Introduction

1Le recours à des organisations semi-autonomes pour l’exécution de fonctions publiques est un phénomène aussi ancien, à de nombreux égards, que l’administration publique, du moins au niveau national (Hood et Schuppert, 1988; Van Thiel, 2001). Les problèmes de gouvernance de ces organes sont étudiés depuis longtemps dans les recherches sur la gestion publique et l’administration publique (Wettenhall, 2005). Les agences sont un thème important de discussion (OCDE, 2002) et d’analyse scientifique (Thynne, 2004) en matière de réforme de la gestion publique. La définition de agence publique constitue néanmoins une tâche relativement difficile. Dans une première tentative de définition de ce phénomène, Pollitt et al. (2001) assimilent l’agence à une organisation publique tenue à distance de l’administration principale (il existe un certain degré de désagrégation structurelle entre l’agence et l’administration « parente »), qui exécute des tâches publiques qui lui sont confiées de façon non compétitive, dont le personnel de base est constitué de fonctionnaires, qui est en principe financée par le budget de l’État et qui est soumise à certaines procédures relevant du droit administratif. La question de la structure de gouvernance de ces organes désagrégés (et en particulier l’analyse du phénomène des agences à travers les dimensions essentielles suivantes : 1. la nature et le degré d’autonomie de ces organisations, et 2. les modalités d’exercice de la direction et du contrôle des agences) est déterminante dans ce débat. D’importants programmes de recherche en matière de gestion publique définis autour de ces concepts fondamentaux donnent des informations importantes sur le phénomène des agences agissant au niveau national (Lægreid et al., 2005; Pollitt et Talbot, 2004; Pollitt et al., 2004; Verhoest et al., 2004).

2Quelles sont les possibilités offertes par ces programmes de recherche lorsqu’on les applique aux agences de l’Union européenne (UE) ? La présente communication a pour objectif de répondre à cette question et d’analyser les agences communautaires au moyen des catégories d’analyse qui sont aujourd’hui bien établies dans les études de la gestion publique s’intéressant au phénomène des agences agissant au niveau national. En appliquant ces catégories d’analyse (décrites dans la dernière partie du présent chapitre et illustrées en détail dans le chapitre intitulé « Les agences communautaires : dimensions d’analyse et études de cas »), il apparaît que les agences de l’UE sont relativement uniformes par rapport au monde extrêmement bigarré des agences actives au niveau national. Ce constat est relativement déroutant, puisque la majorité des scientifiques s’intéressant au phénomène des agences au niveau national semblent d’accord sur l’extrême hétérogénéité de ces organes (Caulfield, 2004; Fedele et al., 2007; Lægreid et al., 2005; Ongaro, 2006; Pollitt et Talbot, 2004; Pollitt et al., 2004; Thynne, 2004; Verhoest et al., 2004) : nous examinerons dans le présent article cet aspect et plus généralement les caractéristiques des agences de l’UE.

3Nous commencerons par décrire certains des éléments qui confèrent à la gouvernance communautaire sa nature particulière (le contexte plus général dans lequel les agences opèrent). La conceptualisation de la gouvernance de l’UE est un travail de longue haleine (voir, notamment, McCormick, 2005, pour une introduction agile, et Nugent, 2006, chap. 21, pour une synthèse judicieuse). Aux fins de la présente communication, nous adopterons tout d’abord la perspective de l’équilibre (dynamique) intergouvernemental/supranational de l’UE (Nugent, pp. 557-561) : l’« intergouvernementalisme » désigne les systèmes dans lesquels les États-nations coopèrent, dans des situations et des conditions qu’ils peuvent contrôler, les uns avec les autres sur des questions d’intérêt commun ; le « supranationalisme » désigne les situations dans lesquelles les États travaillent les uns avec les autres selon des modalités qui ne leur permettent pas de conserver un contrôle total des développements ultérieurs. Les facteurs qui font ressortir les caractéristiques supranationales de l’UE concernent les fonctions importantes attribuées à la Commission européenne (y compris la fonction d’initiative quant à la formulation des politiques publiques au niveau européen), les pouvoirs accrus du Parlement européen et le rôle joué par la Cour de justice européenne tout au long de l’histoire de l’intégration européenne. Les facteurs qui font ressortir les caractéristiques intergouvernementales de l’UE comprennent le rôle prépondérant joué par le Conseil européen, puisqu’il prend l’ensemble ou presque des décisions importantes concernant l’orientation générale et les priorités stratégiques de l’UE, et le rôle législatif essentiel du Conseil des ministres (et la pratique qui consiste à rechercher des consensus, même lorsqu’un vote à la majorité est permis, lorsqu’un État déclare avoir un intérêt important en jeu). Les agences communautaires sont difficiles à évaluer sur la base de leur valeur intergouvernemental/supranational : il s’agit d’institutions non majoritaires, établies au moyen d’actes de délégation publics par la Commission européenne et elles constituent dès lors des organes supranationaux qui trouvent dans la Commission européenne leur « principale » administration parente et qui, à certains égards, conditionnent de l’extérieur les États membres (influence supranationale). Parallèlement à cela, cependant, à d’autres niveaux importants, les agences de l’UE contribuent à des formes de coopération conduites par les États membres.

4Une autre question importante concerne les fonctions assumées par les agences communautaires dans le cadre du processus politique. Les agences de l’UE se confinent essentiellement à la phase de mise en œuvre, même si certaines peuvent également jouer un rôle dans la formulation des politiques. Richardson (2001) applique le modèle de Kingdon du cycle du processus politique (Kingdon, 1994) à l’Union européenne et conceptualise le processus politique de l’UE en quatre étapes : définition de l’agenda, formulation de la politique (spécification des alternatives, pour reprendre les termes de Kingdon), décision, et mise en œuvre (implémentation). Toutes les agences de l’UE participent à la phase de mise en œuvre d’un nombre croissant de politiques communautaires ; certaines ont également une influence sur la phase de formulation des politiques (pour un exemple, voir le cas de l’Agence européenne pour l’environnement (European Environmental Agency EAA), examiné dans l’encadré 2), bien que pas dans le sens qu’elles exercent des pouvoirs de décision formels, lesquels relèvent de la compétence exclusive des institutions communautaires se fondant sur les traités (dans le cadre de la doctrine « Meroni »), mais parce qu’elles fournissent des données, des informations et des propositions (essentiellement informelles) qui peuvent, au final, influencer la formulation proprement dite du contenu de la politique publique européenne (les décisions stratégiques formelles sont adoptées par les institutions communautaires compétentes).

5Les caractéristiques administratives de ces organes sont un autre aspect important. Les agences communautaires présentent un grand nombre des caractéristiques de la bureaucratie communautaire (Stevens et Stevens, 2001; sur la Commission, voir Hooghe, 2001, et Page, 1997), mais une différence de taille les distingue : elles sont dispersées sur l’ensemble du territoire européen. En conséquence, à côté de la composition internationale du personnel de ces organes et de leur condition d’« expatriés » permanents (du moins pour une partie considérable du personnel), des caractéristiques communes aux autres institutions de l’UE, on trouve un espace de vie qui varie pour chaque agence et qui n’est pas celui de Bruxelles (donc les équivalents des études anthropologiques menées par Abeles, Bellier et McDonald, 1993 – cité dans Stevens et Stevens, 2001 – et de différentes publications ultérieures sur les fonctionnaires de l’UE, doivent encore être produits pour ces organes relativement nouveaux).

6Les agences communautaires se sont rapidement développées sur le plan de leur nombre et de leurs compétences au cours des années 1990 et, surtout, des années 2000 (voir tableau 1) et elles représentent aujourd’hui un aspect important du paysage institutionnel communautaire : un aspect qui fait encore l’objet de trop rares études. Dans la présente communication, nous analysons les principales caractéristiques des agences de l’UE et nous examinons s’il existe un « type » européen d’agence et ce qui le différencie du monde (très bigarré) des agences agissant au niveau national analysées dans les études sur la gestion publique. Les principales questions de recherche peuvent être formulées comme suit : existe-t-il un « type européen » d’agence publique ? Quelles en sont les caractéristiques ? Et en quoi se différencie-t-il du monde des agences agissant aux niveaux national et infranational ?

7La liste [1] des agences examinées dans la présente communication est présentée dans le tableau 1. Les agences constituées au titre des deuxième et troisième piliers de l’UE ne sont pas comprises dans l’analyse, de même que celles créées au titre du traité Euratom, en raison de leur objectif et de leurs caractéristiques propres. Il n’existe toujours pas de définition commune de l’agence communautaire (Groenleer, 2006) et la documentation communautaire officielle ne propose par de définition non plus (elle considère généralement les agences comme des « organes délégués »). Les agences communautaires se distinguent de trois autres types d’entités européennes communément associées (dans la structure institutionnelle communautaire) au concept d’organes délégués. Dans la classification de Kreher (1997), les organes suivants ne peuvent être considérés comme des agences communautaires : les organes ou services internes de la Commission européenne (comme l’Office statistique des Communautés européennes, Eurostat, qui est indépendant de la Commission mais qui est tout de même considéré comme un service, au sens organisationnel, au sein de cette même Commission) ; les institutions explicitement mentionnées dans le traité sur l’Union européenne (comme la Banque centrale européenne, qu’Everson, 1995, définit comme une organisation chargée de la poursuite d’objectifs normatifs particuliers de « type constitutionnel ») ; les institutions créées sur une base intergouvernementale, c’est-à-dire en dehors du cadre de l’Union européenne (comme l’Institut universitaire européen à Florence). Dans la présente communication, conformément à l’idée développée par Pollitt et al. (2001 and 2004), une idée que nous élargissons par ailleurs, nous définissons les agences communautaires comme des solutions organisationnelles structurellement désagrégées, établies par les institutions communautaires, qui présentent les caractéristiques mentionnées plus haut et qui occupent une certains « place » dans l’espace conceptuel [autonomie] – [direction et contrôle].

Tableau 1

Liste des agences communautaires (premier pilier) [2]

Agence Création Situation Secteur(s) stratégique(s) CdT Centre de traduction des organes de l’Union européenne 1994 Luxembourg (Luxembourg) Administration interne Cedefop Centre européen pour le développement de la formation professionnelle 1975 Thessalonique (Grèce) Politiques sociales Formation des travailleurs CFCA Agence communautaire de contrôle des pêches 2005 Bruxelles (Belgique) Marché intérieur CPVO Office communautaire des variétés végétales 1994 Angers (France) Propriété intellectuelle Circulation des produits dans la Communauté EAR Agence européenne pour la reconstruction 2000 Thessalonique (Grèce) Relations extérieures Gestion des projets de reconstruction EASA Agence européenne de la sécurité aérienne 2002 Cologne (Allemagne) Transports Amélioration du marché intérieur ECDC Centre européen de prévention et de contrôle des maladies 2004 Stockholm (Suède) Santé publique ECHA Agence européenne des produits chimiques 2006 Helsinki (Finlande) Propriété intellectuelle Marché intérieur EEA Agence européenne pour l’environnement 1990 Copenhague (Danemark) Environnement EFSA Autorité européenne de sécurité des aliments 2002 Parme (Italie) Agriculture Santé publique EIGE Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes 2005 Site à décider Politiques sociales Droits humains EMCDAA Observatoire européen des drogues et des toxicomanies 1993 Lisbonne (Portugal) Santé publique, politiques sociales Contrôle de la criminalité EMEA Agence européenne des médicaments 1995 Londres (RU) Santé publique Circulation des produits dans la Communauté EMSA Agence européenne pour la sécurité maritime 2003 Lisbonne (Portugal) Transports Amélioration du marché intérieur ENISA Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l’information 2004 Héraklion (Grèce) Information Marché intérieur ERA Agence ferroviaire européenne 2004 Lille- Valenciennes (France) Transports Amélioration du marché intérieur ETF Fondation européenne pour la formation 1990 Turin (Italie) Relations extérieures Politiques sociales Eurofound Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail 1975 Dublin (Irlande) Politiques sociales Circulation des travailleurs Autorité de surveillance du GNSS européen 2004 Site à décider Transports Amélioration du marché intérieur FRA Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne 2007 Vienne (Autriche) Libre circulation des citoyens Droits humains Frontex Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’UE 2004 Varsovie (Pologne) Libre circulation des citoyens Contrôle de la criminalité OHIM Office de l’harmonisation dans le marché intérieur (marques, dessins et modèles) 1993 Alicante (Espagne) Propriété intellectuelle Circulation des produits dans la Communauté OSHA Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail 1994 Bilbao (Espagne) Santé publique Politiques sociales

Liste des agences communautaires (premier pilier) [2]

8Les agences communautaires ont été étudiées de différents angles théoriques. Du point de vue de la science politique, des études ont été menées sur les conséquences de la création d’agences communautaires sur les mécanismes de gouvernance de l’UE dans son ensemble ainsi que sur les mécanismes de gouvernance internes de ces mêmes agences (Barbieri, 2006b; Everson, 1995 et 2005; Flinders, 2004; Hix, 1998; Kreher, 1997; Vos, 2000), occasionnellement au moyen de comparaisons avec le système politique américain (Shapiro, 1997). Les agences communautaires jouent un rôle important dans le cadre réglementaire de l’UE : nombre de scientifiques se sont intéressés à l’influence des agences communautaires sur les régimes de réglementation communautaires (Caduff et Bernauer, 2006; Coen et Thatcher, 2008; Dehousse, 1997; Eberlein et Grande, 2005; Egan, 1998; Gehring et Krapohl, 2007; Lafond, 2001; Majone, 1997 et 2003; Randall, 2006; Thatcher, 2002). Certains scientifiques ont centré leur analyse sur les questions de « accountability » (responsabilité et modalités de rendre compte) des agences communautaires (Bergström et Rotkirch, 2003; Curtin, 2005; Majone et Everson, 2001; Vos, 2005). D’autres ont étudié, du point de vue de l’étude des lois, l’influence qu’a eu la création d’agences communautaires sur le droit communautaire (Chiti, 2000 et 2004; Dehousse, 2002; Vos, 2003). Un autre courant de contributions au débat sur les agences communautaires provient des perspectives théoriques plus proches de l’économie (Borrás, Koutalakis et Wendler, 2007; Kassim et Menon, 2003; Krapohl, 2004; Pollack, 1997).

9La littérature sur la gestion publique a négligé en revanche la recherche sur les agences communautaires : la présente communication a pour objectif de combler cette lacune et d’étudier les possibilités d’appliquer des cadres issus du domaine de la gestion publique à l’étude des agences communautaires. Notre analyse se fonde sur une « comparaison » avec les agences agissant au niveau national, ce qui nous oblige à définir les conditions de la comparaison (quelles sont les caractéristiques des agences actives au niveau national ?). C’est ce que nous avons fait : 1. en analysant de façon générale la littérature sur la gestion publique afin d’identifier les caractéristiques (variables) selon certaines catégories d’analyse spécifiques (quel type d’autonomie les agences au niveau national ont-elles, quels sont les mécanismes de direction et de contrôle utilisés, etc.) ; 2. en évoquant spécifiquement un cadre d’analyse développé pour l’étude des agences publiques italiennes (Fedele et al., 2007), s’agissant un modèle qui permet de structurer les preuves empiriques ; et 3. en employant en guise de terme de référence le « modèle du tripode », un modèle diffusé par les praticiens qui a été généralement accepté en tant que modèle servant à décrire et à interpréter le phénomène des agences au niveau national. Le modèle du tripode a d’abord été théorisé par Pollitt et al. (2004) pour définir certaines agences qui possèdent les caractéristiques suivantes: ils sont structurellement désagrégés du ministère parent, ils sont axés sur les opérations (sur la phase de mise en œuvre du cycle des politiques), ils jouissent d’une autonomie considérable au niveau de leur gestion et ils sont dirigés par des formes de contrôle axé sur les résultats. Ce troisième point mérite d’être précisé : le modèle du tripode a été vivement critiqué au motif que la « convergence mondiale » vers ce modèle n’avait pas de fondement théorique ou empirique. Les raisons de tenir compte du modèle du tripode sont les suivantes : a. il permet de vérifier les hypothèses de convergence (en d’autres termes, on « donne une nouvelle chance » à l’hypothèse de la convergence – qui, dans un contexte institutionnel bien spécifique comme l’UE, pourrait peut-être avoir une chance de ne pas être falsifiée) ; b. c’est un modèle « à portée de main », qui permet de définir par comparaison les caractéristiques de l’agence de type communautaire. Les pays pris en compte dans l’examen des caractéristiques des agences au niveau national sont le Royaume-Uni (Carter et Greer, 1993; Greer, 1992 et 1994; James, 2001; Pollitt et Talbot, 2004), la Suède (Christensen et Wise, 2003; Pierre, 2004) et l’Italie (Barbieri, 2006a; Fedele et al., 2007; Ongaro, 2006), trois pays qui présentent des tendances relativement différentes en ce qui concerne leurs agences publiques sur le plan de leurs caractéristiques, de leur rôle dans le secteur public et de leur évolution historique. Dans les derniers paragraphes, nous examinerons les résultats de la présente investigation en ce qui concerne les principales questions de recherche et les implications pour les recherches futures sur la question.

Méthodologie

10Le modèle de recherche se fonde sur les étapes suivantes : premièrement, nous avons identifié les catégories d’analyse (désagrégation structurelle, autonomie et contractualisation) en nous basant sur la littérature et avons définis des indicateurs spécifiques pour chaque catégorie (voir tableau 2, colonne 1, ainsi que le chapitre suivant). Nous avons défini les indicateurs de sorte à permettre le recours à des données issues de sources secondaires (données publiques, comme les statuts des agences, les rapports d’évaluation officiels publiés par la Commission et les rapports d’évaluation réalisés par des scientifiques externes et indépendants pour le compte de la Commission et du Parlement européen, des rapports et programmes de travail pluriannuels, des documents comptables, liés au budget et aux audits publiés par les organisations ainsi que les documents officiels publiés par la Commission et le Parlement européen et les rapports officiels de la Cour des comptes). Cette façon de procéder a rendu possible la deuxième étape : l’application des indicateurs à l’ensemble de la population (telle que définie au chapitre précédent) des agences communautaires (voir tableau 2). Ensuite (troisième étape), afin de mieux comprendre le fonctionnement réel des agences communautaires et d’être en mesure d’aller au-delà de l’analyse de leurs caractéristiques légales-formelles (même si elles sont pertinentes), nous avons développé une étude de cas multiple axée sur deux agences et fondée sur des entretiens ainsi que sur une enquête sur le terrain (encadrés 1 et 2). Nous avons ainsi intégré le principal cadre d’analyse fondé sur des sources secondaires et l’analyse sur le terrain des cas de l’Agence européenne des médicaments (EMEA) et de l’Agence européenne pour l’environnement (EEA).

11Nous avons choisi ces deux agences en raison de leurs caractéristiques particulières : l’EMEA est une agence « d’autorisation », responsable de l’octroi de permissions, tandis que l’EEA est une agence de « coordination/information », qui rassemble, analyse et redistribue des informations. L’EMEA a une fonction exécutive importante dans la mise en œuvre de la politique (en l’occurrence, la politique pharmaceutique, même si le pouvoir formel d’accorder les autorisations relève de la Commission), tandis que l’EEA est une agence de « collecte d’informations indépendante » (à propos de la distinction entre agences exécutive et de collecte d’informations indépendante, voir Kreher, 1997), qui peut intervenir dans la phase de formulation des politiques, en tant que « facilitateur de la politique » et, parfois aussi, en tant qu’agence « de stimulation des politiques » (Everson et al., 1999; Everson, 1995).

Les agences communautaires : dimensions d’analyse et études de cas

12Les concepts employés dans l’analyse sont ceux de « désagrégation structurelle », d’« autonomie » et de « contractualisation » ; la contractualisation est interprétée comme une sous-composante de la notion plus large de « direction et contrôle » (si nous privilégions la contractualisation, c’est parce qu’il s’agit d’un élément pertinent pour le modèle du tripode). Ces trois concepts sont illustrés dans la suite.

13Talbot (2004) décrit la désagrégation structurelle comme une division entre « acheteur et fournisseur », ou entre « la politique et les opérations », ou comme une division du travail entre « formulation des politiques et mise en œuvre de celles-ci », c’est-à-dire comme une forme de spécialisation fonctionnelle. La « contractualisation » désigne la relation établie entre l’acheteur et le fournisseur, ou entre le/les acteur(s) chargé(s) de formuler la politique et le/les acteur(s) responsable(s) des opérations : une sorte de contrat (sur le plan organisationnel) définit ce que doit faire l’agence en échange des ressources qu’elle reçoit. La relation contractuelle est notamment axée sur les résultats ; ceux-ci sont définis en termes de produits et d’impacts sur les besoins (des citoyens ou des autres destinataires de l’action de l’agence). Ces deux catégories d’analyse doivent être complétées par la notion d’« autonomisation » (Pollitt et al., 2004). L’autonomisation suppose que la création d’un organe distinct ne suffit pas s’il ne bénéficie pas de l’autonomie nécessaire pour assumer ses fonctions. L’autonomie relative comprend la nécessité de définir la relation entre l’agence et son administration parente (essentiellement la Commission). Cela peut se faire au moyen de la contractualisation ainsi qu’au travers d’une re-réglementation, c’est-à-dire en définissant un ensemble de règles nouvelles et différentes par rapport à celles qui s’appliquent à l’administration parente (Talbot, 2004). Les agences de l’UE ont essentiellement pour mission de fournir des informations dans le cadre du processus de formulation des politiques et de gérer la phase de mise en œuvre, même si dans certains cas elles se contentent d’offrir une assistance technique à la Commission européenne au moyen de conseils scientifiques ou de fourniture d’informations, ou de jouer un rôle purement administratif (comme c’est le cas du Cdt et de l’EAR).

14Passons à la définition des modalités de ces concepts, la désagrégation structurelle désigne les caractéristiques de la séparation entre l’agence et l’administration parente et elle est mesurée en termes de : distance institutionnelle entre l’agence et la Commission (qui augmente lorsque l’agence a un statut juridique, lorsqu’elle décide de son statut et lorsqu’elle dispose d’un conseil d’entreprise) ; degré de complexité des tâches exécutées par l’agence (la façon dont la désagrégation est effectuée : les différents domaines stratégiques dans lesquels l’agence opère, l’hétérogénéité des résultats et des fonctions assumées) ; spécialisation institutionnelle sur les opérations (cette idée concerne l’existence d’une séparation claire entre le niveau de la « formulation de la politique publique » et le niveau « opérationnel »).

15L’autonomie présente trois dimensions : financière, managériale et stratégique (ou sur la politique). L’autonomie financière désigne la capacité d’acquérir des ressources financières supplémentaires, en plus du financement de la Commission: plus les fonds supplémentaires générés sont importants, plus grande est l’autonomie financière. L’autonomie managériale mesure l’autonomie de l’agence en ce qui concerne la gestion de ses ressources financières, humaines et organisationnelles, sur le plan de l’autonomie de l’administrateur général (le « directeur exécutif » pour reprendre la terminologie communautaire) dans la détermination des effectifs, de la structure organisationnelle de l’agence et de la désignation des cadres de l’agence. L’autonomie managériale peut aussi se mesurer par la possibilité pour le personnel de l’agence de ne pas être soumis aux règles communautaires, ainsi que par la possibilité pour l’agence de décider des transactions financières et des niveaux de dépenses. L’autonomie stratégique désigne l’influence de l’agence sur la formulation des objectifs de la politique publique et sur la sélection des instruments visant à mettre en œuvre la politique.

16Le niveau de contractualisation désigne l’existence d’un contrat entre la Commission et l’agence, ses caractéristiques et les outils de contrôle et de récompense propres au contrat. Nous utilisons la notion de contractualisation afin d’analyser si la Commission peut diriger l’agence par le biais du contrat. Les indicateurs mesurant le degré de contractualisation ont été définis comme suit : existence du contrat, contenu, ensemble de tâches réglementées par le contrat ; existence d’un lien entre objectifs et gestion des ressources humaines (en termes d’évaluation et de possibilité de remplacement de la direction en cas de non réalisation des objectifs de l’agence) ; existence d’un lien entre réalisation des objectifs et mise à disposition de ressources supplémentaires pour l’agence ; existence d’un système de surveillance du contrat.

17Les agences qui agissent (au moment où nous écrivons ceci) dans l’UE constituent l’objet de l’enquête en termes de population analysée (tableau 1) : pour chacune des caractéristiques mentionnées plus haut, nous avons précisé si elle était absente (« non » dans le tableau 2), si elle existait pleinement (« oui » dans le tableau 2) ou si elle existait partiellement (« partiellement » dans le tableau 2). La difficulté à mesurer ces dimensions nous a amenés à tenir compte de la troisième option, « partiellement », au-delà de la dichotomie « oui – non », afin de graduer l’évaluation dans certains cas.

18Il apparaît que, contrairement à ce qui se passe au niveau national (par ex., voir Fedele et al., 2007, pour le même cadre d’analyse appliqué au cas italien), il existe dans de nombreux cas un niveau d’homogénéité considérable (toutes les agences présentent des caractéristiques similaires) à un niveau d’analyse auquel on détecte en revanche une hétérogénéité considérable au niveau des agences nationales. À un niveau plus détaillé, il serait très probablement possible d’établir une distinction entre les agences (par ex., présence/absence d’un membre du conseil d’administration désigné par la Commission, et le fait qu’il s’agisse d’un représentant de la Commission ou qu’il soit désigné par celle-ci) : dans la présente communication, notre objectif est de décrire s’il existe ou non un « type » d’agences communautaires (par ex., toutes les agences communautaires ont un conseil d’administration, tandis qu’au niveau national, il existe une différentiation en ce qui concerne cette caractéristique). Il est donc intéressant de souligner que la plupart des indicateurs utilisés sont homogènes pour toutes les agences et que peu d’indicateurs font apparaître des différences entre les agences communautaires. Les résultats sont synthétisés dans les tableaux 2 et 3 et décrits au paragraphe suivant.

19Avant de passer à l’analyse et à la comparaison avec les agences actives au niveau national, nous allons décrire quelques éléments communs qui caractérisent les agences communautaires (en nous basant sur Barbieri, 2006b). La mission des agences de même que l’éventail de leurs compétences sont délimités et définis dans le statut à l’origine de leur création : les agences communautaires ont une personnalité juridique et sont dans tous les cas gérées par un directeur exécutif. Celui-ci est responsable de la gestion des activités de l’agence, conformément au mandat de l’agence. Le directeur exécutif ne doit ni solliciter, ni accepter des instructions de la par t d’un gouvernement ou d’un autre organe communautaire, sauf dans les cas prévus par le règlement portant création de l’agence.

Tableau 2

Les dimensions "Désagrégation structurelle", "autonomie" et "contractulisation" des agences communautaires

Agence CdT Cedefop CFCA CPVO EAR EASA ECDC ECHA EEA EFSA EMCDAA EMEA EMSA ENISA ERA ETF EUROFOUND FRA FRONTEX OHIM OSHA Indicateur Désagrégation structurelle A. DISTANCE INSTITUTIONNELLE A-1. L’agence possède la capacité juridique oui A-2. L’agence décide de son statut non A-3. Conseil d’entreprise oui B. COMPLEXITE DES TACHES B-1. L’agence agit dans plusieurs domaines stratégiques non B-2. L’agence offre des résultats/services hétérogènes non non oui non non oui oui oui oui oui oui oui oui non non non non non oui non non B-3. L’agence exerce plusieurs fonctions publiques (réglementation, contrôle, production) non non oui oui oui oui non non non oui non oui oui non non non non non oui oui non C. SPECIALISATION INSTITUTIONNELLE sur les opérations C-1. Séparation claire entre la politique (ministère) et les opérations (agence) oui Autonomie D. AUTONOMIE FINANCIERE D-1. L’agence peut acquérir des ressources complémentaires dans le cadre de marchés avec d’autres administrations, en dehors du financement de la Commission non non oui oui non oui non oui oui non oui non non oui oui non non non oui oui non D-2. L’agence peut vendre ses produits/services non D-3. L’agence peut emprunter sur le marché financier non E. AUTONOMIE MANAGERIALE E-1. L’administrateur général peut déterminer la taille du personnel de l’agence Partiellement E-2. L’administrateur général peut déterminer la structure organisationnelle de l’agence Partiellement E-3. Le personnel de l’agence n’est pas soumis à la réglementation communautaire non E-4. L’administrateur général désigne les responsables de l’agence non E-5. L’agence peut délibérer sur les transactions financières et les niveaux de dépenses Partiellement F. AUTONOMIE STRATEGIQUE F-1. L’agence influence la formulation des objectifs stratégiques non non non non non partiellement partiellement partiellement partiellement partiellement partiellement non partiellement non partiellement non partiellement partiellement non non partiellement F-2. L’agence peut déterminer les instruments utilisés pour mettre en œuvre les politiques oui Contractualisation G. DEGRE DE CONTRACTUALISATION DE LA RELATION COMMISSION-AGENCE G-1. Existence officielle d’un "contrat" Partiellement "G-2. Contenu du contrat a) Objectifs et ressources; b) b) Objectifs généraux (génériques); c) Réglementation de la relation" G-3. L’ensemble des tâches de l’agence est régi par le contrat Partiellement G-4. L’accord sur le contrat intervient dans le processus budgétaire non G-5. Les objectifs contenus dans le contrat interviennent dans la GRH/ évaluation des cadres non G-6. L’incapacité à atteindre les objectifs définis peut entraîner le licenciement de membres de la direction oui G-7. L’agence se voir offrir des ressources supplémentaires lorsqu’elle atteint ses objectifs non G-8. Existence d’un système de contrôle du contrat oui

Les dimensions "Désagrégation structurelle", "autonomie" et "contractulisation" des agences communautaires

Tableau 3

Comparaison des dimensions « désagrégation structurelle », « autonomie » et « contractualisation » des agences communautaires, du modèle idéal-type du tripode, des agences britanniques, suédoises et italiennes

UE Modèle tripode RU Suède Italie Désagrégation structurelle Indicateur A. DISTANCE INSTITUTIONNELLE "Elevée (même si les agences ne décident pas de leur statut - valeur uniformes pour toutes les agences)" Elevée Variée Elevée Variée B. COMPLEXITE DES TACHES "Faible (les agences n’agissent que dans un domaine stratégique)" Faible Variée-faible Variée Variée C. SPECIALISATION INSTITUTIONNELLE sur les opérations "Elevée (valeurs uniformes pour toutes les agences)" Elevée Variée-élevée Variée-faible Variée-élevée Autonomie Indicateur D. AUTONOMIE FINANCIERE "Faible (même si certaines agences peuvent acquérir des ressources complémentaires en dehors du financement de la Commission)" Faible Variée Elevée Variée E. AUTONOMIE MANAGERIALE "Faible (valeurs uniformes pour toutes les agences) " Elevée Variée-élevée Elevée Variée-élevée F. AUTONOMIE STRATEGIQUE "Faible (concernant la formulation des objectifs de la politique) Elevée (concernant la détermination des instruments de la politique)" Faible Variée Elevée Faible Contractualisation Indicateur G. DEGRE DE CONTRACTUALISATION (CONTRATS AU RENDEMENT) "Faible (valeurs uniformes pour toutes les agences)" Elevé Elevé Varié-faible Faible

Comparaison des dimensions « désagrégation structurelle », « autonomie » et « contractualisation » des agences communautaires, du modèle idéal-type du tripode, des agences britanniques, suédoises et italiennes

20Le directeur exécutif est généralement désigné par le conseil d’administration sur proposition de la Commission, même si des exceptions existent. Les conseils d’administration (pour un aperçu, voir tableau 4) sont essentiellement composés de représentants des institutions européennes et des États membres. Dans le cas des agences à vocation sociale, les partenaires sociaux sont plus largement représentés. Dans certains cas, des représentants des « secteurs professionnels » sont désignés, sans toutefois leur accorder un droit de vote. Aucun représentant direct du Parlement européen n’est présent : dans certains cas, des experts indépendants désignés par le Parlement européen siègent au conseil d’administration. Le conseil d’administration peut destituer le directeur et établit les règles internes de l’agence. Il approuve le programme d’activités annuel, le rapport d’activités annuel et propose la décharge du budget au Parlement européen. Des comités consultatifs sont parfois présents dans les structures organisationnelles des agences communautaires : ils sont généralement composés d’experts indépendants et ils sont tenus de rendre des avis au directeur exécutif au sujet des projets d’actes de l’agence.

21Les activités des agences communautaires sont contrôlées et soumises à des règles définies par le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne. La Commission assume la fonction de « contrôleur » (exécutif) principal des activités des agences. D’un point de vue juridique, le lien entre les phases de pré-décision et de décision de la politique publique (qui font intervenir la Commission, le Parlement et le Conseil) et l’échelon « opérationnel », de mise en œuvre des politiques (formellement attribué aux organes délégués) est soumis à une réglementation stricte. Les agences communautaires n’ont pas de pouvoirs décisionnels formels en ce qui concerne la formulation des politiques (même si elles peuvent, dans certains cas, influencer la définition d’objectifs des politiques, c.-à-d. qu’elles influencent la phase de spécification alternative du processus de formulation des politiques (Kingdon, 1994)). Des contrôles financiers et judiciaires externes sont également prévus.

Analyse de cas : les différences entre les agences communautaires et les agences actives au niveau national

22Dans ce chapitre, nous examinons les caractéristiques des agences communautaires (tableau 2) et les comparons à celles d’agences publiques actives au niveau national (Italie, Suède et Royaume-Uni) ainsi qu’aux caractéristiques idéaltypiques du modèle du tripode (les observations de cette comparaison sont synthétisées dans le tableau 3). Le modèle du tripode est tiré de la conceptualisation développée par Pollitt et al. (2004). Les conclusions de l’étude de cas multiple axée sur les deux agences (EMEA et EEA) sont indiquées dans les encadrés 1 et 2 (ces conclusions serviront à compléter l’analyse au moyen d’une enquête approfondie fondée sur des preuves empiriques directes).

La désagrégation

23Un principe : étant donné que dans un certain nombre de cas, de nouvelles tâches ont été attribuées à des agences créées ex novo, dans ces cas, les tâches n’ont pas été « désagrégées » depuis l’administration parente (la Commission) au profit des agences. Nous employons néanmoins la notion de désagrégation en tant que concept cadre, même si dans certains cas, les tâches étaient nouvelles et qu’aucune institution au niveau communautaire n’était chargée de les réaliser avant qu’elles ne soient attribuées à une agence communautaire.

A – La distance institutionnelle

24A-1. Toutes les agences ont un statut juridique et sont juridiquement distinctes de la Commission. En conséquence, elles peuvent agir dans le cadre de la législation de l’État dans lequel elles se situent et sont légalement responsables de leurs actions devant les organes judiciaires du pays concerné. Une autre conséquence est que les agences peuvent signer des contrats et acquérir des biens sous leur responsabilité dans les États dans lesquels elles opèrent : la « distance » par rapport à la Commission est pertinente à cet égard. Même si elles opèrent légalement dans les États membres, cependant, les agences répondent de leurs actes devant les organes communautaires. La situation des agences actives au niveau national est plus variée puisqu’elles peuvent avoir ou non un statut juridique et que le degré de séparation entre le ministère et l’agence peut varier considérablement.

25A-2. Les agences ne décident pas de leur statut. Au niveau national, il est assez habituel que les agences ne décident pas de leur statut, même si cela peut arriver : on constate une grande hétérogénéité au niveau national en ce qui concerne ce point. Le modèle du tripode n’exige pas des agences qu’elles décident de leur statut.

26A-3. Toutes les agences sont dotées d’un conseil d’administration et d’un directeur; dans certains cas, elles sont aussi dotées d’un forum consultatif et/ou d’un comité scientifique. La présence d’un conseil d’administration, dans lequel les États membres sont obligatoirement représentés, et dans presque tous les cas, la présence d’une personne désignée par la Commission (et parfois celle d’experts désignés par le Parlement) indiquent un certain degré de « distance institutionnelle » entre l’agence et les administrations parentes (multiples). Dans certains cas, des parties prenantes sont représentées au conseil d’administration. Les agences actives au niveau national présentent une plus grande différenciation.

Tableau 4

Composition du conseil d’administration, des forums consultatifs et des comités scientifiques des agences communautaires [3]

Agence Conseil d’administration Forum consultatif Comité scientifique CdT 1 r. par État membre 2 r. de la Commission 1 r. de chaque organe ou institution faisant appel aux services du centre Cedefop Par État membre : 1 r. du gouvernement, 1 r. de l’organisation patronale, 1 r. de l’organisation du personnel. 4 r. de la Commission CFCA 1 r. par État membre, 4 r. de la Commission, 4 r., sans droit de vote, du secteur de la pêche 1 r. par Conseil régional de la pêche CPVO 1 r. par État membre, 1 r. de la Commission EAR 1 r. par État membre, 2 r. de la Commission EASA 1 r. par État membre, 1 r. de la Commission Représentants du personnel d’aviation, des fabricants, des opérateurs commerciaux et d’aviation générale, du secteur de la maintenance, des organismes de formation et des sports aériens ECDC 1 r. par État membre, 3 r. de la Commission, 2 experts désignés par le Parlement 1 r. par autorité nationale des États membres ECHA 1 r. par État membre Forum d’échange d’informations Sur les activités d’exécution (1 r. par État membre et 5 experts) Comité d’évaluation des risques (1 r. par État membre), Comité d’analyse socioéconomique (1 r. par État membre), Comité des États membres (1 r. par État membre) EEA 1 r. par État membre, 6 r. de la Commission Jusqu’à 20 scientifiques indépendants des États membres EFSA 15 membres désignés par le Conseil (en coopération avec le Parlement et la Commission) 1 r. par État membre Neuf présidents des groupes scientifiques de l’EFSA plus six scientifiques indépendants EMCDDA 1 r. par État membre, 2 r. de la Commission, 2 experts désignés par le Parlement EMEA 1 r. par État membre, 2 r. de l’organisation des patients, 1 r. de l’organisation des médecins, 1 r. de l’organisation des vétérinaires, 2 r. de la Commission, 2 experts désignés par le Parlement, 1 r. par État EEE-AELE CHMP (Comité des médicaments à usage humain) : 1 r. par État membre, 1 r. par État EEE-AELE, jusqu’à 5 experts recrutés par le CHMP; CMV (Comité des médicaments à usage vétérinaire): comme CHMP; HCMP (Comité des médicaments à base de plantes): 1 r. par État membre, 1 r. par État EEEAELE; COMP (Comité des médicaments orphelins): 1 r. par État membre, 1 r. par État EEE-AELE, 3 experts désignés par la Commission sur proposition de l’EMEA, 3 r. de l’organisation des patients, 1 r. de la Commission; PDCO (Comité pédiatrique): 5 membres du CHMP, 1 r. par État membre, 3 r. des organisations de patients, 3 r. des professionnels de la santé EMSA 1 r. par État membre, 4 r. de la Commission, 4 r., sans droit de vote, des secteurs professionnels ENISA 1 r. par État membre, 3 r. de la Commission, 3 r. des parties prenantes 30 experts représentant les parties prenantes concernées ERA 1 r. par État membre, 4 r. de la Commission, 6 r., sans droit de vote, des secteurs professionnels ETF 1 r. par État membre, 2 r. de la Commission Environ 120 experts désignés par le conseil d’administration des États membres, des pays éligibles, des partenaires sociaux au niveau européen Eurofound Par État membre: 1 r. du gouvernement, 1 r. de l’organisation patronale, 1 r. de l’organisation syndicale. 2 r. de la Commission FRA 1 personne indépendante désignée par chaque : État membre, Conseil de l’Europe, 2 r. de la Commission Experts indépendants des États membres Frontex 1 r. par État membre, 2 r. de la Commission OHIM 1 r. par État membre, 1 r. de la Commission OSHA Par État membre : 1 r. du gouvernement, 1 r. de l’organisation patronale, 1 r. de l’organisation syndicale. 3 r. de la Commission Trois groupes consultatifs (composés de membres du conseil d’administration et d’autres désignés par l’Agence) : Observatoire des risques, Information sur l’environnement de travail et Communication et promotion

Composition du conseil d’administration, des forums consultatifs et des comités scientifiques des agences communautaires [3]

B – Complexité des tâches

27B-1. Chaque agence agit dans un et un seul domaine stratégique – ce qui est le cas de la plupart des agences actives au niveau national, à quelques exceptions près cependant. Le modèle du tripode prévoit que les agences sont clairement axées sur des activités dans un domaine stratégique bien précis, et c’est le cas de toutes les agences communautaires. Cependant, dans un certain nombre de cas, plusieurs directions générales (DG) de la Commission européenne font office d’administration parente. Par exemple, à côté de sa relation avec la DG Budget, le Service d’audit interne et la DG Personnel et administration (comme toutes les agences), l’EMEA est liée à la DG Entreprises et industrie, sa Brincipale administration parente, mais aussi à la DG Élargissement et à la DG Relations extérieures, et elle a également des interconnexions avec d’autres DG, comme la DG Agriculture et développement rural, la DG Emploi, affaires sociales et égalité des chances et protection des consommateurs.

28B-2/3. Il apparaît que les agences peuvent produire à la fois des produits et des services homogènes (comme le Cedefop, l’ENISA) et hétérogènes (comme l’EFSA, l’EMSA) et exécuter soit une catégorie, soit, plus souvent, plusieurs des principales fonctions identifiées. Cette observation est en contradiction avec une « exigence » du modèle du tripode, si on l’interprète comme étant caractérisée par une spécialisation dans une tâche unique – mais elle confirme la tendance au niveau national, où les agences exécutent souvent toute une série de fonctions (les agences britanniques « Next Steps » se concentrent davantage sur des tâches relativement bien spécifiées que les agences italiennes ou suédoises).

C – La spécialisation concernant les opérations

29C-1. Dans presque tous les cas, il existe une séparation marquée entre politique et opérations. Cette séparation manifeste est officialisée dans le principe de séparation entre les pouvoirs décisionnels (attribués à la Commission et à d’autres institutions communautaires) et les tâches de mise en œuvre des politiques (attribuées aux agences). La spécialisation concernant les opérations est une caractéristique du modèle du tripode. Les agences nationales sont toutefois des structures nettement plus variables.

Conclusion et développements

39Les résultats de l’enquête indiquent l’existence d’un « modèle » d’agence européenne, un aspect qui distingue l’UE du paysage varié que l’on retrouve lorsqu’on examine les agences actives au niveau national ; même s’il convient d’ajouter que ce type d’agence communautaire est fortement influencé dans sa structure détaillée par les tâches effectivement réalisées par chaque agence, par la période où l’agence a été établie et par son interaction avec les parties prenantes externes (voir les cas de l’EMEA et de l’EEA). Ce constat donne naissance à un premier ensemble de questions en vue de recherches futures : qu’est-ce qui explique l’homogénéité des agences communautaires ? Comment cette homogénéité est-elle apparue compte tenu de la période de création relativement longue (les premières agences communautaires datent des années 1970, même si la plupart ont été créées dans les années 1990 et 2000) et des circonstances différentes dans lesquelles elles ont été créées ? L’évolution de l’équilibre des pouvoirs au sein de l’UE est-elle la principale explication à l’homogénéité (et notamment, la « lutte » entre les États membres et la Commission pour exercer une influence sur les agences du premier pilier, un facteur entraînant une uniformité : autonomie faible et application d’un ensemble commun de contrôles à l’ensemble des agences communautaires, ou d’autres facteurs interviennent-ils ? Et comment se combinent-ils dans la détermination de l’uniformité relative ?

40Laissons de côté la recherche d’explications à l’uniformité et passons à ses implications pour la reforme des agences: les recherches futures pourraient également aborder les questions d’efficience et d’efficacité. Un deuxième ensemble de questions comprendrait dès lors : l’uniformité implique-t-elle une plus grande efficience ? Dans la positive (et ce point reste bien sûr à démontrer), quels pourraient être les facteurs à l’origine d’une plus grande efficience (quels types d’économies peut-on effectuer pour parvenir à produire des produits similaires avec moins de ressources) ? Et l’uniformité implique-t-elle une plus grande efficacité ? Ou l’uniformité est-elle un obstacle à l’adaptation aux différentes caractéristiques des différents secteurs stratégiques dans lesquels les agences communautaires opèrent ?

41Nous recommandons un programme de recherche sur les agences communautaires axé sur la gestion publique capable d’enrichir le débat sur la façon de réformer les institutions communautaires : les agences de l’UE sont un phénomène trop peu étudié d’une manière générale, ou du moins au travers des lentilles conceptuelles de la gestion publique. Les études concernant des questions encore moins étudiées, comme le rendement des agences communautaires, l’influence qu’exercent les agences communautaires sur le fonctionnement des réseaux axées sur les politiques opérant au niveau européen (où les agences communautaires jouent souvent le rôle de centre du réseau, voir les exemples de l’EMEA et de l’EEA) et le rôle que peuvent jouer les agences communautaires dans la relance de l’intégration européenne au moyen d’une approche administrative, de « politique faible », pourraient permettre aux réformateurs potentiels engagés dans le processus de réforme communautaire de mieux comprendre les choses (sur la question de la promotion de la « bonne gouvernance » dans l’UE et les possibilités de recourir aux agences, voir aussi Everson, 2005). Ce type de connaissances apparaît en effet de plus en plus nécessaire face aux nouveaux défis posés par l’environnement turbulent dans lequel les institutions communautaires opèrent, à l’élargissement de l’Union en 2004 et 2007 et à l’augmentation du fardeau administratif de la Commission (et les défis « stratégiques » que cela comporte pour la Commission, voir Metcalfe, 1999 et 2000a).

42Quelles que soient ses limites, l’étude décrite dans le présent document laisse entendre que la forme organisationnelle des agences peut et doit être étudiée aussi dans le contexte communautaire en recourant à des cadres théoriques issus du domaine de la gestion publique. Les catégories d’analyse proposées, même si elles proviennent d’études abordant les contextes nationaux et infranationaux, semblent convenir également à l’étude des agences communautaires. Un développement des catégories d’analyse de même qu’une extension des preuves empiriques pourraient être utiles pour faire avancer le programme de recherche sur les agences communautaires et leur influence sur le fonctionnement général de l’Union européenne.