Introduction

1L’étude des agences et de l’agencification est criblée d’ambiguïtés, à commencer par la définition des agences : des organisations qui réalisent des tâches publiques en toute indépendance par rapport au gouvernement et de manière relativement autonome (voir, par ex., van Thiel, 2012 ; Talbot, 2004 ; Greve et al., 1999). Chacun de ces trois éléments (semi-autonome, tâches publiques, en toute indépendance) souffre d’un manque de précision.

2Premièrement, les organisations qui travaillent « en toute indépendance par rapport au gouvernement » sont considérées comme une forme de séparation structurelle (Talbot, 2004 ; Hood, 1991), mais la distance réelle et l’existence indépendante des agences varient selon leur forme juridique. Il existe en effet des agences dépourvues d’indépendance juridique, c’est-à-dire qui font encore partie de l’État. Les agences qui jouissent bel et bien d’une indépendance juridique peuvent être des agences de droit public (cf. des organes statutaires) ou des organisations de droit privé, comme des fondations ou des entreprises (appartenant à l’État) (van Thiel, 2012). Certaines agences n’ont par conséquent jamais été « séparées », puisqu’elles n’ont jamais fait partie de l’État.

3En ce qui concerne la nature « semi-autonome » des agences, il a été établi qu’il existait différents types d’autonomie (comme l’autonomie financière, dans la GRH, la gestion, l’autonomie structurelle, juridique ou formelle et stratégique) (Verhoest et al., 2004). Il n’existe pas de combinaisons directes entre différents types d’autonomie. De plus, l’autonomie formelle et l’autonomie factuelle sont rarement identiques (Yesilkagit et van Thiel, 2008). Il n’existe par conséquent pas de lignes directrices précises quant à ce qu’implique la nature « semi-autonome » des agences ; chaque organisation peut avoir son propre dosage entre différents types d’autonomie, indépendamment de son statut formel.

4Le troisième élément de la définition (la tâche publique) est moins controversé, mais une analyse de la littérature ne fait ressortir aucune définition (précise) et révèle différentes conceptualisations et mesures (voir plus loin). L’idée que les tâches des agences constituent une variable clé lorsqu’il s’agit d’expliquer leur existence, leur gouvernance et leur performance semble bel et bien omniprésente (Verhoest et al., 2010 ; Painter et al., 2010 ; Pollitt et al., 2004). Rares sont cependant les données qui confirment cette hypothèse ; le nombre de cas (études de cas) est limité ou les résultats des enquêtes ne sont pas significatifs statistiquement.

5Dans le présent article, nous nous intéressons aux tâches des agences. Notre but est d’analyser de manière systématique les types de tâches dont s’acquittent les agences et l’influence de ces tâches sur la structure, l’autonomie et le contrôle des agences. Pour ce faire, nous devons également nous intéresser à la manière dont les tâches peuvent être mesurées. Nous utiliserons des données d’enquête issues d’agences néerlandaises pour vérifier une série d’influences, au moyen de différentes mesures. Les résultats nous aideront dès lors à répondre à deux questions : les tâches sont-elles importantes et la manière de les mesurer est-elle importante ?

6Nous commencerons par passer en revue la littérature sur l’influence des tâches des agences ; pourquoi et comment les auteurs estiment-ils que les tâches ont une influence sur la structure, l’autonomie et le contrôle des agences et quelles conséquences a-t-on observé jusqu’ici ? Nous nous intéresserons ensuite aux différentes conceptualisations des tâches des agences. Sur la base d’une série de tests effectués sur les données néerlandaises, nous tirerons quelques conclusions sur l’influence (ou l’absence d’influence) des tâches.

L’influence des tâches des agences

7L’étude sur les tâches des agences le plus souvent citée a été réalisée par Pollitt et al. (2004). Ils comparent quatre agences, de différents types juridiques, dans quatre pays (Suède, Finlande, Pays-Bas et Australie), qui réalisent les quatre mêmes tâches (météorologie, sécurité sociale, administration pénitentiaire et foresterie). Sur la base des conclusions de leur étude, Pollitt et al. établissent le modèle du « Task Specific Path Dependency » (TSPD) (la dépendance au sentier propre aux tâches). « En quelques mots, le modèle suggère que la trajectoire historique et les caractéristiques de la/des tâche(s) principales ont une influence sur la forme et sur les modalités de direction, mais qu’il faut encore déterminer quels éléments de la trajectoire et des tâches sont essentiels » (Pollitt et al., 2004, p. 264, italique dans la version originale). Les tâches sont considérées comme ayant une influence sur le contrôle de l’agence, en fonction de (1) la mesurabilité des résultats, (2) l’importance politique et (3) la taille du budget. Plus une agence réalise des tâches qui sont faciles à mesurer, d’une grande importance politique et/ou qui concernent des budgets importants, plus elle sera surveillée par les politiciens et les ministères (voir aussi Wilson, 1989). La mesurabilité simplifie les contrôles, l’importance politique renforce leur importance, tout comme les gros budgets, ne serait-ce qu’en raison des risques financiers pour l’État en cas d’erreurs commises par l’agence. Les observations pour les quatre cas dans les quatre pays confirment ces idées. Cependant, les traditions et les circonstances nationales influencent les relations de différentes manières. Par exemple, les scandales faisant intervenir des détenus évadés (au Royaume-Uni) ou les frais de modernisation élevés de l’agence responsable de la sécurité sociale (aux Pays-Bas) auront des répercussions sur l’importance politique de différentes agences, mais seulement à un moment bien précis.

8Dans leur approche transformative, Christensen et Laegreid (2003, 2006, 2007) ne disent pas autre chose lorsqu’ils affirment que les pratiques de l’agence sont toujours « déterminées par le contexte national, les traditions de l’État et les cultures administratives » (Christensen et Laegreid, 2006 : 25). Même s’ils ne mentionnent pas explicitement les tâches parmi les éléments institutionnels, culturels ou historiques qui déterminent la structure et l’objet des agences, les tâches se retrouvent dans leur logique, puisqu’elles sont considérées comme une variable importante qui va stimuler les agences ou les limiter dans leur action. Dans le même ordre d’idées, Christensen et Laegreid évoquent une autre idée importante : les agences réalisent généralement plusieurs tâches. Nous reviendrons sur cette idée plus tard.

9Si l’idée selon laquelle les tâches ont une influence est séduisante, aucune des deux théories ne donne vraiment de précisions sur ce qu’est une tâche et sur la manière dont elle influence les agences (cf. Verhoest et al., 2010 : 211-216). Par exemple, Pollitt et al. (2004 ; voir aussi Pollitt et al., 2001) parlent indifféremment de tâche(s), de fonctions et d’ensembles de tâches. Ils ne tiennent pas compte non plus de l’idée évoquée plus haut, à savoir que les agences réalisent en général plusieurs tâches à la fois. Par exemple, l’administration pénitentiaire doit à la fois imposer des peines, assurer le maintien de l’ordre et la sécurité et préparer les détenus à leur retour dans la société. Chacune de ces tâches peut varier sur le plan de sa mesurabilité, de son importance politique et de la taille de son budget. De plus, leur étude n’étant basée que sur quatre cas, la généralisabilité de leur modèle doit encore être démontrée.

10Un certain nombre d’auteurs se sont servis du modèle TSPD pour émettre et vérifier des hypothèses sur les agences, mais la plupart de leurs résultats ne sont pas probants. Verhoest et al. (2010) comparent des agences en Flandre, en Norvège et en Irlande (données d’enquête). Sur la base du modèle TSPD et d’autres théories comme l’économie des coûts de transaction et la théorie de la délégation, ils partent de l’hypothèse que la mesurabilité, l’importance politique et la taille du budget vont avoir une influence sur l’autonomie, le contrôle et la gestion interne de l’agence. Ils ne constatent cependant aucune influence, sauf pour les agences qui travaillent dans le domaine de la politique sociale (une plus grande autonomie stratégique) et la taille du budget (plus le budget est important, plus le contrôle exercé par le ministère de tutelle est important). Painter et al. (2010) ont étudié les agences à Hong Kong. Ils observent une relation modeste entre la tâche et la forme organisationnelle – en d’autres termes, les agences de prestation de service jouissent d’une autonomie formelle/juridique moindre. Ils laissent cependant entendre que cette influence peut aussi être attribuée à l’évolution des préférences du gouvernement de Hong Kong pour les types d’agences. Contrairement à leurs attentes, les agences de réglementation ne jouissent pas d’une autonomie formelle/légale nettement plus grande. Bach (2010) parvient à des conclusions similaires pour les agences allemandes au niveau fédéral ; les agences de prestation de services ont une plus grande autonomie en matière de gestion que les agences de réglementation, mais cette influence disparaît lorsque d’autres variables sont incluses dans l’analyse. Barbieri et al. (2010) n’observent absolument aucune influence des tâches pour les agences italiennes.

11Les études de Verhoest et al., Painter et al., Barbieri et al. et Bach utilisent toutes des données similaires étant donné qu’elles s’appuient sur la même enquête. D’autres auteurs s’appuient sur d’autres distinctions. Par exemple, certains s’intéressent au caractère « politique » des tâches, par exemple lorsqu’elles concernent la formulation de conseils sur les politiques ou même l’élaboration ou la modification de la législation. En Norvège, Egeberg et Trondal (2009) constatent que les agences responsables de tâches politiques sont plus attentives aux signaux politiques émis par la direction politique et/ou par le ministère de tutelle. Bertelli (2006a-b) constate, sur la base de données néerlandaises, que ces agences sont soumises à un contrôle plus strict. Andrews (2009) utilise encore une autre mesure des tâches : l’hétérogénéité de la clientèle des agences galloises est chez lui un indicateur de la complexité de la tâche (ou, plus précisément, de l’environnement de la tâche) d’une agence. Il constate que la complexité de la tâche a une influence négative sur les performances des agences.

12En somme, certains éléments indiquent que les caractéristiques de la tâche peuvent influencer l’autonomie de l’agence et son contrôle, mais les éléments de preuve sont fragmentaires. La vue d’ensemble indique par ailleurs qu’il n’existe pas de catégories uniformes pour définir et mesurer les tâches. De fait, dans un certain nombre d’études, les tâches proprement dites ne sont pas étudiées. En revanche, différentes tâches sont regroupées dans des catégories (variables nominales) sur la base de certaines caractéristiques, comme la mesurabilité (attendue) des résultats, l’importance politique et la taille du budget. (Notons que la taille du budget sert souvent d’indicateur de l’importance politique.) Dans d’autres études, les tâches sont classées selon leur caractère plus ou moins politique ou leur complexité (par ex., sur une échelle de 1 à 5). Les tâches, les fonctions et les secteurs stratégiques sont souvent variables, et les agences sont regroupées ensemble parce qu’elles opèrent dans un même domaine – et non parce qu’elles réalisent la même tâche. Des indicateurs tels que la taille du budget sont utilisés indépendamment de la tâche concernée. C’est sans doute la raison qui a amené l’OCDE à conclure que « la correspondance entre la forme organisationnelle, la fonction étatique [la tâche, SVT&KY] et l’autonomie dans la gestion n’était qu’un mythe » (2002 : 19).

La mesure des tâches de l’agence

13Les agences réalisent de nombreuses tâches (verser des allocations, effectuer des recherches, réguler les marchés, enregistrements, octroi de licences, versement de subventions, inspections, perception d’impôts, agréments, règlement des différends, conseils stratégiques, maintenance des bâtiments ou banques de données, etc.). D’autres agences sont responsables d’une seule tâche, comme la banque centrale ou la police. D’un point de vue méthodologique, la « tâche » d’une agence est une variable difficile à intégrer dans les analyses, s’agissant d’une variable nominale présentant un nombre potentiellement infini de valeurs incomparables. Les chercheurs utilisent deux stratégies pour faire face à ce problème. La première consiste à créer des catégories de tâches ; les tâches qui concernent des processus de travail similaires sont regroupées (voir, par ex., Pollitt et al., 2004). Cette technique permet de réduire la variété dans des proportions plus simples à gérer. La seconde stratégie consiste à créer des variables nominales (voir, par ex., Verhoest et al., 2010). Les variables nominales (0-1) peuvent servir à distinguer les différentes tâches, ou deux groupes de tâches. La distinction le plus souvent utilisée dans les études mentionnées plus haut concerne les agences responsables de la prestation de services par opposition à celles responsables de la régulation. Lorsqu’on passe en revue la littérature, cependant, on distingue au moins six catégories de tâches.

14Premièrement, les agences sont le plus souvent chargées de « faire le travail », c’est-à-dire de mettre en œuvre les politiques (Harden et Marquand, dans Greve et al., 1999). Cette tâche comprend des activités telles que (i) l’acquisition, la propriété ou la prestation de services ou la fourniture de produits et (ii) la distribution ou le transfert de fonds tels que des subventions et des allocations (cf. Bouckaert et Peters, 2004). Cette catégorie de tâches est aussi appelée « tâches opérationnelles » (Pollitt et al., 2001), « tâches administratives » (Verschuere, 2009) ou « exercice d’autres types d’autorité » (Verhoest et al., 2010).

15La deuxième grande catégorie de tâches est appelée « régulation » (ou encore supervision, vérification, contrôle, audit et inspection). Le problème avec le terme « régulation » est qu’il peut désigner un certain nombre d’activités, comme la formulation ou l’imposition de règles ou le fait de vérifier si d’autres acteurs respectent les règles. Sous l’effet de la mise en œuvre des réformes du NMP, il est plus nécessaire que jamais de réguler les marchés privatisés, libéralisés et internes. À cette fin, des instances de régulation indépendantes (IRI) ont été mises en place, qui ont souvent un statut d’agence (Christensen et Laegreid, 2006 : 10 ; voir aussi Gilardi, 2006). L’autonomie des agences est censée garantir l’application de la réglementation de manière indépendante, impartiale et experte, d’une part, et de manière transparente et efficace, d’autre part (cf. Majone, 2001).

16On distingue une troisième catégorie de tâches, que l’on peut qualifier de tâches politiques ou stratégiques. Cette catégorie englobe des activités telles que la formulation de conseils stratégiques, l’évaluation des politiques ou des propositions de politiques ou la formulation de nouvelles lois (Bach, 2010 ; Verhoest et al., 2010 ; Bouckaert et Peters, 2004). La question de savoir si les agences peuvent effectivement se charger de ces tâches fait débat, leur fonction principale consistant à mettre en œuvre les politiques, mais on constate de plus en plus que les agences participent effectivement à l’élaboration des politiques (Bach, Niklasson et Painter, 2012 ; Verschuere, 2009). Les agences ont une connaissance approfondie de l’efficacité des politiques sur le terrain ; elles peuvent fournir ces informations pour évaluer les politiques existantes et formuler ou pré-tester de nouvelles politiques. Par ailleurs, étant donné que les agences interviennent de plus en plus dans des réseaux internationaux avec d’autres agences (cf. Pollitt, 2006), elles renforcent leur influence sur la réglementation (internationale), au point de court-circuiter quelquefois les politiciens et les autres décideurs (Magetti et Gilardi, 2011).

17À côté de ces trois grands groupes de tâches, Bouckaert et Peters (2004) mentionnent quelques autres types de tâches, comme la collecte et la diffusion d’informations (catégorie 4). Cette catégorie est considérée comme différente de celle liée aux recherches (catégorie 5) car la collecte d’informations concerne des sources secondaires. Les recherches sont généralement effectuées par des universités ou des unités de R&D d’organisations publiques, comme des gouvernements, tandis que les offices de statistiques sont des exemples typiques de la quatrième catégorie de tâches. Cette dernière catégorie peut aussi englober les agences chargées de donner des informations aux citoyens et aux entreprises sur la prévention des maladies (instructions), par exemple, les subventions possibles (conseils), la nouvelle réglementation (notification), etc.

18La sixième et dernière catégorie de tâches que l’on distingue souvent concerne les tâches quasi-judiciaires, comme le règlement des différends ou l’organisation d’enquêtes publiques. Ces agences sont souvent qualifiées de tribunaux. Les exemples classiques comprennent la Commission pour l’égalité de traitement et les conseils disciplinaires des groupes professionnels.

19L’analyse qui précède indique que la mesure des tâches est une affaire complexe. Non seulement en raison du caractère nominal de la variable, mais aussi parce que dans la pratique, il arrive que les tâches se chevauchent (cf., par ex., les catégories 4 et 1), parce que les agences s’acquittent souvent de plusieurs tâches (Christensen et Laegreid, 2006) et parce que les tâches se composent généralement de plusieurs activités dans différentes combinaisons (voir Pollitt et al., 2004). Par exemple, pour verser une indemnité de chômage, l’agence doit enregistrer les informations transmises par le demandeur, vérifier ses références, prendre une décision et transférer les fonds. Lorsque cette agence offre aussi des conseils au ministère à propos de nouvelles politiques, elle réalise plusieurs tâches. Mises à part ces complications, il convient d’éviter de faire l’erreur d’assimiler « tâche » et « fonction » ou « secteur stratégique » ; l’agence chargée de verser les indemnités de chômage (=le produit) vérifie que les demandeurs d’emploi disposent des ressources nécessaires pour assurer leur subsistance (=résultat ou fonction). Elle le fait dans un domaine bien précis (=secteur stratégique) ; dans d’autres domaines, d’autres agences peuvent être responsables de la même tâche (versement d’allocations).

20Nous nous intéresserons plus loin aux tâches des agences néerlandaises. Nous décrirons leurs tâches et vérifierons leur influence sur la structure des agences, leur autonomie et leur contrôle. Afin de prendre en considération les difficultés examinées jusqu’ici, nous utiliserons différentes méthodes analytiques et différentes classifications des tâches.

Données et méthode

21Les données utilisées pour la présente étude ont été recueillies au moyen d’une enquête en ligne (mai-juin 2006). Cette enquête s’inscrivait dans un projet de recherche international et a été transposée au contexte des Pays-Bas. Elle se composait de cinquante questions standard portant sur les tâches, l’autonomie et le contrôle des agences, ainsi que d’autres variables, comme leur âge, leur taille, leur fondement juridique, etc. Dans le présent article, nous ne nous servirons que des données pour les Pays-Bas. L’un des avantages de ce choix est que les données néerlandaises sur les tâches comprenaient plus de catégories que le nombre prescrit par le protocole international [2].

22Sur la base des recherches antérieures et des listes des gouvernements, 621 organisations néerlandaises du secteur public ont été recensées qui sont considérées comme des agences (conformément aux définitions de van Thiel, 2012, et Talbot, 2004). Les directeurs de ces agences ont été invités à participer à l’enquête, ce qu’ont fait les répondants appartenant à 219 organisations (un taux de réponse global de 38 %) [3]. Cinq types d’agences ont été épinglés, sur la base de leur statut juridique : les agences sous contrat (N=16, taux de réponse de 44 %), les organismes administratif indépendants, dits « ZBO » (N=84, taux de réponse de 40 %), les organismes publics non ministériels, dits « RWT » (N=39, taux de réponse de 30 %), les organismes « au sens de l’article 134 » (N=13, taux de réponse de 28 %) et les fondations gouvernementales (N=67, taux de réponse de 41 %). Les organismes au sens de l’article 134 n’ont pas été retenus dans l’analyse en raison de leur incomparabilité et du faible taux de réponse. Les données sur les 206 cas restants ont été analysées au moyen de PASW 18.

23Les treize ministères qui existaient en 2006 sont représentés dans l’ensemble de données, même si certains comptent plus d’agences exécutives que d’autres. Celles-ci se retrouvent essentiellement au sein des ministères de l’Éducation, de la culture et des sciences (63 sur 206), de l’Agriculture, de la nature et de la qualité alimentaire (19) et du ministère de l’Intérieur (19 également). Les ministères des Finances (4), des Affaires étrangères (4) et le Cabinet du premier ministre (1) sont ceux où les agences exécutives sont les moins nombreuses. Cette répartition cadre avec les observations des autres études (van Thiel et Van Buuren, 2001). Parmi les agences incluses dans l’ensemble de données, citons, par exemple : la Banque des assurances sociales (un ZBO, responsable du paiement des allocations familiales et des pensions de l’État), le Centre de brevet (une agence sous contrat), l’OPTA (un ZBO responsable de la régulation du marché des télécommunications), l’administration pénitentiaire (une agence sous contrat), la Plateforme des vétérans (une fondation) et le bureau du cadastre (un ZBO). Environ un tiers (N=74) des organisations appartiennent à un groupement, comme les universités (RWT), les services de police (ZBO), les fondations qui viennent en aide aux musées nationaux et les chambres de commerce (ZBO). Ces groupements d’organisations partagent un même statut juridique, mais peuvent faire un usage différent de leur autonomie dans la pratique. Nous examinerons par conséquent chaque organisation comme un cas individuel.

24Les répondants étaient invités à identifier les tâches de l’agence – maximum trois sur une liste de douze options : supervision et régulation, évaluation de la qualité et certification, inspection, paiement ou perception d’argent, octroi de licences, enregistrement, tribunal, communication et information, élaboration de lois contraignantes, recherche, éducation ou formation, maintenance (bâtiments, bases de données), et autres tâches. Afin d’améliorer la correspondance avec les catégories de tâches mentionnées plus haut issues de l’analyse documentaire, nous avons décidé de regrouper dans une même catégorie, appelée « régulation », les tâches que sont « l’inspection », et « la supervision et la régulation ». Nous avons également regroupé les tâches « évaluation de la qualité et certification » et « octroi de licences » dans une même catégorie (« certification ») en raison des processus de travail similaires. La tâche intitulée « élaboration de lois contraignantes » a été rebaptisée « tâches politiques », et la catégorie « paiement et perception d’argent » a été rebaptisée « transfert d’argent ». Les tâches appartenant à la catégorie « autres tâches » ont pu être rangées dans une autre catégorie dans près de la moitié des cas. Par exemple, plusieurs répondants ont indiqué que leur agence était responsable des tâches de maintenance du patrimoine culturel et des infrastructures, par exemple ; ces agences ont été rangées dans la catégorie « maintenance ». Les « conseils stratégiques » ont été mentionnés plusieurs fois dans la catégorie « autres tâches » car ils ne figuraient pas dans la liste initiale dans l’enquête ; ces réponses ont été regroupées avec la (nouvelle) catégorie des « tâches politiques ». Les tâches qualifiées de « être un centre de connaissances » ont été enregistrées dans la catégorie « communication et information » et le « contrôle » a été intégré dans la catégorie « régulation ». La répartition des tâches finale est présentée dans le tableau 1 et l’illustration 1. Notons que 143 agences ont répondu à la question à propos des tâches. Le N est par conséquent réduit à 143. Toutes les analyses qui suivent ont été effectuées sur l’ensemble des tâches (première, deuxième et troisième, donc), sauf mention contraire.

Tableau 1

Répartition des tâches des agences néerlandaises (N = 143)

Tâche 1re 2e 3e Total Régulation 14 14 15 43 Certification 18 16 10 44 Transferts d’argent 16 6 4 26 Enregistrement 11 11 7 29 Tribunal 1 1 3 5 Information 8 27 19 54 Tâches politiques 3 6 2 11 Recherche 33 6 7 46 Maintenance 14 6 5 25 Autre 25 22 18 65 Total 143 115 90 348

Répartition des tâches des agences néerlandaises (N = 143)

Illustration 1

Répartition des tâches des agences néerlandaises après recodage (2006, N=143)

Répartition des tâches des agences néerlandaises après recodage (2006, N=143)

25L’« information » est la tâche la plus fréquente (16 %), bien que pas en tant que tâche principale. Elle est suivie de la « recherche » (13 %), de la « certification » (13 %) et de la « régulation » (12 %). Le grand nombre d’agences de recherche s’explique par la taille du groupe des universités et des écoles polytechniques dans notre échantillon. Les tâches qui sont associées à « l’enregistrement » (8 %), aux « transferts d’argent » (7 %) et à la « maintenance » (7 %) forment le groupe du milieu. Les « tâches politiques » (3 %) et les « tribunaux » (1 %) apparaissent moins souvent.

26Comme indiqué plus haut, les agences réalisent souvent plusieurs tâches. Le tableau 1 l’indique déjà, puisque 80 % des agences qui ont donné des informations sur leurs tâches font état d’une deuxième tâche et 63 % font même état d’une troisième tâche. Les trois combinaisons qui reviennent le plus souvent (et qui sont les plus significatives sur le plan statistique) [4] sont les suivantes : régulation et certification (12 cas dans différentes combinaisons (première, deuxième et troisième tâches)), certification pour première tâche et régulation pour deuxième ou troisième (9 cas), et recherche en première tâche et certification en seconde (7 cas). L’information se retrouve en combinaison avec toutes les tâches ou presque, mais, comme indiqué plus haut, rarement en tant que tâche principale. Une analyse supplémentaire basée sur des variables nominales pour les dix tâches révèle que la « recherche », « l’enregistrement » et la « maintenance » ne sont en général pas associés à d’autres tâches (corrélations négatives avec les tâches les plus fréquentes, statistiquement significative).

27Les dix tâches qui sont représentées dans l’illustration 1 seront utilisées dans les analyses qui suivent. Veuillez noter que nous utiliserons dès lors des tâches qui n’étaient pas mentionnées dans les six catégories que nous avons écartées à la suite de notre analyse documentaire. Plus précisément, les catégories suivantes n’étaient pas mentionnées explicitement dans les études citées : « information », « enregistrement », « maintenance » et « certification ».

28Sur la base de l’analyse documentaire qui précède, un certain nombre d’hypothèses peuvent être formulées, que nous vérifierons ensuite :

• Les agences dont les tâches concernent la prestation de services, comme le paiement d’allocations (transferts d’argent), sont caractérisées par une plus grande autonomie et un contrôle plus strict (en raison de la mesurabilité de leurs résultats) que les autres.
• Les agences de réglementation sont caractérisées par une plus grande autonomie et un contrôle moins strict (étant donné que leur tâche exigent de l’indépendance) que les autres. On pourrait suivre un raisonnement similaire pour prédire que les tribunaux seront caractérisés par une plus grande autonomie et un contrôle moins strict.
• Les agences qui ont des tâches « politiques », comme le fait de donner des conseils stratégiques ou d’élaborer des lois, seront caractérisées par une autonomie moindre et un contrôle plus strict que les autres.
• Les agences de réglementation n’auront été constituées qu’après les premières vagues de NMP dans les années 80.
• Indépendamment de leur tâche, les agences dotées d’un budget important seront caractérisées par une autonomie moindre et un contrôle plus strict que les agences dotées de budgets plus limités.

29Si l’on applique des raisonnements similaires aux tâches qui n’étaient pas explicitement mentionnées dans l’analyse documentaire, on peut présumer que les agences responsables de « l’information » et de « l’enregistrement » sont des agences de prestation de services typiques et seront dès lors caractérisées par une plus grande autonomie et un contrôle plus strict que les autres. Le processus de travail des agences responsables de la « certification » peut être considéré comme présentant des points communs avec ce que font les agences de réglementation et elles seraient dès lors caractérisées par une plus grande autonomie et un contrôle moins strict que les agences qui effectuent des tâches non réglementaires. Pour pouvoir s’acquitter de leur tâche objectivement et en toute indépendance, on peut s’attendre à ce que les agences de recherche jouissent d’une plus grande indépendance que la plupart des autres agences. Et étant donné que les agences responsables des tâches de maintenance produisent des résultats qui sont faciles à mesurer, elles pourraient être caractérisées par une autonomie plus grande et un contrôle plus strict. Ces attentes étant cependant toutes extrêmement hypothétiques, nous laisserons le soin aux analyses de déterminer si les tâches ont effectivement une influence pour ces catégories et, dans l’affirmative, la nature de cette influence.

30Comme expliqué plus haut, l’autonomie et le contrôle ont été mesurés de façon standard. Dans certains cas, différents items ont été présentés pour une même variable. Dans ce cas, nous avons sélectionné un item, sur la base de critères méthodologiques en général (par ex., absence de multicolinéarité ou taux de réponse les plus élevés).

31Il existe différents types d’autonomie (cf. Verhoest et al., 2004). Premièrement, la forme juridique des agences donne une idée de leur autonomie formelle. Il existe quatre catégories d’agences : les agences sous contrat (le plus faible niveau d’autonomie formelle), les ZBO, les RWT et les fondations gouvernementales (le niveau le plus élevé d’autonomie formelle). Deuxièmement, il existe deux types d’autonomie dans la gestion : l’autonomie financière (=le droit de fixer des tarifs sans l’approbation du ministère de tutelle) et l’autonomie dans la GRH (=le droit de recruter du personnel sans l’approbation du ministère de tutelle). Enfin, l’autonomie stratégique se mesure par le fait d’être invité par le ministère de tutelle à participer à l’élaboration des nouvelles politiques.

32Le contrôle se mesure de deux manières : la fréquence des rapports (transmis au ministère de tutelle) et le nombre d’indicateurs de performance. Malheureusement, les données sur les mesures plus informelles du contrôle (Flinders, 2008), comme le « nombre de contacts », ne répondaient pas aux exigences méthodologiques (taux de réponse trop faible) et n’ont dès lors pas pu être incluses.

33La date de création correspond à l’année durant laquelle l’organisation a été créée sous sa forme juridique actuelle (2006). La taille du budget est mesurée en euros en 2006. Malheureusement, notre ensemble de données ne contient pas de mesure de l’importance politique. Nous devrons par conséquent utiliser des variables substitutives, comme la taille du budget et le secteur politique dans lequel l’agence opère. Le tableau 2 synthétise les mesures et contient des informations descriptives.

Tableau 2

Statistiques descriptives des variables

Variables N Min. Max. Moyenne ET Type d’organisation (autonomie formelle) 206 1 4 2,76 0,996 Autonomie financière : Fixation des tarifs 135 1 3 1,73 0,821 (1 =oui, 2=seulement après approbation du ministère de tutelle, 3= non) Autonomie dans la GRH: désignation du 128 1 3 1,10 0,394 personnel (1= oui, 2= seulement après approbation du ministère de tutelle, 3 =non) Autonomie stratégique : participation 122 1 5 3,40 1,217 à l’élaboration des nouvelles politiques (1 =non, 5=toujours) Année de création 165 1804 2006 1980,65 37,323 Contrôle: fréquence des rapports de 127 1 6 3,47 1,320 l’agence (1= annuel, 6= hebdomadaire) Contrôle: nombre d’indicateurs de 126 1 5 2,40 1,036 rendement (1 =aucun, 5 = plus de 20) Budget (euros) 140 0 28,5m 269k 2,4m

Statistiques descriptives des variables

Résultats

34Dans la partie qui précède, nous avons déjà identifié les tâches les plus fréquentes des agences néerlandaises et confirmé que bon nombre d’agences réalisent plusieurs tâches. Nous allons à présent examiner l’influence des tâches des agences sur leur autonomie, leur gouvernance et leur contrôle. Nous allons utiliser différentes techniques d’analyse : d’une part, des tableaux croisés et une analyse de la variance (avec pour variables nominales dix tâches) et, d’autre part, des corrélations et des analyses de régression (avec des variables nominales par tâche). Selon la nature de la variable dépendante, différents types d’analyse de régression ont été appliqués (à deux variables, à variables multiples, OLS et régression logistique).

L’autonomie financière

37L’autonomie financière des agences se mesure sur la base de leur droit de fixer les tarifs (cf. tableau 3 ; notons que plus le score est élevé, plus l’autonomie est limitée). Il existe un lien direct entre autonomie formelle et autonomie financière ; les agences sous contrat (moyenne de 1,92) jouissent statistiquement d’une autonomie financière moindre que l’agence moyenne (1,73), et les ZBO (2,14) encore moins. Les RWT (1,6) et les fondations gouvernementales (1,3) ont une autonomie plus grande (cf. Yesilkagit et van Thiel, 2008) [5]. On peut alors se demander si ce phénomène est lié aux tâches que réalisent les agences, notamment lorsque ces tâches concernent la fourniture de biens, de produits ou la prestation de services pour lesquels des tarifs peuvent être demandés.

38L’analyse fondée sur les tableaux croisés indique que certaines relations statistiquement significatives s’observent effectivement entre la tâche primaire des agences et leur degré d’autonomie financière (khi carré 41,911 et V de Cramer =, 400, p < ,001). Les corrélations (variables nominales) nous permettent de déterminer pour quelles tâches (trois) c’est le cas : les agences de réglementation ont une autonomie financière moins grande (r =,191, p < ,05), tandis que les agences de recherche (r = – ,176, p < ,05) et les agences responsables de tâches de maintenance (r = – ,285, p <,01) ont une autonomie financière plus grande. Il est intéressant de noter que ces tâches ne sont pas forcément celles dont on penserait qu’elles comporteraient la fixation de tarifs, comme l’enregistrement et la certification. De plus, étant donné que cela coïncide avec les observations antérieures à propos du type juridique d’agence qui s’acquitte généralement de ces tâches (voir plus haut), nous avons effectué une analyse de régression multiple pour identifier le facteur (tâche ou type juridique) qui avait le plus d’influence sur l’autonomie financière des agences. Le tableau 5 présente les résultats [6]. À l’exception de la maintenance, le niveau d’autonomie financière des agences n’est pas déterminé par leur tâche.

Tableau 3

Tâches par type d’agence (Pays-Bas, 2006), N = 143

Tâche Agence sous contrat (N= 11) ZBO (N =60) RWT (N =25) Fondation gouvernementale (N= 47) Régulation 3 29 2 9 Certification 7 24 8 5 Transfert d’argent 3 15 0 8 Enregistrement 4 17 2 6 Tribunal 0 5 0 0 Information 3 24 4 23 Tâches politiques 1 5 1 4 Recherche 4 3 23 16 Maintenance 1 1 6 17 Autre 4 34 2 25 Nombre moyen de tâ?ches 2,7 2,6 1,9 2,4

Tâches par type d’agence (Pays-Bas, 2006), N = 143

Tableau 4

Influence des tâches sur l’autonomie formelle (analyse de régression multiple [OLS], bêta et erreur-type), N = 143^***,**,*†

Modèles par tâche Toutes tâches confondues Régulation –,203** (,187) –,144† (,183) Certification –,320*** (,176) –,228** (,169) Enregistrement –,204** (,204) –,151† (,196) Recherche ,247** (,174) ,160* (,170) Maintenance ,301*** (,226) ,241** (,212) Constante 2,869*** (,095) 2,951*** (,094) 2,852*** (,092) 2,582*** (,174) 2,626*** (,086) 2,845*** (,137) R-carré ,041 ,103 ,042 ,061 ,091 ,245 df 143 143 143 143 143 143

Influence des tâches sur l’autonomie formelle (analyse de régression multiple [OLS], bêta et erreur-type), N = 143^***,**,*†

Niveaux sig. :
*** p < ,001
** p > 0,01,
* p > 0,05,
^†. p < ,10

Tableau 5

Influence de l’autonomie formelle et de trois tâches sur l’autonomie financière (analyse de régression multiple OLS), N=143^***,**,*

Bêta Écart type Autonomie formelle –,351*** (,069) Régulation en tant que tâche ,086 (,156) Recherche en tant que tâche –,079 (,142) Maintenance en tant que tâche –,176* (,183) Constante 2,588*** (,205) R-carré ,234 df 130

Influence de l’autonomie formelle et de trois tâches sur l’autonomie financière (analyse de régression multiple OLS), N=143^***,**,*

Niveaux sig. :
*** p < ,001,
** p > 0,01,
* p> 0,05

L’autonomie stratégique

40Les agences néerlandaises participent régulièrement à l’élaboration de nouvelles politiques, comme l’indique le tableau 6, soit parce qu’elles sont invitées à le faire par le ministère de tutelle (41 %), soit parce qu’elles en prennent elles-mêmes l’initiative (16 %). Une minorité d’agences (28 %) n’est pas invitée, ou alors seulement ex post, par exemple, à effectuer des analyses coûts-avantages sur les nouvelles politiques. Cela veut dire que les agences néerlandaises jouissent généralement d’un degré élevé d’autonomie stratégique, indépendamment de leur type formel (une observation vérifiée avec les tableaux croisés, les corrélations, l’analyse de la variance et l’analyse de régression OLS, toutes n.s.).

Tableau 6

Participation des agences à l’élaboration des nouvelles politiques, Pays-Bas 2006

Agence sous contrat ZBO RWT Fondation gouvernementale Toutes Pas du tout 0 4 5 8 17 Un peu, ex post 1 1 1 2 5 Un peu, ex ante 6 11 5 9 31 Souvent, initiative ministérielle 4 28 7 11 50 Toujours, souvent de notre initiative 0 10 2 7 19 Total 11 54 20 37 122 N 11 60 25 47 206 Score moyen (échelle de 1 à 5) 3,27 3,72 3,0 3,27 3,4

Participation des agences à l’élaboration des nouvelles politiques, Pays-Bas 2006

41Une relation existe entre le degré d’autonomie stratégique et les tâches de l’agence, dans deux cas. Premièrement, les agences de réglementation sont plus souvent associées, de façon statistiquement significative, à l’élaboration des politiques (corrélation r = ,237, p < ,01 ; analyse de régression OLS, bêta = ,239, e.t. = ,266, p < ,05). Deuxièmement, les agences de recherche y sont moins souvent associées (mais cela se confirme uniquement dans l’analyse de régression, r –,181, p < ,05). Il est intéressant de noter que les « tâches politiques » n’ont aucune influence sur l’autonomie stratégique, contrairement à ce qu’on aurait pu penser [8].

L’année de création

42L’une des hypothèses, sur la base de l’analyse documentaire, était que les agences de réglementation ont le plus souvent été créées après les premières vagues de NMP. Les tableaux croisés, les corrélations et les analyses de la variance n’ont fait apparaître aucune relation statistiquement significative entre les tâches des agences et leur date de création. Le nombre d’agences a fortement augmenté depuis les années 80 et encore plus depuis les années 90 (voir illustration 2), mais cette croissance s’applique à des agences chargées des différents types de tâches.

Illustration 2

Nombre d’agences créées durant trois intervalles de temps par tâche, Pays-Bas (2006, N = 206)

Nombre d’agences créées durant trois intervalles de temps par tâche, Pays-Bas (2006, N = 206)

Le contrôle

43Deux mesures du contrôle ont été utilisées : le nombre d’indicateurs de performance et la fréquence des rapports (cf. tableau 3). Le tableau 7 présente d’abord quelques résultats descriptifs. Les agences bénéficiant d’un degré d’autonomie formelle moindre sont confrontées à des exigences plus strictes en matière de contrôle : elles sont tenues de rendre des comptes plus régulièrement à leur ministère de tutelle et à propos d’indicateurs de performance plus nombreux. Ces différences ne sont pas statistiquement significatives (analyse de la variance, F[indicateurs] = 3,645, p < ,01 et F[rapports] = 7,687, p < ,001), mais les indicateurs de contrôle sont également corrélés (r = ,286, p < ,01), ce qui veut dire que les mesures du contrôle se renforcent mutuellement.

Tableau 7

Indicateurs du contrôle des agences (scores moyens) Pays-Bas 2006

Agence sous contrat ZBO RWT Fondation gouvernementale Toutes Nombre d’indicateurs 2,92 2,42 2,73 2,03 2,4 de rendement (N=12) (N=53) (N=22) (N=39) (N=126) (1 =aucun, 5 =plus de 40) Fréquence des 4,83 3,57 2,77 3,30 3,47 rapports (0= jamais, (N=12) (N=56) (N=22) (N=37) (N=127) 6=mensuels ou plus)

Indicateurs du contrôle des agences (scores moyens) Pays-Bas 2006

44On n’observe guère de relation entre le contrôle imposé aux agences et leurs tâches (tous les tableaux croisés n.s.), sauf en ce qui concerne deux éléments (sur la base des corrélations et d’une analyse de régression OLS). Premièrement, les agences responsables de l’enregistrement doivent rendre des comptes à propos d’indicateurs de performance plus nombreux que les autres agences. Deuxièmement, les agences responsables des transferts d’argent doivent rendre des comptes plus souvent. Lorsque l’on conjugue l’influence des tâches et l’autonomie formelle, cependant (voir tableau 8 pour les résultats des analyses de régression multiple), seule l’influence des tâches d’enregistrement sur le contrôle (indicateurs) subsiste. Cela peut éventuellement s’expliquer par le fait que la tâche des agences d’enregistrement est facile à mesurer et peut dès lors être transposée dans un nombre plus grand d’indicateurs de performance. L’influence des agences responsables des transferts d’argent – ce qui implique des risques financiers plus grands (cf. Pollitt et al., 2004) – est sans doute influencée par la taille du budget. Cette question sera abordée dans le paragraphe suivant.

Tableau 8

Influence de l’autonomie formelle et des tâches sur le contrôle (analyse de régression multiple [OLS], bêta et erreur-type), N = 143*^**,**,*,†

Contrôle: Indicateurs de performance Contrôle: Fréquence des rapports Autonomie formelle (type) ,287* (,219) –,094 (,099) –,222** (,111) –,278** (,125) Enregistrement en tant que tâche –,172** (,089) ,652** (,572) Transferts d’argent en tant que tâche ,300*** (,275) ,034 (,727) Tâche d’interaction*type –,389† (,214) ,285 (,269) Constante 2,730*** (,266) 2,505*** (,294) 4,051*** (,326) 4,255*** (,361) R-carré ,129 ,150 ,155 ,166 df 124 124 125 125

Influence de l’autonomie formelle et des tâches sur le contrôle (analyse de régression multiple [OLS], bêta et erreur-type), N = 143*^**,**,*,†

Niveaux sig. :
*** p < ,001,
** p > 0,01,
* p > 0,05,
† p < ,10

Analyse et conclusion

47Le présent article entendait répondre à deux questions : les tâches sont-elles importantes et la manière de les mesurer est-elle importante ? D’une manière générale, nous pouvons conclure, sur la base des résultats de nos analyses, que les tâches sont effectivement importantes, mais de manière limitée, et pas toujours de façon directe. L’influence la plus forte que nous ayons observée concerne la relation entre la tâche de l’agence et son type juridique (autonomie formelle). Il s’avère que le type juridique a quant à lui une plus grande influence sur l’autonomie de l’agence (financière, GRH, stratégique) et le contrôle que la tâche, sauf pour un ou deux cas spécifiques (voir tableau 10 pour un aperçu). La situation est donc plus complexe que ce qui ressort du modèle TSPD ; si les tâches ont effectivement une influence sur l’autonomie, l’influence varie parfois pour différentes tâches et différents types d’autonomie.

48En ce qui concerne la question de l’importance de la façon dont les tâches sont mesurées, nous avons constaté quelques différences, même si, dans la plupart des cas, nous avons observé des tendances similaires pour l’influence des tâches. Voir tableau 9 pour un bref aperçu.

Tableau 9

Aperçu des effets des tâches sur l’autonomie et le contrôle des agences, au moyen de différentes techniques statistiques^*

Tableaux croisés Analyse Corrélations Régression de la variance Autonomie Régulation (–) Régulation (–) Régulation (–) Régulation (–) formelle Certification (–) Certification (–) Certification (–) Certification (–) Enregistrement (–) Enregistrement (–) Enregistrement (–) Enregistrement (–) Recherche (+) Recherche (+) Recherche (+) Recherche (+) Maintenance (+) Maintenance (+) Maintenance (+) Maintenance (+) Autonomie Régulation (–) Régulation (–) Régulation (–) Maintenance (+) financière* Recherche (+) Recherche (+) Recherche (+) Maintenance (+) Maintenance (+) Maintenance (+) Autonomie dans la GRH Autonomie Régulation (+) Régulation (+) stratégique Recherche (–) Recherche (–) Contrôle: Enregistrement (+) Enregistrement (+) Enregistrement (+) Enregistrement (+) indicateurs Contrôle : Transferts d’argent (–) Transferts d’argent (–) Transferts d’argent (–) rapports

Aperçu des effets des tâches sur l’autonomie et le contrôle des agences, au moyen de différentes techniques statistiques^*

* Les observations relatives à l’autonomie financière concernent les tâches principales uniquement

49L’utilisation de variables nominales permet de réaliser une vérification statistique plus perfectionnée. Certaines influences observées dans les analyses non paramétriques et à deux variables se sont envolées dans les analyses multivariables (cf. présentation de l’information financière et rapports au ministère). La manière dont les tâches sont mesurées a par conséquent effectivement de l’importance ; la mesure d’une tâche en tant que variable nominale peut conduire à une surestimation de l’influence. Dans les recherches futures, il convient de privilégier les variables nominales. Nous recommandons par ailleurs d’intégrer plusieurs tâches dans les analyses. Le fait que nous ayons constaté des influences pour certaines tâches spécifiques qui n’ont pas été étudiées (de manière explicite) par le passé, comme la maintenance et la recherche (cf. tableau 10 plus loin) est la preuve qu’il convient d’établir des distinctions plus fines entre les tâches plutôt que de procéder par dichotomies simplifiées (régulation par opposition à prestation de services).

50Une autre conclusion est que notre étude a non seulement confirmé que les agences réalisaient plusieurs tâches, mais aussi que le fait d’intégrer l’ensemble des tâches dans l’analyse améliore les possibilités de vérifier l’influence des tâches. Il s’avère que les agences qui jouissent d’une autonomie formelle moindre réalisent plus souvent plusieurs tâches que les agences qui jouissent d’une autonomie formelle plus grande (qui semblent plus spécialisées). Ce constat est intéressant, car il soulève un certain nombre de questions. Par exemple, pourquoi les agences qui jouissent d’une autonomie formelle moins grande réalisent-elles plus souvent plusieurs tâches ? Est-ce parce que les tâches en question sont plus faciles à combiner ? Ou est-ce parce que le gouvernement tient à regrouper ces tâches ? Ou ces agences parviennent-elles mieux à acquérir de nouvelles tâches ? Ce constat a par ailleurs des implications pour les recherches futures sur, par exemple, l’influence des tâches regroupées ou, à l’inverse, des tâches plus spécialisées.

51Troisièmement, nous n’avons constaté aucune influence en ce qui concerne la date de création des agences. Nous nous attendions à ce que la mise en place des agences de réglementation date le plus souvent d’après le lancement du NMP, mais cette hypothèse n’a pas été vérifiée. Apparemment, la prolifération des agences n’est pas liée aux tâches. Il convient toutefois de noter que les données dans nos analyses ne concernent que l’année d’établissement sous la forme juridique actuelle (2006) des agences. Étant donné que les agences sont régulièrement réorganisées, rebaptisées ou regroupées, ou que leur type juridique change souvent, un modèle longitudinal serait mieux adapté pour étudier l’influence du calendrier.

52Notre quatrième conclusion générale concerne la taille du budget. Comme prévu, les agences disposant de budgets plus importants sont caractérisées par une moins grande autonomie et un contrôle (légèrement) plus strict (indicateurs de performance). Cet effet est cependant avant tout lié à l’autonomie formelle des agences ; des budgets plus importants sont confiés à des agences jouissant d’une autonomie moins grande qui, comme nous le savons, sont confrontées à des exigences plus strictes en matière de contrôle. Ces influences sont difficiles à démêler et la causalité des relations est difficile à déterminer. Les analyses ne nous permettent pas de dire si l’importance de la variable liée au budget est révélatrice de l’importance politique d’une agence ou d’autre chose. Des analyses plus avancées s’imposent pour ce faire. Il n’existe cependant aucun lien entre la taille du budget et la tâche des agences, sauf en ce qui concerne les agences chargées du transfert d’argent, ce qui paraît évident, voire tautologique.

53Passons à présent aux observations pour les tâches individuelles. Le tableau 10 donne un aperçu de nos hypothèses et de nos observations, par tâche.

54Dans la plupart des études mentionnées plus haut, la régulation en tant que tâche est censée être une variable importante. Cependant, comme l’indique l’analyse documentaire, les recherches ne confirment que rarement les degrés d’autonomie élevés et les faibles degrés de contrôle attendus, et elles constatent parfois même le contraire. Notre étude ne fait pas exception : la plupart des agences de réglementation néerlandaises appartiennent aux types d’agences bénéficiant d’un niveau plus faible d’autonomie formelle et financière. Ce n’est que dans le cas de l’autonomie stratégique que les agences de réglementation jouissent d’une plus grande autonomie que les autres agences. Cela voudrait dire que les politiciens choisissent effectivement de traiter la régulation de manière indépendante, mais pas trop. On pourrait donner une explication similaire pour les observations relatives aux agences responsables de la certification. Nous nous attendions à ce qu’elles présentent des caractéristiques similaires à celles des agences de réglementation en termes d’autonomie et de contrôle compte tenu de leurs processus de travail similaires. Compte tenu des observations similaires en ce qui concerne l’autonomie formelle, ce raisonnement pourrait se vérifier, mais étant donné l’absence d’autres influences, il ne s’agit que d’une explication provisoire.

Tableau 10

Aperçu des attentes et des observations

Tâches Attentes Observations (+ confirmation, – rejet) Régulation (1) Les tâches exigent de l’indépendance et, dès lors, plus d’autonomie et moins de contrôle. (2) Les agences ont plus souvent été créées après les années 80 que les autres agences – Autonomie formelle faible – Autonomie financière faible, mais en raison d’une autonomie formelle faible + Niveau élevé d’autonomie stratégique Certification La tâche présente des similarités avec les activités réglementaires ; l’indépendance s’impose dès lors : plus d’autonomie et moins de contrôle – Autonomie formelle faible Transfert d’argent Agence de prestation de services classique, résultats mesurables, d’où plus d’autonomie et plus de contrôle + Niveau élevé de contrôle par le biais d’indicateurs de performance (mais en raison d’une autonomie formelle?) Enregistrement Agence de prestation de services classique, résultats mesurables, d’où plus d’autonomie et plus de contrôle – Autonomie formelle faible + Niveau de contrôle élevé (fréquence des rapports) Tribunal La tâche exige de l’indépendance et, dès lors, plus d’autonomie et moins de contrôle (n.s.) Information Agence de prestation de services classique, résultats mesurables, d’où plus d’autonomie et plus de contrôle (n.s.) Tâches politiques Compte tenu du lien étroit avec la politique et de l’importance politique marquée, on table sur moins d’autonomie et plus de contrôle (n.s.) Recherche La tâche exige de l’indépendance et, dès lors, plus d’autonomie et moins de contrôle + Niveau élevé d’autonomie formelle + Niveau élevé d’autonomie financière, mais en raison d’une autonomie formelle marquée – Autonomie stratégique faible (mais uniquement dans la corrélation, pas dans la régression) Maintenance Agence de prestation de services classique, résultats mesurables, d’où plus d’autonomie et plus de contrôle + Niveau élevé d’autonomie formelle + Niveau élevé d’autonomie financière Budget Indépendamment de la tâche, les agences dotées de budgets plus importants connaîtront une autonomie plus faible et un contrôle plus marqué + Les agences dotées de budgets importants ont moins d’autonomie formelle et dans la GRH, et un contrôle plus marqué par le biais d’indicateurs de performance (mais ce second phénomène n’apparaît que dans les analyses à deux variables)

Aperçu des attentes et des observations

55Les agences chargées des transferts d’argent se retrouvent dans les différents types juridiques, ce qui explique probablement l’absence d’observations en ce qui concerne leur autonomie. Comme prévu, elles doivent s’expliquer sur des indicateurs de performance plus nombreux que la plupart des autres agences, mais cette influence n’est pas très forte. Elle pourrait être liée à la taille de leur budget, mais des recherches complémentaires s’imposent pour s’en assurer (voir aussi note de bas de page 7).

56En ce qui concerne les agences responsables des tâches politiques, de l’information et des tribunaux, nous n’avons constaté aucune influence statistiquement significative. Dans le cas des tâches politiques et des tribunaux, cela s’explique probablement par le faible nombre d’agences concernées par ces tâches. L’information s’est avérée une tâche essentiellement secondaire, voire tertiaire, et nettement moins souvent une tâche primaire.

57L’ensemble ou presque des attentes à propos de l’autonomie des agences de recherche et des agences responsables des tâches de maintenance ont été corroborées ; nous avons constaté des niveaux élevés d’autonomie formelle et financière. Il convient toutefois de noter que ces attentes se fondaient sur des arguments très différents. Les agences de recherche étaient censées avoir besoin d’autonomie pour pouvoir faire preuve d’objectivité dans la réalisation de leur tâche. Nous n’avons constaté un degré plus faible que prévu pour les agences de recherche que dans le cas de l’autonomie stratégique (sur la base des corrélations, non corroboré dans l’analyse de régression). Cela peut cependant aussi s’expliquer par la nature de leur tâche ; les agences de recherche peuvent apporter des connaissances dans le cadre de l’élaboration des politiques, mais elles ne participent pas nécessairement elles-mêmes à l’élaboration des politiques – a fortiori lorsqu’elles veulent maintenir leur objectivité. Dans le cas des tâches de maintenance, un argument totalement différent a été utilisé pour prédire les degrés élevés d’autonomie, à savoir la mesurabilité des résultats. Malheureusement, nos données ne nous permettent pas de déterminer pourquoi les agences chargées de ces deux tâches jouissent d’une autonomie plus grande.

58L’analyse des variables sur le contrôle des agences pour les agences de recherche et de maintenance n’a pas débouché sur des résultats statistiquement significatifs. Les observations en ce qui concerne l’autonomie font cependant apparaître qu’il est important de distinguer ces tâches lorsqu’on étudie les agences. La recherche en tant que tâche n’a été mentionnée que par une étude (Bouckaert et Peters, 2004), tandis que la maintenance n’a été mentionnée nulle part.

59D’une manière générale, il s’avère que certaines tâches sont importantes, notamment pour l’autonomie des agences, bien que pas toujours dans le sens attendu. L’influence la plus importante des tâches concerne l’autonomie formelle des agences ; dans ce cadre, les tâches peuvent influencer indirectement l’autonomie et le contrôle. Des influences directes s’observent également, mais moins souvent et elles sont moins fortes. L’autonomie formelle et la taille du budget s’avèrent des facteurs plus décisifs que les tâches pour expliquer la structure, l’autonomie et le contrôle des agences. On pourrait donc imaginer un modèle théorique dans lequel les tâches déterminent le niveau d’autonomie formelle, lequel déterminerait quant à lui d’autres degrés d’autonomie et de contrôle. Un tel modèle devrait être plus élaboré, en s’appuyant de préférence sur des ensembles de données (comparatives) plus larges. Notre analyse ne nous permet pas de vérifier le sens de la causalité de cette relation ; pour ce faire, une analyse complémentaire serait nécessaire, qui s’appuierait probablement sur des études de cas plus approfondies (voir, par ex., Groenleer, 2009 ; Verhoest, 2002).