Objectifs financiers

7La faiblesse de la définition proposée par le groupe de travail international sur les FS est de supposer que : « Créés par une administration publique à des fins de gestion macroéconomique, les [FS] détiennent, gèrent ou administrent des actifs pour atteindre des objectifs financiers et ont recours à une série de stratégies d’investissement qui comprend des placements sur actifs financiers étrangers » [9]. Bien que cette affirmation ne soit pas fausse, nous sommes d’avis qu’elle est étroite et qu’elle limite le débat. Les FS sont des fonds d’investissement, certes, et il va sans dire que leurs objectifs comprennent des dimensions financières. Mais nous éviterons de réduire leurs objectifs à cette seule, voire principale, dimension financière [10]. Edwin Truman, chercheur au Peterson Institute for International Economics, pousse cet argument plus loin encore : « Étant donné que les FS sont la propriété de gouvernements et contrôlés par ceux-ci, il serait naïf de penser qu’ils sont ou puissent être considérés comme apolitiques » [11]. D’ailleurs, le fait qu’un objectif financier fasse partie de la gestion d’1 FS n’exclut pas la possibilité que, dans certains cas, cet objectif soit conjugué avec d’autres objectifs liés à la sécurité ou à des considérations de politiques intérieures ou extérieures, macroéconomiques ou éthiques [12]. À moins d’une indépendance de l’État institutionnalisée, le mandat actuel d’1 FS peut toujours être révisé au regard d’événements politiques ou économiques majeurs. Ainsi, l’alignement du mandat d’1 FS avec des normes libérales de marché pourrait être modifié selon les conjonctures politiques et économiques.

8Au vu de ce qui précède, Ashby Monk propose une formulation qui nous semble plus adéquate « investissent leurs actifs… à court terme ou à long terme selon les intérêts et les objectifs du commanditaire souverain » [13].

Zone grise

9Un autre point du débat définitionnel concerne les cas limites des sociétés d’État, des Banques centrales et des fonds de pension. Dans les deux premiers cas, nous sommes d’avis, avec beaucoup d’autres auteurs, qu’il est préférable de ne pas les inclure dans la définition des FS, de peur de trop diluer le concept. En effet, par exemple, le mandat des Banques centrales inclut une gamme beaucoup plus vaste de priorités telle la gestion de politiques monétaires nationales. Par conséquent, l’Administration d’État des devises étrangères de Chine (AEDE) [14] chinoise en tant que telle ne répond pas aux critères définis ici, compte tenu de ses responsabilités variées, y compris son pouvoir de réglementation. Y figure, par contre, l’AEDE Investment Company Ltd. (AEDE Inv. Co), filiale hongkongaise par laquelle l’AEDE investit à l’étranger. Rozanov nous rappelle qu’il arrive souvent que les FS voient le jour à la suite d’un long processus : « En peu de temps, ce qui était à l’origine un dépôt à la banque centrale, ou un compte spécial au Trésor, se voit transformé en structure de fonds spéciale avec une identité distincte, son propre système de gouvernance et ses propres règlements [15]. C’est un processus qui s’apparente à l’évolution de l’AEDE Inv. Co.

10Quant à l’inclusion des fonds de retraite au sein de la définition, il y a désaccord parmi les analystes. D’une part, les régimes de retraite par répartition sont financés par les contributions des employés et des employeurs. L’OCDE nomme ce premier type de fonds de retraite, plus communs : fonds de réserve de la sécurité sociale (éléments du système national de sécurité sociale) [16]. Cette particularité, définissant la propriété et les structures de gestion et encadrant leurs profils d’investissement, est la raison principale de l’argument contre leur inclusion dans une définition des FS. Par exemple, le Government Pension Investment Fund japonais serait exclu de la définition adoptée ici.

11D’autre part, l’OCDE distingue un autre type de fonds de retraite, les fonds souverains pour les retraites, qui sont créés à partir de transferts fiscaux gouvernementaux pour des besoins futurs en matière de sécurité sociale, séparés du système de sécurité sociale pour le moment, et dont la logique s’apparentera à des FS pendant des années, parfois des décennies [17]. Suivant les travaux de l’OCDE, nous incluons ce deuxième type de fonds de retraite dans la définition de FS adoptée ici. Toujours selon l’OCDE, ces fonds incluent par exemple : l’Australian Future Fund, le Fonds national des réserves pour les retraites de l’Irlande, le Fonds de réserve pour les retraites français ainsi que le Fonds national de sécurité sociale chinois (FNSS).

Responsabilité financière

12Il y a aussi un débat à propos des questions de responsabilité et d’obligation soulevées par les FS. Plusieurs analystes ont soutenu le fait qu’un FS devrait, par définition, être libre de toute responsabilité financière. Cependant, en essayant d’exclure les fonds qui n’ont pas, « dans l’abstrait, de responsabilité extérieure sauf envers les citoyens ou l’État » [18], comme Monk le suggère, on occulte le fait que la notion de responsabilité peut inclure par exemple les rendements cibles, les objectifs de développement et les performances opérationnelles. Rozanov va jusqu’à dire que « la seule façon d’avoir un débat cohérent sur ce sujet est de regarder au-delà des concepts étroits et spécifiques liés à la responsabilité financière, pour considérer l’objectif global de l’État qui comprend lui-même de nombreuses responsabilités sociales, politiques, inter-générationnelles et environnementales » [19]. Il semble cependant raisonnable de souligner que contrairement aux investissements de compagnies privées ou de fonds privés appartenant à leurs dirigeants, les FS bénéficient directement à l’État ou aux citoyens. C’est pour cette raison que l’on soutient que le CIC (China Investment Corporation), qui a été financé par une émission d’obligations, qui a par conséquent des responsabilités financières vis-à-vis de ses détenteurs d’obligations (dont 80 % ont été achetés par PboC) [20], correspond néanmoins à la définition adoptée ici.

Définition

13La définition adoptée ici découle de multiples définitions qui sont actuellement utilisées par les experts et praticiens dans le monde entier. Elle tente de répondre à certains doutes évoqués ci-dessus et emprunte différents éléments des définitions proposées par le SWF Institute, le Groupe de travail international sur les fonds souverains, par Ashby Monk, et incorpore aussi quelques précisions apportées par l’auteur.

14« Les FS sont des fonds à vocation spéciale que possèdent [21] et contrôlent (directement ou non) l’État et qui n’ont aucun bénéficiaire extérieur direct (à part le gouvernement et ses citoyens). Les FS sont mis en place par l’administration publique d’un État (séparément du système de sécurité sociale et de la gestion officielle des réserves de change), et leur vocation première est la gouvernance des fonds. Les FS investissent leurs actifs, à court ou à long terme, en fonction des intérêts et des objectifs des commanditaires [22] souverains, et emploient un ensemble de stratégies qui incluent l’investissement dans des actifs financiers étrangers. Les FS sont habituellement établis à partir des recettes résultant de l’exportation de matières premières ou encore à partir des excédents de la balance commerciale plus généralement, d’opérations de change officielles, de produits de privatisations ou à partir de surplus fiscaux » [23].

15Plusieurs typologies des FS ont été suggérées, entre autres par le FMI [24] (fonds souverains d’investissement, pour les retraites, d’épargne, de stabilisation et de développement). Par contre, les raisons du choix d’un certain type de fonds par un pays sont souvent expliquées par les circonstances macroéconomiques du pays en question, et par la nature des réserves composant le FS [25]. Si peu de pays ont plus d’un FS, certains en ont deux (Singapour, France, etc.) ou plus. Il reste que les raisons qui poussent un pays à adopter plus d’un fonds ne sont pas souvent étudiées. Peut-on expliquer la création de plusieurs fonds en Chine par les circonstances macroéconomiques, ou par la nature des réserves de change ? Quels sont les mécanismes qui ont mené à la création de plusieurs FS chinois avec des mandats différents ?

Fonds National de Sécurité Sociale (FNSS)

17Le FNSS est administré par le Conseil National pour le Fonds de Sécurité Sociale (CNFSS), qui est doté d’un niveau ministériel et relève directement du Conseil d`État. Le FNSS, le premier des FS chinois, a été créé en 2000 pour répondre aux besoins d’un futur régime de retraite. Le gouvernement central l’a initialement doté d’un financement d’environ 3 milliards de dollars [31]. Ce fonds ne devrait pas avoir à effectuer de décaissement avant 2030 [32]^, ce qui nous permet de l’inclure dans la définition adoptée ici. À la fin de 2009, le FNSS avait des actifs d’une valeur totale approximative de 146,5 milliards de dollars [33]. Le FNSS doit maintenir au moins 50 % de ses actifs en dépôts et obligations d’État [34].

Le mandat

18Le CNFSC indique qu’il entend se conformer aux principes et lois des marchés dans lesquels il investit. Le fonds a pour mandat d’investir à l’étranger à la recherche de revenus dépassant les rendements des taux dits « sans risque » [35]. Jusqu’à maintenant cependant, le FNSS a surtout été utilisé par le gouvernement chinois comme outil de gestion macroéconomique.

19De nombreux analystes font référence au portfolio du FNSS bien qu’il soit très difficile de confirmer quelque investissement étranger que ce soit par des sources d’information publiques [36]. Gao Xiqing, ancien vice-président du CNFSC, a insisté en 2009 sur le fait que le FNSS s’apprêtait à se lancer dans une politique d’investissement à l’étranger plus agressive [37]. Cependant, jusqu’à ce jour, la proportion d’investissements à l’étranger ne s’élève qu’à six pour cent de la valeur totale du fonds [38].

China Investment Corporation (CIC)

20La genèse du CIC a commencé en 2007 avec la création par le Conseil d’État d’une équipe spéciale ayant pour mission d’élaborer les plans d’un nouveau véhicule d’investissement [39]. L’équipe spéciale était dirigée par Lou Jiwei qui avait démissionné de son poste de Vice-Ministre au Ministère des Finances [40] (MdF) pour accepter le poste de Député Secrétaire Général (au niveau ministériel) du Conseil d’État [41], et se consacrer pleinement à la création du nouveau fonds.

21Lou militait depuis un certain temps déjà pour la création d’une institution indépendante qui serait responsable de gérer les réserves de change qui s’accumulaient. En effet, les réserves de change chinoises avaient commencé à croître très nettement à partir de 2004, et avaient nettement dépassé ce que les experts appellent le niveau optimum des réserves de change vers 2006 (pour la taille de l’économie chinoise, ce niveau est estimé à environ 900 milliards de dollars). C’est par conséquent seulement depuis 2006 environ que la Chine s’est trouvée en mesure de diversifier ses réserves au-delà de ses achats de bons du Trésor américains.

Figure 1

Réserves de change de Chine [42]

Réserves de change de Chine [42]

22En mai 2007, le Conseil d’État annonça que cette entité serait financée grâce à une vente unique d’obligations émises par le MdF. C’est ainsi que le Ministère a levé 1,55 trillion de RMB [43] qui ont ensuite été utilisés pour faire l’acquisition d’environ 200 $ milliards de la Banque Populaire de Chine (BPC). Comme en témoigne le tableau ci-dessous, la plupart des obligations ont en fait été achetées par la BPC elle-même (équivalent à 181 $ milliards) [44].

Table 1

Vente d’obligations du China Investment Corporation

Date d’émission (2007) Valeur émise (milliard de $ US) Vendue à 28 août 79,43 $ Banque Populaire de Chine 17 septembre 17 4,25 $ Public 21 septembre 4,68 $ Public 28 septembre 4,85 $ Public 2 novembre 4,69 $ Public 19 novembre 4,80 $ Public 11 décembre 101,64 $ Banque Populaire de Chine 14 décembre 3,57 $ Public Total 208 $

Vente d’obligations du China Investment Corporation

23Le CIC a été officiellement fondé le 29 septembre 2007 [45]. À cette époque, la BPC fut poussée, à contrecœur, à confier le contrôle du Central Huijin Investment Co., un fonds d’investissement national, au CIC, pour 67 milliards de dollars [46]. Le CIC a ensuite fait l’acquisition de plus de 40 % de participations dans deux banques nationales [47]. À la suite de ces transactions, le CIC s’est retrouvé avec au minimum 90 milliards de dollars à investir à l’étranger [48].

24Le CIC, proche du MdF et du Conseil d’État, a suivi une politique de gestion rigoureuse et a appliqué une stratégie de gestion relativement transparente (c’est le plus transparent des 4 FS chinois). Le CIC a aussi nommé un conseil consultatif international qui inclut des experts du monde entier. La valeur totale du fonds s’élevait à 374.3 milliards de dollars à la fin 2010 [49].

Le mandat

25Peu de temps après la création du CIC, fin 2007, plusieurs commentaires du Président Lou Jiwei dévoilaient les buts stratégiques du fonds. En septembre, lorsque le CIC fut officiellement lancé, il déclara que « la compagnie se concentrera sur les produits financiers étrangers pour diversifier ses investissements et en augmenter les rendements. Deuxièmement, notre organisation injectera des capitaux dans des institutions financières nationales… [afin] d’augmenter la valeur des actifs de l’État » [50].

26Une volonté d’investir dans des produits financiers a été confirmée par les premiers investissements du CIC : l’achat d’un peu moins de 10 % en actions de Blackstone Group et de Morgan Stanley en 2007, ainsi que l’achat d’actions du Visa Group [51], de J.C. Flowers and Company [52] et du Reserve Primary Fund [53]. Le CIC a acquis des parts importantes et l’a fait assez ouvertement. Soulignant le fait que le CIC agit comme un fonds d’investissement modèle et transparent, et tentant d’apaiser les craintes internationales quant à son potentiel stratégique, Lou insista sur un aspect très précis des buts stratégiques du fonds : il n’effectuerait pas d’acquisitions dans le domaine des ressources naturelles stratégiques [54].

27Une remarque de Jesse Wang Jianxi, agent principal de gestion des risques du CIC, au début de l’année 2009, remettait ce principe en question pour la première fois. En mars 2009, il déclara : « Cette année, le CIC est à la recherche d’occasions d’investissement dans les biens de consommation, l’industrie manufacturière et les compagnies exploitant des ressources naturelles » [55]. Cette déclaration d’intention fut confirmée par les faits en juillet 2009, lorsque Teck Resources Limited, une compagnie d’exploitation minière de Vancouver, annonça un investissement de 1,74 milliard de dollars canadiens de la part du CIC [56]. C’était le début d’un changement de cap. Suite à cet investissement, le CIC continua à effectuer des investissements dans le secteur des matières premières [57], mais aussi à diversifier ses investissements et ses outils. Le fonds concentre plus de 93% de ses activités en Amérique du Nord, en Asie et en Europe, et « même s’il n’investit pas directement en Chine continentale, cherche à investir dans des compagnies qui vont bénéficier du « facteur chinois », ou qui vont profiter du potentiel de croissance chinois » [58].

Le mandat

30Le mandat présent et le profil global de l’AEDE Inv. Co. sont parmi les plus complexes à sonder. Une chose est cependant certaine, l’AEDE Inv. Co a commencé à sortir de l’obscurité pour investir dans des actions étrangères et se comporter plus agressivement sur la scène globale au moment de la création du CIC en 2007 [63]. Si l’on étudie les modèles d’investissement de la compagnie d’investissement de l’AEDE, il semble que les secteurs suivants soient privilégiés : ressources naturelles (mines, pétrolières et gazières, électricité), finance et assurance, industrie alimentaire, médias, logiciels et services informatiques, et autres industries du secteur tertiaire [64]. L’AEDE Inv. Co. a principalement investi dans les économies développées, et possède des parts minoritaires dans le groupe BG, British Petroleum, Royal Dutch Shell, Rio Tinto, BHP Billiton, Tesco, Cadbury et beaucoup d’autres, mais aussi dans Total en France, le groupe Texas Pacific [65] ainsi que dans trois des plus grandes banques de l’Australie. La présence de l’AEDE Inv. Co. à l’étranger est vraisemblablement sous-estimée à cause du manque d’information. Brad Setser, qui fait partie du Conseil sur les Relations Étrangères, déclare : « L’AEDE a bâti l’un des plus grands portfolios d’actions américaines de tous les gouvernements investissant à l’étranger, y compris les FS les plus importants » [66].

31Ces tendances en matière d’investissement diffèrent fortement de celles du CIC. Tout d’abord, l’AEDE Inv. Co. fait de petits investissements (pour la plupart inférieurs au seuil de divulgation de 3 %). Ensuite, il est clair que l’AEDE Inv. Co favorise les sociétés d’exploitation des ressources naturelles alors que le FNSS, et le CIC (jusqu’à la mi-2009), avaient évité de tels investissements. En troisième lieu, le fonds n’a pas développé de stratégie de relations publiques : il ne fait pas de déclarations publiques et n’a pas de site web [67]. Enfin, l’AEDE a accompli des investissements controversés. Il fut le fonds derrière « l’achat d’obligations du gouvernement du Costa Rica pour une valeur de 150 $ millions de dollars américains dans le contexte d’un accord où le Costa Rica coupa ses liens diplomatiques avec Taiwan (après 63 ans de relations diplomatiques) et établit des relations officielles avec la République populaire de Chine » [68]. Dans le cadre du même accord, la SAFE a accepté « d’acheter 150 millions de dollars d’obligations supplémentaires en janvier 2009 » [69]. Suite à cet accord, le gouvernement costaricain accepta de fermer son ambassade à Taipei (et de fermer l’ambassade de Taiwan à San José) [70].

Fonds de Développement Sino-Africain (FDSA)

32Le 4 novembre 2006, lors du Sommet du Forum sur la coopération sino-africaine à Beijing, le président Hu Jintao annonça la création d’un Fonds de développement sino-africain destiné à atteindre 5 milliards de dollars en capitaux. Lors du sommet, il précisa que les objectifs du fonds étaient « d’encourager et d’appuyer les entreprises chinoises à investir en Afrique » [71]. Le plan de développement du FDSA fut élaboré d’abord par la Banque de développement de Chine (BDC) [72]. Le FDSA commença ses opérations le 26 juin 2007 avec 1 milliard de dollars en financement [73].

33Tel qu’énoncé dans la mission de la BDC, « la Banque de développement de Chine est vouée au renforcement de la compétitivité de la Chine et à l’amélioration de la qualité de vie des Chinois selon les stratégies et les politiques de développement de l’État à moyen et à long terme… Ces politiques et stratégies visent à soutenir les projets clefs de l’État, les industries de base nationales, le secteur de la haute technologie ainsi que certaines industries centrales et la construction d’infrastructures critiques » [74].

Le mandat

34Depuis sa création, le FDSA a ouvert plusieurs bureaux en Afrique. La stratégie de l’investissement du FDSA est probablement la plus spécifique des quatre fonds. Ses objectifs comprennent « le soutien, dans les pays africains, de l’agriculture, du secteur manufacturier, du secteur de l’énergie, des transports, des télécommunications, de l’infrastructure urbaine et de l’exploration des ressources naturelles, ainsi que du développement des entreprises chinoises en Afrique » [75]. Entre juin 2007 et mars 2009, le fonds a investi environ 400 millions de dollars dans plus d’une vingtaine de projets [76].

35Parmi les projets qui ont reçu une couverture médiatique, principalement dans les médias africains, figurent « des plantations et exploitations de coton au Malawi et en Mozambique ; une centrale électrique de 560.000 kW au Ghana ; des projets divers de production de machinerie agricole et de transportation ; ainsi que trois parcs industriels, un parc commercial égyptien à Suez, une zone de libre-échange Niger-Lachish et un parc industriel en Mauritanie » [77]. Chen Yuan a affirmé l’année dernière « dans une entrevue publiée dans les médias contrôlés par l’État… [qu’]il y aurait une accélération des investissements chinois à l’étranger, mais que la priorité devrait être les économies en voie de développement riches en ressource [78]. Mark Fung, directeur juridique du FDSA, a ajouté : « Nous cherchons à être plus actifs et moins passifs » [79]. Le FDSA a exprimé clairement que son mandat n’est pas purement commercial.

État totalitaire

37Il existe une panoplie de réponses possibles à notre question qui cherche à expliquer la divergence de profils des fonds souverains chinois. Une vision totalitaire mettrait l’accent sur le niveau élevé de centralisation et de contrôle de l’État [81]. Cette vision soutiendrait que l’adoption de stratégies diverses pour les FS découle d’un consensus à l’échelon le plus élevé du leadership. Nous sommes de l’avis que cette vision explique mal la divergence de profils. En premier lieu, il existe un chevauchement entre les mandats des différents fonds. Une stratégie coordonnée et globale ne mènerait pas à ce genre de chevauchement. En deuxième lieu, les fonds sont dictés par des modèles différents sur le plan idéologique, ce qui est particulièrement évident dans les cas du FDSA et du CIC. Alors que le FDSA a recours à une stratégie de développement et encourage le soutien et la projection des efforts des entreprises chinoises en Afrique, le CIC prône une stratégie libérale axée sur les pays développés. Cet état de fait suggère un pluralisme idéologique au sein des décideurs politiques impliqués dans la création et la gestion des FS chinois.

38De plus, la fragmentation de la structure décisionnelle est non seulement bien documentée en Chine [82], mais le rôle des factions politiques [83] a aussi été établi comme un facteur décisif au plus haut niveau de prise de décisions. Les tensions bureaucratiques au sein des organes politiques clefs (xitong) sont aussi bien documentées [84], ce qui, par conséquent, accroît la complexité du système politique chinois, et réduit la tendance à la prise de décision unilatérale.

Fragmentation verticale

39Le degré d’éloignement par rapport au gouvernement central pourrait être la source d’une autre explication du profil divergent des fonds souverains chinois [85]. Par exemple, on pourrait soutenir que certains fonds sont plus près du Conseil d’État que d’autres. Par contre, il serait difficile de prédire quel type de profil résulterait d’une plus grande proximité du centre du pouvoir, en partie parce que l’on sent également un manque de consensus au sommet. Est-ce qu’un tel fonds suivrait une stratégie d’investissement plus libérale ou plus conservatrice ?

40Il est difficile de soutenir cette ligne d’interprétation étant donné que tous les fonds ont un lien étroit avec le Conseil d’État. Ils sont surveillés de près par l’élite décisionnaire à cause de la nature délicate de leurs opérations. Ainsi, dans le cas des FS, la divergence de profils semble refléter une fragmentation politique sur le plan horizontal plutôt que vertical.

Lutte bureaucratique

41L’argument se basant sur une logique de lutte bureaucratique considérerait les tensions existant entre les institutions dans lesquelles les fonds sont imbriqués. Le mandat des fonds serait donc dicté par une sorte de maximisation soit des rentes, soit du pouvoir bureaucratique [86]. Cet argument semble posséder une valeur explicative quant au profil des fonds étudiés, particulièrement en ce qui a trait aux institutions du MdF et de la BPC [87]. Par contre, dans la mesure où le profil des fonds implique une divergence idéologique qualitative qui porte sur le repositionnement international du pays et le rôle de l’État dans l’économie, il est difficile d’associer simplement ces derniers à une bureaucratie particulière [88].

42En l’occurrence, le CIC, figure emblématique des FS chinois, a été volontairement établi comme entité autonome indépendamment du MdF et de la BPC, et répond directement au Conseil d’État. En effet, le cas du CIC ne semble pas découler exclusivement des dynamiques de luttes bureaucratiques « étant donné la présence de rivaux bureaucratiques et de factions différentes sur le conseil d’administration du CIC » [89].

43De plus, vu la nature délicate des politiques d’investissements internationaux des FS, les décisions liées aux investissements extérieurs sont très probablement validées au-delà des institutions bureaucratiques. En effet, le xitong financier [90] et économique comprend à la fois des membres du MdF et de la BPC, ainsi que des membres d’autres institutions. À cause de la complexité des débats politiques internes portant sur les relations étrangères et économiques chinoises, débats exacerbés jusqu’au plus haut niveau, l’alignement des coalitions, qui résulte en une divergence des mandats des FS, est nécessairement plus subtil et complexe que le chevauchement simple des différentes institutions bureaucratiques.

44Il est probable que les tensions bureaucratiques internes aient un effet polariseur ou amplificateur sur les mandats des fonds plutôt que d’en être la source principale [91]. L’essence même des mandats et des profils d’investissement des FS doit être cherchée ailleurs que dans un antagonisme bureaucratique pur.

FNSS

52En tant que pionnier, le FNSS a fait preuve de peu de confiance et même de conservatisme face à sa stratégie d’investissement à l’étranger, malgré les ambitions détaillées dans son mandat. Le FNSS reste définitivement le plus prudent des quatre fonds. Au moment de la création du FNSS, environ deux ans seulement après la crise financière asiatique, la Chine avait peu d’expérience financière sur le plan international. L’orientation réservée du fonds pourrait aussi s’expliquer par le fait qu’il était dans l’impossibilité d’obtenir un mandat clair vis-à-vis sa stratégie d’investissements étrangers en 2000.

53La création du FNSS s’est probablement faite dans le contexte d’une poussée vers une approche plus collectiviste du développement. Vers la fin des années 1990, la Chine avait été soumise à deux décennies de politiques de réforme et d’ouverture, et les symptômes de fragmentations sociales étaient évidents. Jiang Zemin (faction élitiste) était toujours au pouvoir à ce moment-là, mais l’ascension de Hu Jintao était entamée. Hu a mis de l’avant une approche plus collective et le FNSS semble avoir vu le jour dans le cadre de cette tendance. Remarquons que la montée de la faction collectiviste avec Hu est décrite par Cheng Li comme étant dépourvue d’expérience dans le domaine financier et économique de la décision politique [97], ce qui pourrait expliquer les difficultés du FNSS sur le plan international dans ses premières années.

54Selon les données disponibles, limitées certes, sur les carrières des plus hauts dirigeants du CNFSS, au moins trois sont des anciens gestionnaires du MdF. Le cas le plus notoire est celui du Président directeur général du CIC qui est aussi un président sortant du CNFSS. En effet, un processus d’apprentissage et de transfert de connaissances fut entamé entre le FNSS et le CIC à partir de 2007. Plusieurs membres de l’exécutif du FNSS ont été transférés au CIC [98], qui a conservé une attitude en ligne avec les normes anglo-saxonnes libérales de la finance internationale [99] (le FNSS et le CIC étant les deux seuls fonds à avoir énoncé publiquement cet objectif). Le CNFSS semble avoir acquis une expérience qui a été transférée au CIC, lequel a ensuite fait preuve d’une confiance beaucoup plus grande dans ses investissements internationaux.

CIC

55Jusqu’à présent, le CIC s’est présenté comme étant une société d’investissement d’État solide, transparente, soucieuse de la perception des observateurs internationaux, et faisant preuve d’une volonté de se conformer aux normes internationales de finance libérales (le nombre d’entrevues accordées par Lou Jiwei depuis quatre ans et les commentaires exprimés publiquement sur les stratégies d’investissement du CIC en attestent). La carrière exemplaire de Lou Jiwei vient confirmer ses aptitudes en tant que technocrate et centralisateur convaincus [100]. Le positionnement et le mandat du CIC suggèrent son soutien par ceux qui, en Chine, supportent un engagement avec l’ordre financier mondial en conformité avec les attentes internationales et les meilleures pratiques d’investissement [101].

56Certains analystes ont soutenu que la dynamique du CIC est le résultat direct des tensions bureaucratiques avec la BPC. Par contre, ces tensions ne semblent pas être la cause principale des décisions politiques qui détermine le profil du CIC. S’il est vrai que l’administration du CIC comprend d’anciens bureaucrates du MdF, il est tout aussi évident que des haut-placés [102] de la BPC en font aussi partie (un minimum de quatre). Comme le souligne Victor Shih, « étant donné la présence de rivaux bureaucratiques et de factions différentes sur le conseil d’administration du CIC, les acteurs concernés calculent l’impact d’un investissement majeur sur la balance du pouvoir bureaucratique et des factions politiques » [103].

57Sur le plan structurel, le CIC, indépendant du MdF, est doté d’un niveau ministériel, et répond directement du Conseil d’État, comme le MdF et la BPC. Par conséquent, il devient difficile de soutenir l’hypothèse d’un mécanisme de lutte strictement bureaucratique.

58Le changement récent du comportement du CIC est intéressant. Le Financial Times explique à propos du Noble Group : « … le fait d’investir dans un secteur aligné de près avec les objectifs stratégiques du gouvernement est nouveau pour le FS qui cherche de plus en plus à conclure des investissements perçus comme relevant d’intérêts nationaux. […] À la suite des fortes critiques en Chine de ses investissements déficitaires très médiatisés dans Morgan Stanley et Blackstone, le CIC se concentre sur des transactions qui assurent un accès à des ressources naturelles ou qui soutiennent l’expansion des entreprises d’État outre-mer, selon des personnes bien informées des opérations du fonds » [104]. Ces changements indiquent soit une confiance renouvelée de la part des gestionnaires de fonds, soit une perte d’influence de la coalition politique internationaliste. Il est tout à fait probable que le renversement de cette politique ait été motivé en partie par le contexte international qui a subi des changements majeurs depuis 2007. Ainsi, la crise financière de 2008 avait entraîné une réduction du prix des matières premières et la montée de la confiance chinoise sur la scène internationale.

59Ceci dit, il est intéressant de noter que malgré une performance solide au cours des trois dernières années, et malgré qu’il en ait fait la demande, le CIC n’a pas reçu de fonds supplémentaires depuis sa création en 2007 [105]. Le fait que le CIC doit rembourser un dividende élevé à l’État sans quoi le MdF ferait face à des pertes, vu la structure initiale de financement du FS, a peut-être compliqué son expansion [106]. À ce sujet, on annonçait récemment que Central Huijin serait séparé du CIC dans les prochains mois, créant ainsi une nouvelle entité, CIC International, vouée exclusivement aux investissements étrangers [107]. Le MdF ainsi que la BPC conserveraient un contrôle décisif sur cette nouvelle itération du CIC, qui recevrait un financement supplémentaire par la même occasion. Central Huijin deviendrait quant à lui sous la responsabilité d’un nouvel organisme gouvernemental de contrôle du système bancaire et financier national [108]. Ces développements se poursuivront dans la foulée des changements politiques attendus en Chine en 2012.

60En somme, le CIC serait peut-être de moins en moins préoccupé par les critiques internationales et jouirait de suffisamment de crédibilité, d’expérience et de soutien au sein du parti-État chinois pour lui permettre d’élargir son mandat. Ce faisant, et si le rôle central du CIC est consolidé, il semble que le fonds soit en passe de devenir un terreau de compromis - ou de lutte de pouvoir - entre les diverses coalitions politiques chinoises (internationaliste, réaliste et même dévelopmentaliste).

AEDE

61Le profil de l’AEDE Inv. Co. indique que ce fonds a été utilisé, par le passé, par une coalition de décideurs politiques qui croit qu’il y a de la place dans la politique chinoise de l’investissement à l’étranger pour des pratiques politiques non-transparentes. Une explication parfois soutenue voudrait que l’AEDE Inv. Co. A commencé à se comporter indépendamment de l’AEDE ou de façon « factieuse ». Pourtant « l’organisation de l’AEDE Inv. Co. […] comprend des gens haut-placés de l’AEDE sur son conseil d’administration » [109].

62Ceci, couplé au fait que l’AEDE possède cent pour cent des actions de l’AEDE Inv. Co. indique qu’une forte relation d’appartenance existe avec la maison-mère à Beijing, affaiblissant ainsi l’argument de fragmentation verticale. Comme les pratiques de l’AEDE ne sont pas transparentes, il est difficile de déterminer les affiliations de la coalition de décideurs qui supporte sa politique d’investissement. Il est important de noter que la plupart des dirigeants de l’AEDE ont eu des cheminements de carrière liées à de très près à la PBC et non avec le Conseil d’État ou le MdF [110].

63Notre argument ne cherche pas nécessairement à soutenir l’affirmation que l’AEDE Inv. Co. va continuer à privilégier des investissements politiques. En fait, l’argument présenté ici est double : En premier lieu, une intervention telle que l’achat d’obligations costaricaines indique que les plus hauts niveaux de prise de décision entrent en ligne de compte dans ses pratiques d’investissement outremer. En deuxième lieu, il est possible que le soutien du mandat de l’AEDE Inv. Co. provienne de leaders qui croient qu’une stratégie plus active sur le plan politique est parfois utile, ou nécessaire. Dans son analyse des politiques factionnaires en Chine depuis le début des réformes, Shih affirme que « la complexité des institutions bancaires chinoises a permis à l’élite politique de les mobiliser à des fins politiques disparates. […] La plus importante caractéristique du système bancaire chinois reste l’influence omniprésente du Parti communiste chinois ce qui a engendré une forte propension, de la part des banquiers, à être à l’affût des signaux provenant des échelons politiques les plus élevés » [111].

64Parmi les idées les plus radicales énoncées par un haut fonctionnaire chinois sur la place de la Chine dans l’économie globale fut la remarque du gouverneur de la BPC, Zhou Xiaochuan, en mars 2009. Zhou proposait effectivement l’utilisation des droits de tirage spéciaux du FMI pour une alternative au dollar américain comme monnaie de réserve [112]. Ces propos indiquent clairement l’existence d’une position plus active au sein du leadership chinois actuel. S’il y a bien une coalition réaliste en Chine, il semble qu’elle ait pu compter sur l’AEDE Inv. Co. parmi sa gamme d’outils potentiels de projection politique.