4.1 – Considérations sur les moyens de prévenir « l’évasion du budget » et notamment grâce à l’identification des structures de risque

16Dans le cadre du débat sur la consolidation, il convient de tenir davantage compte de l’évolution de la structure de risque pour déterminer si les éléments d’actif doivent ou non être inscrits au bilan.

17La consolidation sur la base des normes appropriées au titre du droit privé (à savoir les NCI/IFRS, les PCGR américains, le code commercial allemand HGB), ou des normes IPSAS, est généralement approuvée dans la littérature et la pratique. L’application de l’un des concepts issus du droit privé constituerait assurément une solution pratique. Le fait que les coopérations relevant du droit privé les utilisent est en soi un élément convaincant.

18Cependant, si la décision politique doit appliquer l’un de ces concepts – en Allemagne, par exemple, la plupart des réformes à tous les niveaux appliquent le Code commercial allemand HGB –, il est très important de ne pas oublier les caractéristiques propres au secteur public. Les concepts de contrôle en tant qu’approche de base pour déterminer l’entité comptable dans la consolidation dans le secteur privé ne tiennent pas compte comme il se doit des structures de risque du secteur public. Plus précisément pour le cas allemand, bien que pas de jure mais de facto, l’autorité publique est très souvent politiquement obligée d’assumer les dettes des coopérations en cas d’insolvabilité (sauvetage de la faillite).

19Afin de mieux tenir compte des structures de risque, la planification globale suivante, qui porte sur le cas européen, peut apporter des idées intéressantes pour enrichir les débats à venir:

1. Fonder les comptes consolidés sur les normes privées. Justification : les coopérations relevant du droit privé appliquent déjà ces normes.
2. Assurer la faisabilité pratique en tenant compte des critères de Maastricht pour décider si une entité, compte tenue de son actif et de son passif, doit être rangée ou non parmi les autorités publiques. Pour être considérée comme une autorité publique sur la base des directives, une entité doit remplir cumulativement les trois conditions suivantes :
   
   1. Il doit s’agir d’une entité institutionnelle.
   2. Elle doit être financée par une taxation obligatoire et/ou réaffecter ses recettes et son actif, ou elle doit être contrôlée par l’État.
   3. Moins de 50 % de ses coûts de production doivent être couverts par des bénéfices.
   Justification : les pays de l’UE doivent appliquer ces critères pour démontrer s’ils satisfont ou non aux directives de Maastricht. En développant un ensemble totalement nouveau de critères dont on n’a pas vérifié dans la pratique la compatibilité avec les critères de Maastricht, les praticiens risquent de ne pas pouvoir (ou vouloir) offrir les ressources nécessaires.
3. Tenir compte dans ce contexte de la décision d’Eurostat sur le traitement comptable des partenariats public-privé dans les comptes nationaux, qui visait à l’origine à apporter une aide pratique pour l’application des critères de Maastricht. STAT/04/18 définit l’impact des coopérations sur le déficit/excédent du gouvernement et la dette au égard aux risques assumés. Eurostat recommande de classer les actifs parmi les actifs non gouvernementaux, et dès lors de ne pas les inscrire au bilan de l’État, lorsque les deux conditions suivantes sont satisfaites :
   
   • Le partenaire privé assume le risque de construction, et
   • Le partenaire privé assume au moins le risque lié à la disponibilité ou celui lié à la demande.
   Justification : sur la base de la recommandation d’Eurostat, les politiciens et les autorités publiques sont invités à tenir un inventaire critique de leurs coopérations et de leurs structures de risque et de passif.
4. Tenir compte des questions soulevées au sujet de l’impact des règles d’Eurostat sur l’identification du risque budgétaire. Par exemple, le FMI reproche aux règles d’Eurostat de ne pas être appropriées car elles supposent que les PPP sont toujours entamés pour les bonnes raisons (à savoir pour obtenir des gains en efficience). En réalité, d’après les détracteurs, la plupart des PPP ont des chances d’appartenir à la catégorie des investissements privés, même si l’État assume de nombreux risques. Le partage des risques présente par conséquent des aspects négatifs et on est encouragé à concevoir les projets de sorte à ce qu’ils ne doivent pas être inscrits au budget (cf. Schwartz, 2006).
5. Intégrer dans le débat et examiner les suggestions contenues dans le document de consultation du Conseil des normes comptables internationales (CNCI) intitulé « Accounting and Financial Reporting for Service Concession Arrangements » (publié en mars 2008) sur le plan des risques et des récompenses. Ce document de consultation examine de nombreuses approches qui méritent d’être envisagées en raison des aspects controversés mentionnés plus haut. Parmi les réglementations possibles, le document examine la norme d’information financière (FRS) britannique n° 5 du Conseil des normes comptables (ASB), intitulée « Reporting the Substance of Transactions », qui stipule que « la question de savoir si une entité a accès à des avantages est déterminée par la question de savoir si elle supporte les risques propres à ces avantages ». Le Conseil des normes comptables britannique a par ailleurs publié un amendement à sa FRS 5, Reporting the Substance of Transactions.

4.2 – Améliorer la valeur informative des états financiers eu égard aux particularités du secteur public

20Maintenant que nous avons illustré la question spécifique du risque dans le cadre de la question de savoir si un élément d’actif doit être ou non inscrit au bilan, nous examinons dans la présente partie les moyens d’améliorer la transparence du bilan et du système d’information eu égard aux particularités du secteur public.

211. Répartition en « actifs négociables » et « actifs des pouvoirs publics » Il existe une pratique bien établie qui consiste à appeler le budget « programme gouvernemental sur le plan financier ». Une fois les objectifs d’une législature définis, le budget donne des informations sur la stratégie du gouvernement pour atteindre ses objectifs de façon efficiente et efficace. Le budget est donc plus qu’un simple « compte en T » de chiffres. Il donne des informations complémentaires sur les éléments d’actif nécessaires pour atteindre les objectifs. Certains sont bien sûr des actifs purement financiers, comme des prêts. D’autres sont des facteurs de production nécessaires pour offrir un certain service public, et encore une fois, d’autres n’assurent ni la fonction de financement, ni celle de prestation. Les paragraphes suivants portent sur ces éléments d’actif nécessaires pour offrir un service public donné et sur ceux qui ne sont nécessaires ni pour assurer la fonction de financement, ni pour assurer celle de prestation.

22La question de savoir si un élément d’actif est rattaché à un facteur de production ou non est le résultat d’une décision politique sur la façon de mettre en œuvre le programme gouvernemental. Lorsqu’un élément d’actif donné n’est pas nécessaire, il ne remplit plus de fonction publique fondamentale et son externalisation, voire sa vente, peuvent être envisagées. La question à se poser dans ce contexte est par conséquent la suivante : l’élément d’actif contribue-t-il à réaliser une activité publique fondamentale ou non ? Si la réponse est non, cela indique la capacité de l’entité à obtenir un allégement de dette sans aide extérieure. Si la réponse est oui, cela indique que cet élément d’actif est une partie essentielle du programme mis au point par le gouvernement pour atteindre ses objectifs et qu’il ne va donc pas faire l’objet d’une privatisation. La proposition suivante porte sur la façon d’intégrer cette transformation dans le bilan et, ce faisant, d’engager les politiciens à divulguer leurs états financiers sous une forme écrite et clairement organisée.

23Dans le processus de réforme allemand, plusieurs systèmes comptables ont été développés et sont entrés sur le « marché public » dans le cadre de projets pilotes. En réalité, ils ne varient pas considérablement dans leur contenu. En termes de solution résultante, cependant, Lüder recommande que les éléments d’actif à long terme soient répartis dans deux postes dans le bilan : les « éléments d’actif négociables » et les « éléments d’actif des pouvoirs publics » (Lüder, 1994, Lüder, 2007). Cette seconde catégorie comprend tous les éléments d’actif dont l’autorité publique a besoin pour assumer ses fonctions fondamentales et tous les éléments d’actif qui ne sont pas négociables. En conséquence, les pouvoirs publics doivent organiser un débat politique sur la question de savoir si les éléments d’actif doivent être reconnus comme des éléments « négociables » ou non.

24S’ils sont négociables, ces éléments d’actif peuvent faire l’objet d’une privatisation. Dans le cas contraire, les politiciens énoncent clairement que l’élément d’actif est nécessaire à la réalisation de fonctions publiques fondamentales et donc essentiel pour le public. La violation de cet énoncé politique a par conséquent des conséquences légales et a plus d’importance que tous les mots prononcés durant une campagne électorale.

25En outre, dans le cadre de la gestion de la dette publique, tous les postes conte nus dans la catégorie des « éléments d’actif négociables » indiquent la capacité de l’autorité publique à réduire ses dettes. Ces informations deviendront plus importantes lorsque de nouvelles autorités publiques devront demander des prêts, par exemple lorsqu’on vérifie leur solvabilité dans le contexte de Bâle II.

262. Se concentrer sur une analyse plus détaillée de l’actif financier inférieur à 20 % et illustrer son importance stratégique Lorsque le pouvoir public détient moins de 20 % d’une coopération selon la notion de contrôle, elle est classée sous la rubrique « actif financier » du bilan. Dans le secteur public, cependant, les participations minoritaires n’assument souvent pas de fonction financière en termes d’actions, d’obligations, etc., mais sont d’une grande importance en ce qui concerne l’intérêt public général. Par exemple, une participation de 10 % dans un institut de recherche qui étudie les sources d’énergie renouvelables n’est pas mesurée sur le plan financier, mais par son impact sur la prestation du service public « approvisionnement énergétique ». En conséquence, une participation minoritaire de ce type ne doit pas être reprise dans les actifs financiers servant exclusivement des intérêts financiers mais – au moins – être reprise séparément et être accompagnée, par ex., de commentaires sur son potentiel stratégique, son rendement et sa contribution à la prestation de service dans les remarques sur les comptes consolidés.

4.3 – Expérience pratique en Allemagne – Enseignements à tirer pour le pro gramme de réforme de la gestion financière

27Les résultats des réformes sont en grande partie déterminés par la présence d’une approche globale en matière de gestion de la modification des processus, des structures, etc. En Allemagne, étant donné qu’on a laissé passer la possibilité de prédéfinir des normes uniformes, la réforme de la gestion financière est caractérisée par une diversité conceptuelle. Cela concerne essentiellement la question décisive de savoir si l’on doit continuer à autoriser la comptabilité de caisse ainsi que les différentes approches concernant les détails techniques, comme les règles de mesure et les obligations d’information (cf. Lüder, 2006, et pour une analyse plus détaillée du travail du sous-comité « Réforme de la loi sur le budget local » (UARG) Budäus/Behm/Adam, 2003). D’une manière générale, chaque État fédéral a réinventé la roue pour son propre échelon local. L’Allemagne est par conséquent confrontée à des difficultés considérables en ce qui concerne la transparence, la comparabilité et donc l’absence de fondement solide pour prendre des décisions et des mesures.

28Une comparaison de différents pays indique que l’Allemagne peut tirer des enseignements des expériences acquises par d’autres pays. D’autres pays connaissant des problèmes comparables peuvent tirer des enseignements et peut-être éviter des lacunes similaires plus tôt dans le processus de réforme. Presque tous les pays ont établi des comités consultatifs chargés de définir les normes en matière de comptabilité générale dans le secteur public. L’Allemagne pourrait s’inspirer des structures organisationnelles, des compétences et de la composition de ces comités.

29La question de la création d’un comité consultatif chargé de définir les normes pour les échelons local et autres a été maintes fois examinée en Allemagne, tant par le monde académique que par les praticiens. On peut attribuer le fait que ces analyses n’ont pas encore été mises en œuvre à des motifs politiques essentiellement. Cependant, le statu quo indique clairement que la création d’un comité consultatif chargé de définir des normes est une étape essentielle pour atteindre les objectifs de la réforme. Les conclusions d’études empiriques réalisées il y a peu au niveau local révèlent que les personnes responsables recommandent la création d’un comité consultatif de ce genre (KGSt, 2008) et confirment le besoin d’agir. S’agissant de la mise en œuvre pratique, ce comité doit être relié à la conférence des ministres des finances et des ministres de l’intérieur pour les différents États fédéraux. Parmi ses membres, le comité doit comprendre des représentants des ministres des finances, des ministres de l’intérieur, des Cours des comptes, des agences statistiques financières, des comptables et des universitaires (Lüder 2006). À partir de là, le comité pourrait ensuite définir des normes en effectuant une ana lyse des meilleures pratiques infranationales et internationales.

30Enfin et surtout, si l’on veut que l’information financière publique évolue comme il se doit, il est essentiel de revoir les cadres juridiques, et notamment la loi sur le budget, afin de pouvoir tirer pleinement parti des aspects financiers des systèmes. Dans le cas de l’Allemagne, par exemple, le traditionnel rush saisonnier (en décembre) est attribué aux principes budgétaires, comme l’annualité et la spécificité, et n’est pas une question de comptabilité de caisse ou d’exercice.

31S’agissant du débat international dans son ensemble, on peut dire que les réformes de la gestion financière publique ne doivent plus fermer les yeux sur l’intérêt du fait de tirer des enseignements de l’expérience, que ce soit celle d’autres pays ou d’autres niveaux de gouvernement au sein d’un même pays. Si, dans le cas de l’Allemagne, on avait tenu compte d’emblée de ces expériences, on aurait immédiatement détecté les différences dans l’organisation des réformes. On aurait pu profiter de l’expérience mutuelle. En somme, on aurait pu gagner du temps et de l’argent dans le cadre du processus de réforme.