Le système de financement régional

7Le processus de décentralisation entamé en 1978 a produit un système d’organisation territoriale original. Ce système se caractérise par une certaine hétérogénéité entre ses 17 régions ainsi que par une grande plasticité. Au départ seuls la Catalogne, le Pays basque et la Galice bénéficiaient d’un statut élargi garanti par l’article 151 de la Constitution. Ce statut leur octroyait plus de compétences qu’au reste des communautés régies par l’article 143 et reconnaissait explicitement l’autonomie dont ils avaient bénéficié sous la Deuxième République. Mais dès 1980, l’Andalousie fut également intégrée à ce dispositif. Depuis lors, les transferts de compétences et de ressources vers le reste des autonomies ont encore modifié cette division. En particulier, la décentralisation des services de santé et d’éducation achevée au début des années 2000 a amplifié la catégorie des régions à forte autonomie qui inclut aujourd’hui de facto les Canaries, la Navarre et la Communauté valencienne [4].

8La deuxième asymétrie qui caractérise la décentralisation en Espagne est le mécanisme de financement des régions. Ce dernier constitue un système à deux vitesses au sein duquel le Pays basque et la Navarre disposent d’un régime spécifique. Le modèle fiscal basque et navarrais est un héritage de l’ancien régime dont la survie fut acceptée en échange de l’appui de ces deux régions au processus de transition démocratique. Dans ces communautés autonomes, les taxes sont directement prélevées par les échelons de gouvernement locaux et régionaux et une part de cet argent est ensuite transmise au ministère des Finances de l’État central. En revanche, le reste des autonomies espagnoles dépend majoritairement des ressources prélevées et transférées par l’État central. Dans les régions dépendant du régime fiscal commun (par opposition au régime fiscal foral ou coutumier) environ 80 % du budget est alimenté par les transferts de l’État central et 20 % repose sur les recettes propres aux autonomies [5].

9Six modèles de financement des autonomies du régime commun ont été appliqués depuis la Transition. Basés initialement sur des accords bilatéraux, ces systèmes ont progressivement inclus la création d’un forum multilatéral (le Conseil de politique financière et fiscale). Le niveau des transferts est aujourd’hui indexé sur la variable démographique, pondérée par des critères comme le pourcentage de retraités, la dispersion géographique et l’insularité. Le recours à la dette étant en principe interdit, des instruments additionnels comme le Fond de garantie des services publics et le Fond interterritorial de solidarité sont censés limiter les divergences socio-économiques territoriales [6].

Les effets induits du système fiscal

10Au moins quatre leçons peuvent être tirées de l’évolution historique du système de financement des autonomies. La première leçon est qu’il s’agit d’un système instable. En effet, la succession des six modèles depuis la Transition démontre que ces mécanismes sont constamment remaniés sous la pression de certains exécutifs autonomiques (au premier chef la Catalogne) afin d’obtenir le même régime fiscal que le Pays basque et la Navarre. Cette situation explique la frustration des leaders des régions du régime fiscal commun et leurs efforts pour renégocier constamment des accords qui, par essence, leur semblent insatisfaisants [7]. De même, les contribuables nets (comme la Communauté valencienne, Madrid ou la Catalogne) se plaignent régulièrement du manque à gagner que suppose la distribution non ordinale des recettes fiscales.

11La deuxième leçon est que la distribution des ressources fiscales entre l’État central et les autonomies a suivi une tendance à la décentralisation très prononcée depuis 1978. La proportion de ressources gérée aujourd’hui par les communautés autonomes (36 % des ressources publiques contre 21 % pour l’État central hors Sécurité Sociale) est ainsi très comparable à celles provinces canadiennes ou des länder allemands (tableau 1). [8]

Tableau 1

Distribution des dépenses publiques entre échelons administratifs (1982-2011) (en %)

Administration centrale Administration régionale Administration locale Sécurité sociale 1982 53 3,6 10,6 32,5 1996 37,5 22,3 11,6 29,2 Depuis 2011 20,9 35,7 13,6 29,9

Distribution des dépenses publiques entre échelons administratifs (1982-2011) (en %)

12Cela dit – et il s’agit de la troisième leçon – les gouvernements régionaux espagnols contrôlent une large part des dépenses publiques mais les recettes continuent à dépendre de l’État central [10]. Même si depuis 2009, 50 % de la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt sur le revenu ont été transférés aux gouvernements autonomiques, la politique fiscale des autonomies a consisté à ne pas augmenter le niveau d’imposition régional par peur d’un revers électoral. L’effort pour renforcer la coresponsabilité des gouvernements autonomiques en matière fiscale a donc été vain jusqu’à présent. Mise à part une série d’impôts et de taxes sur les biens immobiliers, les revenus propres des régions restent très faibles en comparaison avec les transferts de l’État central [11].

13Enfin, la dernière leçon est que l’État central a été incapable de limiter les dépenses des autonomies jusqu’en 2012. Le système de financement autonomique inclut pourtant un « pacte de stabilité interne » depuis 2001 [12]. Mais la croissance économique dopée par la bulle immobilière entre 1997 et 2007 (5 % de croissance annuel du produit intérieur brut – PIB – en 2000) et le manque de sanctions ont favorisé la hausse de la dette publique régionale jusqu’au niveau record de 21 % du PIB autonomique total en 2014 (tableau 2) [13]. Même si la dette autonomique reste largement inférieure à celle des services de l’État central (84,6 % du PIB national), il n’en reste pas moins que l’endettement de certaines régions comme Valence et la Catalogne reste préoccupant pour assurer le bon fonctionnement des services publics.

Tableau 2

La dette publique par communauté autonome en 2014 (% du PIB régional)

Dette publique (en milliards d’euros) Dette publique (en % du PIB) PIB par habitant (en euros) Communauté valencienne 35,892 35,8 20 073 Castille-la-Manche 12,488 33,7 18 307 Catalogne 63,075 31,8 26 996 Baléares 7,597 28,3 23 931 Murcie 6,673 24,6 18 529 Andalousie 27,654 19,4 16 884 Cantabrie 2,393 18,8 20 855 Navarre 3,327 18,4 28 124 Aragon 5,999 18,1 24 957 Estrémadure 2,960 17,7 15 752 Galice 9,816 17,3 19 954 Castille et León 9,47 17,2 21 727 La Rioja 1,329 16,6 24 998 Asturies 4,425 15,5 20 334 Pays basque 9,123 14,1 29 683 Canaries 5,726 13,8 19 581 Madrid 25,063 13,3 31 004

La dette publique par communauté autonome en 2014 (% du PIB régional)

14Trois raisons expliquent cette situation [14]. Premièrement, la multiplication « d’éléphants blancs » a été favorisée par la croyance dans le rôle de péréquation d’un État central ayant garanti jusque-là les besoins financiers de ses régions. Deuxièmement, le développement de l’administration fonctionnelle autonomique et l’embauche de fonctionnaires ont fait augmenter la part des salaires jusqu’à 38 % du budget dans certaines régions comme les Canaries (contre 11 % au niveau central). Troisièmement, le transfert des compétences sur l’éducation et la santé (environ 74 % des budgets régionaux) ont fini par plomber lourdement les budgets autonomiques dans un contexte de croissance et de vieillissement de la population.

Un cadre institutionnel plus contraignant

16Le nouveau cadre fiscal communautaire repose sur une série de textes adoptée depuis 2010. Le premier d’entre eux (le Six Pack, appliqué en décembre 2011) réactualise les règles héritées du Pacte de stabilité et de croissance et s’impose automatiquement aux 27 États membres de l’Union (plus la Croatie depuis 2013). Le Six Pack renforce le Pacte de stabilité à travers une batterie de sanctions et d’objectifs de déficit (3 %) et de dette publique (60 %). En parallèle, le Pacte budgétaire européen (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance – TSCG) est entré en vigueur en janvier 2013 et s’applique aux membres de la zone euro afin de coordonner leur politique économique.

17En Espagne, ces mesures ont été mises en œuvre quelques mois avant l’élection des conservateurs. Le Parti socialiste modifia alors la constitution en août 2011 pour y inscrire la « règle d’or » promue par le TSCG. Le nouvel article 135 oblige ainsi les administrations publiques à limiter leurs dépenses selon le principe de stabilité budgétaire. En particulier, l’alinéa 135.6 insiste sur l’importance de ce critère pour les communautés autonomes. La loi organique 2/2012 de Stabilité budgétaire et financière va dans le même sens. En principe, le ministère des Finances central peut désormais contraindre le reste des administrations publiques à réduire leurs dépenses de façon unilatérale grâce à un système de sanctions bloquant les transferts [16].

Les instruments de la recentralisation

18L’État central s’est doté de nouveaux instruments économiques. Le premier d’entre eux est le Fond de liquidité autonomique (FLA). En 2011, de nombreuses communautés autonomes n’avaient déjà plus accès aux marchés financiers internationaux en raison de la qualification désastreuse de leur dette auprès des agences de notation internationale. Afin d’éviter la banqueroute, le ministère des Finances lança le FLA en juillet 2012 afin de doter leurs gouvernements des fonds nécessaires pour financer leurs services publics à un taux raisonnable. Une série d’objectifs de déficit fut ensuite négociée de façon bilatérale avec les communautés autonomes et supervisée par une Autorité indépendante de responsabilité fiscale (AIReF) (tableau 3) [17].

19Autre instrument au fonctionnement proche du FLA, le Plan de paiement aux fournisseurs a permis aux administrations publiques d’honorer leurs engagements auprès des entreprises (en particulier dans le secteur des travaux publics). En 2012, les gouvernements régionaux reçurent 17 705 milliards d’euros et 12 558 millions s’ajoutèrent à cette somme l’année suivante afin d’éviter la fermeture d’un grand nombre de petites et moyennes entreprises ayant gagné des marchés publics.

20La rationalisation budgétaire imposée par les institutions européennes via l’État central s’est également appliquée aux organisations parapubliques régionales comme les caisses d’épargne. Afin d’éviter la faillite du secteur bancaire espagnol le gouvernement de Mariano Rajoy demanda à bénéficier de l’assistance financière de l’Union européenne en décembre 2012. En juin de la même année, l’Espagne reçut l’aide du Mécanisme européen de stabilité (MES) – le nouvel instrument remplaçant le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF) depuis 2011. Le MES a ainsi fourni aux banques espagnoles une aide de 100 milliards d’euros [18].

Tableau 3

Résultats du FLA

Gouvernements autonomes Somme prêtée en 2012 (milliards d’euros, taux d’intérêt à 5,65 %) Somme prêtée en 2013 (milliards d’euros, taux d’intérêt à 5,5 %) Andalousie 2,793 3,791 Castille-La Manche 1,037 0,673 Catalogne 6,664 10,050 Canaries 0,906 0,654 Valence 3,829 2,614 Asturies 0,261 0,391 Baléares 0,471 0,695 Cantabrie 0,137 0,236 Murcie 0,536 0,701

Résultats du FLA

21En conséquence, les banques espagnoles ayant reçu des fonds européens furent mises sous la tutelle du FROB (le Fonds de restructuration ordonnée bancaire), une organisation créée en 2009 pour faciliter le processus de fusion et acquisition des caisses en situation de crise. Les grandes banques commerciales comme Santander, La Caixa ou le BBVA ont pu éviter ces restructurations grâce à l’internationalisation de leur activité. En revanche, les caisses d’épargne régionales ont été fortement affectées par ce processus. Sur un total de 42 entités en exercice avant 2012, 40 ont été absorbées par les grands groupes du secteur. Avant l’éclatement de la bulle immobilière, les caisses d’épargne finançaient généreusement les projets entrepris par le pouvoir politique régional, spécialement en matière de travaux publics. Mais avec la disparition de ces entités, c’est une source de capital qui s’est tarie pour les exécutifs autonomiques [20].

22Le contrôle de l’État central sur les administrations régionales va encore plus loin depuis la création de la CORA (Commission pour la réforme des administrations publiques) en octobre 2012. Cette commission vise entre autres à éliminer les « doublons » au niveau régional et central. Des propositions techniques ainsi qu’un calendrier d’application ont été soumis aux ministres régionaux à travers la conférence sectorielle sur l’administration publique [21]. En mars 2015 près de 2 194 entités publiques avaient été éliminées – surtout au niveau local [22]. Mais comme le démontre la section suivante, cette nouvelle dynamique recentralisatrice a provoqué des effets différenciés sur la gouvernance des régions espagnoles.

La hausse inégale des conflits intergouvernementaux

24La conséquence immédiate de la reprise en main de la politique territoriale par l’État central à partir de 2010 a été la hausse graduelle des tensions intergouvernementales. L’un des indicateurs classiques de ces tensions est le volume de recours interposés par les gouvernements autonomes face à l’État central (et vice versa) [23]. Les statistiques de ce tribunal démontrent que les litiges territoriaux ont suivi une évolution en dents de scie [24]. Après une phase conflictuelle à la fin des années 2000 et une période d’accalmie, les recours intergouvernementaux se sont multipliés depuis le début de la crise économique (Graphique 1).

Graphique 1

Nombre de recours intergouvernementaux traités par le Conseil constitutionnel (1992-2014)

Nombre de recours intergouvernementaux traités par le Conseil constitutionnel (1992-2014)

25Bien qu’il n’existe pas de critère objectif permettant de classer les autonomies en groupes soigneusement délimités, trois catégories apparaissent en filigrane. La première est celle qui englobe les exécutifs autonomiques peu conflictuels face aux politiques du Gouvernement espagnol (c’est-à-dire ce qui représentent moins de 5 % des litiges auprès du Conseil constitutionnel). La deuxième catégorie inclue les régions contestant les principes directeurs émis depuis Madrid à travers une stratégie de résistance politique et juridique, comme la Navarre, l’Andalousie, les Canaries et le Pays basque [26]. Enfin, la Catalogne semble constituer une catégorie à elle-seule de par le volume de recours déposés tant par la Generalitat que par les ministères de l’État central et qui représentent presque un tiers du total durant la période étudiée (Tableau 4).

Tableau 4

Conflits intergouvernementaux auprès du Conseil constitutionnel (2010-2014)

Autonomies Nombre de recours % du nombre total de recours Catalogne 77 31,2 Navarre 32 13 Andalousie 29 11,7 Canaries 29 11,7 Pays basque 20 8,1 Galice 12 4,9 Asturies 11 4,5 Communauté valencienne 9 3,6 Estrémadure 8 3,2 La Rioja 4 1,6 Murcie 4 1,6 Aragon 3 1,2 Castille et León 3 1,2 Madrid 3 1,2 Castille-la-Manche 2 0,8 Cantabrie 1 0,4 Baléares 0 0 Total 247 100

Conflits intergouvernementaux auprès du Conseil constitutionnel (2010-2014)

26Les raisons de ces tensions sont très diverses mais le principal argument est que la défense des compétences décentralisées est un enjeu primordial pour tous les gouvernements autonomes, y compris ceux portant les couleurs du Parti populaire. Le processus de décentralisation des compétences est déjà très avancé en Espagne et la plupart des secteurs de politique publique se divisent désormais entre l’État central et les autonomies [27]. Les conflits intergouvernementaux en sont d’autant plus révélateurs : « […] du mouvement de centrifugation du pouvoir politique dans l’Espagne des autonomies. Le transfert des compétences de santé et d’éducation a renforcé l’influence des barons territoriaux, qui ne redoutent plus de s’opposer à l’État central et à leur propre président de parti… qui plus est si les élections approchent » (entretien avec une chercheuse de l’Université de York, décembre 2015).

27De 2011 à 2014, environ 60 % des conflits étaient liés à des conflits de compétence ou à des recours pour inconstitutionnalité en relation avec les politiques d’austérité du Gouvernement espagnol (comme le tiers payant pharmaceutique, la baisse du salaire des agents publics, ou le gel des concours de la fonction publique). Les motifs des recours ne se limitent cependant pas à des thèmes économiques. C’est le cas en Catalogne où les litiges portent sur la propre organisation de l’État des autonomies et sur la possibilité d’un référendum sur l’indépendance de la région vis-à-vis de l’Espagne. Les 33 recours d’inconstitutionnalité de l’État central contre la Généralité interposés en 2012 le démontrent [28].

Le triple discours des élites politiques régionales

28Aussi intéressants soient-ils, les recours juridiques entre le centre et les périphéries n’apportent qu’une information partielle sur les motivations des élites politiques autonomiques. Pour cette raison, une série d’entretiens semi-dirigés a été menée dans plusieurs régions, puis complétée par une lecture attentive des déclarations des présidents et conseillers autonomiques dans la presse. Trois grands cadres discursifs ont été identifiés.

29Le premier est une interprétation concordant avec le discours provenant de l’État central ; lui-même en consonance avec la ligne ordo-libérale défendue par la Commission européenne [29]. Comme le soulignait l’un des députés du Parti populaire interrogé en novembre 2013 : « Il y a eu des excès financiers commis […] en particulier dans l’administration publique, et l’heure est à la rationalisation budgétaire. Mais l’Espagne a choisi d’entrer librement dans l’Union européenne, avec toutes les conséquences que cet engagement supposait. Après le marché commun et la monnaie unique, nous en sommes aujourd’hui à l’harmonisation fiscale. C’est pour cette raison que j’éviterais de parler de durcissement des critères budgétaires. Pour des raisons de crédibilité, l’Espagne et ses communautés se doivent d’être plus efficaces en matière de dépense publique […] ce qui implique certains sacrifices ».

30Cette explication sur la nécessité de la « purge » après les « excès » se retrouve dans la quasi-totalité des autonomies contrôlées par le Parti populaire, y compris lorsque les exécutifs en place sont les responsables des gaspillages aujourd’hui critiqués (aéroports inutilisés de Castellón et de Ciudad Real, Cité de la culture de Saint-Jacques de Compostelle, tunnels du périphérique M-30 à Madrid, etc.) Il existe toutefois des nuances entre ces gouvernements régionaux quant à l’appui qu’ils apportent au Gouvernement espagnol. Par exemple, le président de la Communauté baléare s’est montré fidèle au Gouvernement Rajoy alors que certains exécutifs comme celui de la Communauté de Madrid ont insisté à plusieurs reprises dans la presse sur la nécessité de protéger leur capacité d’autogestion [30].

31Le deuxième groupe englobe les exécutifs canarien, navarrais, basque et andalou. Il existe des différences politiques notables entre ces gouvernements régionaux. Ainsi, les sociaux-démocrates et le Parti nationaliste basque contrôlent respectivement l’Andalousie et le Pays basque pratiquement sans interruption depuis la Transition. En revanche, les Canaries et la Navarre ont été gouvernées par plusieurs forces politiques jusqu’aux années 1990 ; depuis lors, leurs institutions sont dirigées par des partis régionalistes-conservateurs (Coalition canarienne et Union du peuple navarrais). Ces gouvernements partagent pourtant certains éléments de discours. Ainsi, tous insistent sur la nécessité de protéger : « les acquis de la décentralisation tout en protégeant les acquis sociaux » (entretien avec un sénateur du Parti nationaliste basque, février 2015). Ce discours commun de résistance contre le centre politique se divise en deux variantes.

32D’un côté, les membres de la Junta d’Andalousie perçoivent leur gouvernement régional comme « le dernier rempart face au néo-libéralisme » (entretien avec un des haut-fonctionnaires de la Junta, novembre 2013) et insistent sur les politiques sociales comme priorité absolue du Gouvernement andalou pour lutter contre le sous-développement endémique de la région. Selon ces derniers, il est essentiel d’assurer le financement du système à travers un modèle fiscal promouvant la solidarité territoriale entre régions. Dans la même veine, le Gouvernement canarien a insisté à plusieurs reprises sur la nécessité de compenser les distorsions économiques liées à l’insularité et exacerbées par la crise financière [31]. De leur côté, les membres des exécutifs basque et navarrais préfèrent mettre le doigt sur l’ingérence que constituent les politiques actuelles de l’État central. En tant que nations (ou régions à forte identité) au sein de l’Espagne, le Pays basque et la Navarre ont droit à un traitement différencié (fiscal notamment) hérité de l’Ancien régime. En outre : « […] les données macro-économiques tendent à démontrer qu’il s’agit d’une région gérée de façon efficace » (entretien avec un haut-fonctionnaire du Gouvernement basque, février 2014). Dans les deux cas, même si l’Union européenne et la Troika sont jugées fautives pour imposer une politique d’austérité dans l’ensemble du continent, c’est bel et bien le Parti populaire contrôlant l’État central qui est visé.

33Enfin, le cas catalan constitue une catégorie à part entière. Les effets combinés de la crise et de la politique d’austérité imposée par le Parti populaire y ont favorisé l’émergence d’un discours ouvertement indépendantiste déjà présent depuis de nombreuses années mais qui ne s’affichait pas avec autant de vigueur. Les recours posés par le Parti populaire contre le statut catalan de 2006 ont généré une grande frustration entre les partis nationalistes. Ce blocage a favorisé le retour au pouvoir de la coalition nationaliste CiU (Convergència i Unió, Convergence et Union) formée par les libéraux et les démocrate-chrétiens à partir de 2010, puis avec le soutien ponctuel d’Esquerra Republicana de Catalunya (ERC, Gauche républicaine de Catalogne) à partir de 2012 [32]. La rhétorique de ce gouvernement repose sur deux arguments distincts mais prônant tous deux l’indépendance de la Catalogne [33]. ERC insiste ainsi sur « la politique de dédain menée par le Gouvernement espagnol, qui n’a pas été capable de recevoir une seule fois le président catalan en quatre ans ». L’indépendance devient dès lors une question de « dignité » (entretien avec une sénatrice d’ERC à Barcelone, janvier 2015).

34Pour leur part, les membres de CiU se centrent plutôt sur les raisons économiques d’un divorce jugé nécessaire. Alors que le Pays basque et la Navarre disposent d’un régime fiscal garantissant leur autonomie financière, la Catalogne reste dépendante des transferts de l’État central. Cette asymétrie a favorisé l’émergence d’un discours centré sur la spoliation du peuple catalan par le reste de l’Espagne. L’idée est que : « […] la différence entre les impôts et taxes versés par les Catalans au ministère des Finances et les transferts du ministère des Finances transmis à la Généralité défavorise la Catalogne ». La conséquence directe est que : « […] si la Catalogne pouvait contrôler ses propres ressources fiscales, les coupures budgétaires imposées à la population ne seraient pas nécessaires » (entretien avec un haut fonctionnaire de la Généralité, janvier 2015). L’indépendance devient dès lors une porte de sortie potentielle par rapport à la crise.

La légitimité du modèle territorial espagnol sous pression

35Les stratégies juridiques et discursives des élites autonomiques sont intéressantes à plus d’un titre. Mais l’état de l’opinion publique au sein de ces territoires constitue un élément clef pour comprendre les effets de la crise et de l’austérité au niveau régional en Espagne. [34] De ce point de vue, la confiance des citoyens dans le modèle d’État des autonomies semble avoir été passablement affectée par ces deux phénomènes. Entre 1998 et 2006, les sondages du Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS, Centre d’études sociologiques) montraient un fort attachement au modèle d’organisation territorial actuel puisqu’environ 50 % des personnes interrogées le trouvaient positif. Cette proportion est depuis tombée à moins de 37 % depuis 2010 (Graphique 2).

Graphique 2

Préférences relatives au modèle territorial dans l’ensemble de l’Espagne (1998-2012) (en %)

Préférences relatives au modèle territorial dans l’ensemble de l’Espagne (1998-2012) (en %)

36Cette détérioration de la légitimité du modèle d’organisation territorial espagnol amène deux lectures complémentaires. D’une part, il semble évident que le maintien du status quo a perdu de nombreux adhérents. D’autre part, force est de constater que les mécontents se divisent en deux groupes distincts qui se sont polarisés depuis 2010. Les premiers – majoritaires dans l’ensemble de l’Espagne – sont les citoyens estimant qu’un État centralisé serait plus efficace pour gérer les ressources fiscales. Selon ces derniers, l’État des autonomies serait allé trop loin, et une certaine recentralisation serait nécessaire pour faire face aux effets de la crise. Ce retournement de l’opinion publique a d’ailleurs correspondu avec la proposition de certains gouvernements autonomiques de rendre des compétences décentralisées à l’État central.

Tableau 5

Préférences relatives au modèle territorial au Pays basque et en Catalogne (1998-2012) (en %)

Pays basque 1998 2002 2005 2006 2010 2012 Un État avec un gouvernement central mais sans autonomies 3,3 1,9 2,3 2,2 1,8 2 Un État avec des régions et des nationalités autonomes comme à présent 30,3 30,1 33,7 34,8 36,2 42,2 Un État avec des régions et des nationalités avec plus d’autonomie qu’à présent 34,8 27,3 29,2 32,2 28,4 20,2 Un État qui reconnaisse aux nationalités la possibilité de se convertir en États indépendants 19 22,5 26,3 26,3 21,9 25,7 Catalogne 1998 2002 2005 2006 2010 2012 Un État avec un gouvernement central mais sans autonomies 9,7 6,9 4,5 8,7 10,7 11 Un État avec des régions et des nationalités autonomes comme à présent 40,8 27,5 23,5 29,5 26,2 16,7 Un État avec des régions et des nationalités avec plus d’autonomie qu’à présent 27,1 42 48 35,1 29,3 27,7 Un État qui reconnaisse aux nationalités la possibilité de se convertir en États indépendants 18,8 17,4 20,7 22,5 23,6 37,4

Préférences relatives au modèle territorial au Pays basque et en Catalogne (1998-2012) (en %)

37Les seconds, concentrés au Pays basque et en Catalogne, se montrent favorables à une extension des compétences de leur région d’origine, voire même à l’indépendance vis-à-vis de l’Espagne. Toutefois, il est intéressant de constater que la préférence pour la sécession n’a pas suivi la même dynamique dans ces deux autonomies. Alors que l’opinion publique basque favorisait cette option durant la période 2005-2006 (correspondant à l’époque de l’émergence du Plan Ibarretxe et culminant à 26,4 % des personnes interrogées), l’indépendantisme n’a émergé en Catalogne qu’à partir de 2010. En revanche, cette option y reçoit un appui beaucoup plus élevé avec 37,4 % de l’opinion publique (Tableau 5) [37].

38En outre, comme le souligne Sandra León, au niveau espagnol les partisans de la centralisation sont majoritaires au sein des collectifs les plus affectés par la crise (chômeurs, retraités et mères au foyer), alors que les partisans de l’indépendance en Catalogne sont issus des couches les plus favorisées de la population [38]. Cette auteure en déduit ainsi que les préférences des premiers sont une réaction temporaire face à un état de crise, mais que les préférences des élites catalanes semblent être un choix structurel beaucoup moins influencé par l’actualité économique.

Des sentiments nationalistes stables… sauf en Catalogne

39La perte de légitimité du modèle d’organisation territorial n’est pas allée de pair avec l’évolution des sentiments nationalistes. L’analyse des sentiments d’appartenance des Espagnols – selon l’échelle Linz-Moreno utilisée par le CIS – démontre une certaine stabilité. Outre de légers soubresauts au niveau des options « je me sens uniquement espagnol » et « je me sens uniquement de ma région », les personnes interrogées montrent une forte préférence (à plus de 50 %) pour l’identité duale et équilibrée entre l’Espagne et leur région. Il existe bel et bien un régionalisme-nationalisme andalou, canarien, navarrais, galicien ou encore valencien mais ceux-ci sont restés stables et minoritaires entre 2010 et 2012. Le double modèle d’allégeance identitaire s’est donc maintenu malgré la crise et les coupures budgétaires (Graphique 3).

Graphique 3

Sentiments identitaires dans l’ensemble de l’Espagne (1998-2012) (en %)

Sentiments identitaires dans l’ensemble de l’Espagne (1998-2012) (en %)

Tableau 6

Sentiments identitaires au Pays basque et en Catalogne (1998-2012) (en %)

Pays basque 1998 2002 2005 2006 2010 2012 Je me sens uniquement espagnol 4,9 4,5 5,6 5,3 4,3 3,2 Je me sens plus espagnol que de ma région 3,3 3,3 5,9 8 6,3 3,2 Je me sens aussi espagnol que de ma région 38 33,7 33,2 32,2 36,3 38,4 Je me sens plus de ma région qu’espagnol 24,6 18,8 21,5 27,7 24,1 24,5 Je me sens uniquement de ma région 24,1 24,7 24,3 20,8 23,7 23,5 Catalogne 1998 2002 2005 2006 2010 2012 Je me sens uniquement espagnol 13 12,4 7,7 7,7 8,2 5,7 Je me sens plus espagnol que de ma région 7,6 7,7 8,2 7,5 9 7,2 Je me sens aussi espagnol que de ma région 43,1 37,3 44,8 40,9 41,3 34,3 Je me sens plus de ma région qu’espagnol 23,4 24,3 23,4 26,6 25,6 29,2 Je me sens uniquement de ma région 11,5 16,2 14,3 14 13,6 21,9

Sentiments identitaires au Pays basque et en Catalogne (1998-2012) (en %)

40La période 2010-2012 a également démontré que le Pays basque et la Catalogne ne suivaient pas obligatoirement les mêmes rythmes historiques. Ainsi, au Pays basque, le pourcentage de citoyens se sentant « aussi espagnols que basques » s’est renforcé en passant de 36,3 % à 38,4 % des personnes interrogées entre 2010 et 2012 (Tableau 6). De même, si le Parti nationaliste basque a inclus de façon explicite un paragraphe sur « le droit à décider des Basques » au sein du Plan Euskadi Nación Europea 2015 lors des élections autonomiques basques de 2012, il n’a pas proposé de référendum sur l’indépendance comme en Catalogne [41].

41La Catalogne est donc la seule région où la situation de crise – combinée au blocage du statut de 2006 – a produit un changement substantiel au niveau des sentiments nationalistes. Entre 2010 et 2012, les cas d’identité duale catalane-espagnole sont passés de 41,3 % à 34,3 %, et dans le même temps la proportion de citoyens se sentant « uniquement catalans » a augmenté de 13,6 % à 21,9 %. Même si ces valeurs restent globalement inférieures à celles en cours au Pays basque, il n’en reste pas moins qu’elles constituent une rupture par rapport aux tendances observées depuis les années 1990. Ce retournement est en partie lié au tournant indépendantiste des partis politiques catalans majoritaires, mais il est a aussi profondément imprégné la société civile [42]. La grande nouveauté est qu’après une série de mobilisations sociales et institutionnelles au niveau local, une résolution demandant l’organisation d’un référendum a été adoptée par le parlement catalan le 27 septembre 2012 [43]. L’intitulé de ce référendum a donné lieu à une intense joute verbale entre le Gouvernement de l’État central et la Généralité de Catalogne. La « Consultation populaire non référendaire sur le futur politique de la Catalogne » [44] décidée le 29 septembre 2014 a d’abord été suspendue par un recours pour inconstitutionnalité posé par le Gouvernement espagnol. La consultation a finalement été réalisée le 9 novembre 2014 sous l’appellation de « Processus participatif sur le futur politique de la Catalogne ».

42Le déroulement du référendum – stratégiquement prévu pour succéder au référendum écossais du 18 septembre 2014 – s’est réalisé sans incidents notables. Malgré quelques doutes sur le corps électoral autorisé à voter (comme par exemple les résidents étrangers vivant en Catalogne ou les Catalans vivant à l’étranger) les chiffres officiels de participation publiés par la Généralité démontrent que quelque 2 305 millions de citoyens se sont rendus aux urnes (soit 33 % du total appelé à voter). Les partisans du « oui » ont été largement majoritaires avec près de 80 % des votes exprimés. Outre les litiges constitutionnels impulsés par le Gouvernement central, les organisateurs du référendum ont aussi fait l’objet de poursuite. Mais deux ans plus tard, la situation reste la même… et la porte de sortie semble plus ouverte que jamais.