Une genèse européenne

7Lorsque le premier congrès international des sciences administratives se tient à Bruxelles en 1910, son initiative est en grande partie due aux membres de l’internationalisme scientifique bruxellois. Bruxelles s’impose alors en effet comme l’une des capitales de cette société internationale en abritant l’Union des Associations Internationales. L’objectif de cette première rencontre est alors de définir « la science de l’administration ». Selon le président du congrès, George Cooreman, cette science embrasserait la connaissance du droit sans s’y limiter : elle devrait constituer également une « science technique ayant trait aux différentes branches de l’administration : financière, économique, sociale, sanitaire, commerciale, esthétique, etc. ». Enfin, elle pourrait être une « science de gouvernement ». Il précise alors que, pour être une bonne science gouvernementale, il lui faut développer « une compréhension des faits sociaux, un savoir parfait de la mentalité des individus, une appréciation juste de leur conception de la discipline et de l’ordre, une estimation fidèle de leurs pouvoirs » [10]. Au lendemain de la Première Guerre mondiale, le Bureau permanent des Congrès Internationaux des Sciences Administratives (CISA) peut reprendre ses activités. Les congrès d’après-guerre (Bruxelles 1923, Paris 1927) s’inscrivent dans la continuité de la première manifestation de 1910. Il s’agit de traiter des différents niveaux de gouvernement et d’administration, en distinguant les administrations communales, les administrations intermédiaires (entre les communes et l’État) et les administrations centrales. Toutefois, dès Paris 1927, un thème est ajouté au programme : celui des fonctionnaires, de leur statut et de leurs méthodes de travail. En juin de la même année, les membres de la Commission permanente des Congrès Internationaux des Sciences Administratives, pour la plupart de hauts fonctionnaires belges, décident de fonder et de diriger une revue qui reçoit le soutien des institutions et des pouvoirs publics du royaume. Signe d’une institutionnalisation recherchée, la CISA devient dès lors l’Institut International des Sciences Administratives en 1930 [11].

Une domination états-unienne

8Dès le début des années 1930, les acteurs états-uniens s’investissent plus fortement dans ces structures dédiées à l’échange et à la production de savoirs d’administration publique. C’est le Spelman Fund de la Fondation Rockefeller qui structure et finance alors fortement cette République de l’Administration internationalisée. Les correspondants américains, membres du Public Administration Clearing House (PACH), créé à Chicago en 1932, souhaitent ainsi placer des hommes nouveaux à la tête de l’Institut international des sciences administratives [12]. La méthode qui vise à donner une forme de cohérence à cette Internationale de l’administration consiste à faire financer des voyages par le Spelman Fund. Rowland Egger (1908-1979) – docteur et enseignant en Affaires Publiques à l’Université de Virginie – se rend ainsi par exemple à Bruxelles, en 1935, pour une période de 18 mois, afin d’enquêter sur les méthodes de travail de l’Union internationale des villes et de l’Institut International des Sciences Administratives. Il a également pour mission d’étudier les possibilités de rapprochement, voire de collaboration, des deux organisations. Si la tâche des artisans américains de la science de l’administration publique est, avant tout, de mener des enquêtes en vue d’un travail pratique, Egger est convaincu de la nécessité de renforcer la présence anglaise et américaine au sein de la direction de l’Institut [13].

9Les États-uniens viennent en Europe afin de voir comment se posent les problèmes de l’administration, comment ils sont résolus et quel est le travail des organisations spécialisées dans l’administration publique. C’est ainsi qu’en 1930 Louis Brownlow affine en Europe son projet de Public Administration Clearing House [14]. Le même Spelman Fund aide à financer des voyages d’Européens aux États-Unis. Les hommes du 1313 center [15] cherchent tout au long des années 1930 à repérer des élites européennes capables – après avoir observé le travail mené à Chicago – de véhiculer une organisation et une pratique du travail administratif. Les Britanniques en bénéficient largement : Henry Bunbury en 1931, Gwilym Gibbon en 1932, Norman Chester en 1935 et 1936. D’autres voyages sont organisés notamment celui d’Émile Vinck, directeur de l’Union Internationale des Villes, et de René Didisheim, secrétaire général de l’Institut International des Sciences Administratives, à Chicago à l’automne 1936 [16]. Au cours de l’entre-deux-guerres, le voyage aux États-Unis s’impose comme une source de légitimité et un moment d’acquisition du métier que ce soit en science administrative-public administration ou en sciences sociales [17].

10L’engagement des États-uniens n’est pas sans effet non seulement sur le contenu des échanges, mais également sur leur forme. Les congrès des années 1910-1920, extrêmement formalisés, laissent peu de place aux échanges et font l’objet de très nettes critiques de la part des Anglo-saxons. Par leur intervention, par la mobilisation d’autres exemples d’échange, le travail en congrès est progressivement redéfini au cours de la seconde moitié des années 1930. Le succès est si marqué que l’organisation des premiers congrès fait, dès lors, figure d’épouvantail. Edmond Lesoir, directeur de l’Institut, signe en 1937 un article critiquant les congrès passés, leur « perte de temps » ou « gaspillage ». Il recommande de réduire le nombre de questions traitées, d’en limiter la généralité et de concentrer le congrès sur quelques aspects très précis. Mais son article cherche surtout à éloigner certaines catégories de congressistes. Il se plaint que « l’on admet aux délibérations des personnes, bien intentionnées sans doute, mais qui se présentent dans les réunions sans aucune préparation préalable en se fiant à leur seule expérience pour intervenir dans les discussions. Les congrès ont ainsi une tendance congénitale à dégénérer en parlotes » [18].

11Derrière de tels propos, il s’agit, en fait, de professionnaliser les rencontres internationales de sciences administratives et d’unifier les méthodes de travail. Effectivement, un mouvement semble être à l’œuvre des deux côtés de l’Atlantique dans ce premier vingtième siècle. En Grande-Bretagne, en France, tout comme aux États-Unis, l’administration devient objet de science, et ce pour mieux asseoir une réforme sociale régulée par les pouvoirs publics. En France, cette science reste, avant tout, juridique et liée au droit administratif. En Grande-Bretagne, elle est portée à la fois par des mouvements politiques – la Fabian Society – et corporatistes – associations d’officers comme NALGO – locales et nationales. Aux États-Unis elle s’inscrit dans la continuité des mouvements progressistes. Au-delà de ces différences nationales et des objectifs pratiques assignés à la réforme de l’administration, ce mouvement est porteur d’une représentation convergente du gouvernement désormais associé au rapprochement de deux termes : service et public. Certes, il appelle au développement de l’organisation administrative pour qu’elle puisse pourvoir un maximum de services, et ce pour une dépense donnée. Ainsi, la défense d’une action efficace est affichée. Mais le mouvement défend avant tout une certaine conception de la démocratie. C’est le principe du contrôle du public et des citoyens qui est essentiel pour ces réformateurs. La démocratie est conçue comme l’action pour le peuple à condition que les citoyens soient informés et à même d’exercer un contrôle de l’action entreprise. En cela « la démocratie effective et le contrôle démocratique » dépendent largement de la qualité d’une science de l’administration ou encore d’une « recherche gouvernementale » et d’une publicisation de l’action publique et de ses méthodes [19].

Les principes de la réforme administrative

13La République de l’Administration a produit, à travers ses échanges épistolaires, ses congrès, ses publications et périodiques, une conception des finalités du gouvernement moderne. L’objectif est probablement de résoudre les dysfonctionnements de la société capitaliste industrielle, comme les mondes de la charité ont pu vouloir le faire dans le dernier tiers du dix-neuvième siècle et au tournant des deux siècles. Mais la réponse ne repose plus sur l’initiative de quelques individus philanthropes ou de sociétés privées. Elle suppose une intervention et une nouvelle méthode gouvernementales. Dans tous les cas, le mouvement marque une forme de dépassement de l’État libéral. Ce dépassement repose sur une démocratie encadrée, une professionnalisation de l’administration et une recherche d’une plus grande efficacité de l’action publique.

14D’abord, la réflexion se place dans un projet plus large visant les transformations de la démocratie. Pour les réformateurs états-uniens, comme pour une bonne partie des Européens, il faut rendre possible non seulement l’adaptation de la démocratie à la complexité des sociétés contemporaines, mais également un dépassement de ses propres travers. La réforme municipale états-unienne est une des matrices de cette science de l’administration. On repère alors deux éléments majeurs. La question urbaine est porteuse de toute la modernisation du monde. En cela les services municipaux urbains expérimentent, en premier lieu, l’explosion des tâches que doivent assumer les pouvoirs publics pour réguler la société. Par ailleurs, au sein de la réforme, on repère – dans la lignée d’une littérature produite par les muckrakers [23] – une violente critique du fonctionnement de la politique municipale. Les réformateurs souhaitent une absence d’esprit partisan et s’engagent dans une croisade contre les boss et leur machine. C’est la démocratie partisane qui est visée. Le principe fondamental de la dichotomie entre administration et politique en est une conséquence directe. Que ce soit en France, en Grande-Bretagne ou aux États-Unis s’affirme la volonté de rompre avec le patronage, la coterie ou le spoils system qui, tous, faisaient des bureaux des ressources à la seule disposition des représentants élus [24]. Derrière cette réforme administrative de l’après-Première Guerre mondiale est en filigrane pointée l’incapacité de gouverner selon les seuls principes du libéralisme politique. Dès lors, il conviendrait, pour les tenants de la réforme administrative, de laisser les experts agir. Seuls les administrateurs formés aux techniques de l’administration seraient en effet en mesure de mettre en œuvre des politiques publiques et ainsi protéger les principes de la démocratie. Cet attachement à la défense de la démocratie permet également de comprendre les oppositions fondamentales qui traversent la République de l’Administration dans la seconde moitié des années 1930.

15Ensuite, le mouvement consiste à développer une professionnalisation de l’administration publique [25]. S’il y a dichotomie entre administration et politique c’est que la seconde serait passionnelle, instable et court-termiste. La première doit être inscrite dans la durée et fondée sur la science. Au cours de l’entre-deux-guerres, la littérature sur l’administration publique pose la question « Qui doit diriger ? » C’est ainsi qu’aux États-Unis, une nouvelle « classe dirigeante démocratique » aurait vu le jour : celle des « administrateurs » [26]. Ces administrateurs seraient parvenus à incarner une conception de l’action gouvernementale qui concilie un interventionnisme des pouvoirs publics accru et une idéalisation des méthodes de gestion entrepreneuriale. S’impose alors l’idée que pour préserver l’équilibre démocratique, il convient de placer des « experts » à la tête des divers niveaux de gouvernement. En plus d’un « don » quasi charismatique d’influence et de persuasion, l’administrateur disposerait d’une formation qui lui permettrait de devenir un véritable professionnel de la gestion. Il aurait également une connaissance aguerrie à la fois de la position du service public dans ses relations avec les forces économiques et sociales et des possibilités qu’a le gouvernement pour satisfaire les besoins des populations [27]. Les réformateurs anglo-saxons établissent un lien très direct entre professionnalisation et défense d’une science de l’administration [28]. La professionnalisation conduit à proposer une formation des agents. Cette revendication prend place dans différents contextes : elle est parfois le fruit d’universitaires qui cherchent à revendiquer une nouvelle discipline ; elle est plus souvent – comme dans la Grande-Bretagne de l’immédiat après Première Guerre mondiale – une revendication corporatiste par des agents qui peuvent mobiliser différents modèles. La référence des agents britanniques est, très clairement, le modèle de la profession médicale [29].

16Enfin, cette science de l’administration doit contribuer pour ses promoteurs à faire advenir une administration efficace. Il s’agit, évidemment, de repérer les liens entre rationalisation et administration publique [30]. Les réformateurs sont particulièrement sensibles à la transformation des bureaucraties privées et des entreprises. La réforme a surtout pour but de rechercher et diffuser des outils capables d’introduire une plus grande efficacité gouvernementale. On peut reprendre les propos appliqués à la réforme municipale pour dire que « Dans ce contexte, le terme gouvernement désignait une gestion non partisane ou entrepreneuriale [businesslike] des affaires municipales » [31]. Mais cette nouvelle organisation n’a qu’une visée : des pouvoirs publics capables d’intervenir. C’est en cela que ce mouvement opère sans trop le dire – ou sans le dire aussi fortement que la science économique – un dépassement du libéralisme [32]. Le planning est probablement l’aboutissement d’une partie de ces réflexions.

Le planning, une opportunité pour la réforme de l’administration ?

17Dans la seconde moitié des années 1930, les réformateurs s’engagent, très clairement, en faveur du planning. Certaines initiatives nationales ont déjà vu le jour. Henry Bunbury, très actif au sein du Institute of Public Administration britannique, se charge, en 1937, de rédiger un rapport sur le gouvernemental planning et ces diverses initiatives [33]. C’est au cours de la conférence du château d’Ardenne en septembre 1937 que les réformateurs états-uniens – issus du Public Administration Clearing House qui rassemble diverses organisations et associations dédiées au perfectionnement des administrations – réunissent un petit groupe d’experts autour de ces questions. Louis Brownlow préside les échanges. À l’issue de la conférence, le rapport de Bunbury est publié en 1938. Il décrit les racines de ce mouvement : d’un côté la planification urbaine pour résoudre l’accroissement des inégalités liées à l’expansion des villes – et la lutte contre les principes du laissez-faire et de l’autre les gouvernements fortement centralisés ou autoritaires qui mettent en œuvre des économies nationales fortement dirigées. Mais, dans son rapport, Bunbury liste également les différentes institutions qui œuvrent à une forme de planification. Il cite les conseils d’analyse économique qui se sont multipliés dans les pays occidentaux. Il décrit le Conseil National Économique français et s’attarde sur l’action du National Resources Committee créé aux États-Unis d’abord sous le nom de National Planning Board en 1933 [34]. Ce dernier va progressivement devenir une réelle agence gouvernementale. Le « Board », sous l’influence de Charles Merriam, repose très largement sur les universitaires du Social Science Research Council (organisation non lucrative créée en 1923 pour l’avancement de la recherche en sciences sociales). Le rapport de Bunbury s’attarde également sur des initiatives privées comme le groupe Political and Economic Planning (PEP) [35], qui a vu le jour en 1931, en Grande-Bretagne et dont il est une cheville ouvrière. Financé par des dons privés (industries, particuliers), le PEP publie ainsi, en 1931, un premier National Plan qui doit servir de base à une économie planifiée. L’objectif premier est de collecter et de produire du savoir dans les domaines économiques, industriels et sociaux et de les rendre disponibles aux policy makers et aux industriels.

18Ce sont donc la conception et l’activité même du gouvernement qui se trouvent redéfinies. Le planning constitue l’immense espoir d’une grande partie des réformateurs des années 1930. Non seulement cet espoir repose sur la conviction que la sortie de la dépression ne pourra passer que par une régulation économique, mais surtout l’économie dirigée pourrait permettre une association de l’ensemble des acteurs économiques aux instances de régulation, tout comme elle impliquerait une forte réorganisation administrative au profit d’un exécutif s’appuyant sur des autorités ou des comités. Cet espoir ne se concrétise pourtant pas au niveau européen [36]. Parmi les figures de l’économie dirigée au niveau national comme international, on trouve, aux côtés des économistes, des spécialistes de l’administration publique. Ces derniers voient dans le planning l’aboutissement de leur cause : produire un savoir mobilisable en faveur de politiques publiques plus efficaces, rationaliser la machinerie gouvernementale et légitimer une expertise fondée sur les sciences sociales. En cela le planning n’a pas été – loin s’en faut – monopolisé par les économistes. Il a été très largement porté et entretenu par les réformateurs de l’administration, formés dans les universités et dans les bureaux municipaux ou gouvernementaux de recherche, qui écrivent eux-mêmes, à la fin des années 1930, l’histoire de leur mouvement : le Governmental Research Movement [37]. On comprend alors que le Governmental Research Man ait pu constituer une figure quasi concurrente de « l’économiste expert » qui l’emportera après-guerre [38].

La République de l’Administration face à la montée des périls

20Cette République de l’Administration est traversée par des concurrences très largement liées à la situation géopolitique du milieu des années 1930. En arrivant au pouvoir en Allemagne, les nazis cherchent à s’emparer des espaces de la réforme de l’administration publique. Si les dirigeants nazis estiment d’abord que l’Institut international des sciences administratives est beaucoup trop dédié à des questions pratiques et ne mérite pas un engagement allemand, le ministère de l’Intérieur change de position dès 1935 et – dans une perspective de relations internationales et de concurrence avec les États-Unis – décide de s’investir. L’Institut allemand des Sciences Communales devient la section de l’Institut international dont le congrès de 1939 devait se tenir à Berlin [40]. Des tensions liées à la situation en Allemagne et à une évolution du contexte géopolitique traversent les associations telles que l’Institut International des Sciences Administratives ou l’Union Internationale des Villes.

21C’est à la lumière de cette concurrence que peut s’éclairer la volonté des États-uniens de peser sur la fabrication des sciences de gouvernement, et ce dès 1933. Deux directions sont alors envisagées : la première consiste à renforcer la production d’une science de l’administration publique en Grande-Bretagne. Lors de leur enquête en Grande-Bretagne, en Suède et en Hollande, en 1931, Beardsley Ruml (de la Fondation Rockefeller) et Luther Gulick regrettent l’absence d’esprit d’équipe dans la governmental research britannique. La production est importante, mais reste fortement individuelle grâce au travail des universitaires comme Robson, Laski ou Finer. Il n’en demeure pas moins que les États-uniens marquent un certain espoir en rappelant le lien de ces hommes avec les époux Webb et la Fabian Society [41]. Le Spelman Fund financera, à partir de 1933, l’Institut of Public Administration (et ce jusqu’en 1948) [42]. La seconde direction, davantage visible à partir de 1934, consiste à créer un centre européen d’administration publique, une forme de Public Administration Clearing Center à Bruxelles. Pour ce faire, les États-uniens œuvrent à la création d’un joint committee (services communs de recherche et de documentations administratives) de l’Union Internationale des Villes et de l’Institut International des sciences administratives. Elle est actée à l’issue de la Conférence du Château d’Ardenne en septembre 1937. Le comité produit une littérature comparée qui témoigne de la diversité des initiatives. La formation des agents des administrations publiques reste le thème privilégié [43]. Reste que ce rêve d’un European Clearing house ne voit le jour que momentanément à la fin des années trente [44]. Le constat des États-uniens est réellement amer et semble, en cette fin des années 1930, marquer la fin de la République de l’Administration [45].

Les facteurs de l’incompréhension

22On peut noter – à l’instar de Françoise Dreyfus [46] – que dès le début des années 1920 les principes constitutifs d’une bureaucratie de type wébérien (hiérarchisation des emplois, sélection au mérite, etc.) forment l’armature de la fonction publique en Grande-Bretagne, en France et aux États-Unis. Toutefois des différences subsistent. Le détour par les échanges transatlantiques les met au jour. À y regarder de près, si cette République de l’Administration a vu s’accroître les relations entre les acteurs européens et états-uniens d’une science de l’administration, si elle a permis des échanges transatlantiques, elle n’a pas directement contribué à une forme de circulation. Au-delà des mots et des revendications, les États-uniens cherchent, avant tout, à imposer un modèle de science de l’administration et restent frappés du poids du droit administratif dans les travaux des congrès. Ils ne parviennent pas vraiment à transformer cette science administrative européenne. Plusieurs facteurs doivent être retenus pour rendre compte des incompréhensions entre une partie des réformateurs européens et des réformateurs États-uniens :

• Une des premières sources de l’absence de rencontre est évidemment liée à l’organisation politico-administrative des pays et notamment au statut de l’État. Il s’agit à la fois du type de relations entre État et autorités locales, mais également de l’uniformité des formes administratives. Sur ces deux points, on observe de réelles divergences des deux côtés de l’Atlantique. Les États-Unis de la Progressive Era font preuve d’une inventivité rare en matière de structures administratives, notamment locales. La variété des formes de gouvernement et d’administration des villes tranche avec l’uniformité française, belge ou encore britannique. Mais surtout la place de l’État – dominante en Europe – dans la transformation de l’administration est un facteur important du clivage.
• Il n’est néanmoins pas possible de se limiter à cette seule dimension institutionnelle pour comprendre l’absence de rencontre. Les propriétés des réformateurs doivent être mises en avant. La France, où la réforme est portée surtout par des conseillers d’État et, dans un deuxième cercle, par des professeurs d’université de la Faculté de droit de Paris, se distingue nettement des États-Unis, où la question de la transformation de l’administration peut être pensée comme un des prolongements de la réforme sociale [47]. De fait, les diplômes comptent dans l’entrée dans la réforme administrative, mais il existe aux États-Unis une réelle porosité entre université, réforme et organisations à visée professionnelle [48]. Les réformateurs appartiennent, pour la plupart, à des familles aisées. Ils font des études qui les mènent jusqu’au PhD – et bien souvent voyagent dès leur enfance ou au cours de leurs études. Ils conservent tous des liens avec l’Université tout au long de leur carrière comme la trajectoire de Donald Stone l’illustre. La Grande-Bretagne a une position intermédiaire avec un rôle important de l’administration centrale – une partie des réformateurs sont issus du Local Government Board puis, à partir de 1919, du Ministry of Health –, mais également des initiatives des municipalités voire de la société civile.

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• L’incompréhension repose également les conceptions différenciées des sciences et de leur organisation. La possibilité d’innover en matière de transmission de savoirs et en matière de formation fait apparaître un clivage. L’organisation disciplinaire de l’Université française (qui peut expliquer les échecs d’une grande École d’administration) est assez éloignée d’une Université états-unienne ouvrant – à la suite de voyages – de nouveaux départements et des centres à la fois professionnels et savants. Par ailleurs, le financement par quelques grandes fondations philanthropiques (Rockefeller, mais également Carnegie) y permet l’émergence de nouveaux domaines en lien avec des visées de transformation sociale. En cela, les États-Unis se distinguent nettement des autres pays pouvant participer à cette République de l’Administration [50].
• Enfin, l’objectif de faire émerger des professionnels de l’administration n’est pas partagé par tous les protagonistes d’une science de l’administration. C’est une des finalités de la réforme administrative défendue par les États-uniens et dans une moindre mesure par les Britanniques. Les Instituts d’administration publique créés aux États-Unis (celui de New York en tête) ou en Grande-Bretagne [51] se retrouvent autour d’une figure : l’administrateur public professionnel formé à l’administration. Dès les premières brochures du National Institute of Public Administration (New York), le constat est clair : « Le gouvernement joue un rôle de plus en plus important à la fois dans notre vie quotidienne et dans notre histoire nationale […]. La capacité du gouvernement à rendre les services désormais exigés dépend du degré auquel le travail quotidien de gouvernement est confié à des hommes et des femmes formés à l’art et à la science de l’administration publique […] La demande de plus de business dans le gouvernement ainsi que le développement de l’idée de city manager impose la reconnaissance d’une place centrale dévolue à une nouvelle profession : le trained public administrator » [52]. En revanche, ce modèle n’est pas défendu par les réformateurs français « qui restent convaincus d’une suprématie du recrutement par concours à partir d’une maîtrise des cadres juridiques, complétée par une connaissance générale que peut offrir l’École libre des sciences politiques, une école qui forme des gentlemen républicains » [53].

24Cette science de l’administration évoluera vers des objectifs davantage pratiques au lendemain de la Seconde Guerre mondiale [54]. Le contexte est alors, toutefois, nettement différent. Les protagonistes de la public administration états-unienne obtiennent une audience inédite auprès des nouvelles institutions internationales. L’Institut International des sciences administratives – tout comme l’Union Internationale des Villes – gagne une place d’expert. L’organisation acquiert ainsi, dès août 1947, un statut consultatif officiel au sein du Conseil Économique et Social de l’Organisation des Nations Unies (ECOSOC) [55]. Herbert Emmerich, directeur de PACH, intervient auprès de l’Organisation des Nations unies, dès 1946, en évoquant les expériences de clearing house d’avant-guerre, pour solliciter le soutien de l’ECOSOC [56]. L’Institut International des Sciences Administratives est l’une des premières associations à bénéficier également du statut consultatif auprès de l’UNESCO (à partir de 1948). Désormais la question de la construction d’une administration internationale est devenue centrale.

25On retiendra que la République de l’Administration que décrivait Lyndall Urwick en 1935 a cherché, à bien des égards, à produire une science de gouvernement internationale. Derrière la science de l’administration publique, on peut repérer une forme de standardisation dans les objectifs et les techniques du gouvernement moderne et plus particulièrement dans les pays industrialisés. Par ailleurs, cette science de gouvernement n’a pas été conçue par et pour l’État. Elle provenait, dans la plupart des pays, d’initiatives privées et a cherché à s’institutionnaliser sur le plan international.

26Notre démarche a consisté à repérer une configuration circulatoire. En partant des institutions et des acteurs qui se consacrent à l’établissement de connexions, nous avons pu mettre en évidence un espace de circulation transatlantique. Ces institutions – comme l’Institut International des Sciences Administratives – permettent de déplacer le regard sur la socio-histoire de l’administration et de mettre en évidence une certaine conception du gouvernement derrière des revendications pratiques. Il convient néanmoins d’accumuler les sources et de ne pas se contenter des archives – bien souvent lacunaires – ou des imprimés produits par les institutions placées au cœur de la configuration circulatoire. En enquêtant sur les acteurs individuels et collectifs ayant participé à ces échanges, des représentations des échanges se dévoilent. Cela conduit à ne pas confondre interconnexion et circulation.

27Notre propos a porté sur la mise à l’agenda de réformes administratives dans un certain nombre de pays industrialisés au lendemain de la Première Guerre mondiale. Il a été possible d’insister sur les objectifs politiques de ces acteurs souhaitant – à partir du socialisme fabien ou de la réforme municipale états-unienne – favoriser une plus grande efficacité de l’action publique et une place plus centrale des experts administratifs. Mais ce sont les connexions internationales de ces réformateurs qui nous ont conduits à préciser les contours de cette République de l’Administration telle qu’elle se redéfinit dans les années 1930. La configuration s’institutionnalise par le volontarisme des réformateurs états-uniens.

28Le projet de cette République de l’Administration reste, toutefois, en grande partie inachevé. D’abord, les prétentions scientifiques ne sont pas les mêmes des deux côtés de l’Atlantique et la public administration très prescriptive se heurte à une science administrative davantage juridique. Ensuite, la configuration se heurte aux tensions entre les États-Unis et l’Allemagne nazie. Enfin, si le planning semble constituer une fenêtre d’opportunité pour une réforme administrative internationale, la guerre annihile cet espoir.

29La public administration s’imposera avec force au lendemain de la Seconde Guerre mondiale en étant portée essentiellement par les réformateurs états-uniens. L’appui des nouvelles institutions internationales transforme profondément la configuration. La génération des réformateurs, nés entre les années 1890 et 1900, participe à la mise en place au sein de l’ONU d’une section de Public administration. Ils œuvrent surtout en faveur d’une assistance technique en Public administration impulsée par l’Organisation des Nations Unies. Si le projet de centre de formation international en administration – imaginé en 1948 au séminaire organisé à Lake Success – ne voit finalement pas le jour, le Conseil économique et social de l’ONU défend, dès 1950, un programme d’assistance technique en administration publique à destination des pays en voie de développement, programme adopté en 1951 par l’Assemblée générale.

30Cet aboutissement ne doit pas cacher une réelle transformation de la nature des débats, des objectifs et des institutions. La réforme administrative a probablement laissé la place à une réforme de l’État avec, en son centre, un État désormais seul acteur régulateur de l’activité économique et producteur légitime des politiques publiques.