Introduction

1L’une des priorités des réformes du secteur public depuis les années 1980 dans beaucoup de pays développés et en développement concerne l’efficience des activités de l’État. Contrairement à l’administration publique traditionnelle, la nouvelle vague de réforme gouvernementale privilégie plus les résultats que les procédures bureaucratiques (Aucoin, 1990 ; Hood, 1994 : 128-32). Par conséquent, la distinction entre les secteurs public et privé a commencé à s’estomper à mesure que le transfert des techniques de gestion du secteur privé vers le public a pris de l’importance. Beaucoup de ces gouvernements ont introduit des mesures destinées à améliorer l’efficience économique, comme l’examen de l’efficience, la privatisation, l’externalisation, les organismes de gestion et les études de commercialisation. Cependant, tandis que cette nouvelle vague de réforme administrative progressait, un autre flux de réforme, axée sur les résultats, celle-là, apparaissait. Ce second flux de réforme met l’accent sur la participation de la clientèle et la qualité des services publics. Depuis son apparition dans les années 1990, le « rapport qualité-prix » et la « priorité au client » sont devenues les devises de la réforme administrative. Des mesures comme la « charte des citoyens » et les « normes du service clientèle » ont été instaurées afin de favoriser un service de qualité dans le secteur public (Doern, 1993 ; NPR, 1994 ; Duggett, 1998 ; Halachmi, 2000 ; Bovaird, 2000 ; Bovaird et Löffler, 2003).

2Ici, le terme « client » peut désigner les utilisateurs directs des services publics, les bénéficiaires directs ou indirects des activités des organismes publics, ceux pour qui l’activité ou l’inactivité des organismes publics entraîne des avantages ou des inconvénients et ceux qui n’appartiennent à aucun des groupes mentionnés mais qui ont un intérêt dans les services publics (Skelcher, 1992 : 9). En axant l’amélioration de la qualité des services publics sur le client, les organismes publics doivent adopter certaines positions particulières : 1) Les services publics doivent être offerts de sorte à répondre aux besoins des clients plutôt qu’aux prédispositions des organisations ; 2) Les pouvoirs publics doivent chercher à développer au maximum la participation des citoyens dans la définition des choix qui leur sont offerts (Skelcher, 1992 : 11). L’approche axée sur la clientèle, conjuguée à un renforcement du pouvoir du client, est censée entraîner une amélioration de la qualité des services publics (Skelcher, 1992 ; gouvernement britannique, 1998 ; cf. Bovaird et Löffler, 2003).

3Les réformes administratives de l’administration locale ont également été mises en œuvre dans ce contexte. Par conséquent, à l’instar de ce qui s’est passé dans l’administration centrale, les efforts de réforme à l’échelon local sont essentiellement axés sur le développement d’administrations entrepreneuriales axées sur la clientèle (Kerley, 1994). Plusieurs études abordent les réformes du service public dans les administrations locales et illustrent cette tendance (voir, par exemple, Bovaird et Loffler, 2002 ; Ortega, 2003 ; Cole et Fenwick, 2003). Il n’en reste pas moins que les informations et les études portant sur les expériences dans les pays d’Asie orientale dans ce contexte sont moins nombreuses que celles consacrées aux pays occidentaux (à une exception près, voir Nagata, 1998), ce qui empêche les étudiants en administration publique d’acquérir une connaissance exhaustive et équilibrée de la réforme de l’administration locale dans le monde réel. Cet article vise à combler cette lacune en examinant les récents efforts de réforme des administrations locales en Corée. Notre communication se concentre plus particulièrement sur les mesures stratégiques des administrations locales qui ont été introduites pour améliorer la qualité des services publics en matière de demandes civiles. [1]

4Les administrations centrale et locales coréennes font l’objet d’importantes réformes depuis la fin des années 1990. Ces réformes étaient essentiellement dues à deux facteurs. Le premier était l’influence d’une vague de réforme connue sous le nom de « nouveau management public » (NMP) ou de « réinvention de l’État », qui a remporté un vif succès auprès de la plupart des gouvernements occidentaux dans les années 1990. Le second était la crise financière coréenne de 1997 et les difficultés économiques qui ont suivi. Ces deux facteurs ont attiré l’attention de la population coréenne sur le manque d’efficacité de leurs administrations. Dans ces circonstances, le gouvernement Kim Dae-Jung a entrepris un certain nombre d’initiatives afin de réformer et de dynamiser les administrations centrale et locales. L’actuel gouvernement Roh Moo-Hyun a poursuivi et tenté d’améliorer encore ces efforts de réforme. En ce qui concerne les demandes civiles à l’échelon local, un grand nombre de mesures stratégiques visaient à améliorer la qualité des services publics en matière de demandes civiles. Cette étude tente d’évaluer les conséquences de ces mesures et analyse les implications de l’expérience coréenne. [2]

5Les institutions administratives coréennes ont pendant longtemps été caractérisées par leur nature autoritaire et élitiste (Baek, 1993) [3]. Cette nature s’est retrouvée dans les dimensions interne et externe des organismes publics. Par conséquent, le modèle wébérien de la bureaucratie convient bien à la réalité des organismes publics coréens en ce qui concerne leur fonctionnement interne (Cho, 1984 : 211-5). Par ailleurs, les administrations centrale et locales coréennes ont souvent joué un rôle directeur par rapport aux entreprises privées et à la société civile à différents niveaux (Choi, 1989). Jusque récemment, les décideurs politiques publiaient des lignes directrices sur les activités des acteurs économiques. Ces derniers étaient en effet tenus de respecter ces directives. Dans ces circonstances, les représentants du gouvernement bénéficiaient d’un statut social plus élevé que leurs homologues du secteur privé. La participation des citoyens/résidents au processus d’administration publique était en réalité une démarche inconnue des représentants de l’État et du public en général. Les initiatives émanant des citoyens/résidents revêtaient en général des formes passives, comme des plaintes ou des demandes.

6Avec l’arrivée de la crise financière et l’introduction des nouvelles idées de réforme à la fin des années 1990, on a commencé à critiquer vivement ces éléments autoritaires et élitistes et à encourager une approche de l’administration plus participative et davantage axée sur la clientèle. Il ne fait aucun doute que le succès des mesures de réforme des administrations locales coréennes dépend de la mise en place de nouvelles institutions. D’aucuns avancent néanmoins que les vestiges des institutions préexistantes ont tendance à subsister en dépit de l’évolution des conditions internes et externes qui entourent ces institutions (Ashford, 1978 ; Krasner, 1984 ; Ikenberry, 1988 ; Thelen et Steinmo, 1992). Si cet argument se vérifie dans le cas de la Corée, les mesures de réforme coréennes devraient entraîner des effets positifs, certes, mais aussi des problèmes liés aux vestiges des institutions autoritaires. En réalité, plusieurs études portant sur les expériences d’autres pays qui sont passés d’un règne autoritaire à un règne plus démocratique révèlent l’influence de ces vestiges autoritaires. Par exemple, Lyons et al. (2002) et McEwan (2003) montrent que le Programme pour la reconstruction et le développement en Afrique du Sud, axé sur la participation, a été remplacé par le programme de Croissance, d’emploi et de redistribution, imposé d’en haut, celui-là, à cause de l’absence de culture participative au niveau local et des vestiges de la bureaucraties d’État. Dans une étude de cas sur le Brésil, Lemos et Oliveira (2004) révèlent que, malgré les réformes participatives de la répartition des ressources en eau à l’échelon communautaire, la technocratie centrale conservatrice, qui embrasse le système traditionnel d’élaboration centralisée des politiques, impose des restrictions considérables aux activités des comités d’utilisateurs. Dans leur analyse des politiques environnementales dans les pays d’Europe de l’Est, Richardson et al. (1998), Cherp (2001) et Almer et Koontz (2004) avancent que le modèle occidental d’Évaluation des conséquences sur l’environnement, récemment adopté, connaît de nombreuses insuffisances en matière de participation publique étant donné les vestiges de la planification à huit clos. Sur la base de ces études, nous mettrons en évidence, dans notre analyse des mesures de réforme coréennes axées sur la clientèle qui suit, tant les possibilités que les faiblesses des initiatives de réforme dans un pays qui passe d’un gouvernement autoritaire à un gouvernement démocratique.

Les services publics face aux demandes civiles et les mesures de réforme

7La demande civile est l’action ou le processus par lequel les utilisateurs des organismes publics font une demande officielle à ces organismes. Par conséquent, la notion de services publics en matière de demandes civiles désigne les réponses des organismes publics aux demandes des utilisateurs concernant les mesures spécifiques prises par ces organismes (LCPSCA, 1997). Les matières qui concernent les demandes civiles comprennent : (1) les demandes de permission, d’homologation, de permis, de brevet, de désignation, d’autorisation, de recommandation, de vérification, de certification, d’enregistrement, etc. d’une action donnée, (2) les demandes de confirmation de faits, (3) les demandes d’explication ou d’interprétation de la législation, des institutions, des procédures, etc. concernant les affaires administratives, (4) les propositions d’améliorations liées aux institutions publiques ou à l’application des politiques et (5) les demandes d’activités spécifiques mises en œuvre par les organismes publics (règlement d’exécution du LCPSCA, 1997).

8Les demandes civiles peuvent avoir plusieurs fonctions dans l’administration publique locale coréenne. D’abord, elles peuvent servir à influencer ou à contrôler les pouvoirs publics – les autorités qui reçoivent des demandes civiles mettent le travail des bureaucrates au service des intérêts des résidents qui émettent la demande. Ensuite, les demandes civiles peuvent faire office d’outil de résolution des problèmes administratifs. Étant donné qu’un grand nombre de demandes prenant la forme de demandes civiles concernent des problèmes causés par une mauvaise administration, les réponses positives des organismes publics à ces demandes peuvent être une forme de solution ou de remède pour les auteurs de la demande. Troisièmement, les demandes civiles peuvent constituer un mode de participation citoyenne à l’administration publique. Comme indiqué plus haut, les résidents locaux peuvent participer aux processus administratifs de l’administration locale en utilisant les demandes civiles pour exprimer leurs demandes ou leurs idées. Quatrièmement, les administrations locales peuvent se servir des demandes civiles pour renforcer la confiance du public dans l’administration publique. Lorsque le processus de demande civile produit des relations fructueuses entre les administrations locales et les résidants, cela peut contribuer au développement d’une relation constructive et donc de la confiance entre les deux parties (Lee et al., 1995).

9La demande civile est une variante de l’expression plus générale « participation de l’usager » aux services publics. La participation de l’usager en tant que nouvelle priorité de la participation citoyenne est apparue dans les années 1980 dans le domaine de l’administration publique. Dans un climat de pression en faveur d’un service public plus efficace et mieux adapté aux besoins, l’administration publique a évolué en accordant de moins en moins d’importance au fournisseur pour privilégier l’usager du service, mettant ainsi l’accent sur la participation de l’usager à toutes les phases de l’administration publique (Bochel et Bochel, 2004 : 166-167). La participation des usagers aux services publics a généralement lieu au niveau communautaire, d’où l’expression « participation/implication communautaire ». La participation communautaire, utilisée de façon interchangeable avec l’implication communautaire, désigne « l’implication ou la participation de la population à l’effort d’entraide et au processus décisionnaire formel relatifs à la formulation et à la mise en œuvre des projets et des programmes qui les concernent » (Choguill, 1996 : 432). Bref, la « participation communautaire » concerne non seulement le fait de donner plus de pouvoir aux citoyens, mais aussi la prestation des services publics. Les activités de participation communautaire s’observent certes dans les pays développés et dans ceux en développement. Un certain nombre d’études se concentrent sur la participation communautaire dans le contexte des pays qui connaissent une transition vers une gouvernance plus démocratique, comme l’Afrique du Sud, le Brésil et les pays d’Europe de l’Est (voir, par exemple, Richardson et al., 1998 ; Lyons et al., 2002 ; McEwan, 2003 ; Lemos et Oliveira, 2004). La demande civile peut être considérée comme la version coréenne de la participation communautaire, avec un accent davantage mis sur l’obligation des pouvoirs publics de rendre des comptes aux citoyens ou aux résidents. Cette étude du processus de demande civile en Corée élargit dès lors le centre de gravité de la littérature existante sur la participation communautaire.

10La demande civile passe par les quatre phases suivantes : suggestions, conversion, production et réactions/évaluation. Dans la phase de suggestion, une personne ou un groupe exprime des demandes ou des idées particulières et l’administration locale concernée accepte ces demandes ou ces idées par le processus de demande civile. L’étape suivante, la conversion, implique une série d’activités mises en œuvre par l’administration locale pour traiter les demandes énoncées. Dans la phase de production, les résultats des délibérations de l’administration locale concernant la demande sont transmis à la/aux personne(s) à l’origine de la demande civile. La transmission des résultats prend généralement la forme d’activités administratives réalisées par l’administration pour résoudre les problèmes sociaux/économiques connexes. Les résultats et l’évaluation constituent la quatrième et dernière étape. Celle-ci consiste à vérifier les réactions du demandeur initial (ou du public en général) face aux activités de l’administration. L’illustration 1 résume les quatre phases de la demande civile dans un modèle systémique.

Illustration 1

Modèle systémique des phases de la demande civile

Modèle systémique des phases de la demande civile

11Les gouvernements successifs ont introduit, jusqu’au milieu des années 1990, plusieurs mesures relatives au traitement des demandes civiles. Cependant, comme dans d’autres types de réformes administratives, les principales évolutions stratégiques en matière de demande civile sont apparues sous les gouvernements Kim Dae-Jung et Roh Moo-Hyun. Parallèlement aux efforts de réforme du gouvernement central, comme la promulgation de la loi de 1997 sur les services publics dans le domaine des demandes civiles, les administrations locales ont élaboré plusieurs mesures innovantes en matière de demandes civiles. Ces mesures stratégiques visaient essentiellement à améliorer la qualité des services publics en matière de demandes civiles. Le tableau 1 résume les principales mesures en fonction des phases de la demande civile. [4]

Tableau 1

Mesures de réforme en matière de demandes civiles mises en œuvre par les administrations locales en Corée

Phases Mesures stratégiques Explications Suggestion Centre d’appels pour demandes civiles Les résidants locaux peuvent directement consulter, par téléphone ou téléphone Internet, les représentants du gouvernement occupant une charge liée à leurs préoccupations. Système ARS Les résidents locaux peuvent accéder aux informations relatives à leur demande civile par le biais d’un téléphone ARS. Centre mobile de demande civile Les fonctionnaires reçoivent ou traitent les demandes civiles dans des bureaux mobiles situés dans des endroits fréquentés ou dans des zones rurales pendant les heures de bureau.. Guichets de suggestions civiles L’administration locale reçoit les idées et les propositions de ses résidants concernant les affaires publiques générales par le biais de guichets spécialisés dans les suggestions civiles. Production de manuels sur les services publics en matière de demandes civiles L’administration locale propose des manuels sur les services publics en faveur des demandes civiles aux comptoirs de réception. Partage et accessibilité des informations administratives Les organismes publics partagent les informations administratives afin de réduire le fardeau des demandeurs civils, comme la présentation en deux exemplaires des documents requis. Programme de charte des services publics Les organismes publics établissent et appliquent des chartes des services publics qui traitent du contenu, de la qualité et des mécanismes de compensation en cas de mauvaise administration par les services publics. Site Internet pour les demandes civiles Les administrations locales proposent des sites Internet contenant des informations sur tous les aspects des demandes civiles, réduisant ainsi fortement la nécessité pour les demandeurs de se rendre dans les bureaux de l’administration. Centre conjoint des services publics Les services publics, comme les conseils et les informations, la réception et le traitement des demandes civiles, sont offerts au centre conjoint des services publics. Procédure de demande civile les jours fériés/après les heures de bureau Les organismes publics reçoivent et traitent les demandes civiles après les heures de bureau et les jours fériés, améliorant ainsi considérablement le confort du public. Transparence des précédents en matière de demandes civiles Les administrations locales améliorent la transparence en ce qui concerne les procédures et les résultats des précédents en matière de demandes civiles, en particulier les questions présentant un intérêt pour les résidents. Formation continue en usages professionnels Le personnel en contact régulier avec le public reçoit une formation continue axée sur la réception, les conseils, la consultation et les réponses téléphoniques, etc. Transparence des critères des services publics en ce qui concerne les demandes civiles Les critères des services publics en matière de demandes civiles sont accessibles au public conformément à la loi sur la procédure administrative. Guichet pour les appels directs Le responsable d’un organisme public reçoit et traite directement les cas d’appel des demandes civiles. Programme d’aide en matière de demandes civiles Les fonctionnaires expérimentés sont envoyés au centre de demande civile pour aider les résidents en répondant à leurs questions. Conversion Programme de charte du service public Les organismes publics établissent et appliquent des chartes des services publics qui traitent du contenu, de la qualité et des mécanismes de compensation en cas de mauvaise administration des services publics. Initiative en faveur de la visite unique du demandeur civil Un fonctionnaire traite à lui seul l’ensemble des procédures du résident qui vient le voir pour éviter les visites inutiles ou les simples visites de suivi. Initiative en faveur du traitement continu de la demande civile Des machines automatiques qui reçoivent les demandes civiles sont mises à la disposition de la population, réduisant ainsi les visites à l’administration. Adaptation des règles du service public en matière de demande civile Les organismes publics adaptent les services publics en matière de demande civile de façon rationnelle et les rendent le plus claires possible. Système d’information électronique en matière de demandes civiles Les demandeurs peuvent vérifier l’évolution de leur demande civile par le biais du système d’information électronique. Comité de délibération sur les demandes civiles Les administrations locales constituent un comité composé d’experts civils pour examiner ou régler les demandes civiles récurrentes. Programme d’aide en matière de demandes civiles Les fonctionnaires expérimentés sont envoyés au centre de demande civile pour aider les résidents en répondant à leurs questions. Réunion de travail sur les demandes civiles Les administrations locales organisent des réunions de travail pour traiter les cas de demandes civiles complexes afin d’éviter aux résidents de devoir se rendre dans plusieurs administrations. Produits Système d’information électronique en matière de demandes civiles Les demandeurs peuvent vérifier l’évolution de leur demande civile par le biais du système d’information électronique. Centre conjoint des services publics Les services publics, comme les conseils et les informations, la réception et le traitement des demandes civiles, sont offerts au centre conjoint des services publics Programme de transmission des résultats des demandes civiles Les organismes publics envoient l’issue des demandes civiles au domicile du demandeur, s’il le souhaite, lorsque l’affaire ne peut être réglée lors de sa visite auprès de l’administration. Programme de notification sur le téléphone portable des résultats des demandes civiles Les organismes publics transmettent les résultats de la demande civile sur le téléphone portable du demandeur. Guichets de délivrance des permis Des guichets exclusivement destinés à délivrer des permis ont été mis en place en vue d’un traitement efficace et rapide des demandes civiles. Amélioration de la délivrance des certificats dans des langues étrangères Les administrations locales ont étendu la gamme des certificats délivrés en langues étrangères et écourté le processus de délivrance. Résultats et évaluation Programme de compensation en cas de mauvaise administration Les demandeurs disposant d’un motif valable sont dédommagés par leur administration locale pour les inconvénients causés par les erreurs de l’administration lors du traitement des demandes civiles. Programme de médiation Les administrations locales désignent des agents chargés d’examiner et de rendre compte des plaintes présentées par les résidents contre les fonctionnaires Programme d’évaluation par les citoyens Les résidents locaux analysent la qualité des servies publics au moyen de modèles d’évaluation (sous forme d’enquêtes) préparés par des experts civils Programme de traitement par les pouvoirs publics des demandes d’enquête émanant des résidents Un groupe de résidents locaux peut demander aux pouvoirs publics de vérifier l’éventuelle mauvaise administration des organismes subordonnés Résultats et évaluation Enquête sur la satisfaction des citoyens Les demandeurs civils sont régulièrement invités à communiquer leur niveau de satisfaction à l’égard des services publics connexes dans le cadre d’enquêtes Concertation avec le public sur les mesures stratégiques en matière de demandes civiles Les administrations locales entendent l’avis des résidents sur les mesures stratégiques en matière de demandes civiles par le biais de mécanismes comme l’organisation de sessions d’information régulières et les programmes de suivi Transparence des précédents en matière de demandes civiles Les administrations locales améliorent la transparence en ce qui concerne les procédures et les résultats des précédents en matière de demandes civiles, en particulier les questions présentant un intérêt pour les résidents Notification de la procédure de récupération en cas de mauvaise administration Les administrations locales informent les résidents des procédures possibles en vue d’une récupération des droits civils dégradés à cause d’une mauvaise administration

Mesures de réforme en matière de demandes civiles mises en œuvre par les administrations locales en Corée

Le cadre analytique : approches en matière de qualité du service public

12L’analyse de la qualité du service public passe par un examen des mesures stratégiques en termes de critères d’évaluation des clients. L’analyse des précédentes études en ce qui concerne les éléments d’évaluation sert de point de départ au cas coréen. Parasuraman et al. (1985 : 41-50) signale un certain nombre d’éléments, comme la fiabilité, la réceptivité, la compétence, l’accessibilité, la courtoisie, la communication, l’honnêteté, la sécurité, la compréhension du client et l’utilité. Selon Moon (1996), les éléments d’évaluation comprennent la réceptivité, l’efficacité, la responsabilité et l’efficience. Dans un contexte similaire, le gouvernement britannique (1992 : iii) a classé les six éléments nécessaires à la mise au point de chartes des citoyens : les normes, l’information et la transparence, le choix et la concertation, la courtoisie et l’utilité, le fait d’arranger les choses et le rapport qualité-prix. Skelcher (1992 : 13-4) a dressé une liste exhaustive de critères d’évaluation des clients, qui comprend de nombreux éléments issus d’autres études. Ces critères et éléments sont les suivants :

• Caractéristiques du service – disponibilité, normes, ponctualité, fiabilité, information, égalité, rendement
• La relation personnelle – courtoisie, réceptivité, compétence, communication, sécurité, crédibilité
• Le cadre du service – apparence, accès, fonctionnement
• Le pouvoir du client – droits, possibilité de s’exprimer, choix, recours

13Skelcher (1992 : 19-20) décrit les quatre approches en matière de qualité du service public. D’abord, le « paternalisme bureaucratique » représente le quadrant dans lequel le pouvoir du client est limité et l’orientation du service est paternaliste, c.-à-d. que les autorités locales ne sont pas réceptives, ne sont pas disposées à écouter l’avis de leurs clients, prennent souvent des décisions arbitraires qui ne prévoient qu’une faible participation du client. Ici, l’administration locale est hiérarchique, liée à des règles et se comporte comme un patriarche qui pense tout savoir. Ensuite, l’approche « assistance à la clientèle » est caractérisée par une administration locale qui prend des mesures destinées à améliorer son orientation clientèle. Par conséquent, les mesures stratégiques dans cette approche mettent l’accent sur la qualité des relations personnelles et le cadre du service mais accordent peu d’importance à l’augmentation du pouvoir du client. L’approche « pouvoir communautaire », en revanche, comprend des initiatives stratégiques qui augmentent délibérément le pouvoir du client face aux pouvoirs publics mais qui font peu de cas de l’amélioration de l’orientation clientèle de l’État. Enfin, l’approche « service clientèle » combine un pouvoir du client élevé et des stratégies visant à améliorer l’orientation clientèle. Les administrations locales qui adoptent cette approche instaurent et appliquent des programmes stratégiques qui abordent deux dimensions de la qualité du service public.

Illustration 2

Matrice des approches en matière de qualité du service public

Matrice des approches en matière de qualité du service public

14La volonté d’accorder la priorité au client et d’améliorer la qualité du servie public implique que l’administration locale doit renoncer au « paternalisme bureaucratique » pour adopter une administration publique de type « service clientèle ». Les deux autres approches – « assistance à la clientèle » et « pouvoir communautaire » peuvent être considérées comme des formes intermédiaires entre le « paternalisme bureaucratique » et le « service clientèle », mais ces formes intermédiaires devront à terme évoluer vers l’approche « service clientèle ». Nous analysons ci-dessous les mesures de réforme de la demande civile en Corée sur la base de ces approches de la qualité du service public.

Analyse des mesures de réforme axées sur la clientèle dans le domaine des demandes civiles

15Dans cette partie, nous analysons les conséquences des récentes mesures stratégiques prises par les administrations locales pour améliorer la qualité des services publics dans le domaine des demandes civiles. Nous utiliserons le cadre défini par Skelcher, présenté plus haut, pour analyser ces mesures. La première partie de ce chapitre décrit les méthodes de recherche utilisées pour collecter et analyser les données, et les parties suivantes présentent les résultats de l’analyse.

Méthodes de recherche

16Les enquêtes constituaient la principale méthode de recherche dans cette étude ; les deux autres méthodes utilisées étaient l’examen des documents et les entretiens. Les documents produits par les administrations locales concernées par cette étude ont été examinés pour dresser une liste exhaustive des mesures stratégiques en matière de demande civile et déterminer les objectifs spécifiques et le fonctionnement des différentes mesures. Les fonctionnaires des administrations locales ont été interrogés et invités à répondre à une enquête afin d’identifier les mesures stratégique déterminantes de la liste exhaustive. Les programmes sélectionnés présentés dans le tableau 1 sont essentiellement issus de l’évaluation faite par les répondants de l’importance relative de chaque mesure sur la base d’un questionnaire reposant sur une échelle à dix points. [5]

17Les mesures sélectionnées étaient généralement confirmées et n’évoluaient que faiblement lors des entretiens avec les fonctionnaires de niveau responsable.

18Une autre enquête a ensuite été effectuée pour vérifier les conséquences des principales mesures de réforme. Cette fois, les répondants étaient des experts en administration publique locale, comme des professeurs d’université et des membres d’instituts de recherche. [6] Deux questions leur ont été posées dans cette deuxième enquête. La première visait à vérifier le degré d’efficacité des différentes mesures politiques sur le plan du renforcement de la participation des résidents locaux aux processus de demande civile en leur permettant d’exprimer leurs idées et leurs demandes de façon active. La seconde question demandait aux répondants d’évaluer l’efficacité de chaque mesure stratégique sur le plan de l’amélioration de la réceptivité de l’administration locale à l’égard des demandes et des idées des demandeurs dans les processus et les issues des demandes civiles. La première question concerne la dimension « pouvoir du client » et la seconde, la dimension « orientation clientèle de l’administration » du cadre de Skelcher. Les répondants devaient répondre aux deux questions au moyen d’un questionnaire reposant sur une échelle de cinq points et sur la base de leur appréciation professionnelle. [7] Les évaluations moyennes individuelles et globales des mesures sur la base de ces questions ont été calculées en fonction des appréciations des experts. Le tableau 2 présente les résultats de l’évaluation par les experts des mesures stratégiques sur le plan du « pouvoir du client » et de « l’orientation clientèle de l’administration ». Le tableau présente les scores moyens obtenus par chaque mesure et le total des scores moyens en ce qui concerne le « pouvoir du client » et « l’orientation clientèle ». Les scores moyens totaux pour le « pouvoir du client » s’élèvent à 3,24 et ceux de « l’orientation clientèle de l’administration », à 3,42. Par ailleurs, chaque mesure stratégique, en fonction de son score individuel, a été intégrée à la matrice développée à partir de la classification de Skelcher des approches en matière de services publics. Les résultats de l’analyse sont présentés ci-dessous conformément aux phases de la demande civile.

Tableau 2

Résultats des évaluations par les experts des mesures de réforme de la demande civile Résultats de l’évaluation (unité : scores)

Etapes Mesures stratégiques Pouvoir du client Orientation clientèle Suggestions Centre d’appel de la demande civile 3,4 3,5 Système ARS 1,9 2,1 Centre mobile de demande civile 3,3 3,7 Guichet de suggestions civiles 4,1 3,9 Production de manuels sur les services publics en matière de demande civile 2,5 2,8 Informations administratives partagées et accessibles 2,9 3,4 Programme de charte du service public 3,1 3,5 Site Internet de la demande civile 3,2 3,3 Centre conjoint des services publics 3,3 3,5 Procédure de demande civile pour jours fériés/après les heures de bureau 2,6 3,2 Transparence des précédents en matière de demande civile 3,1 3,3 Formation continue en usages professionnels 2,7 3,4 Transparence des critères des services publics en ce qui concerne la demande civile 3,5 3,6 Guichet pour les appels directs 4,1 3,7 Programme d’aide en matière de demande civile 3,5 3,7 Moyenne 3,15 3,37 Conversion Programme de charte de la demande civile 3,1 3,5 Initiative en faveur de la visite unique du demandeur civil 2,9 3,4 Initiative en faveur du traitement continu de la demande civile 2,8 3,1 Adaptation des normes du service public en matière de demande civile 2,9 2,9 Système d’information électronique en matière de demande civile 3,1 3,3 Comité de délibération sur les demandes civiles 3,6 3,8 Programme d’aide en matière de demande civile 3,5 3,7 Réunion de travail sur les demandes civiles 3,5 3,9 Produits Moyenne 3,17 3,45 Système d’information électronique en matière de demande civile 3,1 3,3 Centre conjoint des services publics 3,3 3,5 Programme de transmission des résultats des demandes civiles 2,3 2,9 Programme de notification sur le téléphone portable des résultats des demandes civiles 2,4 2,9 Guichet de délivrance des permis 2,6 2,8 Amélioration de la délivrance de certificats dans des langues étrangères 2,4 2,9 Résultats et évaluation Moyenne 2,68 3,05 Programme de compensation en cas de mauvaise administration 3,6 3,6 Programme de médiation 4,1 4,1 Programme d’évaluation par les citoyens 4,3 3,9 Programme de traitement par les pouvoirs publics des demandes d’enquête émanant des résidents 4,3 3,9 Enquête de satisfaction des citoyens 3,9 3,8 Concertation avec le public sur les mesures stratégiques relatives aux demandes civiles 4,1 3,9 Transparence des précédents en matière de demande civile 3,1 3,3 Notification de la procédure de récupération en cas de mauvaise administration 3,7 3,6 Moyenne 3,89 3,76 Moyenne totale 3,24 3,42

Résultats des évaluations par les experts des mesures de réforme de la demande civile Résultats de l’évaluation (unité : scores)

Phase de suggestion

19La phase de suggestion semble attirer l’essentiel de l’attention des administrations locales, avec 15 mesures politiques déterminantes et dépassant les autres phases sur le plan du nombre. L’illustration 3 situe les 15 mesures stratégiques dans la matrice. Dix mesures stratégiques sur 15 ont obtenu des scores élevés tant sur le plan du pouvoir du client que de l’orientation clientèle. Les mesures pouvant être classées comme faisant partie du type « service clientèle » comprennent les « centres d’appel de la demande civile », les « centres mobiles de demande civile », les « guichets de suggestion des demandes civiles », le « programme de charte du service public », le « site Internet sur les demandes civiles », la « transparence des précédents en matière de demande civile », la « formation continue en usages professionnels », la « transparence des critère des services publics en matière de demande civile », le « guichet pour les appels directs » et le « programme d’aide en matière de demande civile ». Le type

20« paternalisme bureaucratique », opposé au type « service clientèle », contient deux mesures : le « système ARS » et la « publication de manuels sur les services publics en matière de demande civile ». En ce qui concerne les types intermédiaires, aucun élément n’est placé dans le type « pouvoir communautaire », mais les trois éléments – « informations administratives partagées et accessibles », « centre conjoint des services publics » et « procédure de demande civile les jours fériés/après les heures de bureau » appartiennent au type « assistance à la clientèle », qui accorde une attention relativement plus grande à l’orientation clientèle de l’administration et moins d’importance à l’augmentation du pouvoir du client.

Illustration 3

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de suggestion

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de suggestion

21a- centre d’appel de la demande civile ; b- système ARS ; c- centre mobile de demande civile ; d- guichets de suggestion civile ; e- production de manuels sur les services publics en matière de demande civile ; fin- formations administratives partagées et accessibles ; g- programme de charte du service public ; h- site Internet sur les demandes civiles ; i- centre conjoint des services publics ; j- procédure de demande civile pour jours fériés/après les heures de bureau ; k- transparence des précédents en matière de demande civile ; l- formation continue en usages professionnels ; m- transparence des critères des services publics en matière de demande civile ; n- guichet pour appels directs ; o- programme d’aide en matière de demande civile

22Ces résultats indiquent que les mesures de réforme dans la phase de suggestion fonctionnent généralement bien mais que plusieurs programmes ne parviennent pas totalement à améliorer la qualité du service en matière de demande civile car ces programmes ne sont pas suffisamment axés sur la clientèle. Plus particulièrement, le « système ARS » obtient un mauvais score étant donné le délai nécessaire pour obtenir des informations au moyen du téléphone ARS ; la qualité des ces informations ne répond pas non plus aux attentes du public. En outre, la « production de manuels sur les services publics en matière de demande civile » n’obtient pas un bon score du fait, surtout, que la terminologie utilisée dans ces manuels n’est pas facile à comprendre pour le grand public. D’autre part, la faiblesse relative des « informations administratives partagées et accessibles » sur le plan du pouvoir du client est compensée par la réalisation du projet d’informatisation et le fait de permettre la participation du client à l’examen du programme. Dans la même veine, les deux programmes – « centre conjoint des services publics » et « procédure de demande civile pour jours fériés/ après les heures de bureau » pourraient passer dans le type « service clientèle » si un mécanisme prévoyant un envoi des réactions du public quant à la procédure était ajouté.

Phase de conversion

23Comme l’indique l’illustration 4, la phase de conversion comprend huit mesures stratégiques. Les mesures ayant obtenu des scores élevés dans les deux dimensions sont le « programme de charte du service public », le « système d’information électronique en matière de demande civile », le « comité de délibération en matière de demande civile », le « programme d’aide en matière de demande civile » et la « réunion de travail en matière de demande civile ». D’autre part, seul un programme stratégique – « adaptation des normes du service public en matière de demande civile » est jugé comme rentrant dans la catégorie d’administration publique de type « paternalisme bureaucratique ». Comme dans la phase de suggestion, aucune mesure ne remplissait les conditions nécessaires pour entrer dans le quadrant

24« pouvoir communautaire », mais deux mesures – « initiative en faveur de la visite unique du demandeur civil » et « initiative en faveur du traitement continu de la demande civile » s’avèrent faire partie du type « assistance à la clientèle ».

Illustration 4

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de conversion

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de conversion

25a- programme de charte du service public ; b- initiative en faveur de la visite unique du demandeur civil ; c- initiative en faveur du traitement continu de la demande civile ; d- adaptation des normes du service public en matière de demande civile ; e- système d’information électronique en matière de demande civile ; f- comité de délibération en matière de demande civile ; g- programme d’aide en matière de demande civile ; h- réunion de travail en matière de demande civile.

26Ici aussi, ces résultats indiquent que la plupart des mesures de réforme de la phase de conversion fonctionnent comme prévu, même si certaines mesures doivent encore être améliorées. D’abord, l’« adaptation des normes du service public en matière de demande civile » est faible dans deux domaines : l’augmentation du pouvoir du client et de l’orientation clientèle des organisations. Malgré les faiblesses fondamentales de ce programme, il pourrait passer dans le quadrant « assistance à la clientèle » si l’« adaptation des normes des services publics » offraient un vaste accès aux utilisateurs des services au moyen de mesures complémentaires permettant d’améliorer l’accès des clients aux pouvoirs publics. Ensuite, l’« initiative en faveur d’une visite unique en matière de demande civile » et l’« initiative en faveur du traitement continu de la demande civile » sont considérées comme permettant d’améliorer l’orientation clientèle des organisations, mais pas comme permettant d’augmenter le pouvoir du client. Si l’on considère les objectifs de ces deux initiatives (voir tableau 1), il semble difficile de faire passer ces programmes dans le type « service clientèle ». Cependant, certains mécanismes supplémentaires, comme les enquêtes de satisfaction de la clientèle, peuvent améliorer l’efficacité de ces initiatives.

Phase de production

27La phase de production comprend six mesures stratégiques (voir illustration 5). Ici, contrairement aux deux étapes précédentes, deux programmes seulement – « système d’information électronique en matière de demande civile »et« centre conjoint des services publics » appartiennent au quadrant « service clientèle ». Toutes les autres mesures – « programme de transmission des résultats des demandes civiles », « programme de notification par téléphone mobile des résultats des demandes civiles », « guichet de délivrance des permis », « amélioration de la délivrance de certificats dans des langues étrangères » obtiennent des scores relativement faibles dans les deux dimensions. Les quatre programmes ont été définis comme ayant une application unilatérale des services publics en matière de demande civile par les organismes publics.

Illustration 5

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de production

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de production

28a- système d’information électronique en matière de demande civile ; b- centre conjoint des services publics ; c- programme de transmission des résultats des demandes civiles ; d- programme de notification par téléphone mobile des résultats des demandes civiles ; e- guichet de délivrance des permis ; f- amélioration de la délivrance de certificats dans des langues étrangères

29Lorsqu’elles sont évaluées du point de vue du client, les mesures de réforme coréennes dans le domaine des demandes civiles apparaissent moins efficaces dans la phase de production. En d’autres termes, les administrations locales coréennes n’accordent pas suffisamment d’attention à la façon dont elles transmettent les résultats aux personnes ou aux groupes à l’origine des demandes civiles. En ce qui concerne les quatre programmes examinés, il en est un (« guichets de délivrance des permis ») qui devrait être intégré à l’un des autres programmes (comme les « centres conjoints des services publics »). Les autres devraient être complétés par d’autres mesures, soit pour augmenter le pouvoir du client, soit pour renforcer l’orientation clientèle des organisations. En outre, d’autres programmes stratégiques plus efficaces doivent être développés pour répondre aux principes d’une prestation des services publics axée sur le client.

Phase de résultats et d’évaluation

30La phase de résultats et d’évaluation contient huit programmes stratégiques (voir illustration 6). Contrairement à la phase de production, les huit mesures ont été évaluées comme liées à une administration publique de type « service clientèle ». Ces huit mesures sont le « programme de compensation en cas de mauvaise administration », le « programme de médiation », le « programme d’évaluation par les citoyens », le « programme de traitement par les pouvoirs publics des demandes d’enquête émanant des résidents », l’« enquête de satisfaction des clients », la « concertation avec le public concernant les mesures stratégiques en matière d’application civile », la « transparence des précédents en matière de demande civile » et la « notification de la procédure de récupération en cas de mauvaise administration ». Ce résultat indique que les administrations locales coréennes parviennent à vérifier les réactions des résidents en ce qui concerne leurs services publics. Il indique également que l’accent mis par les administrations locales sur la phase de résultats et d’évaluation de la demande civile a des chances d’entraîner une amélioration de la qualité de leurs services et de leur capacité à répondre aux demandes du public.

Illustration 6

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de résultats et d’évaluation

Résultats de l’évaluation des mesures stratégiques dans la phase de résultats et d’évaluation

31a- programme de compensation en cas de mauvaise administration ; b- programme de médiation ; c- programme d’évaluation par les citoyens ; d- programme de traitement par les pouvoirs publics des demandes d’enquête émanant des résidents ; e- enquête de satisfaction du client f- concertation avec le public concernant les mesures stratégiques dans le domaine de la demande civile ; g- transparence des précédents en matière de demande civile ; h- notification de la procédure de récupération en cas de mauvaise administration

Conclusions et commentaires

32Les principales conclusions de cette étude et les implications de l’expérience coréenne sont les suivantes. D’abord, les administrations locales coréennes ont accordé une importance disproportionnée à la phase de suggestion de la demande civile. Comme résumé dans le tableau 3, la phase de suggestion contient 15 mesures stratégiques tandis que les autres phases en contiennent respectivement huit, six et huit. La phase de suggestion est importante compte tenu du fait que le processus de demande civile commence avec les demandes ou les idées des résidents locaux. Cela ne veut cependant pas dire que les phases suivantes soient moins importantes que la phase de suggestion. Par exemple, le fait que les mesures de réforme dans la phase de résultats et d’évaluation contribuent fortement à améliorer la position des résidents locaux illustre l’importance de ces phases ultérieures. La satisfaction de la clientèle ne s’obtient que lorsque les quatre phases fonctionnent de façon harmonieuse pour offrir des services publics satisfaisants et améliorer la position des résidents face à leurs administrations. Par conséquent, les administrations locales coréennes devraient accorder plus d’importance aux phases de conversion, de production et de résultats et évaluation. L’importance d’une approche équilibrée s’appliquera indubitablement aux administrations locales d’autres pays désireux de tirer des leçons de l’expérience coréenne.

Tableau 3

Tableau-résumé des mesures stratégiques en matière de demande civile

Phases Service clientèle Pouvoir communautaire Paternalisme bureaucratique Assistance à la clientèle Total Suggestion 10 0 2 3 15 Conversion 5 0 1 2 8 Production 2 0 4 0 6 Résultats et évaluation 8 0 0 0 8 Total 25 0 7 5 37

Tableau-résumé des mesures stratégiques en matière de demande civile

33Le deuxième constat est que les administrations locales coréennes se concentrent davantage sur la phase de suggestion eu égard à la restauration des élections locales en 1991. Au début de la restauration des élections locales, les cadres dirigeants ont pris conscience de l’importance des votes et ont amélioré la satisfaction de la clientèle en se concentrant sur la phase de suggestion, le point de contact avec les clients. Des efforts ont bien sûr été réalisés dans les autres phases également, mais les politiques et les mesures développées dans les différentes phases n’ont pas toutes été utilisées. Cela était essentiellement dû aux faiblesses des mesures, mais aussi au fait qu’il n’existait aucune infrastructure pour soutenir ces mesures. [8] Dans ce contexte, le bureau du secrétaire adjoint du Président des demandes civiles et le Bureau de l’innovation administrative du ministère de l’Administration publique et des Affaires intérieures —les organisations gouvernementales coréennes concernées par les demandes civiles – prévoient de mettre en place un Portail de la participation publique en ligne, [9] qui comprendra un programme de gestion des relations avec la clientèle. Ce dernier permettra aux clients de vérifier à tout moment l’évolution du processus de demande civile et de transmettre leurs opinions. Une autre infrastructure sera mise en place pour effectuer une enquête de satisfaction de la clientèle, accordant ainsi un pouvoir plus grand au client. Les résultats de l’enquête serviront à évaluer les différents fonctionnaires et ils transparaîtront également dans leur salaire et leurs évaluations personnelles. Ces nouveautés permettront d’unifier les quatre phases de la demande civile pour les utiliser comme un système unique. Le Portail de la participation publique en ligne sera créé en 2005 pour le gouvernement central et en 2006 pour les administrations locales. Grâce à cette innovation, l’administration des demandes civiles en Corée devrait davantage s’axer sur le client et refléter le pouvoir de celui-ci.

34Troisièmement, 25 mesures sur 37 ont été considérées comme étant des mesures de type « service clientèle », qui mettent l’accent sur l’augmentation du pouvoir du client et l’orientation clientèle de l’administration ; sept mesures ont été considérées comme appartenant au type « paternalisme bureaucratique », caractérisé par des lacunes dans les deux domaines. D’autre part, cinq programmes se situaient dans le quadrant « assistance à la clientèle », bien qu’aucun n’appartienne au type « pouvoir communautaire ». Bref, en ce qui concerne les récentes évolutions stratégiques en matière de demande civile dans les administrations locales coréennes, environ deux tiers des mesures sont considérées comme contribuant à améliorer la position de la population face aux administrations, tandis qu’un tiers des mesures semblent limitées à cet égard. Ces résultats impliquent que la nature autoritaire et élitiste de l’administration publique coréenne est effectivement en train d’évoluer pour devenir plus démocratique et davantage axée sur la clientèle. Cette évolution a été possible grâce aux efforts des agents de réforme coréens aux niveaux central et local. Cependant, ces résultats indiquent également que malgré des progrès positifs, les vestiges de la tradition autoritaire coréenne continuent à jouer un rôle dans la formulation et la mise en œuvre des mesures de réforme. Comme indiqué au début en ce qui concerne les autres pays qui sont passés à un règne démocratique, l’expérience coréenne renforce l’idée selon laquelle on ne peut pas remplacer du jour au lendemain des traditions anciennes par des nouvelles, même lorsque les conditions nécessaires à la réforme sont en place. La transformation d’anciennes institutions en de nouvelles peut prendre un certain temps (Ashford, 1978). Il semble à présent que les stratégies appropriées pour les agents de réforme des administrations centrale et locales consisteraient à rechercher des alliés auprès de la société civile et à bâtir un cadre institutionnel (cf. Lemos et Oliveira, 2004 : 2134), en tenant dûment compte de l’actuelle phase d’évolution sociopolitique et culturelle coréenne (cf. Cherp, 2001 : 371).

35Le quatrième constat est que les résultats globaux de l’analyse indiquent que les programmes stratégiques locaux en matière de demande civile ne produisent généralement que des effets positifs limités, tant sur le plan du pouvoir du client que d’une administration publique axée sur le client. Comme indiqué plus haut, le score moyen global du « pouvoir du client » était de 3,24 et celui de l’« orientation clientèle de l’administration », de 3,42. Ces scores (qui reposent sur l’appréciation des experts) ne sont pas suffisamment élevés pour convaincre que les nouvelles mesures stratégiques en matière de demande civile parviennent à faire évoluer la position des résidents locaux face à leurs administrations. Par ailleurs, ces résultats indiquent que les mesures stratégiques mettaient davantage l’accent sur l’orientation clientèle des administrations que sur l’amélioration du pouvoir du client. Les administrations locales coréennes ont sans doute plus de facilité à s’adapter à l’orientation clientèle qu’à l’augmentation du pouvoir du client. Les lacunes globales des mesures stratégiques et l’importance accordée par les administrations à l’orientation clientèle peuvent s’expliquer par l’influence de la tradition autoritaire qui subsiste encore (cf. Thelen et Steinmo, 1992). Comme indiqué plus haut, les anciennes traditions continuent à influencer les idées et la conduite des acteurs des secteurs public et privé.

Conclusion

36L’analyse des mesures de réforme coréennes en matière de demande civile récemment mises au point dans les administrations locales illustre tant les possibilités que les faiblesses de la transformation des anciennes institutions en de nouvelles. Au lendemain de la crise financière de 1997 et de l’introduction d’idées étrangères, les administrations centrale et locales coréennes ont réformé le secteur public. Les efforts de réforme ont sans doute porté leurs fruits, comme nous l’avons analysé et examiné dans cette étude des mesures de réforme en matière de demande civile. Beaucoup de mesures de réforme ont contribué à modifier l’atmosphère de l’administration publique coréenne en permettant aux résidents locaux de participer aux processus administratifs. Cependant, les vestiges de la tradition autoritaire persistent dans l’administration publique coréenne et influencent même la formulation et la mise en œuvre des mesures de réforme. L’une des conséquences de ces vestiges autoritaires concerne les résultats insatisfaisants d’un tiers des programmes stratégiques examinés dans cette étude. L’actuelle évolution de la réforme administrative, à savoir la volonté de donner plus d’autonomie à la population et d’augmenter sa satisfaction à l’égard de ses administrations, contient certains éléments des valeurs administratives, comme l’efficacité, la démocratie, la légalité et l’égalité. La volonté du gouvernement coréen de suivre cette évolution doit s’accompagner d’une transformation des institutions autoritaires pour en créer de nouvelles s’il veut que ces efforts atteignent leurs objectifs. Beaucoup de mesures stratégiques en matière de demande civile examinées dans cette étude permettent de percevoir le climat changeant de l’administration publique coréenne. Reste à voir, cependant, si ces changements produiront une tradition vraiment nouvelle d’administration publique coréenne.