Les approches pour l’étude de l’interdépendance

4Une solution au problème de Galton, qui est de plus en plus appliquée aux politiques publiques internationales et infranationales est l’analyse des processus de diffusion [4]. Dès lors, on parle de diffusion des politiques publiques lorsque les décisions politiques prises dans une entité territoriale donnée (pays, états, villes, etc.) sont systématiquement conditionnées par les choix politiques antérieurs faits dans d’autres entités territoriales [5]. Il est important de noter que l’interdépendance ne conduit pas nécessairement à la convergence des politiques. Alors qu’il se peut que les décideurs politiques soient poussés à adopter des politiques similaires par leur interdépendance, il est tout à fait possible que la convergence soit le résultat de pressions communes, en la forme de problèmes similaires appelant à des solutions similaires, ou comme conséquence de l’influence d’acteurs externes telles que des puissances étrangères ou des entités supranationales (dont l’Union européenne) [6].

5Au niveau méthodologique, l’analyse de la diffusion des politiques publiques se fonde sur des techniques statistiques qui permettent non seulement de contrôler les effets de l’interdépendance, mais aussi de les modéliser explicitement. On peut mentionner les deux techniques principales, le décalage spatial et l’approche dyadique. D’abord, la stratégie la plus répandue pour analyser les effets de l’interdépendance consiste à ajouter aux modèles de régression une variable, appelée décalage spatial, qui rend compte de la variable dépendante dans les différentes unités, pondérées par une mesure de leur proximité [7]. Cette mesure de proximité se réfère traditionnellement à la distance géographique, mais peut aussi opérationnaliser d’autres aspects qui indiquent des contiguïtés plus abstraites et potentiellement plus pertinentes, comme les flux de commerce ou la position dans des réseaux sociaux. L’étude de Gilardi et Wasserfallen sur la concurrence fiscale en Suisse utilise une mesure de proximité particulièrement raffinée [8]. Afin de modéliser la prise de décision interdépendante par rapport au choix du taux d’imposition cantonal, qui résulte être corrélé entre juridictions géographiquement proches, ils ont utilisé le nombre de travailleurs pendulaires entre cantons pour rendre compte de l’intensité de la concurrence fiscale. De cette manière on peut voir de quelle manière le potentiel « nivellement par le bas » influence les décisions politiques liées au choix du taux d’imposition.

6L’autre technique qui est utilisé pour rendre compte de l’interdépendance est l’approche dyadique. Dans ce cas, les unités d’analyse ne sont pas des entités, mais des dyades, c’est-à-dire de paires d’acteurs. Le but est de voir si un acteur a été influencé par l’autre acteur, de manière que les deux convergent par rapport au phénomène étudié et deviennent de plus en plus similaires [9]. Ensuite, il faut trouver les facteurs qui ont une influence systématique sur cette convergence. De cette manière, l’effet de l’interdépendance peut être testé en comparant les caractéristiques de la première unité, de la deuxième unité, et de la relation entre les deux. Par exemple, dans le cas des assurances maladie aux États-Unis, Volden a constaté que les États fédérés sont susceptibles d’adopter des politiques semblables à celles des États qui ont réussi à augmenter les taux de couverture parmi les enfants, ce qui fut l’un des principaux objectifs de la politique étudiée, c’est-à-dire qu’ils ont appris à partir du succès des autres.

7En utilisant ces méthodes, plusieurs travaux empiriques sur la diffusion des politiques dans les États fédéraux ont montré de quelle manière les décisions prises dans certains États fédérés peuvent influencer horizontalement les processus de décision et la conduite des politiques publiques dans d’autres États fédérés. On peut citer les exemples des politiques de lutte contre le tabagisme, les réformes des politiques de la santé, les politiques fiscales et les politiques actives de lutte contre le chômage. Il est important de souligner que cette dynamique ne concerne pas uniquement les pays à structure fédéraliste, mais peut se déployer entre différents échelons politico-administratifs au niveau international et infranational, c’est-à-dire régional (régions, cantons, province, countees, Länders, etc.) et local (villes, agglomérations).

8Cependant, il faut aussi noter que peu de travaux se focalisent sur les conditions générales favorisant l’enclenchement des différents processus de diffusion des politiques publiques. Surtout, la question des différences potentielles entre processus de diffusion internationale et infranationale n’est explicitement traitée que très rarement. Certaines questions essentielles, théoriques et méthodologiques, restent donc ouvertes. Quelles sont les conditions qui rendent possibles les différents processus de diffusion ? Est-ce qu’il y a des différences systématiques entre diffusion internationale et infranationale ? Peut-on appliquer les mêmes méthodes aux différents processus de diffusion ? Dans la suite de cette contribution, nous aborderons ces questions, par le biais de la discussion des mécanismes de diffusion.

Les mécanismes de diffusion des politiques publiques

9Les mécanismes de diffusion des politiques publiques rendent compte de la forme spécifique par laquelle les politiques se diffusent. Différents mécanismes, dénommés « apprentissage », « compétition », « émulation » et « coercition », façonnent simultanément ou alternativement les processus de diffusion des politiques publiques concernant des domaines très divers [10] : les codes de gouvernance des entreprises ; les loteries ; les privatisations et libéralisations ; les instruments de politique environnementale ; les politiques du marché du travail ; les subventions ; les traités bilatéraux ; les autorités administratives indépendantes ; les réformes des infrastructures ; les politiques de l’enseignement supérieur ; les banques centrales indépendantes ; les impôts sur le revenu ; les évaluations d’impact réglementaire ; les politiques anti-tabac ; les politiques fiscales ; les programmes d’assurance-maladie et les réformes de la sécurité sociale. Conceptuellement, la notion de mécanisme, au sens utilisé dans la littérature sur la diffusion des politiques publiques, fait référence à « la façon ou le processus par lequel un effet est produit » [11]. Plus précisément, un mécanisme est « un ensemble systématique d’expressions qui fournissent une explication plausible de la manière dont [deux phénomènes] sont liés » [12]. Suite à cette définition, un mécanisme de diffusion des politiques publiques peut être envisagé comme un élément analytique qui doit fournir une explication plausible des raisons pour lesquelles le comportement d’un acteur politique influence celui d’un autre acteur politique, de manière à qualifier le type d’interdépendance qui est à l’œuvre [13].

10La littérature existante permet de rendre compte des processus de diffusion de plusieurs politiques publiques. Cependant, ces études diffèrent fondamentalement dans la conceptualisation des processus de diffusion, l’opérationnalisation, les mesures, les techniques d’analyse, de sorte que la cumulativité des résultats est à l’heure actuelle encore assez faible. Surtout, la notion de mécanisme est conçue comme un élément descriptif des modèles de diffusion, ou, plus fréquemment, comme une variable dépendante, mais les mécanismes sont rarement considérés d’un point de vue global. Pourquoi la diffusion des politiques a-t-elle tendance à passer par l’apprentissage, la compétition, l’émulation ou, respectivement, la coercition ? Grâce à la démarche méta-analytique, nous examinerons la littérature sur la diffusion des politiques publiques afin d’en extrapoler quelques leçons sur les mécanismes sous-jacents et, par la suite, sur les conditions qui pourraient amener à l’émergence de chaque mécanisme, avec une attention particulière à l’éventuelle spécificité des conditions liées aux politiques infranationales [14]. Nous serons amenés à passer en revue les mécanismes et mettre à jour les conditions qui pourraient les influencer.

11Apprentissage. En tant que mécanisme de diffusion des politiques publiques, l’apprentissage est défini comme l’acquisition de nouvelles informations pertinentes qui permettent de mettre à jour les croyances sur les effets d’une nouvelle politique [15]. Les décideurs sont censés apprendre quand, au lieu de s’adapter tout simplement aux politiques des autres, ils modifient réellement leurs opinions sur les relations cause-effet en fonction de ce qu’ils apprennent de l’expérience des autres. Il a été observé que les acteurs politiques peuvent apprendre des échecs et qu’ils peuvent parfois apprendre de manière incorrecte [16]. Cependant, l’apprentissage concerne généralement les conséquences d’un changement de politiques publiques qui a été considéré comme un succès [17].

12Concurrence. La concurrence en tant que mécanisme de diffusion peut être conceptualisée comme une situation dans laquelle les décideurs anticipent ou réagissent au comportement des autres acteurs politiques afin de protéger ou de promouvoir leurs intérêts, à savoir surtout pour attirer ou conserver des ressources économiques [18]. Dans ce cas, les concurrents directs sont amenés à modifier les incitations pour l’adoption de certaines politiques, surtout quand ils s’engagent dans une « course vers le bas ». Par exemple, les gouvernements sont incités à choisir des réformes « favorables au marché » pour attirer les investisseurs et pour renforcer les exportations nationales lorsque leurs concurrents l’ont déjà fait auparavant [19].

13Émulation. L’émulation est le mécanisme par lequel les politiques publiques se diffusent en raison de leurs propriétés normatives et socialement construites et non pas à cause de leurs caractéristiques objectives [20]. Ce concept résume différents processus, parmi lesquels les plus pertinents sont l’imitation des politiques qui sont socialement valorisées et l’intériorisation des normes de comportement approprié [21]. Suivant l’idée d’imitation, des nouvelles politiques sont adoptées en raison des gains de légitimité qu’elles sont censées offrir aux décideurs. D’autre côté, des processus d’intériorisation progressive des normes font que l’adoption de certaines politiques devient la solution « allant de soi » à un problème donné.

14Coercition. La coercition est l’imposition des politiques aux décideurs par des puissants acteurs externes [22]. Cette imposition peut être exercée par des gouvernements, des organisations internationales ou des acteurs non-gouvernementaux, et peut être « dure » ou « douce ». Elle peut entraîner l’utilisation de la force militaire, la manipulation des coûts et avantages économiques, et l’utilisation d’informations ou de l’expertise [23]. La coercition, en tant que mécanisme de diffusion, implique généralement une modification des incitations à l’adoption de politiques, suite à des instruments tels que l’application de la conditionnalité des prêts, l’aide international, les choix de politique unilatérale et la persuasion et même l’intervention directe.

Les conditions de diffusion des politiques

15La littérature suggère plus ou moins implicitement que les mécanismes de diffusion des politiques publiques devraient être considérés comme des phénomènes émergents [24] qui permettent de relier les comportements individuels et les macro-phénomènes sociaux [25]. Par conséquent, on peut supposer que les mécanismes de diffusion ne peuvent pas être entièrement expliqués, mais doivent être considérés comme déclenchés par certaines pré-conditions. Les pré-conditions détiennent un rôle spécifique dans la formulation des hypothèses dans les sciences sociales. Elles « précisent les circonstances des relations exprimées dans les hypothèses » en délimitant l’applicabilité d’une relation causale [26] qui se déployait dans des modalités particulièrement complexes [27]. Étroitement définies, les pré-conditions peuvent être opérationnalisées comme « conditions nécessaires », c’est-à-dire des conditions qui sont toujours présentes lorsque le résultat se produit et dont le résultat ne se produit pas si elles sont absentes [28]. En ce qui concerne les mécanismes de diffusion des politiques publiques, les conditions potentiellement nécessaires pour expliquer l’émergence de chaque mécanisme de diffusion concernent les caractéristiques de la politique publique, les acteurs politiques, la structure et le niveau de l’interaction. Elles sont présentées dans le reste de cette section. Les trois dernières – l’existence d’une arène formelle de diffusion, la proximité spatiale et le niveau politico-administratif – font référence à des caractéristiques des politiques publiques qui opérationnalisent finement la distinction entre politiques publiques internationales et infranationales, en permettant de par la suite de voir en quoi et par rapport à quelle dimension spécifique cette distinction est-elle pertinente.

Méthodologie

24La procédure méta-analytique est essentielle pour faire le point sur les recherches antérieures, de manière à constituer des connaissances scientifiques cumulatives et développer un programme de recherche progressif [50]. Pour être précis, la méthodologie d’analyse utilisée dans cet article est un peu différente d’une méta-analyse ordinaire. Elle ne constitue pas une méta-analyse proprement dite, parce que, étant donné la forte hétérogénéité des cadres théoriques, de l’opérationnalisation et des techniques d’analyse des données, il serait impossible de combiner les résultats de chaque étude dans une mesure unique de l’effet causal ou d’autres mesures statistiques. En même temps, elle va plus loin qu’une méta-analyse traditionnelle, parce que les propriétés de chaque cas, définissant les conditions potentiellement nécessaires, qui n’étaient pas considérées dans les études originales, ont été réexaminées, évaluées et soigneusement codées de manière qualitative (voir le Tableau 3 à la fin du texte).

25La méthode des ensembles flous ou Fuzzy-Set QCA va permettre d’effectuer cette méta-analyse. Elle est basée sur la théorie des relations entre sous-ensembles, selon laquelle les cas sont considérés comme des configurations de conditions. Cette technique favorise une stratégie de recherche orientée vers la diversité, qui se concentre sur l’exploration et la découverte, à travers des modèles de causalité multiple et conjoncturelle [51]. Cette méthode est particulièrement adaptée pour cette étude, qui vise notamment à évaluer la nécessité de chaque condition pour expliquer les différents mécanismes de diffusion internationale et infranationale des politiques publiques. Selon Ragin, un ensemble flou peut être considéré comme une variable qui a été délibérément calibrée pour indiquer le degré d’appartenance d’un cas à un ensemble spécifié. Pour chaque cas, les chercheurs peuvent évaluer les degrés d’appartenance partielle aux ensembles en utilisant des échelles avec des intervalles compris entre 0 (non-appartenance) et 1 (pleine appartenance). L’échelle adoptée dans ce papier est la suivante : 1 = appartenance très élevée ; 0,83 = élevée ; 0,67 = assez élevée ; 0,5 = moyenne ; 0,33 = assez faible ; 0,17 = faible ; 0 = très faible.

26Ensuite, la relation entre sous-ensembles flous est évaluée en utilisant l’algorithme des EF avec des logiciels tels que fs/QCA. Dans l’analyse des ensembles flous, les conditions nécessaires sont les conditions (« variable indépendante ») qui montrent des scores d’appartenance qui sont constamment supérieurs ou égaux aux scores d’appartenance dans l’ensemble du résultat (« variable dépendante ») [52]. La procédure d’évaluation de la cohérence (consistency) et de la couverture (coverage) des sous-ensembles peut être ensuite appliquée, indiquant respectivement la qualité, c’est-à-dire à quel point la relation entre sous-ensembles est correctement approximée, et la relevance empirique, c’est-à-dire la proportion de cas qui suivent une combinaison spécifique [53]. Compte tenu des objectifs de recherche de ce papier, un seuil raisonnable pour évaluer la cohérence des relations entre sous-ensembles en termes de conditions nécessaires peut être établi à 0.9.

27Pour identifier un échantillon représentatif et gérable d’articles scientifiques sur l’analyse empirique de la diffusion des politiques publiques, la formule rapportée ci-dessous a été entrée dans le moteur de recherche booléenne de l’ISI Web of Science, en sélectionnant les années 2000-2010. Ensuite, tous les documents avec au moins 10 citations ont été choisis. Enfin, les articles qui mentionnent les mots de la formule de recherche, mais n’ont rien à voir avec le sujet ont été supprimés. Cette procédure de triage concerne essentiellement des contributions théoriques, les revues de la littérature, les études de médecine et les articles en management centrés sur les entreprises. Le résultat est un échantillon assez petit de 25 articles tel que présenté dans le Tableau 2 [54]. Le nombre total de cas est de 28, car la contribution de Shipan et Volden (2008), qui est aussi celle qui traite le plus explicitement des différents mécanismes de diffusion au niveau local, présente une analyse empirique qui peut être facilement décomposée pour chacun des quatre résultats, de sorte qu’elle est traitée comme quatre instances différentes. Ce choix n’a pas d’impact sur la représentativité de l’échantillon, car les résultats des analyses des EF ont tendance à rester stables lors du passage de l’ensemble des cas étudiés à un sous-ensemble particulier (alors que l’inverse est vrai pour l’analyse statistique conventionnelle) [55]. De plus, ce choix permet de rééquilibrer les occurrences des cas de diffusion internationale et infranationale.

28Les détails de l’opérationnalisation et du codage de chaque condition et de chaque mécanisme sont résumés dans le Tableau 3.

Résultats

29L’analyse des EF qui concerne chacun des quatre mécanismes de diffusion des politiques publiques est présentée dans le Tableau 1 et commentée de suite. D’abord, les conditions nécessaires ont été examinées. Ensuite, l’analyse des éventuelles combinaisons suffisantes a aussi été appliquée, ce qui, comme prévu, n’a pas donné de résultats, sauf que pour le mécanisme de l’émulation (Tableau 2).

Tableau 1

Analyse des conditions nécessaires

Résultat Conditions testées Cohérence Couverture apprentissage politique 1.00 0.45 saillance 0.87 0.50 gagnant 0.64 0.37 homogénéité 0.49 0.49 arène 0.30 0.40 proximité 0.36 0.44 niveau 0.62 0.38 concurrence politique 1.00 0.31 saillance 0.69 0.27 ~gagnant 0.73 0.58 homogénéité 0.40 0.28 arène 0.26 0.25 proximité 0.42 0.36 niveau 0.62 0.26 émulation politique 0.62 0.27 saillance 0.57 0.32 gagnant 0.94 0.53 homogénéité 0.24 0.24 arène 0.30 0.40 proximité 0.26 0.31 niveau 0.87 0.52 coercition politique 0.76 0.13 saillance 0.56 0.12 gagnant 0.64 0.14 ~homogénéité 1.00 0.24 arène 0.32 0.17 proximité 0.24 0.12 niveau 0.76 0.18

Analyse des conditions nécessaires

Tableau 2

Analyse des conditions suffisantes pour l’émulation

Couverture brute Couverture unique Cohérence Solution intermédiaire gagnant*~saillance* ~politique*niveau couverture de la solution : 0.24 cohérence de la solution : 1.00 0.24 0.24 1.00 Limite de la fréquence : 1.00 Limite de la cohérence : 1.00 Assomptions : proximité (présent), arène (présent), homogénéité (présent), gagnant (présent), ~saillance (absent)

Analyse des conditions suffisantes pour l’émulation

Modèle : émulation = f (politique, saillance, gagnant, homogénéité, arène, proximité, niveau)

30Pour commencer, l’analyse des ensembles flous de l’apprentissage en tant que mécanisme de diffusion montre que la condition « politique » semble être nécessaire pour l’apprentissage. Cependant, cette condition peut être considérée comme triviale, puisqu’elle est présente dans 24 des 28 cas [56]. En ce qui concerne les autres conditions susceptibles d’être nécessaires, seulement la « saillance » obtient un score de cohérence élevé (près de 0.8), ce qui ne suffit cependant pas pour atteindre le seuil fixé pour le test de nécessité. Enfin, par rapport à la dimension internationale/infranationale, il faut noter que ni l’« arène », ni la « proximité », ni le « niveau » sont systématiquement liés au mécanisme de l’apprentissage.

31Comme dans le cas précédent, « politique » semble être une condition nécessaire au mécanisme de concurrence. Aucune autre condition ne dépasse le seuil de nécessité [57]. Le test de la condition « ~gagnant » (à lire « absence de jeu gagnant-gagnant »), qui opérationnalise la perception d’un jeu à somme nulle, est assez élevé, avec un score de cohérence de 0.73, qui est cependant encore nettement en dessous des exigences minimales de cohérence pour valider une relation de nécessite. [58] Encore une fois, « homogénéité », « arène », « proximité » et « niveau » sont largement incompatibles avec l’existence d’une relation entre sous-ensembles.

32L’analyse des ensembles flous de l’émulation est plus complexe. Cette fois-ci la condition « politique » n’est pas nécessaire. Toutefois, « gagnant » semble être une condition nécessaire, avec un score de cohérence de 0.94. Les conditions « arène » et « proximité » sont sans rapport avec le résultat, mais il est très intéressant de noter que « niveau » obtient un score de cohérence très élevé (0.87) qui rend cette condition « presque nécessaire » pour le résultat. De plus, l’émulation est le seul mécanisme de diffusion pour lequel une combinaison suffisante de conditions a été découverte, en utilisant l’algorithme truth table du logiciel fs/QCA. Cette combinaison comprend conjointement les conditions « gagnant », « ~saillance », « ~politique » et « niveau » (Tableau 2). En d’autres termes, les processus de diffusion concernant des transformations institutionnelles peu saillantes qui sont perçues comme un jeu gagnant-gagnant au niveau international conduisent à l’émergence de dynamiques d’émulation en tant que mécanismes de diffusion des politiques publiques. Le score de cohérence de cette combinaison est parfait (1) tandis que la couverture de la solution est relativement faible (0.32), ce qui n’est pas un inconvénient sérieux dans une perspective « orientée vers la diversité », mais qui rend compte d’une certaine rareté empirique de cette combinaison [59].

33En ce qui concerne la coercition, les conditions « politique » et « niveau » ont un score de cohérence assez élevé (0.76), mais pas assez pour soutenir un argument de nécessité. De plus, la « saillance » ne joue aucun rôle, alors que « ~homogénéité » a un score de cohérence parfait. Ce résultat était en quelque sorte attendu, car l’asymétrie de pouvoir entre acteurs est souvent opérationnalisée comme une mesure du potentiel de coercition. Cependant, la constatation que l’absence d’homogénéité est véritablement une condition constitutive de ce mécanisme est un résultat remarquable [60]. Enfin, vu le faible score de la cohérence de la relation entre sous-ensembles, il apparaît que la condition « arène » n’est pas nécessaire pour le mécanisme de coercition.