Coopétition et secteur public : enjeux et spécificités

6Plusieurs facteurs et certaines politiques publiques poussent à la coopétition dans le secteur public. Ainsi, comme Bartoli et Blatrix (2015) le soulignent, l’instrument de l’appel à projets, le développement du « benchmarking » (parangonnage), les bonnes pratiques, et d’autres projets-vitrines, se caractérisent par un dosage entre logique d’émulation et logique de compétition. Les procédures d’appel à projets peuvent ainsi être particulièrement propices à la coopétition, lorsque le problème de taille critique pousse les collectivités rivales à s’associer dans une candidature unique. Dans d’autres situations, la procédure d’appel à projet renforce au contraire les logiques concurrentielles lorsqu’il s’agit d’allouer des subventions à la collectivité la plus « performante » suivant des critères de politique publique. Enfin, l’harmonisation des bonnes pratiques à travers le parangonnage peut à l’inverse favoriser la coopération entre collectivités ayant besoin d’échanger les expériences. Pour autant, toutes ces pratiques se révèlent souvent ambivalentes, fondées sur la coopération et la compétition.

7Dans le système territorial français, fait de plusieurs dizaines de milliers de communes et autres établissements depuis les lois de décentralisation de 1982, plusieurs niveaux de rivalité peuvent exister : un niveau interne au sein d’une même collectivité, notamment entre les détenteurs du pouvoir technocratique/administratif et les détenteurs du pouvoir politique, mais aussi dans les tensions entre élus politiques de tendance différente ; un niveau externe soit entre des collectivités d’orientation politique différente, soit pour des enjeux d’attraction de territoire à l’égard de ressources à obtenir ou d’implantations nouvelles à acquérir. Dès lors, les collectivités sont par nature en compétition pour obtenir les subventions publiques et bénéficier des ressources fiscales locales. Pour autant, la logique de coopération est tout autant de mise car les enjeux territoriaux sont souvent partagés, tant par les acteurs que par les établissements, et conduisent à rassembler les énergies sur des projets et actions d’intérêt commun ou général. C’est ainsi que la logique de coopétition ressort très largement.

Le management de la coopétition publique

8La mise en œuvre d’une stratégie de coopétition est toujours un défi managérial. Dans le cas de la sphère territoriale, la difficulté de trouver un mode de régulation efficace provient d’une part de l’absence de tutelle entre collectivités locales, et d’autre part de la difficulté de solliciter l’arbitrage de l’État, du contrôle duquel on voudrait s’exonérer et qui n’intervient officiellement qu’en matière de contrôle de légalité.

9Pour une collectivité, la coopétition peut sembler de fait paradoxale, notamment lorsqu’elle vise à renforcer l’attractivité de l’ancrage territorial par la mutualisation de compétences techniques et de ressources financières, avec l’aide d’élus potentiellement concurrents, compte tenu des enjeux possibles d’élections futures. Si la coopétition peut permettre d’obtenir un avantage en termes d’image de marque territoriale, elle suppose cependant de prévoir des garde-fous, avec des processus managériaux capables de préserver l’autonomie de chacun et de valoriser la dépendance mutuelle de tous. À ce sujet, Bengtsson et Kock (1999), préconisent quelques principes managériaux pour réduire les conflits d’intérêt. Il apparaîtrait ainsi préférable de séparer les logiques d’actions, coopération ou concurrence, ce qui peut se réaliser en fonction de la nature de la compétence territoriale. La collectivité locale gère plusieurs domaines très différents : transports, santé, éducation, voirie, sécurité, état-civil, propreté, urbanisme, etc. Elle peut alors coopérer avec les collectivités rivales dans un domaine de compétence, et s’adonner à la concurrence territoriale dans les autres (pour tenter d’obtenir l’implantation d’entreprises par exemple).

10L’enjeu est aussi celui de l’intégration des parties prenantes (Freeman et Reeds, 1983), à savoir notamment les différentes entités publiques, les citoyens, les élus et les managers territoriaux, les investisseurs et autres acteurs du territoire. Dans le cas de la coopétition, on peut considérer que les compétiteurs-partenaires et leurs différents corps sociaux internes (élus, cadres territoriaux, salariés…) ainsi que les habitants ou les organisations implantées sur le territoire et les services de l’État, sont des parties prenantes primaires, dans la mesure où elles sont liées institutionnellement avec la collectivité considérée. En complément, les médias, l’opinion publique, ou les acteurs des autres territoires, peuvent affecter ou être affectés par la réalisation des objectifs de la collectivité mais de façon non systématiquement contractuelle, et donc « secondaire » (Clarkson, 1995). Dans cette approche, le rôle des dirigeants territoriaux est alors de faciliter le management de la coopétition en développant une forme de gouvernance démocratique avec les parties prenantes primaires, tout en restant vigilants sur les enjeux des acteurs secondaires. Ces différents mécanismes peuvent aider à surmonter l’absence de hiérarchie ou de tutelle commune pour réguler les comportements déviants par la pression au conformisme entre concurrents-partenaires.

11La pression tacite du groupe peut aussi s’avérer très efficace pour corriger les écarts par rapport à la norme. Cette réflexion rejoint les travaux de Boltanski et Chiapello (1999) sur l’économie de la grandeur à partir des conventions d’usage. D’après cette théorie, la coopétition repose sur des grandeurs communes, des « formes légitimes de bien commun comme la défense du territoire d’appartenance ou la sauvegarde des valeurs du corporatisme public », permettant à chaque élu de collaborer par convention avec les autres élus concurrents. Chaque rival politique à la tête d’une collectivité locale est ainsi en mesure de se référer à des repères non écrits, qui vont légitimer l’action publique et limiter les comportements déviants à l’échelle du territoire.

Méthodologie

12La recherche empirique repose sur trois étapes complémentaires : d’abord une large enquête préliminaire par questionnaires, ensuite une étude de cas exploratoire sur un territoire, concernant un pôle métropolitain récemment constitué, et enfin une enquête d’approfondissement auprès de dix dirigeants territoriaux. La collecte initiale des données est reliée à un processus de préparation, réalisation, et valorisation d’un colloque [4] sur le thème de la coopétition des territoires. La première enquête par questionnaires sur le thème de la coopétition territoriale a été réalisée auprès de plusieurs centaines d’adhérents de l’Association des Dirigeant Territoriaux et Anciens de l’INET [5], avec un retour de 252 réponses exploitables.

13Sur cette base, l’étude de cas [6] du territoire Rhône-Alpins a été réalisée à partir des données empiriques suivantes : préparation de la présentation avec et par le Directeur Général des Services (DGS) du processus d’élaboration d’un pôle métropolitain lors du symposium de recherche ; étude des débats avec d’autres dirigeants territoriaux engendrés par cette présentation et enregistrés au cours du symposium ; complément d’informations et d’analyse effectué par un travail de validation et d’actualisation auprès du DGS ré-interviewé sous forme semi-directive deux années plus tard, et par l’interview complémentaire d’un autre dirigeant général des services de collectivité concerné par ce cas. Bien que les données empiriques proviennent d’une source centrale unique, que nous appelons l’interviewé-pivot de la métropole étudiée, il faut signaler plusieurs facteurs qui réduisent l’impact de cette limite : du fait de trois étapes de validation dans le temps, l’étude intègre plusieurs entretiens ; en outre, l’interviewé pivot du recueil d’information était directement impliqué lui-même dans la démarche de changement, et a témoigné aussi de différents points de vue de ses collègues, tant dans les interviews, que dans sa présentation publique lors du colloque ; en final, l’apport du cas ne saurait se situer dans le nombre d’interviews qui est trop réduit, mais dans le fait que le recueil est réalisé de manière longitudinale sur plusieurs années.

14Ainsi, afin de vérifier la solidité de notre argumentation par un travail de triangulation méthodologique, nous avons lancé une enquête complémentaire en interrogeant une dizaine de directeurs territoriaux constituant un panel d’experts [7], afin de recueillir leurs perceptions sur les pratiques de collaboration dans la compétition. Ces dix acteurs ont été identifiés parmi les professionnels du milieu susceptibles d’apporter une double dimension : ils sont d’une part dirigeants territoriaux eux-mêmes, en activité dans des collectivités ; ils assument d’autre part des responsabilités transversales en lien avec leur métier, soit en tant que représentants élus d’associations ou de réseaux professionnels, soit en tant qu’intervenants occasionnels au sein de cycles de formation supérieure ou d’études. Ils avaient en outre participé au symposium initial et répondu à la première enquête. De ce fait, les 10 interviewés ont pu à la fois témoigner des pratiques de leurs entités, et apporter un regard distancié sur la problématique étudiée. Ils sont donc considérés comme experts à double titre : par leurs responsabilités managériales et par leur connaissance préalable significative de la thématique traitée.

Synthèse de chaque étape

15Enquête sur les conceptions et pratiques de coopération et compétition territoriales. Les questionnaires ont été administrés début 2013 par le biais de l’Association des dirigeants territoriaux. La population des répondants est composée pour les deux tiers de directeurs généraux des services (DGS), directeurs ou chefs de service de collectivités, les autres étant soit des élus soit des chargés de mission. L’objectif de l’enquête était d’analyser la pertinence, l’acceptabilité et la réalité du concept de coopétition dans les collectivités territoriales. L’hypothèse centrale était en effet la suivante : sans être explicitées ou qualifiées formellement, les situations combinant coopération et compétition sont connues et réelles dans la sphère locale. Le questionnaire était structuré en trois parties : les enjeux et évolutions de l’organisation territoriale ; les situations de coopération et de compétition ; le management de la coopétition au plan local. Dans la première partie, le questionnaire se référait à trois grandes évolutions du contexte territorial (la multiplication des parties prenantes, la raréfaction des moyens publics, le développement des outils de communication et d’information) et analysait leur impact sur les situations de coopération et de compétition. Dans la seconde partie, les enjeux et les exemples concrets de situation de coopération et de compétition étaient approchés. Dans la troisième partie, la notion de coopétition était directement testée, et le rôle possible des managers territoriaux et des élus sur ces questions abordé.

16Plusieurs points importants sont ressortis de cette enquête. Tout d’abord, si la coopération est considérée comme une nécessité pour 61 % des répondants, la compétition est aussi vue comme présente pour plus de 40 % et constitue un moteur de la performance pour un tiers des managers territoriaux. Le constat de l’existence des deux phénomènes de coopération et compétition est partagé par une large majorité. En mode projet, la collectivité se retrouve au carrefour de nombre de relations avec d’autres acteurs, qu’ils soient du domaine public, privé ou associatif, ou encore, avec d’autres collectivités au niveau intercommunal, quelle que soit la couleur politique des élus. Cette nécessité de travailler en mode projet, y compris avec des collectivités politiquement différentes et potentiellement rivales, se justifie par la raréfaction des ressources publiques, comme le rappellent les extraits de verbatim suivants : « Il y a un besoin de recherche de co-financement, et donc de collaboration Ville/Agglomération/Département pour l’accueil de grands évènements sportifs » ; « Nous devons raisonner en mutualisation de moyens, rapprochements d’équipes, libération d’énergies et coproduction de services publics avec les habitants » ; « La mutualisation des moyens humains et des projets se fait principalement au niveau du binôme Ville/ Agglomération » ; « Pour les demandes de subventions culturelles auprès d’acteurs comme les régions, la diminution des moyens nous place en concurrence avec d’autres demandeurs mais dans le même temps, coopérer est le moyen de mutualiser et rationaliser nos ressources ».

17C’est l’une des raisons pour lesquelles le travail en réseau au sein d’un territoire et avec les territoires voisins tend à se développer. Ce sont alors les institutions de concertation qui entrent en jeu (syndicats, réseaux de spécialistes, clubs et groupes de travail), mais aussi les compétences qui peuvent se transposer à l’extérieur du territoire, comme le tourisme au sein d’un projet plus global, la communication, ou encore les modèles de démocratie participative. Dans ce contexte, les élus locaux doivent mettre de côté leurs divergences politiques, pour contribuer collectivement à l’attractivité de leur territoire : « Le contexte politique est délicat dans la collaboration : la vision peut être très différente entre des élus qui viendraient du privé, qui auraient une culture privée et dont l’idée est de gérer une collectivité comme une entreprise, et des élus plus concentrés sur l’idée d’intérêt général, avec une vision de l’intérêt public plus prononcé » ; « La compétition peut freiner l’avancée d’un projet, en mettant en concurrence les ressources pour d’autres projets qui ne sont pas forcément comparables, portés par des collectivités qui n’ont pas les mêmes moyens […] pour le défendre, avec un risque d’accroissement des inégalités au sein du territoire » ; « Dans les domaines de la culture et du tourisme chers aux élus, on confond parfois les enjeux d’identité du territoire, et ceux de la légitimité de l’élu voire même de son “pré carré” ».

18Les enjeux stratégiques majeurs qui induisent la coopération et la compétition sont principalement de trois ordres. Le premier est économique, avec plusieurs variables qui interviennent : raréfaction des moyens financiers, non disponibilité des moyens humains, etc. Le second est d’ordre politique, les répondants disant être contraints par cette dimension, qui les pousse parfois dans des situations inextricables, avec des effets destructeurs sur les collectivités. Troisièmement, les enjeux sociétaux interviennent par la mutation profonde des pratiques et des modes organisationnels. Il y a certaines limites politiques et organisationnelles à ces enjeux, dont les répondants ont conscience : « Suivant le niveau du projet et de ses investissements, l’entente entre les collectivités pourra être plus ou moins consensuelle suivant que l’on se place dans une stratégie de concurrence régionale ou nationale, voire internationale ou purement locale » ; « La disponibilité des acteurs n’est pas toujours garantie, à cause d’une absence d’outil de gouvernance inter-collectivités adapté et simplifié pour une véritable co-maîtrise d’ouvrage administrative et financière (montage de groupement d’achats, appel à manifestation d’intérêt…) » ; « Coopération et compétition entre collectivités sont au final incompatibles lorsqu’il y a un perdant. En revanche la coopération entre collectivités pour une compétition contre un phénomène externe au territoire (chômage, désertification des territoires…) est indispensable ».

19L’enquête a ainsi confirmé que la coopétition territoriale est une réalité, décrite et illustrée par une majorité de répondants, même si elle n’est pas toujours facile à concrétiser ou à pérenniser, notamment lorsque le nombre de parties prenantes est important. En effet, diverses difficultés de mise en œuvre peuvent se cumuler, tout à la fois dans les domaines organisationnels et financiers et pour le montage de dossiers compte tenu de la complexité de certaines procédures. Le cas exploratoire présenté dans la suite de l’article montre comment peuvent être surmontés certains obstacles pour mettre en œuvre la coopétition en milieu territorial.

20Étude exploratoire sur un pôle métropolitain. Cette seconde partie de la recherche vise à s’enraciner dans la réalité empirique et s’appuie sur les principes de l’étude de cas comme matériau de recherche, au sens de Yin (2009). Notre étude a considéré la même organisation en l’examinant plusieurs fois dans le temps, en 2013, en 2015 et en 2016.

21Le pôle métropolitain étudié est constitué par quatre communautés représentant 139 communes regroupant près de 2 millions d’habitants et 1 million d’emplois.

22Nous présentons ci-après la synthèse du témoignage d’un dirigeant territorial [8] directement impliqué dans la création de ce vaste pôle. Ce matériau a été enrichi par l’étude de documents internes sur le pôle. La création du pôle métropolitain résulte donc du regroupement de quatre établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) relativement voisins mais situés dans des départements différents, et que l’on peut considérer comme rivaux sur le plan politique. Ces quatre établissements se sont mis à travailler en réseau pour créer un pôle métropolitain en Rhône Alpes, regroupant un ensemble de 2 millions d’habitants, sur un territoire discontinu sans frontières communes. Cette coopération démarre en 2008 par des contacts inter-personnels entre les présidents d’intercommunalités : deux élus de gauche du Parti Socialiste (Grand Lyon, St Etienne métropole), rejoints par un élu UMP de droite (communauté viennoise), puis par un autre président élu de la CAPI (communauté d’agglomération porte de l’Isère).

23La création du pôle métropolitain prend effet en mai 2012, avec comme objectif officiel de faire rayonner le territoire constitué par l’union des quatre EPCI, à l’échelle des métropoles européennes, taille critique qu’aucun des partenaires isolés n’aurait pu atteindre seul. La démarche de coopération se construit d’abord par des rencontres informelles (présidents, directeurs généraux de service), puis par la mise en place de structures de concertation avec des groupes mixtes techniciens-élus, animés par un duo de deux collectivités différentes. Chacun des quatre partenaires désigne ensuite un Vice Président dans le nouvel organigramme de la métropole. Au niveau de l’exécutif, la représentativité dans les instances de gouvernance s’établit sur une base égalitaire (un EPCI=1 voix), principe respecté quelle que soit la taille de l’agglomération. La composition du conseil métropolitain obéit à des règles proportionnelles de représentation comme l’exigent les textes régissant cette catégorie d’EPCI constitué comme un syndicat mixte. Par ailleurs, une présidence tournante est instaurée parmi les quatre partenaires avec un partage équitable des responsabilités dans les différentes commissions. La structure du pôle métropolitain est très légère avec quatre postes rattachés au pôle et la mise à disposition par les partenaires de cinq postes équivalents temps plein. Tout changement dans la gouvernance doit faire l’objet d’une décision à l’unanimité, comme le précise le Directeur Général des Services de la CAPI, l’un des établissements concernés : « Un accord de gouvernance existe entre les 4 Présidents : toutes les décisions concernant l’extension du pôle à un nouveau membre, ou sur la prise en charge par le pôle d’un nouveau domaine d’action, doivent être prises à l’unanimité. C’est un point essentiel du fonctionnement ».

24En région Rhône Alpes, les collectivités locales peuvent considérer le pôle métropolitain comme l’émergence d’un nouveau pouvoir politique local. Pour éviter les risques d’instrumentalisation politique, le pôle métropolitain adopte une structure juridique très souple dans laquelle il n’y a pas de transfert de compétences. Les établissements conservent leurs prérogatives de responsabilité dans leur périmètre et la métropole développe de nouvelles prérogatives à l’échelle d’un périmètre plus large. Plusieurs actions sont inscrites dans la feuille de route du pôle : culture, transports, économie… Par exemple, le pôle s’associe à la Région pour avoir un syndicat de gestion en commun pour le transport collectif. Néanmoins, la relation entre le pôle métropolitain et la Région demeure complexe. Au niveau national, la rivalité reste exacerbée avec les départements et les Régions, surtout ceux qui ne sont pas entrés dans le dispositif et qui souhaitent incarner le leadership politique à l’échelle du territoire.

25Ainsi, le pôle métropolitain peut apparaître à la fois comme une menace à l’extérieur et comme une opportunité pour les partenaires à l’intérieur. Il répond surtout à un véritable besoin de collaboration sur le long terme des collectivités locales, au-delà des rivalités politiques, comme le souligne encore le DGS : « Les changements politiques suite aux élections municipales de mars 2014 n’ont pas remis en cause le fonctionnement du pôle et ses principes. Pourtant 3 nouveaux Présidents et 2 changements de bord politique se sont opérés. […] Pour autant, après quelques mois d’échanges et de rencontres interindividuelles et collectives, les 4 EPCI se sont réengagés sur les mêmes bases. Un nouvel accord sur la Présidence a été passé. L’enjeu commun a prévalu ! ».

26Cette description d’un processus innovant montre la complexité des relations entre les collectivités territoriales, qui combinent diverses formes de coopération et de rivalité. Tout en étant emblématique d’un cas assez singulier, cette expérience n’est cependant pas unique dans le monde territorial français qui compte à l’heure actuelle une quinzaine de démarches de pôles métropolitains plus ou moins abouties.

27Enquête d’ approfondissement auprès de dix dirigeants territoriaux. Dix dirigeants territoriaux familiarisés avec le sujet ont répondu en septembre 2016 à un guide d’entretien semi-directif centré sur les enjeux et modalités de la coopétition, afin d’affiner et actualiser l’enquête de février 2013. Il en ressort les éléments suivants :

• la collaboration dans la compétition est une réalité pour les collectivités.

28Elle commence dans la gouvernance des collectivités elles-mêmes, de nature bicéphale où les élus représentant les citoyens doivent composer avec les managers possédant la maîtrise technique et réglementaire pour mettre en œuvre les politiques publiques. Entre les élus et les administrateurs se construit alors une relation ambivalente fondée à la fois sur la rivalité dans la décision et sur la collaboration dans la mise en œuvre, car les dirigeants territoriaux n’ont pas de pouvoirs propres et exercent par délégation des élus.

29Elle se prolonge dans les rapprochements nécessaires entre collectivités locales voisines mais administrées par des élus d’opinions politiques différentes, surtout en province. C’est surtout le cas pour des collectivités en compétition qui vont trouver des accords pour gérer en commun des services de proximité à lourde charge financière mais à faible reconnaissance politique, comme la collecte des ordures ménagères, ou le transport collectif : « La rivalité est naturelle dans le monde politique au sein du même camp comme avec le camp d’en face ». La coopération est également inévitable, surtout avec le recul des phénomènes de cumul des mandats. Les élus doivent composer avec les autres détenteurs de pouvoir. L’extension des territoires avec la fusion des régions et plus généralement la récente loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République), a accéléré les processus de coopétition, notamment entre grandes collectivités (métropoles, départements, régions). Les documents formels de planification jouent un rôle également pour favoriser le rapprochement des collectivités : « Tous ces phénomènes ont donc accru la nécessaire coexistence et la recherche de compromis, puisque les « communautés de défense » constituées en résistance à l’influence de la collectivité urbaine puissante ou à la plus importante communauté de communes d’à côté, ont disparu au profit d’un ensemble plus vaste » ;

• la gouvernance démocratique de la coopétition est une clef de réussite.

30Parmi les exemples de coopétition, l’intercommunalité est en permanence dans cette situation. Les oppositions politiques et les rivalités historiques doivent s’effacer pour travailler au développement du territoire commun. Mais elles perdurent et entrainent la nécessité d’une régulation et de médiations permanentes. L’important consiste alors à gérer la coopétition avec équité, ce qui passe par une répartition équitable des pouvoirs, avec possibilité de faire tourner les postes, et une prise en compte des intérêts raisonnés de chacun.

31Dans la gouvernance d’une structure de coopétition, il est donc opportun de privilégier une forme de gouvernance collaborative : présidence tournante pour le symbole, décision collégiale et unanime pour l’efficacité et la légitimité, sont indispensables au bon fonctionnement. « De cette manière, dans une stratégie de coopétition avec un projet commun, des ressources humaines partagées (mutualisation), une répartition équitable et pertinente des ressources financières (pacte fiscal et financier) la notion de rivalité doit s’estomper. Les collectivités deviennent associées pour réussir le projet commun indispensable à leur propre développement. Il peut subsister des rivalités politiques, personnelles ou historiques, mais aucune collectivité ne peut se passer d’une synergie avec ses voisines, sauf pour celles vivant en auto-suffisance économique ». « S’il s’agit d’arbitrer sur les objectifs du territoire commun, c’est affaire de pédagogie et d’intelligence collective. S’il s’agit d’arbitrer entre des stratégies concurrentes de collectivités membres, il faut revenir au sens collectif qui fonde l’association ».

32Il n’y a que par le partage et la compréhension des enjeux stratégiques à l’échelle du territoire, par la confrontation des idées, les débats « non pas sur le mode du consensus mais du consentement », qu’il serait possible d’arbitrer dans l’intérêt du bien commun et rendre la coopétition durable.