Introduction

1Notre article se fonde sur des travaux s’inspirant de la théorie de la régulation, et en particulier sur ceux de Jessop (1999 ; 2002) et Grover et Stewart (1999 ; 2002), afin de comprendre l’évolution de l’organisation administrative et de la fonction des principales agences pour l’emploi et la sécurité sociale au RU. Nous laissons entendre que, de la même manière que la révolution néolibérale dans l’organisation et la politique de l’État et économiques a donné naissance à différentes formes de gouvernance dans le cadre des gouvernements conservateurs des années 1979 à 1997, l’évolution de ce modèle a exigé de nouveaux aménagements afin de favoriser la poursuite de sa reproduction. La forme que ces aménagements ont prise dans l’administration des services de l’emploi et de la sécurité sociale se fonde sur les faiblesses des précédentes structures ainsi que sur les différents objectifs politiques et économiques du New Labour.

2La réorganisation du service britannique de l’emploi (« Employment Service » (ES)) et de l’agence responsable de la sécurité sociale (« Benefits Agency » (BA)) s’inscrivait dans une réorientation spécifique de la sécurité sociale visant à favoriser l’ « activation » sur le marché de l’emploi des demandeurs d’emploi traditionnels et des utilisateurs des services de sécurité sociale inactifs non traditionnels. Cet objectif a été poursuivi en mettant l’accent sur l’amélioration de la coordination et le décloisonnement des activités dans l’ensemble de l’administration aux niveaux local et national afin d’offrir un service global aux usagers. La collaboration entre les deux organismes distincts qu’étaient le service pour l’emploi et l’agence responsable de la sécurité sociale avant les gouvernements New Labour était relativement informelle, ponctuelle et rencontrait un succès limité (James, 2003). Les deux organisations n’étaient pas parvenues à transcender totalement les barrières créées par les différences au niveau de la clientèle, des objectifs de rendement et organisationnels et des pratiques de travail. Cela rendait difficile la création d’une forme cohérente de prestation de service dans l’emploi et la sécurité sociale, une cohérence nécessaire pour faciliter les réformes axées sur la transition de l’assistance sociale au marché du travail (« welfare to work ») proposées par le New Labour et, partant, son programme économique global.

3Les premières étapes de la réorganisation générale de la prestation ont commencé avec les programmes pilotes « ONE » à la fin des années 1990, qui testaient une approche plus formelle en matière de décloisonnement des activités entre la BA, l’ES et d’autres agences locales (James, 2003 ; Social Security Select Committee, 1999). Cependant, ces programmes ont également rencontré des difficultés en raison de la persistance d’agences distinctes pour les personnes à la recherche d’un emploi et celles au chômage mais ne cherchant pas d’emploi, comme les personnes handicapées et les chefs de famille monoparentale. La création ultérieure de Jobcentre Plus (JCP) peut être considérée comme une forme d’administration décloisonnée (« Joined-Up Government » (JUG)) concrète, où les tentatives de coordination entre deux entités distinctes se sont avérées bancales et ont exigé une réorganisation plus complète par le biais d’un regroupement. En termes régulationnistes, le New Labour rejetait la fragmentation des organes de prestation héritée des années 1980 et 1990 (Ling, 2002 ; Pollitt, 2004). La fragmentation était considérée comme hostile à la bonne intégration d’une structure administrative favorable à la mise en œuvre du programme d’« employabilité » des Travaillistes (voir Blunkett, 2000 ; Blair, 2002). Nous adopterons par conséquent une perspective essentiellement structurelle en ce qui concerne les réformes JUG mises en œuvre dans les services britanniques pour l’emploi et la sécurité sociale (Christensen et Laegreid, 2006: 6).

La théorie de la régulation – cadre général

4Dans les années 1970, le sentiment de « crise » grandissant dans le financement des services publics des économies développées, conjugué au chômage important, à l’inflation élevée et à la croissante insuffisante, ont entraîné l’apparition de l’école française de la régulation. Les idées régulationnistes portaient elles-mêmes sur le développement d’un cadre théorique et analytique qui expliquait une crise dans la production économique « fordiste » (Boyer, 2002: 15). La théorie de la régulation reconnaît que les crises périodiques dans l’accumulation influencent le développement et la croissance économique de la société capitaliste. Ces crises sont davantage un élément indissociable du système qu’un déséquilibre à court terme dans l’économie qui, lorsque des mesures particulières sont prises, permet à l’économie de tendre à nouveau vers l’équilibre (Grover et Stewart, 2002). L’approche se fonde sur le principe selon lequel le développement économique se compose de deux concepts connexes : un « régime d’accumulation » et un « mode de régulation ». Le premier se compose d’une trajectoire particulière (se situant sur le plan historique) en ce qui concerne le maintien de la production et de la croissance économique, qui englobe l’organisation de la production, la distribution de valeur qui permet la reproduction de différents groupes dans la société et la composition de la demande et l’horizon temporel du capital (Boyer, 1990). Le mode de régulation désigne les différentes institutions, normes et caractéristiques organisationnelles créées par les conflits sociaux et politiques propres à l’Histoire qui découlent d’un régime d’accumulation donné et qui par la suite favorisent, maintiennent et tentent de reproduire le régime d’accumulation donné (Grahl et Teague, 2000 ; Grove and Stewart, 1999). Il comprend non seulement le comportement économique, mais aussi le comportement individuel et collectif des relations sociales qui donnent naissance à, et découlent de, la codification de ces relations dans le cadre d’arrangements institutionnels sur lesquels se fondent la croissance économique et les régimes d’accumulation (Boyer 2005 ; Aglietta, 1998). Les régulationnistes cherchaient à examiner comment les relations sociales pouvaient orienter et canaliser le processus d’accumulation de sorte à résoudre, en partie du moins, la crise d’accumulation ou les principaux facteurs à l’origine de la crise, avant que le succès même de ces mesures ne révèle de nouvelles difficultés en matière de production et de poursuite de l’accumulation (Boyer, 1990).

5Ces deux concepts ne sont pas nécessairement compatibles et peuvent en effet se révéler contradictoires à certains stades de l’Histoire. Le régime d’accumulation et le mode de régulation varieront d’un pays à l’autre, à l’image des différents processus de développement. Les partisans de la théorie de la régulation s’intéressaient au déclin des structures fordistes dans les économies développées en tant que régime d’accumulation principal ainsi qu’à la montée en puissance de régimes d’accumulation différents (Boyer, 2005 ; Boyer, 2000) et à l’influence de cette évolution sur le mode de régulation. Cela n’est cependant pas nécessairement synonyme d’orientations générales différentes dans le développement et la production économiques dans les pays industrialisés développés. Il s’agit plutôt de déterminer la présence de différences nationales et de caractéristiques d’accumulation et de régulation dans les phases générales du développement et de la production. La théorie de la régulation constitue un cadre qui permet d’analyser la relation entre les tendances globales et à petite échelle, la façon dont l’évolution du régime d’accumulation régissant la production économique et la consommation est déterminée et se retrouve dans les structures institutionnelles du mode de régulation. Rien ne garantit que le régime d’accumulation n’entrera pas en conflit avec le mode de régulation. Les compromis et autres arrangements institutionnels adoptés antérieurement en raison de problèmes rencontrés dans un contexte historique donné peuvent renforcer la rigidité du mode de régulation et affaiblir sa capacité à répondre aux évolutions dans la définition d’un nouveau régime d’accumulation. Les conflits de ce type sont appelés à entraîner des changements dans le mode de régulation (Andre, 2002 ; Boyer, 1990).

6Le concept régulationniste a été appliqué à une série de domaines d’étude (voir Boyer & Saillard, 2002), mais nous nous intéresserons ici à l’évolution des relations dans le rapport entre le marché du travail et le système de sécurité sociale. Jessop (1994) a construit un idéal type qui décrit l’évolution des régimes d’accumulation et des modes de régulation fordistes et postfordistes. La forme typique de l’État fordiste est appelée « État providence keynésien ». Il est caractérisé par une évolution vers un État postfordiste axé sur un « État de mise au travail schumpetérien ». Ces idéal types ont depuis lors été révisés pour devenir les États providences nationaux keynésiens (« Keynesian Welfare National States » (KNWS)) et donner naissance au régime postnational de mise au travail schumpetérien (« Schumpeterian Workfare Postnational Regime » (SWPR)) (Jessop, 1999 ; 2002). Le régime d’accumulation et le mode de régulation d’après-guerre, définis comme fordistes, s’expliquaient par le système macroéconomique prédominant. Ils comprenaient la production et la consommation de masse, la gestion économique keynésienne, les négociations salariales collectives institutionnalisées et, au RU, le système de sécurité sociale beveridgien (Jessop, 1994). En revanche, la restructuration de l’intervention dans les années 1990 s’est accompagnée d’un remplacement (supposé) des économies nationales relativement fermées par des économies plus ouvertes, d’un cadre davantage postnational que national, d’un renforcement de l’importance accordée aux multiples acteurs régionaux et locaux et de mécanismes de gouvernance sociale et économique non étatiques. Cette évolution s’est accompagnée du déclin de la conception de l’emploi et de la sécurité sociale préconisée par les partisans de l’État providence (« Welfare State »), qui s’articulait autour des droits sociaux et était mise en œuvre par un modèle d’administration publique bureaucrate. Ce modèle a fait place au modèle préconisé par les partisans de l’« État de mise au travail » (« Workfare State »), qui visait à affaiblir les droits sociaux et à les remplacer par des individus autonomes et flexibles, par la gestion de l’offre de main-d’œuvre (Jessop, 1999: 355) et par une structure du rendement managérialiste afin de favoriser cette évolution. La réorganisation des services de sécurité sociale et d’emploi peut être interprétée comme une volonté d’adapter une partie du mode de régulation afin de favoriser davantage le régime d’accumulation néolibéral prédominant et en constante évolution.

L’administration de la sécurité sociale et de l’emploi sous les Conservateurs

7Dans les années 1980 et au début des années 1990, les gouvernements conservateurs se sont mis à démanteler le « consensus » social-démocrate keynésien qui avait caractérisé la période fordiste de 1945 à la fin des années 1970. Les explications classiques évoquent la recherche du plein emploi au moyen de techniques de gestion de la demande et les services de protection sociale bureaucratiques descendants ont été abandonnés tandis qu’une crise apparaissait dans la production et la consommation du système fordiste (Jessop, 2002). Le gouvernement a procédé de façon exactement inverse aux précédentes politiques, puisqu’il cherchait à tout prix à réduire l’inflation, à promouvoir l’économie de l’offre, la flexibilité du marché de l’emploi, la dérégulation et la privatisation afin de réduire le rôle du secteur public dans la fourniture de produits et d’encourager la mobilité internationale du capital (Hay, 2004; Jessop, 2003). Pour le secteur public, cette évolution revenait à supprimer ce qui était considéré comme des prestataires de services bureaucratiques monolithiques, peu intéressés par les consommateurs de leurs services et peu disposés à améliorer leur efficience, leur efficacité et le service clientèle (Ling, 2002). Face à cela, les Conservateurs décidèrent de réduire l’État social-démocrate keynésien et de faire progresser une structure institutionnelle capable de favoriser le régime d’accumulation néolibéral en cours de création. Le secteur public fut soumis à la marchéisation, à l’externalisation de la prestation de service au profit du secteur privé et à des techniques issues du nouveau management public, comme le renforcement de la mesure et de la gestion du rendement et la désagrégation des services publics (Talbot, 2001).

8En 1988, les réformes « Next Steps » sont lancées. Ce programme d’agencification a pour but de créer des organisations capables d’offrir des services de façon indépendante par rapport aux ministères. Ces agences bénéficient d’une relation semi-détachée avec leur ministère parent, elles administrent leur propre budget et s’articulent autour de leur propre directeur, s’affranchissant ainsi de l’intervention ministérielle au quotidien. Cette autonomie s’accompagne d’un système d’imputabilité afin de rendre l’agence responsable des questions opérationnelles et des résultats définis dans la convention cadre propre à chacune des agences (James, 2003). Il n’est évidemment pas certain que la doctrine de la responsabilité ministérielle ait effectivement été réduite pendant une période significative, en particulier dans les domaines sensibles sur le plan politique. Les ministres avaient souvent du mal à se distancier des problèmes administratifs des agences placées sous leur responsabilité générale, que la question principale concerne ou non une question stratégique ou opérationnelle (voir Caufield, 2004). En effet, en dépit des tentatives visant à renforcer l’autonomie dans le cadre des réformes Next Steps, la Benefits Agency dans le système britannique restait relativement centralisée en comparaison avec les agences de sécurité sociale d’autres pays.

9Dans les autres pays, la responsabilité dans le domaine des services et de la formulation des politiques de sécurité est parfois répartie de façon plus large entre différents acteurs et différents niveaux de gouvernement. Au RU, la politique et la mise en œuvre dans ce domaine continuent, malgré les réformes Next Steps, à relever de la fonction publique dans le cadre d’une relation globalement hiérarchique (Caulfield, 2004, Wright, 2006).

10La coordination horizontale entre l’ES et la BA, en particulier en ce qui concerne certaines prestations telles que les allocations de chômage, a effectivement été mise en place, mais dans une mesure et avec des résultats limités. Il existait par exemple une équipe appelée « Joint Operations Team », dont la mission était d’améliorer la coordination, et des transferts de personnel étaient organisés entre les agences (voir plus loin) (James, 2004b : 81). La séparation horizontale entre l’ES et la BA s’expliquait par les différents groupes clients dont les deux agences étaient censées s’occuper. Les usagers de l’ES étaient des demandeurs d’allocations de chômage et l’agence avait pour mission de des emplois à ce groupe de chômeurs. Le fait d’aider la population inactive telle que les partenaires des chômeurs ou les personnes handicapées à intégrer le marché du travail n’était pas un objectif organisationnel prioritaire. L’ES se consacrait à la recherche intensive d’emplois et à la mise en œuvre du « système de limitation des prestations » pour la population à la recherche d’un emploi (Finn, 2000a ; 2003 ; Blackmore, 2001). Le développement des systèmes d’activation sur le marché de l’emploi et les structures les accompagnant ont été retardés en raison des craintes exprimées par les politiciens conservateurs, qui redoutaient que l’État n’exerce le rôle d’employeur de dernier recours sous l’effet de ces mesures (Grover et Stewart, 1999 ; Grover et Stewart, 2002: 28). Certains systèmes pilotes de mise au travail avaient été mis en œuvre vers la fin du gouvernement conservateur de John Major au milieu des années 1990, mais ces politiques étaient controversées sur le plan idéologique pour le gouvernement. Elles étaient associées au système keynésien et étatique interventionniste « infructueux » d’autrefois.

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« Tout système d’allocations de chômage doit se fonder sur le principe que les bénéficiaires recherchent activement un emploi et sont disposés à accepter un travail qui se présente, mais je ne pense pas que l’État doive être l’employeur de dernier recours »

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« Je ne pense pas que le gouvernement doive jouer un rôle direct en intervenant sur le marché de l’emploi et en le gérant, ni qu’il doive lui-même établir un lien entre les mains improductives et les besoins non satisfaits en employant des millions de personnes qui, sans cela, seraient au chômage. Si le gouvernement intervient de la sorte, il va nationaliser le problème. Il incombe cependant au gouvernement de faire en sorte que le marché du travail fonctionne librement »

13Du point de vue de la régulation, on observe des influences structurelles et politiques. La volonté des Conservateurs de réglementer le système d’allocations de même que l’accent mis sur la recherche d’emploi et l’adéquation de l’offre et de la demande d’emploi n’est guère surprenante. L’application de restrictions plus nombreuses en ce qui concerne la possibilité pour les clients de refuser les emplois qui leur sont offerts était un moyen de maintenir la flexibilité et la discipline du marché de l’emploi afin de favoriser l’accès au marché des bas salaires et des faibles compétences de l’économie britannique. En d’autres termes, le mode de régulation était peu à peu défini pour maintenir le régime d’accumulation, il cherchait à intégrer les mécanismes nécessaires pour favoriser le modèle néolibéral émergent. La forme que prenaient ces mécanismes était néanmoins déterminée par la perspective politique et idéologique et par la réalité des acteurs politiques conservateurs.

14Dans les années 1990, le système de rendement de l’ES était essentiellement axé sur la recherche active d’emploi, l’intégration professionnelle immédiate et la réglementation des allocations (Finn et Knuth et al, 2005). Les accords de rendement annuels (« Annual Performance Agreements ») conclus entre le secrétaire d’État à l’Emploi et le directeur de l’Employment Service définissent les missions, les objectifs à atteindre et les informations complémentaires à utiliser pour l’année suivante. Ces accords annuels comprenaient des objectifs de résultats, essentiellement axés sur la réduction du nombre de personnes sans emploi et sur de (légères) augmentations du nombre de clients handicapés employés (Employment Service, 1992 ; voir aussi 1993 ; 1994 ; 1995). Vers 1995, les objectifs comprenaient l’évolution vers un « marché de l’emploi compétitif, efficace et flexible » (Employment Service, 1992 ; 1993 ; 1994 ; 1995). Les « groupes désavantagés », comme les chômeurs de longue durée, étaient abordés, mais l’objectif global concernait simplement la réduction du taux de chômage global. Les objectifs étaient conçus en termes de demandeurs d’emploi et de population proche du marché de l’emploi, contrairement à la volonté des Travaillistes de développer l’offre effective globale de main-d’œuvre. Parallèlement à cela, la Benefits Agency pendant cette période n’était pas réputée pour la qualité de son service clientèle et avait tendance à être très spécialisée et axée sur le versement des allocations individuelles correctes. Elle s’intéressait peu à la réintégration professionnelle des demandeurs d’emploi tandis que le système de rendement de la BA n’encourageait pas cela (James, 2003: 117; Comptroller and Auditor General, 1998).

Le passage à l’administration décloisonnée sous le New Labour

15Le New Labour s’est rendu compte qu’un « décloisonnement » des activités s’imposait afin d’améliorer les réponses apportées par le gouvernement aux questions couvrant plusieurs domaines traditionnels (Clark, 2002 ; Performance & Innovation Unit, 2000). Les réformes axées sur la désagrégation et la marchéisation introduites par les Conservateursavaientrenduencoreplusdifficilel’organisationd’uneréponsecohérente aux « problèmes sérieux », étant donné que ces réponses étaient fragmentées entre plusieurs organisations aux intérêts propres limités (Rhodes, 2001: 57). Le bilan officiel du programme de l’agence indiquait qu’elle était généralement parvenue à transformer la réceptivité et l’efficacité de la prestation de services gouvernementaux, mais il concédait que « certaines agences se sont cependant déconnectées de leurs ministères » (rapport Alexander, 2002). L’intérêt pour la coordination et les réponses concertées aux problèmes qui relèvent de plusieurs ministères n’est certes pas une découverte récente (Hood, 2005). Le JUG est cependant une démarche à l’égard de laquelle le New Labour a montré un vif intérêt (Ling, 2002) et un domaine faisant l’objet d’un intérêt grandissant et d’une activité de plus en plus marquée sur le plan international (Christensen et Laegried, 2006).

16Pollitt (2003: 35) indique que le JUG comporte au moins quatre objectifs managériaux sous-jacents : le désir de réduire les contradictions et les tensions entre les différentes politiques, de faire un meilleur usage des ressources en supprimant le chevauchement des activités, d’améliorer la coopération et la coordination des différents acteurs dans un secteur stratégique donné et de produire un système de prestation de service plus homogène pour le citoyen. Au RU, le JUG s’expliquait également par la possibilité qu’il offrait au New Labour de se distinguer des précédents gouvernements conservateurs. Les ministres pouvaient prétendre que les Conservateurs avaient privilégié la fragmentation et la scission entre politique et mise en œuvre. En plaidant pour le JUG, les Travaillistes indiquaient qu’une perspective globale en ce qui concerne les problèmes stratégiques permettrait de lever les obstacles artificiels à l’amélioration de l’efficacité (Pollitt, 2003: 36). Ling (2002: 639) suggère que l’intérêt manifesté par le New Labour à l’égard du JUG lors de son premier mandat était en partie dû au fait que le JUG illustrait les principes de la « troisième voie ». Mais Ling (2002) met en garde contre le fait de considérer le JUG comme le corollaire administratif de la troisième voie, en soulignant le caractère contesté et varié du JUG ainsi que l’usage qu’en ont fait par le passé une série de pays de l’OCDE aux gouvernements caractérisés par différentes tendances politiques (Hood, 2005; 6, 2004; Clark, 2002).

17L’hésitation à considérer le JUG comme le corollaire administratif des principes de la troisième voie peut s’avérer bien fondée si l’on considère la politique de la troisième voie, un terrain lui-même contesté (voir Giddens, 2000 ; Hay, 1999 ; Lister 2001 ; Boyne, 1998 ; Lee et Woodward, 2002 ; Coates et Hay, 2001), comme une évolution propre au RU formulée par le New Labour. Si l’on considère la politique de la troisième voie comme une réponse plus large aux évolutions économiques et sociales liées à un changement de régime néolibéral en constante évolution, en particulier dans les États anglo-saxons, alors le JUG peut être interprété comme l’appropriation d’un moyen plus adapté de gérer une économie et un système de gouvernance en réseau. La définition de nouvelles conditions sociales et économiques aux niveaux international et national devraient déboucher sur des propositions stratégiques et des solutions administratives similaires, mais néanmoins différentes. Les gouvernements en Australie, en Nouvelle-Zélande, aux États-Unis et en Europe cherchent, à des degrés variables, à axer la politique en matière d’emploi et de sécurité sociale sur la mise en œuvre d’un État providence actif (Walker et Wiseman, 2003 ; Andersen et Jensen, 2001). Parallèlement à cela, l’intérêt pour la coordination s’est développé et un grand nombre de pays de l’OCDE ont cherché à intégrer les services de protection sociale, d’emploi et d’aide sociale au sein de « guichets uniques » ou de « points d’accès uniques » (Finn, 2000b). Ceux-ci offrent aux citoyens des points de contact uniques leur permettant d’accéder à une série de services et ont dans bien des cas pour objectif d’améliorer la prestation d’un service axé sur l’emploi. En Australie, l’agence Centrelink, par exemple, constitue un point d’accès unique à une série de services dans le domaine de l’emploi et de la sécurité sociale. Des réformes plus récentes en Norvège ont entraîné le regroupement des administrations responsables de l’emploi et de l’assurance nationale ainsi que le renforcement de la coopération et de la coordination formelles entre cet organisme regroupé et l’administration locale des services sociaux (Christensen, Fimreite & Laegreid, 2006 ; Mulgan, 2002). Les avantages potentiels attendus d’une amélioration de la coordination des organismes de service public ont amené de nombreux gouvernements dans les démocraties développées à s’intéresser à la réforme de leurs institutions conformément à cette logique (6, 2004).

18L’accent mis par le New Labour sur les partenariats public-privé, les techniques de gestion du rendement, la mise en place d’un système de protection sociale dynamique, l’employabilité, le développement des compétences et le décloisonnement de l’administration peut être considéré comme la normalisation d’un modèle néolibéral en constante évolution en Grande-Bretagne (Hay, 2004: 508). L’évolution néolibérale qui s’est produite dans les années 1980 n’était pas une transition totalement formée et ne doit pas être considérée comme une forme statique et intemporelle. Il s’agit d’un modèle de pensée et de pratique économiques en développement, qui a déterminé l’évolution des structures, des formes et des relations sur lesquelles il repose. La phase actuelle de ce régime est caractérisée par le développement de l’économie de la connaissance et du secteur des services, la priorité accordée aux investissements dans la recherche et le développement, le renforcement de la flexibilité de la main-d’œuvre et le ciblage de l’inflation en tant qu’objectif global de la politique économique. En exploitant le JUG, le New Labour cherchait des moyens de l’aider à résoudre un nouveau dilemme réglementaire dans le régime d’accumulation néolibéral. La notion de dilemme réglementaire désigne les difficultés et les disparités susceptibles de découler de formes réglementaires multiples et complexes ainsi que la diversité des réponses pouvant être apportées (Grover et Stewart, 1999: 79). L’interaction entre le marché du travail et la sécurité sociale dans les années 1980, par exemple, a été marquée par une augmentation du nombre de ménages sans emploi, et le chômage important et de longue durée va de pair avec le renforcement de la flexibilisation du marché du travail. Pour les décideurs du New Labour et conservateurs, la possibilité de voir un grand nombre de personnes sortir effectivement du marché de l’emploi pendant de longues périodes est considérée comme un danger pour la croissance économique. Le New labour craignait qu’une baisse de la concurrence pour l’emploi n’entraîne un marché du travail réduit et une pression inflationniste au moment de l’amélioration des possibilités d’emploi, ce qui perturberait la stabilité macroéconomique (Grover et Stewart, 1999: 85; Balls et al, 2004).

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« Plus nos réformes visant à faire passer la population de l’aide sociale au travail permettent aux chômeurs de longue durée de réintégrer le marché de l’emploi, plus il sera possible de réduire le chômage sans renforcer les pressions inflationnistes. Et plus nos réformes fiscales et de l’aide sociale parviennent à lever les obstacles inutiles à l’emploi, plus nos réformes structurelles promeuvent les compétences professionnelles, plus il sera possible d’envisager des améliorations à long terme de l’emploi sans alimenter les pressions inflationnistes »

20Les organisations axées sur un moyen plus efficace de rétablir le lien entre les chômeurs et les inactifs et le marché du travail étaient nécessaires pour s’assurer que les personnes étaient encouragées à être en compétition pour l’emploi dans le segment des bas salaires de l’économie. Parallèlement à cela, le développement d’organisations décloisonnées et regroupées autour d’un programme interventionniste concordait avec les déclarations du New Labour, qui se disait post-Conservateur (Balls et al, 2004, Blair 2002).

La réforme administrative et la création de Jobcentre Plu

21La séparation administrative entre l’ES et la BA avait pendant longtemps créé des obstacles à la réalisation d’activités décloisonnées efficaces, des obstacles exacerbés par les objectifs de rendement qui renforçaient ces tendances en incitant le personnel à privilégier les objectifs spécialisés propres à leur agence. Comme l’indique James (2003), la mise en place de l’allocation de demandeur d’emploi (JSA) dans le cadre du précédent gouvernement conservateur a rencontré un certain nombre de problèmes liés au partage de cette responsabilité entre l’ES et la BA. La BA effectuait une partie importante du travail administratif relatif à la JSA, mais c’est l’ES qui fournissait la JSA par le biais de ses Jobcentres pour le compte de la BA. Le transfert de personnel entre les organisations était en réalité limité étant donné que le personnel de la BA conservait le droit de continuer à profiter des conditions de travail définies dans le cadre de l’« accord Bichard » (qui doit son nom à un ancien directeur de la BA). Le personnel de l’administration responsable de l’emploi et des allocations sociales continuait également à privilégier les objectifs de l’agence mère (James, 2003: 119). Lorsque le gouvernement New Labour s’est lancé dans le programme pilote ONE, ces questions étaient toujours présentes. Le programme « ONE » portait sur le regroupement de l’ES et de la BA ainsi que d’une partie de l’administration locale afin d’améliorer la prestation de service en proposant un point de contact unique, davantage axé sur l’emploi (Finn et Knuth et al, 2005). Le gouvernement travailliste avait annoncé, dans sa première Comprehensive Spending Review (HM Treasury, 1998), son objectif de passer à un point d’accès unique axé sur le marché de l’emploi pour les personnes en âge de travailler, qui supprimait les « barrières artificielles entre les départements et les agences ». Les premières mesures mises en œuvre à cette fin par le biais des programmes pilotes « ONE » visaient à améliorer et à renforcer les liens peu fréquents qui avaient existé entre la BA et l’ES et d’autres organisations, y compris les autorités locales et le secteur bénévole (James, 2004).

22La réussite du programme ONE fut néanmoins partielle, la conciliation des cultures de travail, des objectifs de rendement et des systèmes informatiques des deux agences s’avérant problématique (Work and Pensions Committee, 2002 ; voir aussi Karagiannaki 2005). Les organes responsables de l’administration du service ONE avaient du mal à réaliser ses ambitions compte tenu des objectifs, des traditions, des cultures de travail et des pratiques variables. Le programme ONE avait pour but d’étudier un renforcement de la coordination par la création de ce qu’on pourrait appeler une organisation « satellite ». Celle-ci faisait office de mécanisme d’intégration afin de servir de banc d’essai en vue d’un renforcement de la participation de plusieurs organisations (6, 2004: 108). La BA et l’ES continuaient à exister en tant qu’entités distinctes, avec leurs cultures et les objectifs de rendement propres, tandis que ONE cherchait à renforcer les partenariats et les liens « axés sur les tâches » qui existaient déjà entre la BA, l’ES et d’autres agences. La réorganisation à terme de la BA et de l’ES pour former Jobcentre Plus allait plus loin que le projet pilote, puisqu’elle regroupait en réalité les agences pour créer une nouvelle structure dotée d’une nouvelle identité unique. Cette nouvelle identité et cette vision, de même que le nouveau système de rendement et le nouvel énoncé des objectifs, ont permis de réaligner l’administration de l’emploi et de la sécurité sociale avec les objectifs stratégiques du New Labour.

23Le 16 mars 2000, le Premier ministre annonçait que le gouvernement allait créer une nouvelle agence pour la population en âge de travailler, rassemblant l’Employment Service et les services de la Benefits Agency destinés aux personnes d’âge actif. Le but était le suivant :

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« accélérer le passage d’un système de sécurité sociale offrant essentiellement une aide passive à un système offrant une aide active afin d’aider les personnes à devenir plus indépendantes… une agence unique offrira un service de meilleure qualité et mieux adapté à toutes les personnes d’âge actif »

25Suite à la réélection des New Labour en 2001, les deux ministères responsables de l’ES et de la BA, le ministère de l’Éducation et de l’Emploi (DfEE) et le ministère de la Sécurité sociale (DSS), ont été réorganisés. Le ministère de l’Emploi et des Pensions fut créé afin de remplacer l’ancien DSS, mais le volet « Emploi » du DfEE y fut annexé. En avril 2002, les services autrefois offerts aux adultes en âge de travailler par l’Employment Service et la Benefits Agency furent rassemblés pour créer Jobcentre Plus. Compte tenu de la taille des anciens BA et ES, les changements furent considérables. En mars 2002, à la veille du lancement de Jobcentre Plus, l’Employment Service employait près de 33 000 personnes et la Benefits Agency, près de 67 000 (Cabinet Office, 2002). Suite à la réorganisation, compte tenu du transfert vers une autre agence des services destinés à la population n’étant pas en âge de travailler ainsi que des pressions exercées pour mettre en œuvre des réformes efficaces, Jobcentre Plus employait au total un peu moins de 73 000 personnes en 2005. D’ici à 2008, les effectifs devraient être réduits à 66 000 personnes environ (Hansard, 2005). La nouvelle agence regroupait les clients bénéficiaires de prestations de chômage (prestations pour les demandeurs d’emploi, prestations de soutien du revenu, prestations d’incapacité) dans le même service. La compétence en matière de pensions fut transférée au nouveau Service des pensions, tandis que HM Revenue and Customs (l’Administration des contributions d’alors (Inland Revenue)) est devenu le principal agent de mise en œuvre du système britannique de crédit d’impôt pour les personnes qui travaillent et celles avec des enfants (Carmel et Papadopoulos, 2003 ; Walker et Wiseman 2003).

26Le changement d’image indiquait au public et au personnel que l’État évoluait vers une approche axée sur le travail en matière de gestion de l’administration des prestations et de l’emploi. On renforça l’accent mis sur le service clientèle et des changements symboliques importants eurent lieu en ce qui concerne l’environnement. Les écrans de sécurité, autrefois présents dans les bureaux de sécurité sociale de la BA et qui séparaient le personnel des clients, ont été supprimés et n’ont pas été installés dans les nouveaux bureaux de Jobcentre plus. La nouvelle orientation était due à un système de gestion du rendement conforme aux accords de service public du DWP (voir plus loin) (Carmel et Papadopoulos, 2003 ; Jobcentre Plus, 2004 ; Finn et Knuth et al, 2005). En 2000, les ministres exprimaient la vision à l’origine de la création de l’agence unique proposée pour les personnes en âge de travailler à la Social Security Select Committee de la Chambre des communes :

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« le DSS s’articulait essentiellement autour de frontières liées aux prestations… le problème était en partie dû au fait qu’il ne s’intéressait pas aux résultats souhaités par le gouvernement… il ne s’agit pas simplement d’un regroupement : ils s’agit d’une nouvelle organisation, dont l’orientation est relativement différente de l’orientation passée de la BA ou de l’Employment Service ; c’est cela qui est fondamentalement différent »

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« Tout d’abord, il est absolument fondamental qu’elle (l’agence) le fasse (nouer le dialogue avec les employeurs) si nous voulons maintenir le marché de l’emploi, augmenter le nombre de personnes employables, afin de nous puissions soutenir la croissance sans craindre ce que le Monetary Policy Committee redouterait certainement dans le cas contraire, à savoir que nous n’avons pas été capables de la soutenir, et il aurait dès lors le sentiment que nous avons dû ralentir l’économie ; il sera par conséquent très important d’avoir le plus grand nombre possible de personnes disponibles et capables de travailler, et disposées à le faire. »

29En réformant le mécanisme de gouvernance de la sécurité sociale, le gouvernement a renforcé sa capacité à maîtriser l’offre de main-d’œuvre sur le marché des emplois atypiques à bas salaires (Peck et Theodore, 2000: 134), un aspect essentiel de la version britannique du régime d’accumulation néolibéral. Les améliorations des taux de participation à l’emploi, par exemple, constituent des objectifs clés dans les accords de service public des budgets 2002 et 2004 (« Spending Reviews ») du DWP (HM Treasury 2004 ; 2002). Cette priorité se retrouve dans les objectifs opérationnels de Jobcentre Plus, administré par le biais d’objectifs de rendement appelés « Jobcentre Plus targets ». Ces objectifs couvrent les aspects suivants : intégration professionnelle, service clientèle, résultat pour l’employeur, valeur pécuniaire de la fraude et des erreurs, exécution des opérations et coût unitaire. Un nouvel objectif a été créé au niveau national en 2006 : le « Job Outcomes Target » (JOT), destiné à renforcer encore l’intérêt accordé aux groupes clients non bénéficiaires de la JSA et à mieux mesurer l’intervention de Jobcentre Plus dans le domaine de l’emploi (Jobcentre Plus, 2006). L’objectif lié à l’intégration professionnelle et le JOT, qui l’a remplacé, accordent davantage de points aux personnes qui rencontrent davantage d’obstacles pour participer au marché de l’emploi. Un incitant lié au rendement existait, qui visait à placer sur le marché de l’emploi les groupes caractérisés par des taux de participation à l’emploi plus faibles afin d’atteindre les objectifs et de répondre à la priorité que le gouvernement accordait à l’offre effective de main-d’œuvre dans l’économie britannique.

30En créant une nouvelle agence articulée autour du principe de l’emploi avant tout et le système de gestion du rendement qui l’accompagnait, le New Labour cherchait à refaire l’architecture institutionnelle afin de faciliter les interventions sur le marché du travail de façon croissante. Son but était de proposer un service global, capable d’offrir des conseils à propos des prestations appropriées et d’améliorer l’intégration professionnelle, en particulier pour les personnes pour qui l’accès au marché du travail est le plus difficile. La question de savoir dans quelle mesure les Travaillistes ont atteint ces objectifs sort du cadre de la présente communication. Une analyse approximative fait effectivement apparaître quelques avantages et certains problèmes persistants en ce qui concerne la réalisation de cette vision. La mise en place d’un service de Conseiller personnel a joué un rôle important en aidant les personnes à la recherche d’un emploi à identifier les obstacles à l’emploi de même que les moyens de les surmonter (DWP, 2006 ; NAO, 2006: 12). D’aucuns s’inquiètent toutefois du nombre croissant de cas traités par ces conseillers personnels et des conséquences négatives que cela pourrait avoir sur leur capacité à offrir un service personnalisé (Work & Pensions Committee, 2006a : 60). Ces difficultés pourraient compromettre les efforts menés par les organisations pour améliorer les taux de participation au marché de l’emploi, notamment compte tenu du fait que l’accent mis sur les groupes plus difficiles à atteindre exige davantage de ressources. D’une manière générale, les résultats en ce qui concerne l’emploi tel que mesuré par le taux d’intégration professionnelle ont évolué dans la bonne direction pour Jobcentre Plus et les objectifs gouvernementaux. L’évaluation faite par Karagiannaki (2006) des données liées aux indicateurs de rendement pour les objectifs de rendement de Jobcentre Plus tels que l’intégration professionnelle, le service clientèle et l’exactitude du traitement des prestations fait apparaître des améliorations dans le domaine de l’intégration professionnelle. Le service Jobcentre Plus présente des évolutions positives en matière d’intégration professionnelle pour tous les groupes clients, sans amélioration ou dégradation globales en matière de service clientèle. Les résultats de Jobcentre Plus en ce qui concerne le traitement des prestations sont moins impressionnants et font apparaître un impact négatif, ce qui indique que la priorité accordée à la question de l’emploi avant tout a eu pour effet de réduire les ressources du service consacrées au traitement des demandes de prestations.

Conclusion

31Il est probable qu’une partie de l’intérêt du New Labour pour le JUG et que l’application de ce système s’expliquaient, comme l’indique Pollitt (2003), par la possibilité de différencier son approche de ce que l’on a appelé les politiques « fragmentaires » des Conservateurs. Il n’en reste pas moins que dans les domaines de la sécurité sociale et de l’emploi, l’accent mis sur le JUG ainsi que le regroupement, à terme, ont fait apparaître des différences dans les objectifs stratégiques. Le système de rendement des objectifs du Jobcentre Plus porte sur les chômeurs en âge de travailler et sur la population inactive dans l’ensemble et va donc plus loin que les priorités, moins nombreuses, inscrites dans les accords de rendement de l’ES et de la BA. Ces dernières agences étaient le fruit de l’approche conservatrice en matière de gestion de l’emploi et de la sécurité sociale dans le cadre de la transition immédiate vers un modèle néolibéral postkeynésien post-social-démocrate. Les gouvernements conservateurs hésitaient à mettre au point des politiques approfondies d’activation du marché de l’emploi en raison, notamment, de leur opposition idéologique à l’intervention gouvernementale ainsi que pour des raisons de coût (Grover et Stewart, 2002). L’élément « emploi » du mode de régulation alors en vigueur sous les Conservateurs était axé sur les moyens autres que l’activation d’augmenter la participation au marché du travail. L’Employment Service s’adressait aux clients qui demandaient des prestations de chômage, et l’ES s’efforçait de les mettre en rapport avec les emplois vacants et de surveiller de façon de plus en plus stricte le système de prestations. La Benefits Agency, en revanche, avait pour mission de vérifier le montant des prestations et de les verser dans les temps (Gains, 2003) à des bénéficiaires essentiellement passifs qui se voyaient rarement offrir une assistance continue dans leur recherche d’un emploi. Compte tenu de la nature du modèle des agences Next Steps, chacune de ces agences était une organisation distincte, dotée de ses propres objectifs de rendement et de sa propre culture de travail. Aucune n’était capable à elle seule de répondre aux besoins du régime d’accumulation en pleine évolution, compte tenu de son développement dans l’emploi dans le secteur des services et de la croissance de l’économie de la connaissance.

32Une ébauche d’analyse du renforcement de la coordination entre les deux agences indique que lorsqu’on a étudié la possibilité d’accroître les liens formels dans les programmes pilotes ONE, le succès a été minime (Work and Pensions Committee, 2002a). En créant une nouvelle agence destinée aux personnes en âge de travailler, qui cherchait à réintégrer les personnes non prises en compte autrefois dans la politique et l’administration axées sur l’emploi, les Travaillistes cherchaient à rompre, sur les plans politique et managérial, avec les méthodes antérieures (Carmel et Papadopoulos, 2003). Sur le plan organisationnel, cela a donné lieu à la création d’une agence axée sur l’amélioration des taux de participation au marché du travail et, partant, de l’offre effective de main-d’œuvre, une priorité essentielle pour le gouvernement. En l’absence d’incitants financiers et d’un soutien accru, ainsi que du service sur mesure offert par le Jobcentre plus, un grand nombre de personnes susceptibles d’accéder au segment peu spécialisé du marché de l’emploi pourraient considérer les côtés mal payé et atypique du travail comme peu intéressants (Peck et Theodore, 2000). En réorganisant les agences responsables de l’emploi et de la sécurité sociale, le gouvernement britannique a modifié le mode de régulation afin de stimuler l’accès au marché du travail. Wright (2006: 164) observe que la bureaucratie centralisée durant l’après-guerre était considérée comme le reflet institutionnel de l’économie politique sociale-démocrate qui dominait les politiques et la vie politique. Les réformes du New Labour dans le domaine de la mise en œuvre de la politique en matière d’emploi et de sécurité sociale peuvent par ailleurs être considérées comme l’aspect administratif institutionnel d’une explication post-conservatrice, post-sociale-démocrate, due à un modèle néolibéral en constante évolution.