1 – Introduction

1 L’appareil administratif d’Etat a su se doter depuis longtemps d’indicateurs et de ratios afin de mesurer et d’évaluer la performance des ‘affaires publiques’, mais c’est au cours des années 1960 et 1970 que les techniques de calcul de la performance administrative ont connu un boom de dimension internationale (Pollitt, 2006 ; Wollmann, 2003). La recherche en sciences sociales sur l’évaluation, en tant qu’outil d’analyse, d’information et de contrôle des décisions politiques a largement contribué à l’établissement durable de cette méthode. Parallèlement, le développement du mouvement de la ‘Nouvelle Gestion Publique’ (NPM – New Public Management) dans les pays scandinaves et anglo-saxons au cours des années 1980 et en Europe continentale durant les années 1990 (Kuhlmann, 2009a) a contribué à ‘raviver’ cette méthode en lui donnant une tonalité économique et en la destinant à la modernisation de l’administration (Pollitt/Bouckaert, 2004). La recherche sur ce nouvel emploi de la mesure et du contrôle de la performance s’est essentiellement intéressée aux discours et communiqués politiques, tandis que l’analyse des résultats et des conséquences de cette démarche n’a pas fait l’objet d’études spécifiques. Le présent article propose une évaluation et un bilan (provisoires) des mesures prises pour mesurer et contrôler la performance des administrations européennes locales et de leurs résultats concrets. [1]

2 Pour cela, l’auteur a choisi de s’intéresser à l’Allemagne, à la France, à la Grande-Bretagne et à la Suède, pays qui permettent d’illustrer les différentes configurations institutionnelles européennes du rapport local/central (voir Wollmann, 2008; Kuhlmann, 2008) ainsi que les différentes voies empruntées pour la mise en œuvre des réformes administratives locales de Performance Measurement. La présentation du cadre théorique de notre analyse (partie 2) est suivie de l’analyse séparée (parties 3 à 6) et comparative (partie 7) des quatre pays étudiés. La partie 8 s’attache à donner des pistes pour éviter les erreurs du passé et la partie 9 donne quelques conseils pour les mesures avenirs. Avec cet article, nous souhaitons montrer que l’affirmation d’une uniformisation progressive des systèmes administratifs locaux européens suite au mouvement international de la Nouvelle Gestion Publique est fausse.

2 – Cadre théorique

3 Le Performance Measurement peut être considéré comme la mesure de la performance des actions administratives par le biais d’indicateurs et de ratios (voir Nullmeier, 2005). Si ces indicateurs et ces ratios ont pour but d’améliorer l’action politico-administrative, il s’agit alors de Performance Management (pilotage de la performance). Le Performance Measurement, c’est-à-dire le suivi de la performance, est une évaluation interne de l’administration qui doit être capable de prendre en considération sa capacité institutionnelle, de l’analyser, de l’interpréter rationnellement et de la comparer avec celle d’autres organisations (performance comparison / benchmarking).

4 Pour notre analyse, nous distinguons plusieurs aspects du Performance Measurement. La recherche sur l’évaluation administrative (voir Wollmann, 2000 ; Kuhlmann, 2009a) et sur la gestion publique (voir Van Dooren/Van de Walle, 2008a et 2008b ; Jann/Jantz, 2008) a permis d’identifier cinq champs d’objectifs et d’indicateurs de performance en fonction de leur contenu (« what is measured ? »). Chaque champ représente un aspect spécifique de la ‘performance’ [2] :

5

1. Les indicateurs de procédure recensent les procédures de prise de décision et de mise en œuvre (par exemple, la coordination, la gestion et la transparence). [3]
2. Les indicateurs de sorties (output) recensent la quantité et la qualité de la ‘production’ et des décisions administratives (par exemple, le nombre de décisions, la qualité des services).
3. Les indicateurs d’entrées (input) recensent les ressources utilisées (par exemple le personnel, les coûts, le temps nécessaire).
4. Les indicateurs d’impacts recensent la réception des bénéficiaires (par exemple, la satisfaction des clients, l’acceptation des mesures et des offres, l’observance des interdictions et des commandements.
5. Les indicateurs de résultats (outcome) recensent les effets sociétaux dans une perspective plus globale, le degré d’atteinte des objectifs et les conséquences à long terme des mesures de politiques publiques (par exemple, la baisse des inégalités sociales, la croissance économique, l’environnement).

Figure 1

Typologie des systèmes de Performance Measurement en Europe

Typologie des systèmes de Performance Measurement en Europe

6 D’autres éléments d’analyse et de comparaison sont nécessaires pour faire une évaluation globale de la mesure de la performance administrative (voir partie 7):

• Le pilotage des réformes : ‘d’en haut’ (top-down) et ‘d’en bas’ (bottom up). Il s’agit ici de savoir si la mise en place du Performance Measurement a été initiée par l’Etat (de manière obligatoire) ou est venue d’initiatives locales (bénévoles).
• Les modes de conception et de mise en place des indicateurs de performance sont soit généralistes/dogmatiques, c’est-à-dire indépendants des contextes spécifiques (par exemple, les spécificités politiques locales), soit pragmatiques/ expérimentales (c’est-à-dire orientés sur les contextes particuliers, sur les tâches administratives ou encore sur l’apprentissage).
• La transparence, c’est à dire l’ouverture des informations sur la performance aux citoyens ou aux autres communes ;
• le pouvoir de sanction, c’est à dire la manière, l’étendue et l’intensité des sanctions et des récompenses pour les bonnes et les mauvaises performances ;
• et enfin, le degré de diffusion et d’uniformité des réformes en comparaison intercommunale.

3 – La Grande-Bretagne

7 La Grande-Bretagne est sans aucun doute le pays européen le plus connu pour la mise en place d’instruments de mesure de la performance administrative. L’établissement du régime des Best Value (BV) en 1999 et des Comprehensive Performance Assessment (CPA) en 2002 a rendu obligatoire le contrôle et la comparaison de la performance de tous les local councils (voir Stewart, 2003: 121 et suivantes).

8 Ces réformes mises en place par le gouvernement central correspondent à la volonté du gouvernement britannique de contrôler et de piloter la performance des administrations locales dans les secteurs clés des services communaux. Pour cela, il a mis en place tout un arsenal d’indicateurs de performance et d’instances de contrôle. Les indicateurs de performance, définis par le gouvernement central et par les communes, s’échelonnent sur un ‘barème à quatre étages’ (‘outstanding/excellent’, ‘good’, ‘adequate’, ‘inadequate’) dont le calcul revient à des organismes ou des mandataires spécialisés (la Commission Centrale d’Audit, des agents privés de contrôle, des auditeurs). Dans les cas extrêmes, la (prétendue) ‘mauvaise’ performance des local councils peut conduire à la destitution des élus communaux et à leur remplacement par des spécialistes externes. Dans le cas contraire, le gouvernement central ‘récompense’ la (prétendue) ‘bonne’ performance des local councils par des ressources supplémentaires, par la suppression de certaines obligations juridiques, etc. (voir Kuhlmann/ Wollmann, 2006: 385 et suivantes). En résumé, le système de Performance Measurement britannique correspond à la variante institutionnelle externe/verticale ; les réformes viennent d’en haut (top-down), elles sont obligatoires et uniformes sur l’ensemble du territoire ; les indicateurs de performance sont généralistes et dogmatiques ; les informations sur la performance sont très transparentes (league-tables; school rankings) et ont un grand pouvoir de sanction, mais (par conséquent) n’ont pas d’effets positifs sur les processus endogènes d’apprentissage et d’amélioration.
Le régime des Best Value prend en compte les indicateurs relatifs à l’efficience, à l’effectivité et à l’organisation, c’est à dire les entrées, les sorties et les indicateurs de procédures, tandis que le régime de CPA (et plus tard de CAA – Comprehensive Area Assessment) se concentre sur un contrôle de la ‘stratégie globale’ des communes et des territoires grâce à des indicateurs d’impacts et de résultats (voir tableau 1).

Tableau 1

Extrait du ‘Annual performance assessment’ de 2008, service de l’enfance et de la jeunesse du Council de la ville de Liverpool

Assessment judgement area Annual Performance Assessment Grade Overall effectiveness of children’s services 3 Being healthy 3 Staying safe 3 Enjoying and achieving 3 Making a positive contribution 3 Achieving economic well-being 3 Capacity to improve, including the management of services for children and young people 3 Le jugement des inspecteurs se base sur l’échelle suivante: 4 : excellent ; 3 : bon ; 2 ; adéquat ; 1 : inadéquat. Source: www.liverpool.gov.uk/Council_government_and_democracy/About_your_council/CPA/ index.asp, 29.9.2009

Extrait du ‘Annual performance assessment’ de 2008, service de l’enfance et de la jeunesse du Council de la ville de Liverpool

9 Même si la méthode britannique de mesure de la performance des administrations est largement efficace et transparente (accessibilité des données, instruments de mesure sophistiqués, implantation territoriale étendue, sanctions sévères- Wegener, 2004: 257 et suivantes), elle est aussi source de problèmes. Par exemple, la mise en place d’un système d’inspection permanent et dense nécessite la mobilisation de nombreuses instances étatiques et un investissement financier énorme. Même en excluant les dépenses locales pour la réalisation d’enquêtes et de mesures (Stewart, 2003: 209, 133), les coûts d’inspection du Best Value restent très élevés, soit 600 millions de livres pour 2000/01 (Davis et al., 2001: 14). L’antipathie croissante des acteurs locaux contre les contrôles permanents des ‘auditeurs centraux’ pose aussi de nombreuses difficultés et a tendance à réduire la qualité des interventions du Best Value : ‘Inspection can be demotivating for staff, influencing attitudes to best value’ (Stewart, 2003: 133). Conséquence indirecte de ce processus, la ‘validité’ et la ‘fiabilité’ des mesures de performance sont largement critiquées, s’agissant parfois plus de mesures de prestige que de mesures réelles. Les procédures d’inspection sont de plus en plus considérées comme ‘artificielles’ et les acteurs locaux deviennent des ‘comédiens’ capables de véhiculer un climat favorable pour recevoir la ‘Best Value’ des inspecteurs : ‘Authorities that are good at producing strategies and plans, collecting performance data and establishing audit trails may be able to ‚paper over’problems with service delivery’ (Davis et al., 2001: 20).

4 – La France

10 Même si aujourd’hui, les communes françaises ont installé tout un répertoire de mesures visant à mesurer leur performance, la gestion de ces réformes est totalement différente de la Grande-Bretagne (pour ce qui suit, voir Kuhlmann, 2008, 2009). Ni l’Etat central ni une ‘instance réformatrice’ spécifique n’a été mobilisé pour la mise en place du management de performance dans les administrations communales. La législation de l’Etat central a même eu du mal à suivre les initiatives locales visant le contrôle de la performance (voir la loi LOLF de 2001).

L’élan que l’Etat a voulu créer avec la LOLF pour progresser dans la performance de sa gestion et la transparence des finances publiques ne doit pas faire ignorer que beaucoup de collectivités, notamment parmi les plus importantes, sont déjà sur le sujet (Richard 2006 : 7, 127 f.).
Les processus de construction et de suivi des indicateurs sont aujourd’hui relativement bien maîtrisés par quelques collectivités qui travaillent sur ces outils depuis de nombreuses années (Beaulier/Salérie 2006: 79).

Tableau 2

Extrait du tableau de bord de la ville du Havre, service ‘Etat Civil’, 2004

Indicateurs de performance Objectifs de performance Résultats obtenus en 2004 Temps moyen d’attente au guichet Max. 10 min < 6 min. Part des demandes ayant été traitées en moins de 5 jours Min. 90% 96% Part des appels téléphoniques pris en charge (appels non perdus) Min. 92% 99% Part des appels téléphoniques ayant été réceptionnés après maximum 3 sonneries Min. 90% 92% Source : Kuhlmann 2009b: 208 (avec des sources complémentaires).

Extrait du tableau de bord de la ville du Havre, service ‘Etat Civil’, 2004

5 – La Suède

11 À la différence de la Grande-Bretagne, le mouvement suédois de Performance Measurement n’est pas venu de l’Etat central mais ‘du bas’. La Fédération des Communes Suédoises (Svenska Kommunförbund) a joué un rôle prépondérant (Wollmann, 2005: 273). Sous cet angle, ‘l’expérience suédoise’ pour mesurer la performance communale par le biais d’instruments de management et de comparaison est plus proche des ‘cas français et allemand’ que du ‘cas anglais’. Toutefois, comme en Grande-Bretagne, la Suède est parvenue à installer le calcul de la performance locale sur l’ensemble de son territoire en suivant une méthode très transparente et ‘orientée vers les clients’. Le modèle suédois du Performance Measurement peut être considéré comme le prototype de la typologie administration communale autonome et initiatives venues ‘d’en bas’ (bottom up). En effet, les communes suédoises sont parvenues à installer les réformes de Performance Measurement sur l’ensemble du territoire avec une forte transparence des résultats vers l’extérieur et donc un système de sanctions qui fonctionne. De même, le système institutionnel de mesure et de contrôle est double. Il est externe et horizontal grâce au système de comparaison intercommunale et aux réseaux de qualité ; il est interne et verticale à l’intérieur des communes, c’est-à-dire que les mesures sont effectuées par les services administratifs centraux des communes.
Le ‘succès suédois’ a été rendu possible grâce à une culture politique marquée par une liberté d’information étendue, une longue tradition d’évaluation (voir aussi Jann/ Reichard, 2003) et un grand consensus politique et administratif. Ce dernier point a permis une forte acceptation des communes quant aux calculs de la performance et de la qualité des services locaux et de leur mise en comparaison. A côté de l’introduction d’instruments de pilotage orientés sur les résultats (division clients/fournisseurs, management par contrat et accord d’objectif, budgétisation) une base de données rassemblant les informations sur la performance de toutes les communes suédoises a été créées en 1987. Celle- ci est administrée en commun par la Fédération des Communes Suédoises et par l’Administration Nationale de la Statistique (Statistiska Centralbyrån). Toutes les informations concernant les coûts des services locaux par commune (les écoles, les structures pour les personnes âgées et les handicapés, etc.) sont enregistrées et accessibles à tous, ce qui permet une comparaison intercommunale over time des coûts et de la performance des services communaux (Wollmann, 2005: 273). Une nouvelle forme de comparaison intercommunale orientée sur la qualité des services a été initiée par la Fédération des Communes Suédoises depuis la fin des années 1990 (voir Strid, 2004). Cette méthode vise à définir des indicateurs de qualité de la performance communale et de les comparer au niveau intercommunal grâce à des ‘réseaux de comparaison’ (comparative municipal quality networks). D’après une enquête réalisée par la Fédération des Communes Suédoises, la moitié des 280 communes suédoises est d’accord pour participer à cette ‘comparaison qualitative’ (Ibid.: 267). Finalement, les réformes suédoises de la Nouvelle Gestion Publique ont su prendre deux voies différentes mais conciliables: la mise en place de mesures (NPM) orientées sur les résultats et la participation des usagers. Les acteurs locaux perçoivent les indicateurs de performance et de qualité comme des outils d’apprentissage, non pas comme des instruments de contrôle (Ibid.: 268). Le profil des indicateurs de performance montre la capacité des communes suédoises à concilier les différents aspects du Performance Measurement. Ainsi, à côté des indicateurs ‘classiques’ de coûts et de qualité (input, output), les indicateurs de satisfaction des clients (impacts), d’effectivité et d’efficacité des politiques publiques (outcomes/résultats) sont aussi pris en compte.

6 – L’Allemagne

12 Dans les communes allemandes, le développement des idées de pilotage par résultats et de gestion de la performance a pris sa source dans le modèle de la Nouvelle Gestion Publique (Neues Steuerungsmodell – NSM) (voir Bogumil et al., 2007; Kuhlmann et al., 2008) dont les concepts ont été propagés en Allemagne depuis 1993 par l’Organisation Communale pour le Management Administratif (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement - KGSt) [4]. Les instruments de la Nouvelle Gestion Publique pour la modernisation administrative tels que la gestion financière orientée sur les résultats et les produits, le système de contrôle, les rapports de gestion et la gestion de la qualité des services basée sur la concurrence (comparaison intercommunale de la performance des services) (voir Kuhlmann et al. 2008) ont été massivement introduits dans les communes allemandes au cours des années 1990 (82% des communes allemandes) [5]. Cet engagement communal a conduit plus de 60% des communes allemandes à participer à des projets de comparaison intercommunale de la performance, dont l’objectif principal était de comparer les structures, les procédures, les coûts et la qualité de différents services administratifs locaux. Le mouvement de réforme de Performance Measurement initié par les tenants de la Nouvelle Gestion Publique est proche de la France dans son contenu. Ainsi, les indicateurs de performance concernent uniquement les ‘produits’ facilement quantifiables (outputs) et les coûts (inputs) et parfois les indicateurs de procédure. Les indicateurs de qualité (effectivité, efficacité et conséquences des politiques publiques) que nous avons définis plus haut comme indicateurs d’impacts et de résultats, ne sont pratiquement pas pris en compte. Cette ‘excroissance bureaucratique’ des indicateurs de performance en Allemagne peut être illustrée par le tableau de bord du ‘service civil’ communal (Bürgerservice). La KGSt propose 66 indicateurs de performance avec des instructions détaillées de mesure (nous avons choisi quelques indicateurs illustratifs de cette forte orientation input-output, voir KGSt, 1999):

• Durée d’attente moyenne pour les papiers d’identité
• Durée d’attente moyenne pour recevoir la carte d’impôt sur les salaires (Lohnsteuerkarte)
• Durée d’attente moyenne pour joindre par téléphone le service administratif désiré
• Durée d’attente moyenne pour les visiteurs / au guichet (en minutes)
• Temps nécessaire pour l’inscription à la mairie (Anmeldung)
• Part des visiteurs s’étant rendue dans un service administratif non compétent
• Frais de production de la carte d’impôt sur les salaires (Lohnsteuerkarte)
• Part de couverture des frais pour la réalisation des papiers d’identité
• Part de couverture des frais des services

7 – Comparaison

13 La mise en place des réformes de Performance Measurement s’est faite de manière différente dans les quatre pays européens. La Grande-Bretagne représente le prototype des réformes locales imposées par l’Etat central. Cette variante est caractérisée par un mouvement contraignant, territorialement généralisé, continu, très transparent et avec un grand pouvoir de sanction. Nous avons déjà montré les avantages et les inconvénients d’une telle démarche. En France, l’adoption des mesures de calcul et de gestion de la performance communale a été totalement contraire à la Grande-Bretagne. Initiées par les acteurs locaux, les réformes sont restées (jusqu’ici) facultatives, volontaires et inégalement réparties dans le paysage communal. L’absence d’institutionnalisation généralisée des réformes a permis aux communes d’adapter ces dernières à leur propre politique et à leurs devoirs spécifiques, ce qui se traduit par une utilisation pragmatique apte à améliorer le pilotage, mais peu transparente et n’ayant guère de pouvoir de sanction. Finalement, l’analyse comparative des démarches française et britannique montre que la gestion administrative anglo-saxonne, basée sur les procédures (à la place des résultats) et l’affermissement d’un système hypercomplexe des indicateurs de performance, symbolise bien plus le prétendu perfectionnisme des règles et des procédures de l’administration classique d’Europe continentale que le cas français. L’administration française à laquelle on reproche souvent une démarche fixée sur les règles et les procédures a su faire preuve de pragmatisme, de flexibilité, d’adaptation et d’apprentissage quant aux réformes de gestion de la performance communale. De ce point de vue, la différentiation de Ashford (1982) entre le ‘pragmatisme français’ et le ‘dogmatisme britannique’ paraît valide. La Suède se trouve entre ces deux extrêmes. En effet, même si les réformes de performance communale ont été initiées volontairement par les acteurs locaux, celles-ci ont été appliquées de manière continue sur l’ensemble du territoire, entraînant des répercussions positives sur la transparence et le pouvoir de sanction.
L’analyse comparative des réformes de performance des quatre pays montre que le cas allemand a de nombreuses similitudes avec la France, la Suède et la Grande-Bretagne. Comme en Suède, les réformes pour mesurer la performance communale ont été établies grâce au volontariat des acteurs locaux (bottom up) ; comme en France, la ‘pratique de la confidentialité’ (d’Europe continentale) des informations relatives à la performance communale est restée la règle, empêchant la mise en place de réelles sanctions ; enfin, comme en Grande-Bretagne, le perfectionnisme administratif a conduit à l’établissement de critères de performance très détaillés, rarement mis à profit pour le pilotage ou pour les prises de décisions communales. Le tableau 3 récapitule de manière simplifiée les éléments de comparaison des différents pays:

Tableau 3

Performance Measurement dans les communes européennes: profils et caractéristiques en comparaison

Eléments d’analyse Royaume-Uni Allemagne France Suède Pilotage (central-local) Top down, contrôle étatique, réformes obligatoires Bottom up, contrôle local autonome, réformes non obligatoires Bottom up, contrôle local autonome, réformes non obligatoires Bottom up, contrôle local autonome, réformes non obligatoires Conception/ installation Dogmatique, généraliste « Bureaucratie des indicateurs » Généraliste, perfectionniste, Bureaucratie de produits (Nouvelle Gestion Publique) Pragmatique, expérimentale, en référence au contexte politique local, sélective Expérimentale, orientée sur le pilotage et sur l’extérieur, en référence au contexte politique local

Transparence/ pouvoir de sanction Transparence des informations à l’extérieur de l’administration, grand pouvoir de sanction Principe de nondivulgation des informations, pas de sanction Principe de nondivulgation des informations, pas de sanction Transparence des informations à l’extérieur de l’administration, grand pouvoir de sanction Diffusion/ uniformité Forte diffusion, uniformité Diffusion moyenne, variantes régionales (Est- Ouest) Diffusion faible, de grande disparité (entre ville et campagne) Forte diffusion, homogène

Performance Measurement dans les communes européennes: profils et caractéristiques en comparaison

8 – Recommandations

14 Les expériences de réforme de ces quatre pays ont montré leurs forces et leurs faiblesses et peuvent servir de base pour savoir ce qu’il faut faire et ne pas faire. Afin de proposer des solutions possibles, trois problèmes ont été identifiés.

9 – Perspectives : rationalité politique et Performance Measurement

18 Afin que la politique trouve sa place dans le système de calcul de la performance, il convient de mettre à profit la double ‘rationalité’ politique (voir Kuhlmann, 2007). La transparence des résultats est une première nécessité pour les politiciens puisque leurs actions sont liées à un programme politique concret et à des objectifs politiques clairs. Elle est la condition sine qua non pour une réélection et correspond à la première ‘rationalité politique’. Les réformes permettent aussi de pourvoir se maintenir en place dans une ‘démocratie concurrentielle’ toujours plus forte, de développer un profil politique propre, d’augmenter les chances de réélection et de ‘s’assurer une place sur le marché politique’, etc. Dans cette ‘double perspective’, les réformes de Performance Measurement et de Performance Management ne doivent pas seulement répondre aux critères de transparence et de développement des savoirs, elles doivent aussi avoir une fonction politique claire. Cela permet aux réformes d’éviter de courir le ‘danger’ de la démocratie concurrentielle et de pourvoir ‘survire’ dans le paysage institutionnel des communes. Pour cette raison, il est dangereux de limiter les réformes de performance communale à la seule mise en place de critères méthodologiques précis et rigoureux (‘rigorisme méthodologique’).