Transparence et accès à l’information

10La définition la plus basique de la transparence correspond au fait « de ne pas cacher » l’information ou, selon une formulation plus ambitieuse, au fait de « dévoiler le secret » (Roberts, 2006). Coglianese (2009) qualifie cette transparence de « transparence du bocal à poissons » (fishbowl) pour souligner sa dimension passive et l’accent qu’elle met sur l’information existante. Une interprétation plus active inclut des mesures qui améliorent l’accès à l’information, que ce soit au moyen de dispositions telles que la « publicité obligatoire » dans les LLI ou les obligations de notification dans les dispositifs de publication agréés (APA), ou au moyen d’autres formes de divulgation proactive telles que les données ouvertes, les portails d’information ou les responsables communication. Les mesures qui « imposent » la publication d’informations, comme par exemple les mesures de protection des « fuiteurs d’informations » ou des lanceurs d’alerte, contribuent également à améliorer l’accès à l’information (Meijer, 2014).

11Cet aspect de la transparence peut constituer un élément puissant de démocratisation s’il est fondé sur l’idée que les citoyens ordinaires ont le droit d’accéder aux informations du gouvernement (Ackerman et Sandoval-Ballasteros, 2006). Toutefois, si le seul résultat en est que les citoyens ont accès à des informations « brutes », son potentiel de démocratisation est limité. Il est difficile d’interpréter de larges volumes d’informations décontextualisées et les intermédiaires spécialisés – organes de presse, OSC ou institutions spécialisées – doivent mobiliser des ressources considérables pour traiter et interpréter ces informations (Heald, 2012 ; Roberts, 2012). Par ailleurs, certains acteurs peuvent utiliser les informations de manière sélective en fonction des buts recherchés, voire dissimuler des intentions ou des faits importants (Heald, 2012 ; O’Neill, 2006). Dans ce cas, donner simplement accès à l’information n’améliore pas la transparence puisque les citoyens ne peuvent pas réellement « savoir ce qui se passe à l’intérieur du gouvernement » (Piotrowski et Van Ryzin, 2007, 306).

12Intelligibilité, exhaustivité et exactitude de l’information viennent s’ajouter à la disponibilité et à l’accessibilité de l’information dans certaines définitions plus complexes de la transparence (Heald, 2012). Ce qui est souhaité, ce n’est pas uniquement plus d’information, c’est aussi une meilleure information (par ex. IMF, 1999, 2007). Néanmoins, même ces interprétations plus exigeantes ne supposent qu’une action unidirectionnelle, des pouvoirs publics vers le public, « l’information étant considérée comme un élément distinct de la communication » (O’Neill, 2006, 81). Cela restreint les possibilités de parvenir à une transparence réelle si « de grandes quantités d’informations sont… rendues publiques pour satisfaire aux exigences de transparence mais que beaucoup de ces informations ne sont en fait communiquées à personne » (O’Neill, 2006, 81).

Transparence et communication bidirectionnelle

13Une deuxième facette de la transparence est axée sur la communication bidirectionnelle. Ainsi, Coglianese (2009, 537) défend une transparence « raisonnée » qui consiste pour le gouvernement à faire plus que simplement divulguer l’information et à expliquer le raisonnement qui sous-tend ses décisions et ses actes. Pour l’expliquer, il faut plus que simplement « dévoiler le secret » : il faut présenter des arguments forts fondés sur des principes normatifs et des éléments empiriques (Coglianese, 2009). De plus, ces arguments forts ne peuvent pas uniquement aller du haut vers le bas ; il doit y avoir des échanges d’arguments pour parvenir à une compréhension mutuelle (Mercier et Landemore, 2012).

14La « transparence raisonnée » implique donc une communication bidirectionnelle telle qu’elle existe dans le concept plus large de gouvernement ouvert, dont les différentes interprétations associent accès à l’information et participation, collaboration, réactivité et valeurs similaires (par ex. McDermott, 2010 ; Meijer et al., 2012). Tous ces éléments impliquent un « donner et prendre » ou un échange d’arguments entre les gouvernements et les citoyens. On peut citer en exemple les exigences de notification et de consultation figurant dans les lois sur l’ouverture des réunions des institutions au public et les APA (Piotrowski et Borry, 2010), ainsi que toute une série d’« initiatives pour la transparence et l’obligation de rendre des comptes » (Kosack et Fung, 2014).

15La transparence comme élément de communication bidirectionnelle est plus complexe et demande plus qu’une « simple » amélioration de l’accès à l’information. En plus d’informer les citoyens sur des décisions déjà prises et leur fournir des explications de fond (« ex post output transparency » selon la formule de Heald (2006)), il faut ici également les informer sur les décisions en cours (transparence en temps réel) et créer un espace de dialogue avec le gouvernement. La communication bidirectionnelle présente également un plus grand potentiel de développement démocratique. Non seulement elle renforce la capacité des citoyens de savoir ce qui se passe à l’intérieur du gouvernement, mais elle contribue aussi à une meilleure compréhension de ce qui se passe et pourquoi, et permet aux citoyens d’utiliser cette compréhension pour influer plus directement sur les décisions.

16Toutefois, limiter notre compréhension de la transparence à cette interprétation présente aussi des inconvénients. Une interprétation plus ambitieuse prend en compte la possibilité pour les citoyens de savoir non seulement pourquoi certaines décisions sont prises, mais aussi comment elles le sont, aussi bien de manière rétrospective que prospective. C’est en cela que l’on peut parler de prévisibilité pour la transparence.

Transparence et prévisibilité

17En imposant de fournir des explications claires sur les raisons qui sous-tendent les décisions publiques, la transparence comme élément de communication bidirectionnelle met l’accent sur la justification de fond. Les lois et règlements constituent une autre base, elle procédurale, de justification des décisions publiques (Prechal et De Leeuw, 2007). Ces procédures permettent de limiter le caractère arbitraire et donc non transparent des décisions et actes publics, et donc d’augmenter la prévisibilité de l’action de l’administration. Cet aspect de la transparence axé sur la prévisibilité reflète ce processus décisionnel fondé sur des règles claires et connues, ou susceptibles d’être connues du public. Il constitue l’aspect le plus complexe et le plus exigeant, mais aussi le moins étudié. Cela s’explique en partie par le fait que la prévisibilité est le résultat, non pas d’une législation « spécialisée » sur la transparence, mais plutôt d’un corpus général de lois qui régissent le processus décisionnel et l’application des textes, ainsi que de leur respect par les autorités publiques.

18La transparence comme instrument de prévisibilité va au-delà de l’accès à l’information et de la communication bidirectionnelle pour se concentrer sur la nature même du système de gouvernance. Ainsi, Hood (2006, 5, souligné par l’auteure de l’article) affirme que la « transparence révèle la nature d’un gouvernement sur la base de règles codifiées et publiées, d’informations et de procédures accessibles au public, et (dans certains cas) dans le cadre de domaines d’activité clairement délimités ». La transparence comme instrument de la prévisibilité est liée aux définitions juridique et procédurale de l’obligation de rendre des comptes, c’est-à-dire à la notion selon laquelle les responsables publics agissent conformément à des règles données. Les administrations transparentes sont celles qui se comportent conformément à des règles formelles et donc connues du public, par opposition à des pratiques informelles et donc « non transparentes ».

19Aspect encore plus important, cet aspect a des incidences considérables pour la démocratisation puisqu’il appréhende l’équité selon un point de vue très différent. Vue comme un instrument d’accès à l’information et de la communication bidirectionnelle, la transparence est un pré-requis quand on veut apprécier l’équité : un manque de transparence fait naître de la suspicion : ce qui a été fait a-t-il été bien fait ? Toutefois, au niveau de la prévisibilité, la transparence devient un élément de l’équité. L’égalité (accorder le même traitement aux dossiers similaires) et l’impartialité (objectivité du processus décisionnel) sont essentielles en tant que principes fondamentaux de la justice procédurale et d’une gouvernance légale-rationnelle, qui elles-mêmes constituent des éléments essentiels au bon fonctionnement des démocraties (Prechal et De Leeuw, 2007 ; Rothstein et Teorell, 2008).

20En conclusion, le cadre que nous avons décrit présente trois facettes de la transparence : l’accès à l’information, la communication bidirectionnelle et la prévisibilité. Toutes trois sont de plus en plus complexes au niveau des valeurs démocratiques qu’elles représentent et toutes trois requièrent toujours davantage de ressources pour leur mise en pratique. Les lignes directrices relatives aux « bonne pratiques en matière de transparence » dans différents domaines politiques et administratifs comprennent implicitement ces trois facettes dans la mesure où elles portent à la fois sur l’information qui doit être rendue publique (accès à l’information), sur la nécessité de fournir des explications (communication) et sur la clarté et la publicité des règles et réglementations (prévisibilité) (par ex. IMF, 2007 ; OMB, 2009).

21Le tableau 1 résume les trois facettes de la transparence et les concepts qui lui sont associés dans la littérature, les politiques et actes législatifs types qui les régissent et leur traduction dans des modèles plus larges de comportement politique et administratif. Ensemble, ces trois facettes fournissent un cadre utile pour étudier la transparence au niveau d’un gouvernement. C’est ce qu’illustrent les parties suivantes qui appliquent ce cadre au cas de la Roumanie.

Tableau 1

Facettes de la transparence

Facette Teneur de la transparence Concepts associes Outils legislatifs, politiques Transparence dans la pratique Acces a l’information Les actes et decisions publics sont clairs : les citoyens sont informes des travaux des institutions publiques Transparence ex post (Heald, 2006, 2012) ; transparence du « bocal a poissons » (Coglianese, 2009) LLI, dispositions relatives aux donnees ouvertes, publication de statistiques officielles, etc. Reponses officielles a des demandes d’information, qualite, exhaustivite, intelligibilite et accessibilite des donnees et informations officielles Communication bidirectionnelle Les raisons des decisions officielles sont claires : les responsables publics expliquent leurs decisions et engagent un dialogue avec les citoyens Transparence en temps reel (Heald, 2006, 2012) ; transparence « raisonnee » (Coglianese, 2009) Lois sur l’ouverture des reunions des institutions au public, dispositions relatives a la notification et la consultation dans les APA, initiatives sur la participation publique et l’obligation de rendre des comptes sociale Reelles consultation du public et participation au processus decisionnel Previsibilite Les processus decisionnels sont clairs (« transparents ») Transparence du processus decisionnel (Heald, 2006, 2012). Peut etre consideree comme une transparence systemique (« bonne gouvernance »/« Etat de droit ») Corpus de lois regissant le processus decisionnel et la mise en œuvre des lois, clarte d’un systeme de gouvernance de droit Les acteurs se conforment au corpus de lois regissant le processus decisionnel et la mise en œuvre des lois, clarte d’un systeme de gouvernance de fait et previsibilite induite du processus decisionnel

Facettes de la transparence

Cadre général et évolution de la transparence en Roumanie

25L’article 31 de la constitution roumaine de 1991 consacre le droit à l’information comme un droit fondamental, mais la loi permettant l’application de ce droit n’a été adoptée qu’en 2001. Cela prouve que si elle a théoriquement été reconnue comme une valeur démocratique, la transparence n’était pas une préoccupation centrale des premiers gouvernements roumains de l’ère post-communiste. Elle s’est davantage imposée dans l’agenda politique dans le contexte des mesures anti-corruption de la fin des années 1990 et du début des années 2000.

26En Roumanie, comme dans la plupart des pays, il n’existe pas de « politique en matière de transparence » à proprement parler, au sens d’une stratégie gouvernementale délibérée ou d’un ensemble d’actions et d’objectifs qui y seraient liés (C1, C2, C4, C6, C7, C8, C9, G4, G5). Il existe quelques grandes lois, dont les plus importantes sont la « Loi de 2001 sur l’accès aux informations d’intérêt public » [2] et la « Loi de 2003 sur la transparence dans le processus décisionnel » (OML) [3]. Ces deux lois illustrent parfaitement les deux premières facettes de la transparence : l’accès à l’information et la communication bidirectionnelle.

27Ces deux lois introduisent également un élément de la transparence comme instrument de prévisibilité de la façon dont les agences gouvernementales interagissent avec les citoyens lorsqu’elles fixent les règles, procédures et limites en matière de transparence. Comme l’a déclaré l’une des personnes interviewées, « ces deux lois ont été élaborées sous la pression de la société civile face au processus décisionnel chaotique du gouvernement, du parlement, de la classe politique et de l’administration publique » (C6). Ainsi, des militants de la société civile qui réclamaient une loi sur la liberté d’information ne critiquaient pas l’absence d’information du public, mais le fait que l’accès à cette information était irrégulier et découlait de « relations », d’actes de corruption, de fuites d’informations destinées à jeter le discrédit sur des opposants (voir Mungiu-Pippidi, 2001). Tandis que les médias bénéficiant de réseaux pouvaient obtenir des informations « scandaleuses », les informations publiques communes utiles aux citoyens, relatives par exemple aux votes du parlement, au budget, à la propriété immobilière, aux statistiques, etc., n’étaient pas disponibles ou étaient difficiles à obtenir (Mungiu-Pippidi, 2001).

28Parallèlement à ces deux grandes lois sur la transparence, on trouve parmi les stratégies gouvernementales des mesures qui intègrent les trois facettes de la transparence. Les stratégies anti-corruption (GoR, 2001, 2005, 2008, 2012) mettent l’accent sur la nécessité d’élargir l’accès à l’information, de renforcer l’obligation de consultation dans le cadre des processus décisionnels et d’élaborer des règles, et des procédures administratives, claires, simples et prévisibles. De la même manière, la « Stratégie de 2008 pour une meilleure réglementation » comporte des mesures destinées à développer la consultation (et donc la transparence) dans le cadre du processus décisionnel (G4), et les plans d’action roumains en faveur du Partenariat pour un gouvernement ouvert (OGP) mettent fortement l’accent sur l’amélioration de l’accès à l’information au moyen du renforcement des systèmes de données ouvertes (GoR, 2011, 2014).

29Cependant, comme nous l’avons évoqué plus haut, la législation est nécessaire mais n’est pas suffisante pour parvenir à une transparence réelle. Pour que leur potentiel démocratique soit exploité au mieux, les lois et les dispositions en matière de transparence doivent être mises en œuvre de manière cohérente et les principes qu’elles contiennent doivent être respectés dans la pratique. Les parties suivantes étudient si tel est le cas, pour ce qui est à la fois du respect des deux lois évoquées plus haut et des modèles plus généraux d’accès à l’information, de consultation et de prévisibilité dans le processus décisionnel.

Transparence et accès à l’information

30L’adoption d’une loi sur la liberté de l’information à la suite d’une campagne intense menée par des OSC a été vue comme une percée des valeurs démocratiques en Roumanie (Mungiu-Pippidi, 2001). Après l’adoption par le gouvernement des textes d’application de cette loi en 2002, les taux de compliance à la LLI et les délais de réponse ont progressé nettement, notamment en 2002-2003 et 2006-2007 (APD et TI Roumanie, 2007a ; et C1). La loi roumaine sur la liberté de l’information s’est par ailleurs bien classée par rapport à celles d’autres pays. En 2006, elle enregistrait parmi les meilleurs taux de compliance et de cohérence pour les 14 pays étudiés (OSJI, 2006). Le recours à la LLI est également important. En 2008, la Roumanie se situait au sixième rang mondial des demandes annuelles pour 100 000 habitants, formulées en vertu d’une LLI (Vleugels, 2009). Si certains observateurs rapportent une baisse du recours à cette loi et de la compliance après 2008 (GIR, 2008, 2010 ; et C1, C8), cette loi semble s’être institutionnalisée et banalisée de manière significative (Banque mondiale 2012 ; et C10, G2).

31Cela ne signifie pas que la LLI fonctionne sans heurts. Toutefois, la variabilité de la manière dont les institutions publiques se conforment à cette loi et la variété des types de demandes (CJI et IPP, 2009 ; et C12) n’est pas propre à la Roumanie (OSJI, 2006). Même dans les démocraties plus anciennes dotées d’une LLI depuis plus longtemps, les agences publiques disposent de plusieurs moyens d’éviter d’avoir à se conformer à la loi (Pasquier et Villeneuve, 2007). Par ailleurs, dans un contexte de ressources administratives réduites, des problèmes comme le manque de formation ou de ressources humaines et financières, tout comme les faiblesses des systèmes internes de gestion de l’information et de la communication constituent des obstacles supplémentaires à la mise en œuvre et à la compliance, notamment au niveau local et dans les zones rurales (Dragos et al., 2012).

32Au-delà de la compliance, la question plus essentielle est celle de savoir si la LLI a entraîné des changements dans les relations entre gestionnaires publics et citoyens. Il est difficile de l’affirmer compte tenu du manque de données sur les valeurs démocratiques des agents publics. La mise en œuvre hétérogène de la LLI a souvent été attribuée à une « culture de l’opacité » (C2, G1, G3, G4), à une propension au secret et à la confiance dans une communication informelle et personnalisée (CJI et IPP, 2009). Des éléments anecdotiques suggèrent également que des attitudes paternalistes, du haut vers le bas, persistent parmi les agents publics qui considèrent les citoyens comme des « sujets » plutôt que comme des « propriétaires » de l’information gouvernementale. En 2004 par exemple, des institutions publiques ont demandé des justifications pour 70 % des demandes formulées par des OSC sur la base de la LLI, alors même que ces justifications ne sont légalement pas obligatoires (APD et IRIS, 2004).

33On perçoit toutefois des signes d’amélioration. Une étude de suivi réalisée en 2007 a révélé que les demandes de justification n’étaient plus un problème (APD et TI Roumanie, 2007a), et que, comme nous l’avons déjà fait remarquer, la législation est relativement bien observée au jour le jour. L’exemple le plus significatif à cet égard est peut-être celui que rapporte un militant de la société civile au niveau local (C10) : Dans un premier temps, les autorités locales ont montré de l’embarras, de la peur et de la résistance face à une demande qu’il avait formulée en vertu de la LLI ; il a dû attendre à l’extérieur du bâtiment pendant que le fonctionnaire, qui doutait de l’existence d’une loi de cette nature, la cherchait et obtenait l’accord de son supérieur hiérarchique pour lui communiquer l’information qu’il demandait. Mais, à partir de 2011, les autorités locales « s’y sont habituées » et répondre à des demandes simples et non sensibles est devenu une routine pour elles.

34Si la LLI a permis d’améliorer l’accès à l’information gouvernementale « brute », il semble que les progrès ne soient pas aussi significatifs en ce qui concerne la publication proactive d’informations pertinentes, exhaustives et claires dans plusieurs domaines de l’action publique (G2). La transparence budgétaire existe en théorie, mais l’information rendue publique est difficile à utiliser pour les citoyens (GIR, 2008). Malgré l’obligation de publier tous les textes réglementaires au Journal officiel, seulement 52 % des actes législatifs ont été publiés en 2007 (APADOR-CH et SAR, 2008). Même le plan d’action en faveur du Partenariat pour un gouvernement ouvert montre des carences de taille : seuls 5 des 15 engagements du premier plan d’action étaient précis, pertinents, porteurs de changements et ont été remplis conformément au calendrier (Partenariat pour un gouvernement ouvert – Mécanisme d’évaluation indépendant, sans date).

Transparence et communication bidirectionnelle

35La loi « jumelle » de la LLI est la loi sur la transparence dans le processus décisionnel, qui contraint les institutions publiques à : 1) publier l’information relative aux actes législatifs en cours d’élaboration ; 2) autoriser les parties intéressées et les citoyens à formuler des commentaires et des propositions ; 3) organiser des séances publiques ; et 4), depuis 2010, à justifier le rejet des propositions soumises pendant le processus de consultation. Au moment de son adoption, cette loi a constitué une avancée considérable par rapport à l’ancienne législation qui interdisait aux agents publics de divulguer une information, quelle qu’elle soit, pendant le processus d’élaboration de la législation (Ristei, 2010).

36Les études portant sur la mise en œuvre de cette loi montre une compliance toujours faible de la part des autorités centrales et locales (APADOR-CH, 2007 ; APD et TI Roumanie, 2007b ; Dragos et al., 2012). Dans certains cas, la qualité des rapports de niveau local sur la compliance était si faible que les OSC ont évoqué « un franc mépris de la loi et des citoyens » (APADOR-CH, 2007, 40). Les militants des OSC se voyaient parfois refuser l’accès à des réunions qui étaient supposées être publiques (APADOR-CH, 2007). Les citoyens faisaient rarement des commentaires et des suggestions sur les propositions de lois ou de décisions au niveau local, et même lorsqu’ils le faisaient, les autorités locales les prenaient rarement en compte (APADOR-CH, 2007 ; Dragos et al., 2012).

37Les entretiens avec des représentants d’OSC et du gouvernement ont confirmé que la loi sur la transparence dans le processus décisionnel était peu utilisée dans la pratique, non seulement du fait d’une résistance de la part des agences publiques, mais aussi en raison de la faiblesse de la demande (C2, C9, G5). Au niveau local, en particulier à l‘extérieur de la capitale et de quelques autres centres urbains, peu d’OSC sont capables de représenter les citoyens et de s’impliquer dans les processus décisionnels publics (C1, C2). Même lorsqu’elles existent, ces organisations ont du mal à amener le public à participer au processus (C2, C10).

38Même au niveau central, l’une des critiques les plus persistantes à l’encontre du gouvernement roumain est qu’il agit dans la précipitation sans permettre une consultation et des débats suffisants sur les grands textes législatifs (APADOR-CH, 2012 ; ARC, 2012 ; et C2, C6, C11). Ces critiques émanaient des OSC, mais aussi des « technocrates » attachés à la qualité du processus décisionnel (G4, G5). Si les agences gouvernementales se conforment relativement bien aux obligations formelles de publication des projets de loi sur leurs sites internet (G5), elles lancent rarement une consultation en amont de l’élaboration de leurs politiques, par exemple pour formuler les problèmes ou évaluer les différentes options d’une politique (G4, G5). Le processus décisionnel de type descendant est aggravé par un manque d’analyse des politiques et d’évaluation de leur impact, ce qui limite d’autant les possibilités de mener des débats de fond sur les politiques proposées (Mungiu-Pippidi, 2010 ; et G4).

39Alors que l’intention qui a présidé à l’adoption de la loi sur la transparence dans le processus décisionnel était de promouvoir la transparence en tant qu’instrument de communication bidirectionnelle, nous pouvons dire en conclusion que son potentiel démocratique n’a pas été entièrement exploité. Non seulement cette loi est moins appliquée que la LLI, mais ni les autorités publiques, ni les citoyens ne semblent consacrer beaucoup d’efforts à la mise en pratique du principe de la transparence comme communication bidirectionnelle. Il en résulte un manque de communication lors de l’élaboration de la législation (C6, G4, G5), tout comme une réduction de la prévisibilité du processus décisionnel, comme le montrent les développements qui suivent.

Transparence et prévisibilité

40Comme nous l’avons déjà évoqué plus haut, la loi sur la liberté de l’information et la loi sur la transparence dans le processus décisionnel définissent des obligations procédurales et, ainsi, introduisent le principe de transparence comme instrument de la prévisibilité. En effet, la loi de 2003 avait été adoptée également pour augmenter la prévisibilité dans le processus décisionnel (C6, C11). Comme l’a souligné l’une des personnes interviewées, si le public était davantage consulté pendant le processus législatif, il serait moins fréquent de devoir réviser la législation après son adoption (G5). Un homme d’affaires roumain résume parfaitement ce défi : « Le problème n’est pas seulement que les lois changent, mais… que le gouvernement ne s’explique jamais. Si l’on veut que les gens supportent la rigueur, on doit les impliquer dans le processus décisionnel » (Dietrich, 2000, 20).

41Les modifications fréquentes, en l’absence de toute explication, de la législation, et donc le manque de transparence comme instrument de la prévisibilité, constituent un problème global majeur du processus décisionnel en Roumanie (Mungiu-Pippiddi, 2010). Néanmoins, même dans des domaines où la législation est relativement stable et claire, le comportement de l’administration est empreint d’imprévisibilité. Par exemple, comme nous l’avons déjà fait remarquer, même la compliance vis-à-vis des deux principales lois sur la transparence est variable et dépend de l’agence publique concernée et des personnes physiques impliquées.

42Au-delà de la non-compliance vis-à-vis de lois spécifiques, le niveau élevé de la corruption en Roumanie est en soi le reflet d’une compliance variable de l’ensemble du cadre législatif régissant les actes de l’administration. Comme l’affirme Mungiu-Pippidi (2003, 83, souligné par l’auteure de l’article) :

43

Le traitement abusif de la part des différentes administrations de l’État n’est pas universel. Il est simplement arbitraire et imprévisible, comme le résume bien la réponse à la question : « Devez-vous souvent verser des pots de vin ? ». À cette question, 53 % des Roumains… ont répondu : « Ça dépend du fonctionnaire ».

44La corruption est donc l’expression de l’imprévisibilité du comportement des agents publics, et constitue une forme de « non-transparence ».

45La nature arbitraire et non transparente du processus décisionnel se reflète également dans la politisation souvent critiquée des politiques en matière de personnel, notamment au niveau des cadres supérieurs et moyens (Ionita et Freyberg-Inan, 2008 ; Mungiu-Pippidi, 2010). Des propositions actuelles de réforme mettent l’accent sur la nécessité, non seulement de limiter les nominations de nature politique dans le secteur public, mais aussi de le faire en concertation avec les partis politiques pour que cela soit « accepté par tous de manière ouverte et transparente, et régi en conséquence » (Tudorache, in Pantazi, 2016, souligné par l’auteure de l’article). L’objectif est de garantir le respect des règles afin d’atteindre « un niveau de prévisibilité qui permette à l’administration de fonctionner correctement » (Tudorache, in Pantazi, 2016, souligné par l’auteure de l’article).

46Un autre domaine qui illustre bien à la fois les progrès accomplis en matière de transparence comme instrument de la prévisibilité et les défis auxquels le pays reste confronté à cet égard, est celui des relations entre autorités locales et gouvernement central. Dans le cadre du processus de transition vers la démocratie, les rôles, les responsabilités et la répartition des ressources entre le gouvernement central et les autorités locales ont été progressivement clarifiés au moyen d’un ensemble de lois et d’actes administratifs. Ionita (2004, 25, souligné par l’auteure de l’article) estime qu’en 1998-1999 « la nouvelle législation relative aux finances locales a introduit pour la première fois en Roumanie le système d’une répartition des ressources fondée sur des formules automatiques, ce qui a contribué à rendre le processus budgétaire local plus autonome, transparent et prévisible ».

47Néanmoins, les comportements discrétionnaires sont encore répandus. Les décisions clés relatives à l’allocation des transferts de péréquation entre les départements et les conseils municipaux sont souvent prises d’une manière non transparente, et le clientélisme et le favoritisme règnent encore (Ionita, 2005). Le terme de « barons locaux » lui-même (détenteurs du pouvoir politique et économique au niveau local), avec toutes les connotations féodales qui lui sont associées, souligne bien la faiblesse qui continue de caractériser la prévisibilité de la gouvernance légale-rationnelle en Roumanie.

48Ainsi, si des progrès ont été accomplis au cours des dernières décennies, la transparence comme instrument de la prévisibilité semble être la facette de la transparence la moins comprise et la moins pratiquée par les responsables publics. Cela n’est pas particulièrement surprenant dans la mesure où cette facette est la plus complexe et la plus difficile à mettre en œuvre. Par conséquent, malgré les divers règlements et lois qui ont été adoptés pour encadrer le processus décisionnel, les pratiques en la matière demeurent souvent arbitraires et imprévisibles.

49Nous noterons en conclusion que la Roumanie a fait des progrès significatifs en matière de transparence au cours des dernières décennies. La place de la transparence – dans ses trois facettes – au sein du discours public a gagné en importance et est imposée par un nombre croissant de dispositions et d’actes législatifs. L’adoption de la LLI et de l’OML a marqué un tournant décisif.

50Toutefois, des défis restent à relever. La transparence comme moyen d’accès à l’information est la forme la plus présente, mais la pratique administrative est davantage centrée sur le respect au jour le jour de la LLI plutôt que sur la publication proactive d’une information de haute qualité. La transparence comme outil de communication bidirectionnelle est consacrée dans la loi sur la transparence dans le processus décisionnel mais les responsables publics lancement rarement des consultations publiques. La transparence comme instrument de la prévisibilité est la forme la moins bien établie et le processus décisionnel est souvent arbitraire. La corruption, la politisation des services publics et l’allocation clientéliste des ressources entre les différents niveaux de gouvernement sont le reflet plus général du faible ancrage dans le système politique et administratif roumain de la transparence comme instrument de la prévisibilité. Le tableau 2 dresse une synthèse des trois facettes de la transparence dans la législation et la pratique roumaines.