch et Gleicher, 2014 ; Scholl et Scholl, 2014) pour suggérer que la SPG peut se réaliser au travers de plusieurs dimensions. Enfin, nous avons mis au point et expérimenté un instrument de recherche pour évaluer la mise en œuvre de la SPG : des entretiens semi-structurés avec des experts et un inventaire de la SPG développé par nos soins, avec des sous-échelles clairement définies et théoriquement motivées.
Conceptualisation de la SPG
5Cette partie sert de point de départ à notre analyse de la nécessité et d’une conceptualisation intégrée et plus complète de la SPG en tant que phénomène socio-technique. Il est difficile d’en formaliser la définition car elle représente tout un processus de gouvernance, c’est-à-dire les structures, processus et procédures du gouvernement.
6« Être intelligent » ou « l’intelligence » souligne la qualité qui consiste à faire preuve d’intelligence rapide et à agir rapidement. Ces capacités, dans le contexte du secteur public, sont examinées dans le discours académique sous l’appellation de « gouvernance publique ». Compte tenu de la complexité et de l’incertitude de l’environnement auquel les gouvernements font face aujourd’hui et de la multiplicité et de la complexité des objectifs sociétaux, la gouvernance publique (et pas seulement le gouvernement) est nécessaire pour faire face aux imprévus, en prenant en considération l’ensemble du système et les interactions continues entre acteurs et contextes, ainsi que la capacité générale à prévoir, ajuster et innover. Voilà comment on pourrait définir « l’intelligence ». La gouvernance publique concerne la création et la mise en œuvre d’activités soutenues par les objectifs communs de la société. L’approche fondée sur la valeur publique permet d’aborder la structure multiforme, interdépendante et dynamique de la gouvernance intelligente (Castelnovo et al., 2015). En outre, la gouvernance ne porte pas sur ce que font les gouvernements, mais plutôt sur les résultats des interactions entre tous les acteurs du domaine public (Bolívar, 2015). Les plates-formes de collaboration (toutes les bases physiques, technologiques ou sociales sur lesquelles reposent les processus socio-techniques) sont utilisées à cette fin.
7Le concept de « ville intelligente » (Bolívar, 2015 ; Castelnovo et al., 2015 ; Gil-Garcia et al., 2015), bien que toujours contesté (Meijer et Bolívar, 2015), inclut la gouvernance parmi ses caractéristiques : l’efficacité du gouvernement ; l’accès des citoyens aux documents officiels ; la prestation efficace des services publics ; la surveillance et la gestion de la sécurité publique ; et des réponses rapides et efficaces dans les situations d’urgence (Bolívar, 2015 ; Yin et al., 2015).
8Ainsi, la SPG porte sur les interactions contextuelles et spécifiques entre les structures et les processus sociaux grâce aux nouvelles technologies : le processus sophistiqué de collecte de toutes sortes de données et d’informations, ainsi que les structures de gouvernance proactives et ouvertes d’esprit avec des acteurs collaborant entre les départements et avec des communautés (Meijer et Bolívar, 2015). Même si le concept de SPG est associé à l’utilisation des TIC modernes, comme l’illustre le concept de « gouvernance électronique » (Gil-Garcia et al., 2015), les TIC font davantage partie intégrante de l’intelligence dans la gouvernance publique. En résumé, nous proposons le concept de SPG comme mode de gouvernance qui repose sur l’utilisation rationnelle des ressources internes et externes, la réalisation de progrès suffisants et la prise de décisions avancées pertinentes dans des circonstances spécifiques afin de créer une valeur partagée (Gaulė et al., 2014), dans le but de faire fonctionner efficacement un système social (pays, région ou ville) et ses acteurs (gouvernement, citoyens, communautés, entreprises et ONG) dans un environnement complexe et évoluant rapidement.
Justification des dimensions clés de la SPG
9La dimension relative à la dynamique stratégique. La dynamique stratégique se définit comme la capacité des dirigeants à prévoir les défis politiques complexes et à y répondre de manière proactive et souple afin d’éviter les crises ; elle exige également d’aborder les changements stratégiques et structurels de manière organisée et ponctuelle. Deux caractéristiques principales ont été identifiées pour représenter la dimension de la dynamique stratégique : les informations stratégiques et la sensibilité et la flexibilité des ressources (Doz et Kosonen, 2014 ; Hämäläinen et al., 2012) (voir Tableau 1).
La dimension relative à la dynamique stratégique
| Caractéristique | Critère | Indicateurs suggérés |
|---|---|---|
| Informations stratégiques et sensibilité |
|
|
| Flexibilité des ressources |
|
|
La dimension relative à la dynamique stratégique
10Les informations et la sensibilité stratégiques mettent l’accent sur la capacité des gouvernements à anticiper les défis d’un environnement complexe et incertain (tendances émergentes, forces convergentes et risques) et à y répondre rapidement (Doz et Kosonen, 2014). Les organismes gouvernementaux doivent systématiquement effectuer une analyse de l’environnement externe et surveiller les risques, les défis ou les possibilités qui apparaissent. En outre, les décisions de politique publique doivent être fondées sur des informations fiables et de qualité, c’est-à-dire sur des informations factuelles (Alford et Hughes, 2008 ; Meuleman, 2008). Pour recueillir des données et des informations fiables, il est important d’utiliser des sources d’information multiples et nouvelles, d’utiliser des TIC avancées, de faire intervenir des experts extérieurs, de consulter diverses parties prenantes et d’analyser les expériences d’autres pays (Farrell et Goodman, 2013). La rapidité de la prise de décision stratégique est également un critère très important de cette caractéristique.
11La flexibilité des ressources est l’aptitude et la capacité des organisations gouvernementales à mobiliser rapidement et à (ré)affecter efficacement tous les types de ressources (notamment financières et humaines). L’affectation des ressources doit être liée aux objectifs ou aux priorités stratégiques du gouvernement plutôt que d’être liée à des engagements hérités (Doz et Kosonen, 2014 ; Šiugždinienė et Kirstukaitė, 2014). Les organismes gouvernementaux doivent être en mesure d’attirer les ressources humaines nécessaires au sein du système et en dehors afin de réaliser d’importants projets à court ou à long terme. En outre, des outils novateurs de gestion des ressources humaines (GRH), tels que les « viviers de talents », les « carrières accélérées » etc., doivent être en place. Enfin, le niveau d’autonomie que les organismes gouvernementaux peuvent exercer dans la gestion de leurs ressources humaines et financières pour obtenir des résultats est un autre critère important de la souplesse des ressources.
12La dimension relative à la collaboration intersectorielle. La collaboration intersectorielle est une forme d’interaction entre différents acteurs et/ou secteurs (public, privé et non gouvernemental) qui contribue à la prise de décision publique. Elle s’appuie sur des informations et des ressources partagées pour obtenir les meilleurs résultats possibles, ce qui est impossible lorsque différentes organisations et différents secteurs travaillent séparément ou seuls (Meuleman, 2008 ; Sorensen et Torfing, 2012). Trois grandes caractéristiques de cette dimension sont le leadership facilitateur, la plateforme de collaboration et la responsabilité partagée (voir Tableau 2).
La dimension relative à la collaboration intersectorielle
| Caractéristiques | Critères | Indicateurs suggérés |
|---|---|---|
| Leadership facilitateur |
|
|
| Plate-forme de collaboration |
|
|
| Responsabilité partagée |
|
|
La dimension relative à la collaboration intersectorielle
13Le leadership facilitateur est généralement considéré comme un élément essentiel du processus de collaboration intersectorielle. Les chercheurs affirment que la collaboration intersectorielle exige un type particulier de leadership (Ansell et Gash, 2007 ; Morse, 2008) parce que les leaders devraient être des entrepreneurs en politiques. Le leadership facilitateur est essentiel pour établir et maintenir des règles de base claires, établir la confiance, faciliter le dialogue et explorer les gains mutuels (Cufaude, 2004 ; Schwarz, 2005). En outre, on parle d’« intelligence contextuelle » pour qualifier une compétence d’une importance critique (Kickbusch et Gleicher, 2014).
14Dans le développement de la collaboration intersectorielle, les institutions gouvernementales jouent un rôle important car elles doivent initier ce processus, c’est-à-dire créer des plateformes de collaboration (groupes de travail, comités, etc.) et assurer la participation des acteurs non étatiques (c’est-à-dire des entreprises, du secteur non gouvernemental, etc.). Le processus de collaboration doit être fondé sur la négociation et le consensus, même si le pouvoir décisionnel ultime revient aux institutions gouvernementales (Agranoff et Yildiz, 2007 ; Ansell et Gash, 2007 ; Bryson et al., 2009 ; McGuire, 2006).
15Selon Ansell et Gash (2007), dans le processus de collaboration intersectorielle, les intervenants ne sont plus simplement des critiques du processus ; ils « s’approprient » le processus décisionnel et s’engagent conjointement à l’égard des décisions prises. Cela se fait collectivement avec d’autres intervenants, qui peuvent avoir des points de vue divergents (Bryson et al., 2009). Cela implique un critère plus important : la responsabilité partagée de la décision. La confiance entre les différentes parties prenantes et une compréhension commune des problèmes (Bartenberger et Grubmuller-Regent, 2014) sont des aspects essentiels.
16La dimension relative à la collaboration interinstitutionnelle. On peut considérer qu’il est essentiel pour la SPG de travailler de manière coordonnée, coopérative et collaborative entre les ministères, départements, agences et niveaux de gouvernement (Bakvis et Juillet, 2004 ; Halligan et al., 2012 ; Hopkins et al., 2001 ; Phillips, 2004). On peut définir deux caractéristiques importantes pour la mise en œuvre de la coopération interorganisationnelle : les plateformes d’interaction et la disponibilité de compétences en matière de coordination et de collaboration (voir Tableau 3).
La dimension relative à la collaboration interinstitutionnelle
| Caractéristique | Critères | Indicateurs suggérés |
|---|---|---|
| Plateforme d’interaction |
|
|
| Compétences en matière de collaboration |
|
|
La dimension relative à la collaboration interinstitutionnelle
17Pour développer la collaboration interinstitutionnelle, les gouvernements doivent créer des mécanismes appropriés de collaboration (c.-à-d. des plateformes d’interaction : groupes de travail, commissions, équipes flexibles, etc.) entre les institutions gouvernementales pour assurer la réalisation d’objectifs stratégiques communs (Bakvis et Juillet, 2004 ; Hopkins et al., 2001 ; Phillips, 2004). Il est important que les institutions gouvernementales aillent au-delà de leurs frontières institutionnelles et soient en mesure de réunir les capacités et l’expertise disponibles pour élaborer et mettre en œuvre des programmes interinstitutionnels afin de réaliser les priorités communes. Cela passe par le partage de l’information et de l’expertise, la confiance au sein d’un groupe ou d’une plateforme de coopération, et une culture du consensus. Pour y parvenir, un leadership facilitateur est extrêmement important.
18Le succès de la collaboration interinstitutionnelle dépend en grande partie des capacités, des compétences et des aptitudes des gouvernements à soutenir des méthodes de travail collaboratives et intégrées (Bouckaert et al., 2010). La collaboration interinstitutionnelle exige que les compétences en matière de collaboration soient développées au sein de l’ensemble de la fonction publique. Les dirigeants publics sont censés s’appuyer sur des processus interpersonnels et interorganisationnels pour compléter – et parfois remplacer – l’autorité. Néanmoins, les gouvernements doivent également intégrer des systèmes interopérables de gestion des performances, tels que la gestion financière, les ressources humaines et les TIC, dans toutes les institutions gouvernementales (les infrastructures communes de gestion des TIC et les principes communs de GRH permettent un redéploiement et un partage rapides des informations et des ressources humaines).
19La dimension relative à la citoyenneté renforcée. La citoyenneté renforcée (Farrell et Goodman, 2013) peut être définie comme une forme d’interaction entre le gouvernement et les citoyens dans le processus décisionnel et le développement conjoint des services publics qui repose sur la transparence et l’ouverture du gouvernement et le renforcement de la position du citoyen. Dans le cadre de la SPG, la technique d’information et de consultation est remplacée par une véritable coopération entre le gouvernement et les citoyens et par le renforcement de la position des citoyens. Pour évaluer la mise en œuvre de cette dimension, deux caractéristiques clés ont été épinglées : les possibilités de participation et les commentaires (voir Tableau 4).
La dimension relative à la citoyenneté renforcée
| Caractéristique | Critères | Indicateurs possibles |
|---|---|---|
| Possibilités de participation |
|
|
| Feedback |
|
|
La dimension relative à la citoyenneté renforcée
20L’émergence d’une citoyenneté renforcée tend à remplacer la notion libérale de citoyenneté qui conçoit le citoyen comme un porteur passif de droits juridiques (Torfing et Triantafillou, 2013). La participation active des citoyens exige la mise en place de nouvelles manières pour eux d’exprimer leurs opinions et leurs besoins, et la création de conditions parfaites pour que les citoyens puissent participer aux processus de prise de décision et de co-création des services publics, c’est-à-dire en créant des possibilités de participation.
21Les citoyens jouent un rôle actif en exprimant des opinions critiques et constructives sur les politiques, les stratégies et les services dans le cadre de leur participation aux conseils d’utilisateurs, aux réunions de consultation, aux auditions publiques et autres (Sorensen et Torfing, 2012). Il est essentiel de recevoir des commentaires de qualité de la part des institutions gouvernementales pour encourager la participation continue des citoyens et renforcer leur confiance dans les institutions gouvernementales.
Outil d’enquête et données
22L’élaboration de l’échelle de la SPG se base sur l’approche standard, qui comporte une validation théorique et empirique des constructions (MacKenzie et al., 2011). Premièrement, les dimensions de l’intelligence ont été conceptualisées à l’aide de la littérature universitaire disponible. La notion de SPG a été définie selon quatre dimensions principales, plusieurs sous-dimensions et des définitions possibles de troisième niveau (indicateurs). Deuxièmement, sur la base de la littérature pertinente et de l’expertise à la disposition des concepteurs d’échelles, une première liste d’énoncés a été dressée, qui couvrait les domaines des sous-dimensions identifiées de façon représentative (d’après les opinions des trois chercheurs). Les indicateurs empiriques du questionnaire sont pour la plupart des versions mises à jour ou plus spécifiques des indicateurs possibles présentés dans les Tableaux 1–4 et ne sont pas présentés ici dans leur intégralité pour des raisons d’espace limité. Troisièmement, pour améliorer la validité apparente et du contenu, cette première liste a fait l’objet de plusieurs examens critiques par les membres de l’équipe, durant lesquels certains éléments ont été reformulés et les éléments qui se chevauchaient ont été supprimés pour réduire la longueur de l’instrument. Quatrièmement, nous avons pris contact avec un échantillon pilote de six experts, qui sont actuellement de hauts fonctionnaires de la Chancellerie, du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Éducation en Lituanie. Les experts ont rempli le questionnaire et ont commenté la pertinence, l’ambiguïté et la formulation des éléments. Une échelle de Likert à sept points a été utilisée, dont le point médian se situe à 4 ; par conséquent, les moyennes de 4,5 et plus indiquent une appréciation positive.
23Nous avons mis au point un questionnaire composé de 67 éléments formulés positivement au format Likert et l’avons partagé avec le groupe cible – personnel d’encadrement des institutions de l’administration publique centrale responsable de la formulation des politiques publiques, tous les chefs de départements, chefs de divisions et subdivisions des ministères, ainsi que la Chancellerie et les institutions gouvernementales. Au total, 500 répondants occupant des postes de direction ont été ciblés au moyen d’un questionnaire en ligne. Un courriel personnel a été envoyé à l’adresse électronique annoncée publiquement de chaque membre de la population, qui contenait un lien non personnalisé vers le sondage en ligne hébergé par un fournisseur national de services de sondage en ligne. L’enquête a débuté le 1er avril 2015 et s’est achevée le 30 juin 2015. Après trois rappels, le taux de réponse a atteint 30 % (149 questionnaires). Le taux de réponse était le plus faible pour la Chancellerie, le Bureau du Président et le Bureau du Seimas (Parlement), soit 5,4 % de l’échantillon contre 10,7 % dans la population.
24En outre, quatorze entretiens semi-structurés avec des experts sélectionnés ont été menés pour valider et développer les points importants du questionnaire. Les personnes interrogées étaient de hauts fonctionnaires des ministères de l’Intérieur, des Finances, de l’Environnement, de la Culture et de l’Éducation (10 experts), de la Chancellerie (trois experts) et des agences gouvernementales (un expert).
Résultats et analyse
25L’enquête quantitative et qualitative visait à piloter la méthodologie proposée en évaluant la manifestation des caractéristiques de la SPG au sein du système du gouvernement central lituanien. Les résultats de l’enquête sont présentés dans le Tableau 5.
Scores pour les dimensions et les sous-dimensions de la SPG
Scores pour les dimensions et les sous-dimensions de la SPG
26Le score total d’« intelligence » du système de gouvernance publique en Lituanie, tel qu’évalué par les fonctionnaires, était de 4,56 sur 7 (voir Tableau 5). Nous supposons que toutes les dimensions sont d’une importance égale. Ainsi, le score global n’est que légèrement supérieur à la limite relative de 4,5 et très proche de la position de « difficile à dire ». Des entretiens avec des experts ont montré que les expressions des caractéristiques de la SPG étaient assez fragmentées et non systématiques. Dans l’ensemble, les experts n’étaient pas plus positifs au sujet de la manifestation de la SPG que ne l’étaient les répondants à l’enquête. Ils ont indiqué qu’il y avait eu quelques évolutions positives et que certains exemples de bonnes pratiques pouvaient être mis en évidence. Par conséquent, il aurait pu être difficile pour la majorité des répondants de choisir une réponse appropriée dans le cadre d’une échelle de Likert : même si l’on distingue quelques exemples positifs et autres bonnes pratiques, une approche systématique fait défaut. Par exemple, il existe quelques exemples d’évolutions positives dans le domaine de la mobilité du personnel, qui est considérée comme une stratégie importante à mettre en œuvre. Cependant, aucun système n’a encore été créé pour encourager la mobilité au sein des institutions et entre elles.
27Les scores globaux les plus élevés ont été attribués aux dimensions de la collaboration interinstitutionnelle (4,9) et du dynamisme stratégique (4,9), comme le montre le tableau 5. En ce qui concerne la dimension de la collaboration interinstitutionnelle, la caractéristique relative à la plateforme d’interaction (5.1) présente le score le plus élevé : les répondants confirment l’affirmation selon laquelle les institutions gouvernementales coopèrent à l’élaboration et à la mise en œuvre des plans d’action interinstitutionnels et que différentes plateformes d’interaction sont disponibles pour la collaboration. Il est intéressant de noter que les experts interrogés étaient moins positifs à ce sujet. Tous ou presque ont déclaré que si les institutions coopèrent de manière formelle, le succès de la collaboration interinstitutionnelle dépend dans une large mesure des relations personnelles et des « personnes que l’on connaît ». Lorsque l’on développe et entretient des relations, il est plus facile d’assurer la collaboration interinstitutionnelle. Les personnes interrogées estiment que les silos institutionnels sont bien enracinés et qu’une pensée axée sur un gouvernement unique fait défaut. En outre, plusieurs experts ont fait état d’un manque de confiance entre les institutions. Cette situation est évaluée de manière encore plus négative en ce qui concerne la capacité des institutions à soutenir des méthodes de travail collaboratives et intégrées. Les experts ont souligné qu’il y avait une tendance positive vers un leadership facilitateur, mais qu’ils estimaient que les possibilités de développer ces compétences étaient insuffisantes. La collaboration interinstitutionnelle exige de solides compétences en matière de collaboration et de coopération, y compris des systèmes d’information intégrés (financiers et GRH). Ces caractéristiques ont été jugées assez faibles par les répondants. Bien qu’un système intégré de gestion financière et un système de gestion des documents aient été mis en place, les systèmes communs d’information sur la GRH sont insuffisants, comme l’ont confirmé les personnes interrogées.
28La signification statistique des différences entre les dimensions, entre les sous-dimensions à l’intérieur de chaque dimension et entre les sous-sous-dimensions à l’intérieur de chaque sous-dimension a été vérifiée (39 paires au total), en utilisant les tests de Bonferroni par paires (tests T avec correction pour niveau alpha : 0,05/c, où c est le nombre de comparaisons). Parmi les quatre dimensions principales, seule la différence entre le dynamisme stratégique et la collaboration interinstitutionnelle n’est pas statistiquement différente de zéro. Les moyennes des dimensions de niveau inférieur sont statistiquement significativement différentes (p < 0,00128) les unes des autres dans chaque groupe.
29La dimension relative au dynamisme stratégique (voir tableau 5) obtient une note globale de 4,9 sur 7, et les répondants étaient en moyenne positifs (plus de 4,5) en ce qui concerne les caractéristiques relatives aux informations et à la sensibilité stratégiques (4,9). Les répondants étaient plus positifs au sujet de la surveillance régulière de l’environnement externe (5,0) et de la ponctualité (5,1), mais moins au sujet de la capacité de réagir rapidement et de prendre des décisions fondées sur des faits (4,8). De même, les experts ont laissé entendre qu’il y avait un manque de compétences analytiques et prévisionnelles au centre du gouvernement et que, dans la plupart des cas, les institutions agissent sur la base d’un modèle de « gestion de crises » (OCDE, 2015). Selon eux, la réaction des institutions gouvernementales est souvent stimulée par les médias ou par le mécontentement du public. Les experts pensent que les décisions stratégiques prennent du retard dans des situations qui évoluent rapidement. En outre, les résultats de l’enquête montrent que l’étude d’impact de la réglementation ne fonctionne pas efficacement. Les experts ont indiqué que les décisions stratégiques reposent rarement sur des faits et sur une analyse des données ; bien souvent, elles sont fondées sur des hypothèses. Certains experts ont expliqué qu’il n’existait pas de compétences analytiques suffisantes pour effectuer des analyses coûts-avantages. Ces affirmations sont tout à fait conformes aux conclusions du rapport intitulé « Regulatory policy review of Lithuania » (Examen de la politique réglementaire de la Lituanie) (OCDE, 2015). Les répondants étaient également positifs quant à la caractéristique relative à la flexibilité des ressources (4,8), dans l’évaluation de la capacité de leurs institutions à mobiliser rapidement et à réaffecter tous les types de ressources, y compris les ressources financières. Les répondants étaient moins positifs (4,3) quant à la souplesse du système de GRH et à sa capacité d’attirer des ressources extérieures. Les experts ont souligné qu’il n’existait pas de culture et de système de mobilité entre les institutions. En ce qui concerne la flexibilité des ressources financières, ils étaient d’accord avec les résultats de l’enquête ; cependant, la majorité a indiqué que tout dépend de la volonté politique de réaffecter les ressources pour mettre en œuvre les priorités stratégiques.
30La dimension intersectorielle a reçu une note de 4,6. Les résultats indiquent que les énoncés sous la caractéristique relative à la « responsabilité partagée » ont reçu une note relativement faible (4,1), ce qui signifie que les intervenants du processus ne parlent pas le même langage ou ne partagent pas un engagement envers les décisions prises. En outre, les résultats ont révélé que la confiance mutuelle entre les partenaires est elle aussi relativement faible (4,3). Les experts ont souligné que certains groupes d’intervenants sont très actifs et influents ; ils sont très doués pour le lobbying. Cependant, la majorité des répondants ont déclaré qu’ils défendent assez souvent les intérêts de leur groupe ou de leur structure associée. La caractéristique relative au leadership de facilitation (5,1) a fait l’objet d’évaluations assez élevées de la part des répondants. Certains experts ont déclaré que l’environnement entravait le développement des leaders. Aucun système n’est en place pour attirer et retenir les talents. Certains ont également mentionné le manque d’occasions de développer des compétences modernes en leadership.
31La dimension relative à la collaboration interinstitutionnelle affiche un score aussi élevé que le dynamisme stratégique (4,9), les processus, mécanismes et structures étant évalués très positivement (plateforme d’interaction = 5,1), la note la plus faible étant attribuée à la flexibilité des structures de soutien (4,8). Cependant, l’optimisme est moins grand en ce qui concerne les compétences existantes en matière de collaboration (4,6) : alors que les capacités de leadership et de coordination sont évaluées positivement (4,9), les répondants estiment que les institutions manquent d’interopérabilité entre leurs systèmes de gestion de la performance (4,3).
32La dimension relative à la citoyenneté renforcée affiche le score le plus faible (3,9). Certaines affirmations, telles que « Les institutions élaborent des stratégies sur la manière dont elles vont interagir avec les citoyens » (3,3), « L’interaction avec les citoyens est encouragée dans notre institution » (3,6) et « Nous analysons les processus de participation citoyenne et proposons des améliorations » (3,8), figurent parmi les dix déclarations les moins bien notées. L’enquête montre que la compétence en matière de participation active est insuffisante (3,4), ce qui est lié à la participation limitée des citoyens à la gestion publique (4,4). La plupart des experts ont révélé que les principales formes d’interaction avec les citoyens se limitent à l’information et aux commentaires des citoyens sur différents actes juridiques. Toutefois, dans la plupart des cas, il n’y a aucune disposition prévoyant un retour d’information de la part des citoyens. De l’avis des experts, il reste encore un long chemin à parcourir avant de parvenir à une véritable participation citoyenne. Il a également été mentionné que les citoyens ratent souvent des occasions d’exprimer leur opinion sur certaines questions et qu’ils ne s’engagent dans le processus que lorsque des décisions ont déjà été prises.
33Certaines caractéristiques horizontales essentielles pour la SPG, telles que l’innovation (4,2), le pragmatisme (4,9) et l’amélioration continue (4,5), ont également été évaluées. Les répondants n’étaient pas très positifs quant à la présence de ces caractéristiques. Certains énoncés ont obtenu un score très faible, par exemple : « Très souvent, dans notre institution, nous utilisons des approches non standard » (4,0) ou « Nous appliquons des stratégies novatrices pour la gestion des ressources humaines » (3,0). Les experts interrogés étaient d’accord avec les résultats de l’enquête. Ils ont déclaré que même si des innovations se produisent, elles ne sont pas systématiques et ne sont pas encouragées par la culture des institutions gouvernementales (OCDE, 2016).
34Pour ce qui est de la parenté entre les différentes composantes de la SPG (voir la figure 1), nous concluons que la citoyenneté renforcée est la dimension la moins intégrée compte tenu de ses corrélations relativement faibles avec les autres dimensions (rho de Spearman = 0,56-0,62). En revanche, le dynamisme stratégique, la collaboration interinstitutionnelle et la collaboration intersectorielle sont systématiquement davantage liés entre eux (rho = 0,75-0,78). Les dimensions horizontales de l’innovation et du pragmatisme semblent également être les moins liées à la citoyenneté renforcée (0,54-0,60, p < 0,01), comparativement aux autres dimensions (0,68-0,79, p < 0,01), même si l’amélioration continue est aussi liée à la citoyenneté renforcée (entre 0,78-0,82, p < 0,01). D’autre part, les quatre dimensions principales et les trois dimensions horizontales forment une construction unidimensionnelle empirique : une seule composante utilisant l’analyse en composantes principales est extraite, expliquant 76 % de la variance totale. Par conséquent, il y a des preuves que la construction SPG est une construction empiriquement valide, du moins en termes de validité convergente.
Coefficients de corrélation rho de Spearman (p < 0,01) reliant les principales dimensions du concept de SPG
Coefficients de corrélation rho de Spearman (p < 0,01) reliant les principales dimensions du concept de SPG
35Un système de gestion stratégique a été lancé début 2000 et a été amélioré en 2009-2012, introduisant le cadre de gestion du rendement. Une attention particulière a été accordée au système de priorités gouvernementales, ainsi qu’à la mise en place de mécanismes viables de coordination des politiques, afin d’appuyer les délibérations politiques de haut niveau et de renforcer la responsabilité des résultats. Cela a permis de remédier à l’absence de liens entre le programme politique et le système de planification stratégique, ainsi qu’aux difficultés rencontrées pour influencer le processus budgétaire de façon ponctuelle. On peut le considérer comme une plateforme permettant de s’attaquer à des problèmes complexes, de parvenir à un accord commun sur les ressources nécessaires et de trouver des mesures appropriées pour résoudre les problèmes. Le système gouvernemental lituanien a plus d’expérience en matière de planification stratégique lorsqu’il encourage la participation des citoyens pour plusieurs raisons. Certains hauts fonctionnaires lituaniens ont des compétences assez développées en matière de planification depuis l’époque soviétique. La Lituanie a reçu un soutien important du gouvernement canadien à un stade très précoce de son indépendance et un système de planification stratégique a été mis en place en suivant son exemple. En revanche, la véritable participation publique a été effacée de la culture de la Lituanie soviétique et elle a été (et c’est toujours le cas) beaucoup plus difficile à reconstruire.
Conclusion
36Face à l’évolution rapide des pressions économiques et sociétales et aux problèmes complexes et difficiles des politiques publiques, les gouvernements doivent réagir de façon proactive à ces défis – ils doivent être intelligents. Cela signifie qu’ils doivent établir et maintenir un système de gouvernance qui fonctionne efficacement dans un environnement complexe et en évolution rapide, qui utilise rationnellement ses ressources internes et externes (pragmatisme) et qui fait des progrès adéquats (amélioration continue) et prend des décisions avancées (innovation) adaptées aux circonstances particulières afin de créer une valeur partagée. Les gouvernements doivent constamment rechercher de nouvelles méthodes de travail et d’amélioration continue, et s’appuyer sur des combinaisons de stratégies de gestion différentes selon les circonstances – le réseautage et la collaboration interinstitutionnelle et intersectorielle deviennent essentiels. Il devient extrêmement important que les parties prenantes soient prêtes à contribuer à la prise de décision collective et aient les compétences nécessaires pour participer aux réseaux. Pour ce faire, les gouvernements doivent élaborer et mettre en évidence certaines caractéristiques qui faciliteraient la mise en œuvre de la SPG.
37L’enquête pilote menée au niveau central du gouvernement lituanien a fait apparaître des manifestations modérées de SPG. On ne peut pas encore considérer le système lituanien de gouvernance publique comme un système social intelligent. Sur la base des résultats de l’enquête et des entretiens menés avec les experts sélectionnés, nous pouvons conclure que la mise en œuvre de la SPG est très fragmentée et non systématique. Dans la plupart des cas, il existe des mécanismes formels ou procéduraux (par exemple, des groupes de travail, des commissions pour discuter des questions de politique, un cadre juridique pour les consultations avec les citoyens, des mécanismes de diffusion de l’information, etc.). Une approche systématique et un véritable renforcement de l’autonomie font cependant encore défaut. Si des évolutions positives s’observent, de même que certains exemples positifs, la SPG ne fait pas encore partie de la culture du gouvernement lituanien.
38Les résultats de l’enquête montrent que le plus grand défi pour le système de gouvernance lituanien consiste à briser les frontières des institutions gouvernementales, c’est-à-dire à franchir les frontières institutionnelles et à renforcer l’autonomie des citoyens et autres acteurs. Le gouvernement lituanien et ses institutions fonctionnent toujours selon un mode traditionnel de gouvernance publique, utilisant l’approche centrée sur le gouvernement pour obtenir des résultats publics (Meijer et Bolívar, 2015). Le passage du mode d’information et de consultation à une véritable interaction entre le gouvernement et les citoyens dans le processus de prise de décision ou de prestation conjointe de services en est encore à un stade très précoce de maturité en Lituanie. Sur la base de l’enquête, cette situation est renforcée par le manque de confiance mutuelle entre les partenaires et par le niveau relativement faible de confiance des citoyens lituaniens dans les institutions publiques lituaniennes.
39Une dimension horizontale extrêmement importante de la SPG – l’innovation – était également jugée assez faiblement. Cela renforce l’idée qu’une interaction et une collaboration réelles avec les citoyens et les organisations partenaires s’impose. On constate que la collaboration intersectorielle et interinstitutionnelle et l’autonomisation des citoyens devraient être favorisées par des TIC avancées et innovantes, telles que des processus sophistiqués d’échange de toutes sortes de données et d’informations, de retour d’information de qualité, d’intégration des systèmes de gestion des performances, etc. Toutefois, ces éléments ne sont pas encore suffisamment développés. En outre, les institutions publiques lituaniennes n’encouragent pas les modes de pensée et de décision non traditionnels.
40En général, on peut considérer les organisations publiques comme des systèmes fermés sous conditions qui ont tendance à se concentrer sur les processus internes et ne disposent pas de capacités suffisantes pour collaborer avec le secteur non gouvernemental et les citoyens. Par conséquent, l’élaboration de politiques publiques par le biais de processus de planification stratégique se heurte à un manque de collaboration avec les intervenants et la société dans son ensemble.
41Ces résultats d’enquête fournissent une base solide pour les discussions politiques sur les stratégies possibles pour renforcer le système de gouvernance publique de la Lituanie. On s’attend à ce que cette méthodologie devienne la feuille de route de la réforme de la gouvernance dans la poursuite de la SPG. Toutefois, ce cadre conceptuel a ses limites et soulève des questions pour les recherches futures : l’enquête pilote révèle qu’il a besoin d’être rationalisé et révisé ; les caractéristiques horizontales doivent être davantage mises en avant dans le cadre ; il est important d’élargir la base de répondants aux intervenants gouvernementaux et aux dirigeants communautaires ; et une étude plus approfondie devrait explorer l’interconnectivité des dimensions clés de la SPG selon un mode causal.
Références bibliographiques
- Agranoff R et Yildiz M (2007) Decision making in public management networks. In : Morcol G (ed.) Handbook of Decision Making, Boca Raton, CRC Press.
- Alford J et Hughes O (2008) Public value pragmatism as the next phase of public management. American Review of Public Administration, 38(2) : 130-148.
- Ansell C et Gash A (2007) Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18 : 543-571.
- Bakvis H et Juillet L (2004) The Horizontal Challenge, Line Departments, Central Agencies and Leadership, Ottawa, Canada School of Public Service.
- Bartenberger M et Grubmuller-Regent V (2014) The enabling effects of open government data on collaborative governance in smart city context. eJournal of eDemocracy & Open Government, 6(1) : 36-48.
- Batty M, Axhausen KW et Giannotti F (2012) Smart cities of the future. European Physical Journal, 214 : 481-518.
- Bolívar MPR (2015) Smart cities : Big cities, complex governance ? In : Bolívar MPR (ed.) Transforming City Governments for Successful Smart Cities. vol. 8, Public Administration and Information Technology Series Springer, 1-8.
- Bouckaert G, Peters BG et Verhoest K (2010) The Coordination of Public Sector Organizations : Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke, Palgrave Macmillan.
- Bryson JM, Crosby BC et Stone MM (2009) Designing and Managing Cross-Sector Collaboration : A Case Study in Reducing Traffic Congestion, IBM Center for the Business of Government.
- Castelnovo W, Misuraca G et Savoldelli A (2015) Smart cities governance : The need for a holistic approach to assessing urban participatory policy making. Social Science Computer Review, 1-16.
- Cufaude J (2004) The art of facilitative leadership : Maximizing others’ contribution. The System Thinkers 15(10) : Available at : http://asae.cms-plus.com/files/FileDownloads/HandOuts/SmallPrograms/Pre-Reading%20December%20Facilitation.pdf (accessed 15 July 2016).
- Doz Y et Kosonen M (2014) Governments for the Future : Building the Strategic and Agile State, Sintra Studies Publications.
- Farrell D et Goodman A (2013) Government by design : Four principles for a better public sector. McKinsey Company. Available at : www.mckinsey.com/insights/public_sector/government by_design_four_principles_for_a_better_public_sector (accessed 2 July 2015).
- Gaulė E, Šiugždinienė J et Buškevičiūtė J (2014) The need of smartness in public governance. In : Proceedings of the 8th Scientific Conference ‘Business and Management 2014’, Vilnius, Technika, 895-902.
- Gil-Garcia JR, Pardo TA et Nam T (2015) What makes a city smart ? Identifying core components and proposing an integrative and comprehensive conceptualization. Information Polity, 20 : 61-87.
- Halligan J, Buick F et O’Flynn J (2012) Experiments with joint-up, horizontal and whole-of-government in anglophone countries. In : Massey A (ed.) International Handbook on Civil Service Systems, Cheltenham, Edward Elgar.
- Hämäläinen T, Kosonen M et Doz YL (2012) Strategic Agility in Public Management : New Perspectives from INSEAD-Sitra, INSEAD, The Business School of the World.
- Head BW et Alford J (2015) Wicked problems : Implications for public policy and management.
- Administration & Society, 47(6) : 711-739.
- Hopkins M, Couture C et Moore E (2001) Moving from the heroic to the everyday : Lessons learned from leading horizontal projects. Available at : http://publications.gc.ca/collections/Collection/SC94-81-2001E.pdf (accessed 2 July 2015).
- Jucevičienė P et Jucevičius R (2014) What does it mean to be smart ? In : Proceedings of the 8th Scientific Conference ‘Business and Management 2014’, Vilnius, Technika.
- Kernaghan K (2009) Moving towards integrated public governance : Improving service delivery through community engagement. International Review of Administrative Sciences, 75(2) : 239-254.
- Kickbusch I et Gleicher D (2014) Smart governance for health. In : Kickbusch I et Gleicher D (eds) Smart Governance for Health and Well-being : The Evidence, Denmark, World Health Organization.
- McGuire M (2006) Collaborative public management : Assessing what we know and how we know it. Public Administration Review, 66(Special Issue) : 33-43.
- MacKenzie SB, Podsakoff PM et Podsakoff NP (2011) Construct measurement and validation procedures in MIS and behavioral research : Integrating new and existing techniques. MIS quarterly, 35(2) : 293-334.
- Meijer A et Bolívar MPR (2016) Governing the smart city : A review of the literature on smart urban governance. International Review of Administrative Sciences, 82(2) : 392-408.
- Meuleman L (2008) Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets : The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations, Heidelberg : Physica-Verlag.
- Morse RS (2008) Developing public leaders in an age of collaborative governance. In : Morse RS et Buss TF (eds) Innovations in Public Leadership Development, Armonk, ME Sharpe, 79-100.
- OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) (2015) Regulatory policy review of Lithuania. GOV/RPC (2015) 5, Public Governance and Territorial Development Directorate, Regulatory Policy Committee.
- OECD (2016) OECD Reviews of Innovation Policy : Lithuania 2016, Paris, OECD Publishing.
- Phillips S (2004) The myths of horizontal governance : Is the third sector really a partner ? Available at : http://c.ymcdn.com/sites/www.istr.org/resource/resmgr/working_papers_toronto/phillips.susan.pdf (accessed 10 July 2015).
- Scholl HJ et Scholl MC (2014) Smart governance : A roadmap for research and practice. iConference 2014 Proceedings, Illinois, ischools. 163-176.
- Schwarz R (2005) Using facilitative skills in different roles. In : Schwarz R et Davidson A (eds) The Skilled Facilitator Fieldbook : Tips, Tools, and Tested Methods for Consultants, Facilitators, Managers, Trainers, and Coaches, San Francisco, Jossey-Bass, 27-32.
- Šiugždinienė J et Kirstukaitė I (2014) Dealing with wicked problems : Government priority system as a tool for engaging leadership and focusing on changes. Social Sciences, 86(4) : 33-43.
- Sorensen E et Torfing J (2012) Collaborative innovation in the public sector. The Innovation Journal : The Public Sector Innovation Journal, 17(1) : 1-14.
- Termeer CJ, Dewulf A et Breeman G(2015) Governance capabilities for dealing wisely with wicked problems. Administration & Society, 47(6) : 680-710.
- Torfing J et Triantafillou P (2013) What’s in a Name ? Grasping new public governance as a political administrative system. International Review of Public Administration, 18(2) : 9-25.
- Yin CT, Xiong Z et Chen H(2015) A literature survey on smart cities. Science China : Information Sciences, 58(10) : 1-18.
Mots-clés éditeurs : citoyenneté renforcée, collaboration, dynamique stratégique, gouvernance publique intelligente, leadership
Date de mise en ligne : 22/10/2019
https://doi.org/10.3917/risa.853.0603