Introduction

1Les partenariats public-privé (PPP) sont devenus une pratique courante dans la politique publique. Ils promettent une plus grande efficacité dans le financement des services publics grâce à une répartition appropriée des risques, des récompenses et des responsabilités (Hodge 2004). Le développement des PPP a favorisé l’apparition de nouveaux modèles de gouvernance basés sur une nouvelle version de la théorie de la délégation afin de réduire le coût de la prestation de service public. En effet, le Conseil national américain pour les partenariats public-privé (National Council for Public–Private Partnerships) (le Conseil canadien des sociétés publiques-privées, 1999) soutient que les PPP permettent au gouvernement et aux entreprises de trouver des moyens de réduire le coût lié à la fourniture de biens et de services publics.
Les PPP sont définis au niveau international comme des initiatives de coopération commerciale entre les secteurs public et privé reposant sur des contrats à long terme et dans lesquels les services publics sont fournis sur la base de besoins clairement définis (Gerrard, 2001; le Conseil canadien des sociétés publiques-privées, 1999). Selon Sedjari (2004), les PPP sont peu à peu devenus un moyen de moderniser et de renouveler l’intervention de l’État, en permettant à des entreprises publiques d’adopter de nouvelles formes d’organisation afin d’établir différents types de relations avec des organisations du secteur privé (Carroll et Steane, 2000). La diversité des formes de PPP se retrouve dans l’éventail des organisations bénévoles, comme les associations communautaires et confessionnelles. Dans cet article, nous examinons les modèles de PPP utilisés dans deux organisations australiennes. Nous analysons d’abord l’évolution des idées accompagnant la transition des modèles basés sur les appels d’offres concurrentiels propres au nouveau management public (NMP) vers l’apparition des PPP. Nous nous penchons ensuite sur la question de savoir si la prestation de services publics par le biais de partenariats a permis d’instaurer une certaine confiance entre les prestataires de service et les bénéficiaires en renforçant la valeur publique.

Du nouveau management public à la valeur publique

2On peut, dans une certaine mesure, considérer les PPP comme une extension des modèles de prestation de service contractuel basés sur la thèse d’Osborne et Gaebler (1992) relative à la séparation des rôles d’acheteur et de fournisseur de l’État. Les premiers accords contractuels ont été appliqués dans le cadre d’une rubrique générale du NMP et comprenaient une série de pratiques telles que: gestion professionnelle du secteur public s’inspirant des modèles de gestion du secteur privé; normes et mesures du rendement explicites; accent mis sur les résultats, la désagrégation et la décentralisation des unités du secteur public et une culture de l’efficience dans l’utilisation des ressources (Hood, 1991). S’inspirant des théories des choix politiques, de la délégation, de l’économie transactionnelle et de la concurrence, ces changements ont créé de nouveaux marchés compétitifs sur le plan de la prestation de service public, de nouveaux modèles de gouvernance et ont privilégié les relations contractuelles (Walsh, 1995).

3Au fil du temps, tant les chercheurs que les praticiens se sont mis à critiquer l’accent mis sur l’efficience dans le NMP au détriment d’autres valeurs. Ils considéraient la méthode comme trop étriquée et l’accusaient de ne pas tenir compte des éléments propres à la gouvernance publique, absents dans les modèles du secteur privé et dans les théories sur lesquelles le NMP reposait (Hodge, 2002 ; Quiggin, 1996). Par exemple, Warner et Hefetz (2002) estiment que lorsque les gouvernements se livrent à des privatisations de grande envergure, ils sont plus attentifs aux mesures techniques de l’efficience qu’à l’opinion des citoyens. Un débat a alors vu le jour, qui mettait l’accent sur la nécessité de dépasser les théories de marché et de s’intéresser aux questions plus générales que sont les citoyens et le développement de la conscience communautaire (Denhardt et Denhardt 2000). Le modèle de la valeur publique est présenté comme un moyen de s’assurer que les citoyens participent aux décisions qui sont prises à propos de la nature des services publics et de leur utilité (Moore, 1995). L’une des fonctions centrales des gestionnaires publics consiste dès lors à s’assurer que les citoyens sont attachés aux services concernés (en ce sens qu’ils sont disposés à renoncer à quelque chose pour bénéficier de ce service) (Kelly et Muers, 2002). Par conséquent, le modèle de la valeur publique élève la notion de citoyen-consommateur (propre au NMP) au rang de citoyen ayant des préoccupations sociales plus larges et tient compte de facteurs tels que l’équité et l’imputabilité (Hefetz et Warner, 2004).

4Kelly et Muers (2002) décrivaient récemment les trois piliers du modèle de la valeur publique: les services, les résultats et la confiance. Selon eux, les services doivent être considérés comme satisfaisants par les utilisateurs sur le plan du niveau de service à la clientèle, de la fourniture d’information et du choix des services. Deuxièmement, l’importance accordée aux résultats réels plutôt qu’a des objectifs bien précis est un élément essentiel de la valeur publique. Par exemple, selon les auteurs, les moyens accordés aux fournisseurs de services d’emploi doivent être proportionnels à leur capacité à trouver un emploi aux individus et à les maintenir à leur poste et pas simplement reposer sur le nombre de visites rendues au service. Enfin, la confiance est considérée comme étant au cœur de la relation entre le citoyen et l’État et tributaire du comportement de l’État, de ses institutions et de ses politiciens.
La pression sociale exercée afin de trouver un équilibre entre un niveau approprié de services publics et des limites financières a obligé les gouvernements à imaginer de nouveaux modes de prestation de service (Keating et Holmes, 1990 et Crawford 1996). Les PPP en sont un. Ceux-ci permettent au secteur privé, à des organisations sans but lucratif et à des associations communautaires de jouer un rôle important dans l’élaboration et la mise en œuvre des politiques publiques. Selon Bovaird (2004 : 199), les PPP permettent au secteur public d’établir des partenariats à long terme qui sont essentiellement « des accords de collaboration reposant sur un engagement mutuel (en plus de celui qui est sous-entendu dans tout contrat) entre une organisation du secteur public et une organisation en dehors du secteur public ». Il soutient que les PPP permettent de surmonter les problèmes liés aux théories de la délégation et des coûts de transaction (étant donné la priorité qu’ils accordent aux conditions contractuelles juridiques) grâce a des contrats relationnels reposant sur la confiance et une interprétation commune des objectifs plus généraux attendus du service.

Tour d’horizon international des partenariats public-privé

5Depuis les années 1980, la tendance à la réforme de la gestion publique est une tendance mondiale (Minogue, Polidano & Hulme, 1998 ; Hughes, 2003). La transformation des entreprises publiques via la corporatisation et la privatisation a permis au secteur privé de devenir un important partenaire du système de prestation de service public. Selon Gerrard (2001), les PPP ne sont pas des « privatisations », mais des relations commerciales et basées sur un partage des risques, qui reposent sur des critères de rendement convenus afin d’atteindre des résultats définis sur le plan de la politique publique. La principale idée à la base des PPP est que les gouvernements établissent des relations commerciales avec d’autres fournisseurs afin de partager les risques et les gains et font appel à des partenaires pour fournir des infrastructures ou des services publics de financement, de conception, de construction, de propriété ou d’exploitation (Hodge, 2002 ; COPPP, 2001). Certains avancent en revanche que les PPP procurent un avantage concurrentiel au secteur public étant donné que les organismes publics n’ont pas été capables, par eux-mêmes, d’accorder plus d’importance aux citoyens tout en servant l’intérêt des forces du marché (Huxham 1993 ; Rhodes 1997, 2005).

6Selon la théorie des choix politiques, le secteur privé offre un plus grand choix et empêche les monopoles qui se formeraient dans le cadre d’une prestation de service par le secteur public. Dans le cadre du NMP, on pensait que les organismes publics ne pouvaient pas inciter les fournisseurs du secteur privé à offrir des services de qualité pouvant être considérés comme efficaces sur le plan social (Bovaird 2004). Cette idée a évolué avec la notion de « réseaux » introduite par Williamson (1975) et Walsh (1995) dans leur modèle appelé « marché et hiérarchie » et selon lequel un réseau de prestataires de services peut établir un partenariat efficace et instaurer des principes de marché pour venir à bout des faiblesses du NMP. Par exemple, on a constaté que les PPP permettent aux organismes publics d’obtenir des moyens privés pour fournir des services publics lorsque des problèmes financiers ont provoqué une pénurie de ressources (Bovaird 2004). D’autres avancent que ce sont les ressources, comme les nouvelles technologies, qu’une société privée apporte dans le partenariat qui entraînent des avantages pour les organismes publics (Klijn et Teisman 2000). Une chose est certaine : les PPP opèrent à la frontière des secteurs public et privé et constituent une forme de collaboration qui permet d’obtenir des résultats que les deux parties ne pourraient atteindre si elles agissaient seules (Gerrard 2001).

7Pour comprendre le rôle et l’efficacité des PPP, il est important de conceptualiser leur fonctionnement dans le cadre des structures horizontales et interconnectées au sein desquels ils existent. Les PPP exigent une nouvelle structure de coordination entre les parties interconnectées pour créer les conditions nécessaires à une culture de la gestion basée sur l’esprit d’entreprise et le quasi-marché. Un partenariat efficace peut naître de la confiance, de la collaboration mutuelle, des objectifs communs et d’une responsabilité partagée entre les partenaires (Lister, 1999 ; Haque, 2004). Ce partenariat peut ensuite faciliter le développement d’un contrat relationnel dans le cadre d’une structure en réseau (Rhodes, 1997). Les PPP sont efficaces lorsque tous les niveaux de gouvernement et les entreprises participantes font preuve d’engagement et se font confiance (Enright and Roberts 2001).

8Les PPP sont capables de créer un environnement de partenariat mutuel, contrairement aux modèles du NMP qui, étant donné qu’ils reposent en grande partie sur la concurrence, encourageaient les tentatives mutuelles de profiter de l’autre partie (Bovaird 2004). Par conséquent, les PPP permettent à des organismes de collaborer pour concevoir, coordonner, surveiller, évaluer et mettre en œuvre des politiques afin d’augmenter la valeur publique et les possibilités pour les différentes parties intéressées de partager leurs ressources, leurs connaissances et de développer des relations mutuellement avantageuses (Dror et Hamel 1998 ; Haque 2004). En outre, étant donné qu’ils recourent à des capitaux des secteurs privé et public, les PPP peuvent améliorer les services publics en proposant une approche rentable en matière de gestion des risques (Gerrard 2001).

9La signification et la pratique des PPP comprennent toute une série d’aspects. Afin de les présenter au mieux, nous proposons d’examiner les PPP au RU, en France, en Suisse et en Australie. Le modèle britannique de PPP était déterminé par les réformes « axées sur la séparation des fonctions de l’État pour les ranger dans des centres de responsabilité clairement définis, sur l’identification des coûts liés à la production de résultats dans chaque centre et sur le fait de rendre les gestionnaires comptables de leurs résultats » (Kettl, 1999 : 13). Les initiatives reposaient sur la participation du secteur privé, notamment sur sa contribution financière. Le gouvernement Blair s’est récemment engagé dans 400 contrats dans le cadre de la Private Finance Initiative (PFI) (Gray, 2002). La PFI est devenue une pierre angulaire de la société participative (« Stakeholder Society ») du New Labour (Hodge 2004). Dans les projets de PFI, le secteur privé organise le projet et récolte les fonds nécessaires sur les marchés financiers. Par exemple, dans la fourniture d’un service de santé, un PFI passera probablement par la collaboration d’une société de construction et d’une banque et sera administré par une société de consultance. Les coûts sont récupérés en faisant payer les utilisateurs du service (Allen, 2003).

10Sadran (2004) décrit l’expérience française en matière de PPP comme offrant un nouveau cadre de politique publique qui facilite l’innovation et encourage le partage de responsabilités. Il précise toutefois que le partenariat n’est pas en soi source de bonne gouvernance. La contribution des PPP à la bonne gouvernance dépend en revanche de la manière dont le mandant et les prestataires de service déterminent la structure de leur partenariat et des mécanismes de contrôle et de suivi mis en place pour s’assurer que la qualité des services publics n’est pas compromise par le souci de rentabilité.

11La Suisse a connu encore un autre mode de PPP, en introduisant une démarche graduelle dans la création de PPP. Malgré un secteur public ne pouvant plus se permettre d’assurer des services rentables et de qualité, la Suisse n’a pas appliqué un programme de privatisation à grande échelle. Les chercheurs suisses notent qu’il a été difficile de modifier l’orientation autocentrée du secteur public et d’introduire un nouveau modèle de gouvernance publique-privée, et laissent entendre que le succès des PPP repose à la fois sur une bonne compréhension de l’environnement opérationnel de chaque côté et sur un lien de confiance entre les partenaires du PPP (Hofmesister et Borchert, 2004). Ils indiquent que les chances de développer un partenariat capable d’améliorer la valeur publique seront limitées si le maître mot des PPP est la réduction des coûts. Ils préconisent plutôt un nouveau cadre de gouvernance publique-privée, qui mette l’accent sur la création d’un potentiel pour l’organisation de devenir un partenariat entrepreneurial et basé sur la coopération.

12En Australie, les PPP sont apparus après des années d’externalisation et de privatisation fondées sur une politique de concurrence fédérale. Tandis que c’est le gouvernement fédéral qui a introduit la politique de concurrence et les réformes microéconomiques qui l’accompagnaient, les États sont devenus les principaux acteurs étant donné que la majorité des services confiés à des sociétés externes relevaient de leur compétence (O’Faircheallaigh, Wanna et Weller, 1999 : 107). La coordination de ce processus était assurée par le Committee of Australian Governments (COAG), qui comprenait le Premier ministre, les Premiers ministres des États, les ministres en chef des territoires et le président de l’Association australienne des gouvernements locaux, et était présidée par le Premier ministre. En 1995, le COAG a conclu trois accords déterminants destinés à guider les pratiques de concurrence et instaurant notamment le principe de neutralité en matière de concurrence et la réforme des monopoles publics.
Cette évolution vers la marchéisation des services publics s’est traduite par un recours accru aux PPP par le biais des principes d’externalisation et de l’utilisateur-payeur (Makin 2003). L’on disait que les partenariats amélioreraient l’intérêt général parce que les PPP peuvent entraîner des avantages significatifs sur le plan des coûts et de la qualité (ministère du Trésor et des Finances, 2001). La privatisation, la concurrence, l’externalisation et la culture de l’achat des services ont influencé le modèle de PPP utilisé en Australie, en particulier dans les domaines de la politique sociale et du développement des infrastructures (Hodge 2004). L’on prévoyait que les partenariats transféreraient les risques vers le secteur privé tandis que les organismes publics acquérraient des connaissances, de nouvelles compétences en gestion et de meilleures pratiques innovantes. La définition opérationnelle des PPP en Australie est « que l’État a une relation commerciale, à long terme, qui comporte des risques et des avantages qui sont partagés, et que les entreprises privées participent au financement, à la conception, à la construction, à la propriété ou à l’exploitation d’infrastructures ou de services publics » (Hodge 2004 : 37). Comme l’explique Steane (1999), l’Australie a conclu des contrats dans toute une série de domaines, allant des conseils stratégiques à la prestation de service.

Les partenariats public-privé en Australie : deux exemples

13Dans cette partie nous examinons deux exemples de PPP, non pas dans le but de faire une généralisation des PPP dans le secteur public australien, mais bien d’illustrer la diversité des accords de partenariat. Nous nous intéresserons aux PPP dans le cadre de l’initiative Job Network [réseau pour l’emploi] et dans le gouvernement local de l’État de Victoria. Deux décennies de grandes réformes publiques sont à l’origine de l’apparition, en deux phases, des différents modèles de PPP. La première phase, la phase « gestionnariste » (1993-2000), mettait l’accent sur les réformes structurelles et sur l’introduction de mécanismes de marché que l’on ne pouvait qualifier de PPP que dans une mesure très limitée. Depuis 2000, une deuxième phase est apparue dans les modèles de PPP afin de répondre aux lacunes du modèle « gestionnariste ». Celle-ci vise à développer un modèle de partenariat durable afin de créer une valeur publique.

14Job Network est un vaste programme de services d’emploi administré par le gouvernement fédéral. Les trois partenaires stratégiques de ce réseau pour l’emploi sont des entreprises privées, des organisations sans but lucratif, parmi lesquelles des organisations confessionnelles, et des organismes fédéraux. Le second exemple porte sur un conseil municipal chargé de fournir une série de services à la personne en vertu de la loi de l’État. L’analyse des résultats de ces deux modèles de partenariat peut fournir d’importants indicateurs pour déterminer si l’un de ceux-ci apporte une valeur publique.

Le Best Value au sein du gouvernement local de l’État de Victoria

24Suite à la dérégulation de l’économie australienne et à la mise en œuvre des réformes microéconomiques, les fonctions des organismes des gouvernements locaux se sont compliquées et les exigences réglementaires se sont multipliées. L’inefficacité du modèle bureaucratique et l’influence d’une série de théories économiques sont à l’origine du changement de paradigme dans la gestion des gouvernements locaux (Dollery et Marshall, 1997 : 192). Les conseils locaux étaient accablés par des pratiques de gestion et industrielles obsolètes. Les conseillers municipaux étaient généralement qualifiés d’incompétents, accusés de manquer de souplesse, critiqués pour leur étroitesse d’esprit, leur isolationnisme et leur incapacité à gérer les gouvernements locaux comme des entreprises commerciales (Munro, 1997 : 78). En outre, certaines municipalités avaient une taille réduite et connaissaient des difficultés financières.

25Bien qu’elles soient d’importants prestataires de services publics et qu’elles représentent cinq pour cent des dépenses publiques et dix pour cent de l’emploi dans le secteur public, les municipalités ne récoltent que quatre pour cent des recettes publiques nécessaires (Dollery et Marshall, 1997 : 298). Pour venir à bout de ces obstacles financiers, le gouvernement de l’État de Victoria a amendé la loi sur le gouvernement local en 1993, 1995 et 1999 afin de favoriser une plus grande rentabilité en faisant intervenir le secteur privé. Il est étonnant de constater que ces amendements ne comprenaient pas la possibilité de lever des impôts municipaux. Ils encourageaient les conseils locaux de l’État de Victoria à lancer un processus de réorganisation et d’adaptation de grande envergure.

26L’instauration du système appelé « Compulsory Competitive Tendering » (CCT) en 1993 impose l’obligation de confier 50 pour cent des budgets de fonctionnement des municipalités au secteur privé (Alam et Pacher 2000). En 1999, le nouveau gouvernement remplace la loi sur le CCT par un ensemble de principes dits de « Best Value ». Cette loi oblige les municipalités à se concerter avec les collectivités locales dans la phase de conception et de mise en œuvre des services afin d’obtenir le meilleur rapport qualité prix (« Best Value ») dans la prestation de service (Victorian Local Governance Association, 2002 : 4). Le modèle du Best Value vise à atteindre les six objectifs fondamentaux suivants : normes de qualité et de coût, adaptation aux besoins de la collectivité, accessibilité, amélioration continue, concertation et rapports périodiques (Best Value Commission, 2004 : 3). La « Local Government Best Value Commission » est créée afin de suivre, deux fois par an, les progrès de la politique de Best Value et de formuler des recommandations sur la base de ses concertations avec les principales organisations de gouvernement local (Best Value Commission, 2004).

27Le conseil de la ville de Melbourne adopte un programme de Best Value en 1998, avant la promulgation de la loi sur le Best Value. À cette époque, 50 % des services offerts par la ville de Melbourne sont soit confiés à des sociétés extérieures, soit transformés en société. Les services qui continuent à être offerts « en interne » concernent essentiellement les domaines de l’aménagement, de l’administration et du soutien en matière de gouvernance. Un programme de Best Value en quatre étapes est mis au point. Celui-ci commence avec l’obligation d’analyser les services offerts. À ce stade, les clients et les parties intéressées sont consultés afin de déterminer la façon dont la municipalité doit offrir ses services et d’envisager les types de partenariats qui devraient intervenir. Lors de la deuxième phase, la municipalité détermine l’ampleur et le type de changements nécessaires pour faire en sorte que les services soient offerts de la meilleure façon possible. Des changements stratégiques et organisationnels sont mis en place et des objectifs de rendement, déterminés, parallèlement à des mesures du rendement, négociées avec les partenaires. La troisième phase consiste à se concerter périodiquement avec la collectivité pour vérifier les normes de service. Afin de faciliter ce processus, la municipalité est tenue de fournir la preuve que ses unités atteignent les objectifs de rendement. Les unités fonctionnelles, quant à elles, passent en revue leurs services afin de les améliorer et de les peaufiner en concertation avec les groupes communautaires et les prestataires de service privés. Après l’adoption des indicateurs de rendement clés, un examen objectif est réalisé pour déterminer si les unités fonctionnelles atteignent les objectifs fixés. La quatrième phase consiste à confirmer et à améliorer le programme de Best Value (Alam & Styles, 2003 ; Ville de Melbourne 2000).

28Les consultations prennent généralement la forme de réunions communautaires, qui permettent aux citoyens de rencontrer leurs conseillers municipaux et les gestionnaires supérieurs et de discuter des systèmes de planification et de rapport, des principaux projets et des outils permettant d’identifier la façon de mettre en œuvre le Best Value (Local Government Best Value Commission, 2003). En 2000, sept réunions sont organisées dans le but d’examiner les questions stratégiques et politiques. Ces réunions aident la municipalité à comprendre les attentes de la collectivité et les changements nécessaires pour mettre en œuvre le programme de Best Value (Ville de Melbourne, 2003).

29Afin d’offrir des services qui correspondent à la politique du Best Value, chaque unité fonctionnelle de la municipalité est tenue de rassembler des informations sur les services offerts, les coûts unitaires, les mesures des services et les objectifs dans le cadre d’un accord conclu entre le directeur et le gestionnaire des services, appelé « Best Value Agreement » (accord de Best Value) (Ville de Melbourne, 2005). Ce contrat constitue le plan de travail annuel pour chaque domaine d’activité. Les équipes internes collaborent avec des prestataires de service privés, des sociétés de consultance, des sociétés d’étude de marché et des groupes communautaires pour évaluer la qualité des services et déterminer de nouveaux points de référence. Un processus de concertation visant à travailler en partenariat avec d’importants intervenants et à favoriser une collectivité avisée et active sert de point de départ à la mise en œuvre de l’accord de Best Value (Ville de Melbourne, Consultation Guidelines, 2003). Grace à ce processus, la ville de Melbourne a mis en œuvre d’importants projets d’aménagement en infrastructure faisant intervenir des groupes communautaires et des prestataires de service privés dans la préparation des propositions de projets (Ville de Melbourne 2004).
Ce modèle oblige, dans une certaine mesure, les gestionnaires à répondre à certains critères et à assurer la satisfaction de la clientèle. Une nouvelle responsabilité pèse actuellement sur eux : la réduction des frais généraux (Ville de Melbourne, 2003). L’une des initiatives importantes concerne la concertation entre les unités fonctionnelles et la collectivité locale afin de déterminer si la prestation de service correspond aux besoins de la collectivité, et de comparer les normes de coût et de qualité du service avec celles d’autres services offerts dans les secteurs public et privé (Ville de Melbourne, 2003). Ce processus est illustré dans l’objectif qui consiste à fournir les services à la clientèle les « meilleurs de leur classe » à la Ville de Melbourne. Une unité fonctionnelle de première ligne (« Frontline Business Unit ») a été créée, qui propose des services directs en face à face ou par téléphone via des réceptionnistes ainsi qu’un service d’assistance téléphonique. L’équipe du Frontline a entrepris une série de mesures qualitatives et quantitatives du rendement afin d’évaluer l’efficacité de l’unité. L’unité réalise des analyses comparatives nationales trimestrielles du centre d’appel afin de déterminer son rendement par rapport aux centres d’appel situés dans les gouvernements locaux australiens, les banques, les compagnies d’assurance, les compagnies aériennes, les télécommunications, les services collectifs et les autres services de l’État. On fait appel à des sociétés d’étude de marché pour réaliser des enquêtes sur la satisfaction de la clientèle et Evalue Pty Ltd réalise une évaluation diagnostique annuelle des activités du centre d’appel (Ville de Melbourne, 2002). Le projet Frontline a remporté le prix des téléservices australiens (Australian Teleservices Award) en 2000 dans la catégorie « meilleur centre d’appel de moins de 50 places dans l’État de Victoria » (Ville de Melbourne, 2003). D’une certaine façon, le modèle du Best Value instauré à la Ville de Melbourne a changé les méthodes de gestion, renforcé la participation communautaire et créé un environnement caractérisé par une plus grande transparence et une amélioration continue de la qualité des services.

Défis pour les partenariats public-privé

30Les difficultés rencontrées par les PPP apparaissent dans le cadre des débats en cours concernant la prestation de service publique et privée. Les uns considèrent que c’est le souci de la rentabilité des prestataires de service privés qui rend les gestionnaires privés plus efficaces que les gestionnaires publics. Les autres estiment que les sociétés privées ne proposent pas suffisamment d’incitants sociaux pour les encourager à agir dans l’intérêt général et que certains services sont dès lors offerts de façon plus efficace par le secteur public (King et Pitchford, 1998). L’avènement du NMP s’est accompagné de l’idée selon laquelle le secteur public n’est pas capable d’offrir ses services aussi efficacement que le secteur privé. Une série de solutions contractuelles ont été mises au point avec des partenaires du secteur privé, faisant apparaître un « nouveau contractualisme » (Hughes, 1998).

31Les relations contractuelles avec l’État augmentent les difficultés pour les prestataires de service privés. Par exemple, dans le cas du Job Network, certains avancent qu’il n’est pas toujours facile d’atteindre les meilleurs résultats lorsque les prestataires privés sont tenus d’offrir des services sur la base de critères définis par un organisme de financement tel que le DEWR. (Considine 2001 : 183). Le Job Network peut, dans une certaine mesure, considérer qu’il est difficile d’évaluer le rendement des fournisseurs étant donné que le DEWR définit « de nombreux aspects de l’offre et de la demande en ce qui concerne ses services » (Productivity Commission, 2002 : 11.1). Par ailleurs, il influence les prix du Job Network et réglemente un grand nombre de ses aspects. Il se peut que l’application d’un modèle acheteur-fournisseur à des services d’emploi soit différente lorsqu’il s’agit de services tels que la collecte des déchets, où il est possible de définir la nature, la quantité et la qualité des résultats du service, la fonction d’approvisionnement étant bien définie. Dans les services d’emploi, en revanche, il est difficile de décrire tous les aspects qui déterminent les résultats. Il n’est pas facile non plus de déterminer la qualité des résultats, la fonction d’approvisionnement reposant sur un réseau complexe de fournisseurs. Par conséquent, le Job Network privilégie l’efficacité de la gestion des ressources et non la valeur des services publics.

32À la rigueur, le Job Network fonctionne comme un modèle de quasi-marché dans lequel l’État détermine les services qui seront offerts ainsi que les demandeurs d’emplois qui bénéficieront d’une assistance. Les PPP dans le secteur de l’emploi ont amélioré leur efficacité en éliminant les fournisseurs obtenant de mauvais résultats et en proposant certains choix aux demandeurs d’emploi. De récentes études (Webster 1998 ; Dockery et Webster 2001) avancent néanmoins que leur impact global sur le chômage global est relativement faible. La communication adressée par le DEWR à la Productivity Commission Review indique que sur le plan de la rentabilité, les programmes du Job Network étaient en moyenne moins efficaces que le modèle du CES autrefois appliqué (communication 43, Productivity Commission, 2002). Les prestataires de service s’avéraient responsables, étant donné qu’ils devaient respecter les modalités contractuelles, mais rien ne permettait de penser que le système avait amélioré la valeur publique.

33La mise en œuvre du modèle de Best Value au conseil de la Ville de Melbourne indique que les processus propres au modèle du Best Value étaient adaptés pour encourager des changements fondamentaux dans la prestation de service. Ces changements ont, dans un certain sens, engendré une philosophie de gestion propice au développement de méthodes de gestion axées sur la qualité et sur la valeur publique. La participation communautaire au processus de planification stratégique de la municipalité a donné lieu à un réseau de communication, de concertation et de confiance. Les conseillers sont tenus de jouer un rôle de direction afin de satisfaire les intérêts de la collectivité et de travailler en équipe avec les gestionnaires supérieurs. Le recours à des critères de rendement a créé un environnement dans lequel l’imputabilité et la transparence sont devenues des aspects importants des méthodes de gestion. La Ville de Melbourne a fait la démonstration des avantages potentiels du Best Value pour les collectivités en gérant des plans d’activités spécifiques liés à la création de confiance au sein de la communauté, à l’instauration de la transparence dans la gestion des contrats et à la création d’une valeur publique en recourant à la concurrence et à la participation de prestataires de service privés.
La Best Value Commission (2001) du gouvernement local de l’État de Victoria observe que la mise en œuvre du Best Value a entraîné une évolution culturelle, dans laquelle les collectivités s’approprient les activités de leur conseil local. La Commission note que les municipalités de l’État de Victoria apprécient la souplesse propre au système du Best Value, qui confère une certaine autonomie aux conseils locaux pour réagir de façon plus responsable afin de créer une valeur publique (Best Value Commission 2001 : 4). Les méthodes propres au Best Value renforcent l’obligation pour les municipalités de développer des partenariats stratégiques avec des intervenants importants. Les responsables des municipalités ont le sentiment que leur capacité à mettre en œuvre le Best Value est renforcée par le partage d’informations et de connaissances, la participation des groupes communautaires et des prestataires de services dans l’amélioration des services publics. En participant de façon efficace et stratégique au processus de mise en œuvre du Best Value, les conseillers municipaux, les prestataires de service privés et les groupes communautaires sont plus à mêmes d’identifier les meilleurs moyens de favoriser les activités d’un conseil municipal. Les partenariats conclus dans le cadre du modèle de Best Value favorisent un nouveau mécanisme de gouvernance capable d’instaurer la confiance, d’améliorer la transparence, d’augmenter l’efficacité et de permettre une plus grande participation des citoyens. Le modèle de Best Value met l’accent sur le contrôle systématique des services, notamment par la mise au point de normes de qualité et de coût, et sur l’établissement de rapports sur l’application des principes du Best Value.

Conclusion

34Nous avons soutenu qu’au niveau global, il est nécessaire d’avoir un état d’esprit tourné sur la création d’une valeur publique et l’instauration de confiance afin de conserver des services publics de qualité. Ce modèle de partenariat exige également que les gouvernements conçoivent des mécanismes d’imputabilité et les surveillent pour s’assurer que les bienfaits d’intérêt public sont améliorés.

35Dans le cas du Job Network, aucun système n’a été prévu pour comparer ses résultats à ceux d’autres organismes du secteur public. Ses points de repère, qui reposent sur les coûts et l’efficacité, sont définis par le DEWR et ne tiennent nullement compte de la valeur publique. Au niveau opérationnel, le Job Network a gagné en efficacité dans sa gestion sur le plan local, mais cette amélioration peut être attribuée surtout à la participation du secteur non gouvernemental, qui contribue fortement à réduire le coût des services d’emploi. L’accent mis sur le contrôle par le DEWR nuit dans une certaine mesure à la transparence du système et réduit l’instauration de la confiance et, partant, la création d’une valeur publique.

36Le modèle de partenariat du Best Value au conseil de la Ville de Melbourne est relativement bien parvenu à développer des relations de travail entre les membres du conseil, les gestionnaires désignés, les prestataires de service privés et la collectivité locale. Le modèle du Best Value est considéré comme efficace, transparent, responsable et suscite la participation de la collectivité. Les relations de travail entre les partenaires semblent reposer sur la confiance.
L’analyse qui précède indique que les PPP peuvent, dans une certaine mesure, permettre aux secteurs public, privé et sans but lucratif de trouver des moyens de réduire les coûts liés à la fourniture de biens d’intérêt général tout en accordant davantage d’importance aux bénéficiaires. Les organismes de gouvernement local et le Job Network ont adopté différents modèles de PPP (et à différents stades dans l’évolution du NMP vers la valeur publique) afin d’améliorer la qualité du service et d’augmenter son efficience. Ces PPP ont été à l’origine de changements institutionnels, fait intervenir des groupes communautaires, des prestataires de service privés et d’autres parties intéressées dans l’élaboration stratégique des politiques publiques mais avec des niveaux de réussite variables. L’étude empirique que les auteurs prévoient de réaliser prochainement permettra de mieux comprendre la mesure dans laquelle ces deux modèles de PPP ont augmenté la valeur publique.