1.1. De la révolution castriste à la crise alimentaire

7En 1989, l’effondrement du bloc soviétique a bouleversé l’économie cubaine qui reposait principalement sur les conditions préférentielles offertes par l’intégration de l’île dans le marché du Conseil d’assistance économique mutuelle (Council for Mutual Economic Assistance – Comecon) [5]. Ce bouleversement était dû à une forte dépendance économique de l’île de ces alliés, résultat d’un contexte diplomatique et de décisions politiques qui ont débuté en 1959, année de la prise de pouvoir du président Fidel Castro.

8Au lendemain de la révolution castriste, le premier défi auquel doit faire face le gouvernement cubain est celui de la sécurité alimentaire dans un contexte d’indépendance commerciale vis-à-vis des États-Unis. Jusqu’en 1959, le secteur alimentaire est très dépendant des États-Unis, qui fournissent 75 % des importations de l’île (González et Armando, 2015). Le gouvernement castriste oriente alors le secteur vers une productivité agricole accrue et une diversification des marchés d’exportation et d’importation. En réorganisant et en modernisant le système agraire, le gouvernement socialiste favorise une agriculture intensive, peu diversifiée et majoritairement exportatrice : c’est la période de la Révolution verte de l’agriculture cubaine. Entre 1959 et 1989, l’utilisation de pesticides est multipliée par quatre, le nombre de tracteurs par neuf et les fertilisants chimiques par dix (Sáez, 1998). Les États-Unis perdent leur place de partenaire privilégié avec l’île au profit des pays socialistes et membres du Comecon (Rosset et Benjamin, 1994).

9L’État intègre toute la chaîne de valeur sous la forme d’entités de commercialisation, de services ou encore d’administration des intrants, et étatise les terres agricoles. Víctor Figueroa Albelo parle d’une période de « gigantisme agricole » où l’État à la main mise sur la quasi-totalité des surfaces cultivables (1999). Les terres agricoles sont alors consacrées à une production intensive et spécialisée de produits phares, tels que le sucre, le café, le tabac ou encore les agrumes, destinés aux marchés soviétiques (Rosset et Benjamin, 1994). Cette spécialisation de l’agriculture et l’intensification des monocultures vont permettre à Cuba d’exporter certains produits du secteur agroalimentaire et d’importer la majeure partie des denrées alimentaires. Jusqu’en 1989, le Comecon fournissait « 63 % des importations alimentaires de Cuba, 80 % des machines et 98 % des combustibles » (Rodríguez, 1993, p. 426). Enfin, avec la coopération commerciale du Comecon et le mouvement du gigantisme agricole, le troisième pilier de la stratégie de sécurité alimentaire sur l’île post-révolution est la mise en place d’un système de rationnement alimentaire. Le système est pensé comme un outil de gestion de la disponibilité et de la commercialisation alimentaire (García Rabelo, 2011). Les libretas, ou « carnets de rationnement », sont distribuées à la population afin de faire valoir les rations de produits qui leur sont alloués à des prix subventionnés (Carter, 2013). Lors de son instauration, la libreta couvrait la quasi-totalité des denrées alimentaires ainsi que certains produits sanitaires et d’habillement à des prix fortement subventionnés.

10En favorisant la spécialisation de l’agriculture et en renforçant la dépendance du secteur au pays partenaire, l’île se trouve dans une position de vulnérabilité alimentaire au moment de la crise engendrée par la chute de l’Union soviétique. Entre 1990 et 1993, Cuba subit la fin d’un système qui fait chuter de près de 75 % ses importations totales et de près de 50 % ses importations en combustibles (Meso-Lago, 2005). L’île voit son produit phare à l’exportation, le sucre, diminuer de 50 % en production, entraînant la fermeture de la moitié des usines de transformation sucrières (Meso-Lago, 2005. ; Riera et Swinnen, 2016). La production agricole chute de 40 % durant la même période (Riera et Swinnen, 2016).

11S’ensuit une crise alimentaire illustrée, en 1989, par une diminution brutale de 32 % des apports caloriques quotidiens moyens (Wright, 2009 ; Rodríguez-Ojea et al., 2002). L’apport calorique journalier passe de 2 835 calories, en 1989, à 1 853 calories, en 1994, c’est-à-dire en dessous du seuil journalier minimum requis de 2 100 à 2 300 calories (Pérez, 2009 ; Deere et al., 1994). L’offre et la quantité des aliments alloués jusque-là par les carnets de rationnement alimentaire diminuent aussi jusqu’à atteindre un niveau qui ne peut subvenir qu’à la moitié des besoins alimentaires mensuels d’un adulte (Riera et Swinnen, 2016). Fait marquant de la pénurie alimentaire, le sucre devient l’un des produits les plus consommés durant cette période. Il représente alors 20 % de l’apport énergétique journalier de la population jusqu’au début des années 2000. Sa consommation moyenne par personne s’élève à 160 g par jour soit environ trente-deux carrés de sucre, ce qui en fait l’un des plus hauts taux au monde (FAO, 2003). Les répercussions de cette crise sur l’état de santé de la population sont identifiées par Angela Ferriol Muruaga à travers différents indicateurs : carence nutritionnelle chez les mères et les nouveau-nés, augmentation du nombre de naissances de nouveau-nés à un poids inférieur à la moyenne, croissance du nombre de décès liés à des maladies infectieuses et à la tuberculose, augmentation du nombre de décès de personnes âgées liés à une carence alimentaire et augmentation des maladies issues d’intoxication alimentaire (1996). Enfin, la pénurie alimentaire et l’augmentation brutale du prix des denrées alimentaires ont été des facteurs déterminants de la hausse du taux de crimes violents, qui a augmenté de 55 % entre 1990 et 1995 (De la Cruz Ochoa, 2000).

12Ce contexte va favoriser une agriculture de proximité et, par la suite, des méthodes culturales agroécologiques. Les villes isolées de leurs campagnes et la pénurie alimentaire vont favoriser le développement rapide de l’agriculture urbaine (Koont, 2009 ; Rosset et al., 2011).

1.2. La construction progressive d’un secteur d’activité agricole urbain à Cuba

13Avant la réglementation de l’agriculture urbaine, une série de lois ont permis sa reconnaissance sur le territoire en tant que mode de production effectif, au même titre que les autres agricultures. Dès 1990, des décrets de lois touchant au secteur agricole ont eu un impact sur ce système agraire urbain en construction sans pour autant qu’ils aient explicitement été pensés pour (Caridad Cruz et Sánchez Medina, 2001). Par la suite, des politiques publiques consacrées à la reconnaissance et la construction de l’agriculture urbaine seront développées.

Reconnaissance gouvernementale de l’agriculture urbaine

17C’est à partir de 1998, et dans la mouvance de la « privatisation » du secteur agricole, que l’agriculture urbaine trouve sa place dans l’agenda politique. Les stratégies alors pensées vont règlementer le secteur à différentes échelles : la production, la commercialisation, les ressources humaines et l’occupation du territoire. En effet, elle devient objet à part entière de l’aménagement urbain et un outil de lutte contre l’insécurité alimentaire par la création du Groupe national d’agriculture urbaine (GNAU) au sein du ministère de l’Agriculture (Résolution n^o 208/98 ; González Novo et al., 2008). L’objectif du GNAU est de promouvoir une agriculture sans intrants chimiques et d’encourager la distribution d’aliments frais et la diversité des productions. Pour ce faire, le GNAU s’engage au développement de vingt-huit sous-programmes agricoles. Cette stratégie, initiée à La Havane, s’étend ensuite à toute l’île et couvre trois axes principaux : les cultures végétales, l’élevage et le soutien technique (Herrera Sorzano, 2009). L’agriculture urbaine est dès lors définie comme :

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La production d’aliments à l’intérieur du périmètre urbain et périurbain, utilisant des méthodes de production intensives, tenant compte des interrelations entre homme-culture-animal et environnement, et profitant de la force de travail à proximité pour une production et un élevage diversifié annuels, basé sur des pratiques durables qui permettent le recyclage des déchets [9].

19La définition regroupe le territoire urbain et périurbain sous l’appellation d’« agriculture urbaine ». Les politiques et stratégies ne se différencient pas entre ces deux échelles à Cuba, et l’agroécologie est mise en avant comme un changement de méthode de production passant d’un système motorisé et spécialisé à un système manuel et diversifié.

20Dans la mouvance de la reconnaissance de l’agriculture urbaine, une série de résolutions de loi sera décrétée pour son ancrage dans les territoires urbains. Au niveau de la production et de la commercialisation, dès 1998, l’élevage porcin est autorisé en ville et les agriculteurs urbains obtiennent l’autorisation de vendre leurs productions sur les marchés publics (Résolution n^o 02/98). La même année, au niveau du soutien technique, les granjas urbanas [10] sont créées (Résolutions n^o 960/98) comme organes directeurs de l’agriculture urbaine à l’échelle municipale (González Novo et Murphy, 2000). Enfin, en 2002, pour promouvoir l’emploi dans ce secteur, la Résolution n^o 40/02 autorise

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la suspension du travail des employés opérant dans un secteur manuel ou technique, et ce, quel que soit le domaine d’activité dans la province de La Havane, afin d’intégrer des travaux d’agriculture urbaine durant une période de deux ans sans que cela n’implique la perte de leurs activités professionnelles [11].

22Grâce à cette stratégie, l’agriculture urbaine et périurbaine produit en 2000 70 % des légumes et 39 % des fruits consommés au niveau national (GNAU, 2004 ; Granma, 2001).

23L’agriculture urbaine se présente ainsi comme un des outils de la stratégie de lutte contre l’insécurité alimentaire à Cuba. Cette stratégie compte sur l’importation alimentaire, l’augmentation de la productivité, la distribution de terres, le système de rationnement, la décentralisation de la commercialisation et, enfin, le développement de l’agriculture urbaine. Toutefois, il apparaît que, bien que l’agriculture urbaine démontre jouer un rôle sur la sécurité alimentaire de la population, ce rôle se limite principalement à l’apport de fruits et légumes frais pour ce qui est de la production. En témoigne la croissance claire de la disponibilité alimentaire en légumes depuis le début de la crise (fig. 1). Cela s’est traduit sur la consommation de fruits et légumes qui passe d’environ 300 g par personne et par jour entre 1992 et 1994, à 550 g entre 1999 et 2001 (FAO, 2003).

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Figure 1 : Disponibilité alimentaire de légumes de 1989 à 2013

Figure 1 : Disponibilité alimentaire de légumes de 1989 à 2013

25Parallèlement, l’île reste très fortement dépendante des importations pour le reste des denrées alimentaires et principalement pour le riz, la production du lait et des viandes (García Rabelo, 2011). À titre d’exemple, le ratio de dépendance au riz importé par rapport à la disponibilité alimentaire de cette céréale s’éleve en 2013 à 60 %. Sa valeur en 1989 était de 44 % et a connu un pic maximal en 2005 de 98 %. C’est-à-dire que, lors de l’année 2005, 98 % du riz disponible sur le territoire est importé (données calculées [12]). Le riz étant un des aliments de base de la cuisine cubaine, cette dépendance aux importations se traduit par des situations de vulnérabilité alimentaire prononcées lors d’un choc économique ou climatique pour certains groupes de produits alimentaires, comme pendant l’année 2008. En effet, cette année-là, suite à la hausse des prix des céréales et à l’effet dévastateur des ouragans Gustav et Ike sur l’île (Altieri et Funes-Monzote, 2012), l’État cubain déclare que la sécurité alimentaire est une question de sécurité nationale. Une nouvelle vague de distribution de terres est lancée avec les Décrets de loi n^o 259/2008 et renouvelée en 2011 et 2012 par les Décrets n^o 282/2011 et n^o 300/2012, où environ 1 700 000 ha de terres ont été distribués à plus de 200 000 agriculteurs pour faire face à la pénurie alimentaire (FAO, 2013 ; Nova González , 2014).

2.1. Le développement des organopónicos : reflet des dynamiques endogènes face à la crise alimentaire

27À Cuba, l’écosystème cultivé se caractérise par des systèmes de production différents, mais complémentaires, afin de combler des besoins alimentaires pluriels suivant une occupation de l’espace urbain plus efficace. Ainsi, les organopónicos sont des systèmes de production adaptés à la culture maraîchère dans des espaces où les sols contaminés ne permettent pas la production en sols. Prenant la forme de culture hors-sol, les organopónicos permettent d’offrir une disponibilité alimentaire à proximité de logements, là où d’autres systèmes de production ne pourraient pas être aménagés. Ils sont définis à la fois comme un type d’exploitation agricole et comme une méthode de production. Selon le ministère de l’Agriculture, la province de La Havane comptait 96 organopónicos en 2015 pour une superficie de 336,8 ha [14] (MINAG, 2015). Les unités de production sont principalement concentrées au niveau des centres urbains sur de petites exploitations (fig. 2). En zone périurbaine, la taille moyenne des organopónicos peut atteindre 12 ha.

28Toutefois, les organopónicos présents dans l’espace périurbain de La Havane ne sont pas considérés comme faisant partie du système agraire urbain. Cette séparation est justifiée par des sous-systèmes de production et des relations entre eux qui diffèrent de l’urbain au périurbain. En effet, dans l’espace périurbain, on retrouve des productions céréalières extensives ou encore des élevages et une arboriculture développée. Ces sous-systèmes impliquent des relations d’échange entre les organopónicos et les autres unités de production qui diffèrent de ce qui peut exister en milieu urbain. En effet, l’accès à des fourrages, du fumier ou encore de la matière organique végétale sera différent et plus favorable dans le périurbain que dans l’urbain. D’autres différences apparaissent dans les circuits de commercialisation entre ces deux espaces, ce qui justifie la nécessaire séparation du système agraire urbain de celui périurbain, malgré les similitudes de méthodes de production (Cederlöf, 2016).

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Figure 2 : Distribution des organopónicos à La Havane par grade de superficie

Figure 2 : Distribution des organopónicos à La Havane par grade de superficie

30L’écosystème cultivé qui définit le système agraire urbain de Cuba est formé de cinq sous-systèmes différentiables, mais soumis à des méthodes de culture, de fertilisation et de lutte similaires (fig. 3). Les huertos intensivos [15], les cultures semi-protégées, les cultures sous serre, les jardins domestiques et les organopónicos composent les sous-systèmes. Les huertos intensivos et les organopónicos visent tous deux une production maraîchère commerciale. Les jardins domestiques sont exclusivement orientés vers la consommation familiale. Les cultures semi-protégées sont des variantes des huertos intensivos ou des organopónicos qui permettent d’allonger la période de production. Enfin, les cultures sous serres servent principalement à la production de plants de cultures (González Novo et Murphy, 2000).

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Figure 3 : Le sous-système des organopónicos

Figure 3 : Le sous-système des organopónicos

32Au niveau des organopónicos, le choix des plants et des variétés tient compte des directives gouvernementales induites par la demande des consommateurs, des calendriers culturaux et de l’association des cultures. La production se fait sous la forme de bandes construites et remplies de substrat orienté nord-sud, dans la mesure du possible. Les bandes de terres doivent avoir une longueur maximale de 15 à 25 m pour 1,2 m de largeur et 30 cm de profondeur. Elles sont séparées par des passages de 50 cm de largeur. Les lieux d’exploitation sont des terres peu fertiles proches de quartiers résidentiels. Chaque bande, ou cantero, est rempli d’un substrat organique formé d’un mélange variable d’un organopónicos à l’autre, dépendamment de la disponibilité des produits à proximité et du coût de transport. Toutefois, l’optimum recommandé est que le substrat soit composé au trois-quarts de matières organiques et que celles-ci soient composées de 80 % à 85 % d’origine animale et le reste d’origine végétale (INIFAT, 2007). Les sources organiques qui peuvent être utilisées pour la préparation du substrat sont : le fumier, le jus de canne à sucre, l’humus de lombric, la paille, la sciure de bois, le compost et la tourbe (Buchmann, 2009 ; Wezel et Bender, 2003). Le diagnostic auprès des seize organopónicos visités à La Havane a mis en évidence la prépondérance du système polycultural dans les organopónicos, avec un optimum annuel de dix cultures caractérisées par une alternance entre cultures à racines pivotantes et racines fasciculées, d’une part, et une association de cultures, d’autre part. Les organopónicos sont les systèmes de production les plus productifs à Cuba avec des rendements pouvant atteindre 20 kg/m² (Hanon, 2015).

2.2. Échelle décisionnelle : entre dynamiques locales et enjeux de pouvoir

33Le processus de production est adossé à un système social gouverné par trois échelles décisionnelles : nationale, provinciale et municipale (fig. 4). L’échelle nationale est représentée par le GNAU, une entité du ministère de l’Agriculture responsable de la mise en place et de la structuration des politiques publiques relatives aux secteurs. L’échelle provinciale a la responsabilité de distribuer les tâches relatives aux politiques nationales en les segmentant selon les secteurs d’activités et selon leurs institutions respectives. L’échelle municipale est liée à l’échelle provinciale par l’entremise d’entités formelles sectorielles de proximité (Herrera Sorzano, 2009). À titre d’exemple, l’Entreprise de cultures variées, entité étatique à l’échelle de la province de La Havane, est responsable de fournir les bureaux de consultation technique agricole (Consultorios-Tienda del Agricultor – CTA) [16] et les granjas urbanas en intrants, à l’échelle municipale, suivant les directives du GNAU à l’échelle nationale.

34Suivant une perspective transversale, l’Association nationale des petits agriculteurs (Asociación Nacional de Agricultores Pequeños – ANAP) est l’organe représentatif des petits exploitants ruraux et urbains. Tous les agriculteurs urbains en font partie. L’ANAP joue un rôle d’éducation, de formation et de transmission des techniques agroécologiques pour les agriculteurs. Financée majoritairement par l’État cubain, elle tire aussi une partie de ces revenus par une taxe à la vente aux agriculteurs. L’ANAP jouit d’une indépendance et joue un rôle de vecteur entre les institutions publiques et le secteur agricole (Rosset et al., 2011). C’est la seule institution non gouvernementale qui participe au processus de prise de décision. En plus de ces rôles de formation et de transmission d’informations, l’ANAP, formée d’exploitants, transmet les revendications des petits agriculteurs aux différentes échelles de prise de décision. Bien qu’elle ait fortement participé à l’amélioration de la productivité agricole par la démocratisation de l’agroécologie à Cuba, elle est considérée, par certains agriculteurs, comme politisée et ayant une fonction de vigilance pour le gouvernement. Comme le soulève Lugo Fonte, président de l’ANAP, l’association est un mouvement politique, car elle « représente des principes économiques, sociaux et éthiques que nous devons respecter pour honorer notre premier devoir en tant que paysan : alimenter le peuple » (Machín Sosa et al., 2010, p. 44). Toutefois, cet aspect peut être un frein à la participation et au partage d’informations des agriculteurs avec l’association.

35L’asymétrie de la structure organisationnelle dans la prise de décision du développement territorial est pointée du doigt par l’ANAP, par les sociétés de services et par les exploitants agricoles qui y voient un frein à l’occupation de territoires potentiellement productifs (Alonso Alemán et Bell Heredia, 2013). Durant les enquêtes qui ont été réalisées, l’effet de cette asymétrie s’est traduit par des exploitations abandonnées pour défaut d’autorisation administrative, par l’obligation de production d’aliments non adaptés aux habitudes alimentaires cubaines ou encore par des pertes de récoltes fruitières ne cadrant pas avec certaines directives de commercialisation des UBPC. La gestion verticale de l’agriculture urbaine fait que certaines décisions sont prises sans la consultation des fournisseurs de service ou des producteurs. Dans le cas des coopératives non étatiques (cooperativas de producción agropecuaria – CPA – et coopératives de crédits et services – CSS [17]) et des exploitants privés, l’autogestion de l’unité de production permet de diminuer l’impact de cette asymétrie, principalement par la liberté de choix de production. En ce sens, Alfredo Jam Massó, en 2007, considérait certains facteurs limitants du développement territorial. Il identifie ainsi parmi eux : le manque de reconnaissance de l’échelle municipale comme instance de gestion locale, la centralisation excessive de la prise de décision et de la gestion des ressources, la priorité au développement sectoriel qui conditionne la verticalisation de la chaîne de production, et le manque de normes claires au niveau des municipalités pour la gestion des ressources locales (Jam Massó, 2007).

2.3. Institutions d’approvisionnement d’intrants, de soutien technique et de production à l’échelle municipale

36À l’échelle municipale, un soutien technique et matériel est offert aux producteurs urbains par les CTA et par les granjas urbanas. En tant que secteur prestataire d’emplois et pour garantir l’efficacité des modes de production, l’agro-service a été développé de manière à pouvoir soutenir les agriculteurs par la recherche-conseil, par l’apport d’intrants et par la mise en place de systèmes d’assurance et de distribution de leurs productions. Les CTA ont eu un franc succès auprès des exploitants : créés en 1996, leur nombre est passé de 12 en 1997 à 52 en 2007 à La Havane (FAO, 2013). Les granjas urbanas sont responsables de la formation, de l’approvisionnement et de la commercialisation d’une partie des récoltes des unités de production sur leurs territoires. À raison d’une par municipalité, elles planifient la production, fournissent les intrants organiques et les semences aux agriculteurs, et se chargent de la commercialisation de la part de la production des exploitants due au consumo social [18] (Koont, 2009 ; Cederlöf, 2016).

37Le système social de production agricole urbain est régi par quatre types de structures organisationnelles : les UBPC, les CCS, les CPA et les groupes d’exploitants privés. Dans le cas des CCS, des CPA et des groupes d’exploitants privés, les agriculteurs reçoivent leurs terres en héritage ou en usufruit. Dans ces trois situations, les exploitants gardent une certaine liberté dans le choix des cultures. On retrouve, dans ces configurations, des exploitants faisant de l’agriculture une activité complémentaire à d’autres activités professionnelles (Altieri et al., 1999). Dans le cas des UBPC, l’agriculteur n’est pas propriétaire de la terre. La production et la gestion de l’exploitation y sont plus strictes et plus réglementées. Les agriculteurs y sont employés par l’UBPC et suivent les directives de la coopérative quant aux choix de la production et de la commercialisation. Cette gestion de l’exploitation fait que le rendement et la rentabilité des UBPC sont très variables d’une unité à l’autre, dépendamment de l’administrateur de l’unité de production élémentaire (Observatorio Ciudades Inclusivas, 2010). Ce sont les CCS et les CPA qui présentent les meilleurs rendements. La liberté de choix des cultures et de leur mode de commercialisation améliore les rendements et l’efficacité économique des CCS, des CPA et des exploitants privés, à la différence des UBPC. En effet, avec 24,4 % des terres cultivables, les CCS et les exploitants privés fournissent 57 % de la production totale d’aliments du pays (González et Armando, 2015).

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Figure 4 : Représentation synthétique de la structure institutionnelle du système agraire urbain

Figure 4 : Représentation synthétique de la structure institutionnelle du système agraire urbain