1.1. Les actions de la communauté internationale (ONU)

4La tentative de putsch du 21 octobre 1993, qui entraîne l’assassinat du président burundais Melchior Ndadaye, et les violences qui s’ensuivent dans tout le pays sont immédiatement condamnées par la communauté internationale. À la fin du mois d’octobre, la plupart des pays occidentaux (Belgique, Allemagne, France, États-Unis) suspendent leur aide au Burundi, et les efforts de la « diplomatie préventive » pour mettre fin aux massacres et encourager la reprise du dialogue entre les parties se multiplient (Reyntjens, 2000). Entre 1993 et 1994, plusieurs médiateurs envoyés par différentes chancelleries occidentales arrivent dans le pays, mais l’efficacité de leur action est plutôt limitée. Le peu de moyens et de coordination les empêchent d’être incisifs sur le terrain (Chrétien et Mukuri, 2002).

5 L’unique figure internationale qui joue un rôle significatif au cours de cette première année de crise est le représentant spécial du secrétaire général de l’Organisation des Nations unies (ONU) au Burundi, Ahmedou Ould Abdallah. Le diplomate onusien arrive à Bujumbura fin novembre 1993 après que plusieurs appels de la communauté internationale en faveur de la restauration de la paix sont restés lettre morte. L’ONU joue un rôle prédominant dans la gestion de la médiation : au début des années 1990, l’organisation est en train de se tailler un nouveau rôle sur la scène internationale (Ryan, 2000). En même temps, le Burundi n’a pas de liens particuliers avec un quelconque État, prêt à agir pour lui au niveau bilatéral. Ses rapports avec l’ex-puissance coloniale, la Belgique – qui est, par ailleurs, peu encline à servir de médiateur –, s’étaient fortement relâchés en 1993, alors que les liens avec les autres pays occidentaux ne sont pas assez étroits pour justifier une intervention directe. Si l’on pense, par exemple, à l’activisme français au Rwanda pendant la même période, ceci s’explique principalement par les liens qu’entretient Paris avec le régime d’Habyarimana [4]. Ces liens sont de loin plus intenses que ceux entre les autorités françaises et burundaises (Lott, 2018a). Fortement critiquée à l’époque pour sa politique au Rwanda, la France, en outre, n’est pas en mesure d’intervenir.

6 Pendant la première année de crise, la présence des représentants de la communauté internationale – et celle d’Ould Abdallah en particulier – a une influence « modératrice » sur l’évolution des événements. D’une part, elle facilite les négociations inter-burundaises, qui se concluent par la Convention de gouvernement en septembre 1994. Cette convention est saluée par les Nations unies comme un « excellent compromis » et une étape importante dans les efforts de stabilisation interne, bien que la naissante rébellion armée (CNDD-FDD) la caractérise comme une poursuite institutionnelle du « coup d’État rampant » (Guichaoua, 1995). D’autre part, la présence des médiateurs internationaux est l’un des éléments qui permet au Burundi d’éviter le modèle rwandais du génocide [5] (Lemarchand, 2008). La commission d’enquête de l’ONU dénoncera des « actes de génocide » envers la minorité tutsi dès les premiers mois de la crise, mais, dans le pays, on n’assistera jamais à l’intensité et à l’extension des violences qu’a connues le Rwanda (ONU, 1996).

7 Pourtant, même si les médiateurs internationaux obtiennent ces importants résultats, ils ne réussissent pas à atteindre un autre objectif, aussi décisif : celui d’endiguer la progressive radicalisation du paysage politique burundais et d’éviter la transformation de ce qui était au départ un soulèvement des populations hutu, qui cherchaient à venger le Président assassiné en s’en prenant aux populations tutsi, en une guerre civile, où l’armée s’oppose à des « groupes rebelles » organisés. En fait, tout au long de l’année 1994, les confrontations entre les différents groupes armés à majorité hutu (le Parti pour la libération du peuple hutu-Forces nationales de libération – Palipehutu-FNL –, le Front pour la libération nationale – Frolina – et, à partir de l’été, le CNDD-FDD) et les forces régulières burundaises à majorité tutsi s’intensifient ainsi que les attaques des milices urbaines tutsi dans la capitale (les « Sans Défaite », « Sans Échec » et « Sans Peur »). Le pays sombre dans une guerre civile (Reyntjens et Marysse, 1998). Si, considérant l’attitude hostile de l’opposition burundaise de l’époque envers une quelconque intervention externe, une action de la Force de maintien de la paix de l’ONU n’était pas réalisable (Ould Abdallah, 2000), la médiation internationale – et l’action d’Ould Abdallah en particulier – aurait pu être plus efficace. La faillite de la communauté internationale peut être comprise à partir de plusieurs éléments.

8 En premier lieu, elle résulte du respect quasi « religieux » par les États du principe de « souveraineté nationale » : plusieurs d’entre eux s’abstiennent d’intervenir par peur d’être accusés d’ingérence (Falola et Thomas, 2014). Deuxièmement, après octobre 1993, le « syndrome de Mogadiscio » est omniprésent et provoque une prudence paralysante des États occidentaux quand il s’agit d’une crise africaine. Cela est particulièrement vrai au Burundi, où ces États n’ont pas d’importants intérêts économiques et politiques à défendre (Chrétien, 2012). Troisièmement, la signature des accords d’Arusha au Rwanda et le déclenchement du génocide focalisent l’attention internationale sur le faux jumeau voisin. Les événements rwandais provoquent deux effets contradictoires sur la communauté internationale : d’une part, ils l’invitent à une réaction forte au Burundi, et, de l’autre, ils rendent problématique toute intervention extérieure dans la région. En effet, l’impotence et la connivence de certains États (la France tout d’abord) face au génocide empoisonnent le climat des relations internationales dans la région, invitant les interlocuteurs externes, la France en premier lieu, mais d’autres aussi, à une prudence d’action.

9 À la lumière de ce contexte régional et international, le représentant onusien se trouve de facto presque isolé politiquement et donc dépourvu des moyens d’action efficace. En outre, au niveau opérationnel, la faiblesse de coordination avec les autres acteurs internationaux (Organisation de l’unité africaine – OUA –, Union européenne – UE –, délégués bilatéraux) limite et pénalise son action sur le terrain (Ould Abdallah, 2000). L’absence d’un front commun externe, solide et déterminé restreint l’efficacité de la médiation, en laissant trop de marge de manœuvre aux acteurs locaux, qui peuvent en profiter pour poursuivre leurs intérêts – plutôt au détriment du procès d’apaisement national (Kirchhoff, 2008).

1.2. Les actions des états africains (OUA)

10Au lendemain du déclenchement des violences burundaises, les pays africains semblent, au moins certains d’entre eux, prêts à s’engager dans ce dossier. En 1993, les organisations régionales auxquelles le Burundi appartient (comme la Communauté économique des pays des Grands Lacs ou l’Organisation pour la gestion du bassin de l’Akagera) sont faibles et arborent surtout un caractère économique, pas politique (Boulden, 2003). Tous les efforts de médiation sont donc laissés aux initiatives bilatérales ou, plutôt, à l’action de l’Organisation de l’Unité africaine. L’adoption, au Caire, du Mécanisme de prévention des conflits par l’OUA (OAU, 1993) fait du cas burundais un banc d’essai optimal.

11La tentative de prise en charge de la crise burundaise par l’organisation panafricaine reflète la tendance à l’« africanisation » de la gestion des crises du continent, selon la formule « try OUA first », qui caractérise les années 1990. Celle-ci résulte d’un mariage d’intérêts entre la volonté de désengagement occidental (liée, entre autres, au coût humain et financier des opérations de maintien de la paix onusiennes) et le désir d’émancipation politique africaine (Berman, 2009).

12Une semaine après l’assassinat du président Ndadaye, les représentants de l’OUA, du Rwanda, de la Tanzanie et du Zaïre se réunissent à Kigali à l’initiative du président Juvénal Habyarimana. Les délégués de la région discutent avec l’organisation panafricaine le projet d’instituer une force de 180 militaires qui serait envoyée sous l’égide de l’OUA dans le pays (la Mission internationale de protection et observation pour le rétablissement de la confiance au Burundi – Miprobu). Alors que le gouvernement burundais s’enthousiasme pour l’initiative, les résistances des partis d’opposition (l’Union pour le progrès national – Uprona – en tête) et de l’armée burundaise ainsi que la perplexité de la communauté internationale forcent les États africains à limiter la portée initiale du projet (Ould Abdallah, 2000). Le résultat est l’arrivée dans le pays en février 1994 de la Mission internationale d’observation au Burundi (Miob), composée de quarante-sept officiels et de dix observateurs (Krueger et Krueger, 2007). La transformation de la Miprobu en Miob et le fait que les efforts de l’OUA au cours de la première année de crise au Burundi se concluent avec cette mission, démontrent les limites politiques et économiques de l’organisation dans la gestion des crises.

13En ce qui concerne les limites politiques, le respect des principes de « souveraineté nationale » et de « non-ingérence » restreint d’une manière importante l’activité de l’organisation. Ces deux principes, qui marquent aussi l’action de l’ONU, sont considérés dans la charte de celle-ci comme « le fondement » incontournable de l’organisation panafricaine (Naldi, 1999). À cela s’ajoutent les rivalités parmi ses États membres, qui rendent difficile la médiation. Une médiation par un acteur externe implique toujours des doutes sur ses réelles intentions. Toutefois, ce risque est encore plus important quand la médiation est confiée à des acteurs locaux, plutôt qu’aux acteurs distants (Lattanzi et Spinedi, 2004). Dans ce cas en particulier, la médiation de l’OUA est minée par des rivalités régionales principalement : toutes les initiatives qui impliquent le Rwanda ou le Zaïre sont en fait regardées avec une forte suspicion par une partie des autorités de Bujumbura, en particulier par les partis opposés au gouvernement du Frodebu (l’Uprona en tête).

14 La méfiance de l’ex-parti unique Uprona envers le faux jumeau rwandais date de l’indépendance (en particulier de la révolution sociale de 1959) et se maintient pendant les trente années suivantes. Au lendemain du déclenchement des violences burundaises, l’espace laissé aux propos incendiaires de Jean Minani et Léonard Nyangoma dans les radios rwandaises, de même que l’ambiguïté de certaines déclarations de l’entourage d’Habyarimana jettent, du reste, des ombres sur la neutralité de Kigali envers la crise burundaise (Prunier, 1995). Quand l’OUA discute l’envoi de la Miprobu, le projet est présenté à Bujumbura comme une tentative d’Habyarimana pour déstabiliser le Burundi (Reyntjens, 1995). Même s’il est évident qu’il s’agit d’une accusation utile à certains milieux burundais pour bloquer les tentatives externes d’intervention, le fait que certaines parties du conflit croient pouvoir recourir à cette plainte est indicatif du climat entre les deux voisins (Lemarchand, 1994).

15 En ce qui concerne la méfiance des upronistes envers Kinshasa, elle reflète principalement une traditionnelle suspicion envers le « grand frère » congolais et ses prétendues ou réelles ambitions d’ingérence. Elle est renforcée par le fait que Radio Rutomoragingo, créée par le CNDD-FDD, transmet à partir de l’est du Zaïre. Des rumeurs sur la complicité de Mobutu avec les putschistes du 21 octobre, du reste, rendent le voisin suspect même aux yeux des « frodebistes » du gouvernement (Braeckman, 1996).

16 Dans ce climat, il est évident que la médiation de la crise burundaise par l’organisation panafricaine apporte peu de résultats. Même si le niveau continental doit assouplir les rivalités régionales, les réseaux d’alliances, réelles ou fantasmées, parmi les États membres empêchent cet apaisement. Seule une forte organisation multilatérale aurait pu court-circuiter le manque de confiance parmi les États de la région, mais l’OUA à l’époque n’est pas dans cette condition. Au début des années 1990, le manque d’expérience de l’organisation dans la gestion des conflits et son immaturité politique la rendent trop faible pour gérer avec succès une telle situation (Williams, 2008).

17 À ces limites politiques s’ajoutent les limites économiques de l’organisation : la pénurie de ressources à disposition de l’OUA pèse lourdement sur sa capacité d’action. Cette dernière dépend presque entièrement des financements externes qui – dans le cas analysé dans cet article – tardent à arriver (Munya, 1999).

18 Avec tous ces facteurs réunis et malgré les tentatives initiales de l’organisation panafricaine, la médiation pendant la première année de crise burundaise de 1993-1994 reste de facto dominée par l’action de l’ONU, avec toutes les limites mentionnées plus haut.

2.1. Les actions de la communauté internationale (ONU)

19Au début de la crise burundaise du printemps 2015, les pays européens et les États-Unis demandent d’une seule voix la fin des violences et le report des élections (Kirby, 2015). Ces acteurs de la communauté internationale, toutefois, limitent leur action aux dénonciations d’une intensité variée et aux appels au dialogue, en laissant principalement à l’ONU et, surtout, à l’UA et à la Communauté est-africaine (CEA) la gestion en première ligne du dossier burundais. Au niveau bilatéral, les seules mesures concrètes prises par les pays occidentaux envers Bujumbura sont constituées par la suspension presque immédiate d’une partie de leur aide et, en automne, par l’adoption des sanctions ciblées contre des personnages proches du président Pierre Nkurunziza (Conseil de l’Union européenne, 2015).

20En 2015, tout comme en 1993, les efforts extra-africains de facilitation sont donc laissés principalement aux Nations unies. Le Palais de verre s’engage dans le dossier burundais dès le début, en proposant un scénario bien connu par le pays. À partir du 5 mai l’organisation charge l’envoyé spécial du secrétaire général pour la région, Said Djinnit, de tenter une médiation sur le terrain (ONU, 2015a). Le facilitateur onusien, toutefois, joue un rôle qui n’est pas comparable à celui d’Ould Abdallah en 1993. Il n’est pas l’acteur de référence sur le champ et d’autres interventions de médiation ont plus de résonance (voir infra). De plus, Djinnit et son successeur Abdoulaye Bathily sont accusés respectivement par l’opposition et le gouvernement de « partialité », ce qui met en cause la légitimité de leur médiation (Sisk, 2009).

21L’ordre du jour de la facilitation onusienne se base sur cinq points : mesures d’apaisement, calendrier électoral, élections libres, respect des accords d’Arusha et de la Constitution, et respect des droits et libertés des citoyens. La question de la légalité du troisième mandat de Nkurunziza, bien qu’implicitement présente dans la référence à Arusha et à la Constitution, est déléguée aux chefs d’État est-africains (Caslin, 2015). En particulier, les Nations unies confient l’entière action de facilitation principalement aux partenaires africains, en se présentant comme un acteur « complémentaire » de l’UA et de la CEA. Une relecture proactive du chapitre VIII de la Charte des Nations unies apparaît souhaitable dans le cas burundais. En premier lieu, parce que la crise du pays prend le relais d’un problème de légitimité constitutionnelle du mandat du président sortant. C’est une question épineuse qui se présente en termes analogues dans plusieurs États africains et qu’il semble donc plus opportun de laisser régler par eux-mêmes. En deuxième lieu, le manque de position cohérente, même parmi les acteurs occidentaux, sur la question du troisième mandat du Président burundais rend l’action de l’organisation particulièrement problématique [6]. Enfin, le contexte régional et international de 2015 est très différent de celui de 1993. L’UA est une organisation plus forte et reconnue sur le continent que l’OUA, et les désordres dans la région ne sont pas comparables aux événements des années 1990. Par ailleurs, après la malheureuse expérience malienne de 2013, l’ONU cherche une occasion pour réparer les liens avec l’organisation panafricaine : le dossier burundais lui en offre la possibilité.

22Cependant, la dégradation continue de la situation interne du pays après la contestée réélection de Nkurunziza (les exactions et violences croissantes commises surtout par la police et les Imbonerakure  [7], les propos incendiaires de certains membres de l’entourage présidentiel, etc. – Human Rights Watch, 2016) oblige l’ONU à lancer un signal de fermeté au régime burundais. En novembre 2015, le Conseil de sécurité demande au secrétaire général d’envisager des options pour renforcer la présence de l’Organisation au Burundi (ONU, 2015c). À la fin de janvier 2016, les représentants du Conseil de sécurité se rendent dans le pays pour convaincre le président Nkurunziza d’accepter la mission de l’UA (voir infra) et le pousser à mettre fin aux violences et à dialoguer avec l’opposition. Le mois suivant, c’est le secrétaire général de l’ONU qui arrive au Burundi, avec le même agenda. Au cours d’une conférence de presse conjointe avec le secrétaire général de l'ONU Ban Ki-moon, Nkurunziza s’engage dans un dialogue « inclusif » avec les oppositions, « à l’exception, précise-t-il, de ceux qui sont engagés dans des actes de déstabilisation » (Présidence de la République du Burundi, 2016).

23Pendant la première année de crise au Burundi, donc, les Nations unies n’arrivent pas à atteindre des résultats concrets dans leur action de médiation. En confiant la facilitation principalement aux partenaires africains, l’organisation se présente comme un acteur « complémentaire » de l’UA et de la CEA, sans réussir, pourtant, à être incisive sur le terrain. Les limites de son action aujourd’hui rappellent celles qui ont empêché la réussite de sa médiation il y a vingt ans. Le Conseil de sécurité apparaît, en particulier, encore divisé entre les pays plus favorables à quelque forme d’intervention (France et États-Unis, divisés par ailleurs entre eux) et ceux plus réticents (Russie, Chine et pays africains). En même temps, la paralysie provoquée par le respect du principe de non-ingérence qui sert d’excellent alibi, le manque d’intérêt politique et économique pour le pays, la priorité donnée à d’autres dossiers, etc., limitent les initiatives de l’ONU et, tout comme dans le passé, l’empêchent d’être efficace. L’Organisation continue à proposer les mêmes solutions (représentants spéciaux sans moyens d’action, commissions d’enquête), reste coincée dans un certain attentisme et peine à redevenir un acteur politique à part entière dans le pays [8].

24Avant de passer à l’analyse de la médiation africaine, une clarification sur la dénonciation du risque de génocide dans le pays s’impose. Le niveau préoccupant atteint par les violences burundaises dans la première année de crise, certaines déclarations des membres du gouvernement et la naissance officielle d’un groupe armé opposé au régime rappellent les fantômes du passé. Les observateurs ont souligné le risque que le génie des violences ethniques sorte de sa bouteille dans le pays (Jeune Afrique, 2016a). Les tentatives de mobilisation ethnique de la partie du gouvernement burundais ont été dénoncées par plusieurs rapports d’organisations internationales des droits de l’homme (FIDH, 2016) et l’attention de la communauté internationale a été mue par le spectre d’un génocide rampant. Cependant, il serait trompeur de ramener la contestation de 2015-2016 à une question d’opposition ethnique hutu-tutsi. Les manifestations du printemps 2015 naissent en fait comme expression d’opposition proprement politique, sans connotation ethnique, tout comme la répression qui s’ensuivit et qui eut comme premières cibles les opposants politiques et non ethniques (Ba, 2015).

2.2. Les actions des États africains (CEA et UA)

25Un des soucis principaux des pères fondateurs de l’UA était de dépasser l’inefficacité de l’OUA dans la médiation des crises du continent. C’est pour cela que la nouvelle organisation se dote, dès le début, d’un organe compétent pour gérer les situations d’instabilité, le Conseil de paix et de sécurité (Rechner, 2006). En parallèle, dans les années 2000, le processus d’« africanisation » de la gestion des crises du continent, qui a commencé dans les années 1990 (voir infra), atteint la pleine maturation (Murithi, 2005). La gestion de la crise burundaise en 2015-2016 en témoigne : l’UA et la CEA sont considérées par tous les interlocuteurs du pays comme les premiers acteurs de référence sur le terrain (ONU, 2015) [9]. Spécifiquement, l’UA ne joue qu’un rôle de deuxième plan, en affirmant, en premier lieu, son appui aux efforts de médiation de la CEA (UA, 2015) [10]. À la différence des organisations régionales des années 1990, la CEA est plutôt stable avec des aspirations politiques. Malgré cette reconnaissance officielle du rôle de l’organisation est-africaine, au cours de la première année de crise burundaise on assiste à des ballets d’intervention des deux organisations.

26Dans les thèmes abordés par la CEA avec le gouvernement de Bujumbura, on retrouve les questions déjà mentionnées en parlant de l’action de l’ONU dans le pays (voir supra). Bien que la légalité du troisième mandat du Président soit un thème explicitement confié à l’Organisation par les facilitateurs onusiens, les chefs d’État est-africains définissent la question comme une affaire burundo-burundaise. Si le silence sur ce point mine la crédibilité de la CEA face aux groupes d’opposition, il est bien compréhensible si l’on considère que personne sur le continent ne prend une position nette à ce propos – à l’exception de l’interview de Nkosazana Dlamini-Zuma, qui, toutefois, n’est pas suivie d’autres déclarations (mis à part le Rwanda, voir infra). L’arrêt de la cour constitutionnelle burundaise, d’ailleurs, rend difficile une telle prise de position. En même temps, au moins deux présidents de la CEA, dont le président ougandais Yoweri Museveni, pourraient être mis en cause pour des questions analogues – la prudence devient donc le mot d’ordre.

27L’absence de progrès dans la médiation de la CEA et la continuation des violences dans le pays forcent l’UA à s’intéresser directement au dossier burundais. En juin 2015, le 25^e sommet de l’Organisation à Johannesburg recommande le déploiement d’experts militaires « pour vérifier le processus de désarmement des milices et d’autres groupes armés » et affirme la détermination à prendre d’éventuelles sanctions envers le pays (AU-PSC, 2015a). Même si la légitimité de la candidature de Nkurunziza n’est pas directement abordée et si le scénario du « changement anticonstitutionnel de gouvernement [11] » pour le pays est implicitement exclu, le sommet de Johannesbourg signe une première prise de position officielle de l’UA sur le dossier burundais.

28Dans les mois suivants, la CEA essaie sans succès de relancer la médiation. En juillet, la nomination du président Museveni comme facilitateur officiel entraîne une temporaire reprise du dialogue inter-burundais (EAC, 2015). Après la confirmation par les urnes de Nkurunziza, la médiation de l’organisation régionale continue loin des projecteurs, sans pour autant apporter un quelconque résultat : le pays reste cantonné à la violence et à l’impasse politique.

29Après les attaques du 11 décembre 2015 contre trois camps militaires par des groupes armés, l’UA revient sur le dossier burundais. Le Conseil de paix et de sécurité propose l’envoi au Burundi de la Mission africaine de prévention et de protection au Burundi (Maprobu), une force de cinq mille troupes « avec un mandat de protection des civils » (AU-PSC, 2015b). La qualification de ces troupes par Bujumbura comme une « force d’invasion et d’occupation » rend, pourtant, presque impossible leur déploiement sur le terrain. En effet, même si l’UA peut légitimement intervenir dans un pays en cas de « graves circonstances », même sans l’aval du gouvernement concerné (AU, 2000), l’Organisation conserve l’interprétation la plus extensive possible du principe de respect de non-ingérence (Dyani-Mhango, 2012). Au 26^e sommet de l’UA de janvier 2016, on décide l’envoi d’une délégation de « hautes personnalités » à Bujumbura pour discuter avec le gouvernement du dialogue inclusif et du déploiement d’une force de l’UA dans le pays. La délégation emmenée par le président sud-africain Zuma arrive à Bujumbura juste après le départ du secrétaire général de l’ONU. Si la visite de Ban Ki-moon sert plus comme moyen de pression politique, les représentants de l’UA négocient un changement important avec les autorités burundaises. Le projet de Maprobu, en fait, change officiellement de nature en se transformant en une mission de cent observateurs des droits de l’homme et de cent experts militaires humanitaires (les analogies avec le passage de la Miprobu à la Miob d’il y a vingt ans impressionnent). Quant au dialogue inter-burundais, face à l’intransigeance de Nkurunziza envers les opposants en exil – tous qualifiés de « putschistes » –, la délégation africaine se limite à appeler le Président ougandais à relancer « le plus tôt possible » les négociations.

30En mars 2016, la CEA désigne l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa comme facilitateur en support à l’action de Museveni. Bien que l’arrivée de Mkapa soit bien accueillie par l’opposition burundaise, il ne parvient pas à faire sortir le pays de l’impasse politique (Butty, 2016).

2.3. Les limites de l’action africaine (CEA et UA) : une analyse

31Les limites de la médiation de la CEA résultent sans doute des difficultés de la situation sur le terrain et de la nécessité pour ce genre de processus d’obtenir un laps de temps pour démarrer. Des circonstances contingentes, comme les élections ougandaises de février 2016, n’ont probablement pas aidé le facilitateur à mettre le dossier burundais parmi ses priorités [12]. À cela il faut ajouter l’ambiguë division du travail de médiation avec l’UA, montrée par les ballets d’intervention des deux organisations, qui affaiblit la légitimité de l’organisation régionale. Toutefois, les limites les plus importantes à l’action de la CEA sont les mêmes qui ont empêché l’efficacité de la médiation de l’OUA hier et de l’UA aujourd’hui (voir infra). En particulier, l’importance de la stabilité dans la région, la peur du « précédent » (la mise en discussion d’une affaire interne délicate comme la question des mandats) et les antagonismes interétatiques semblent des éléments centraux dans les décisions de l’Organisation [13]. Pour ce qui concerne la question de la rivalité parmi les États, en particulier, les divisions sont fortes, surtout – comme en 1993 – entre le Burundi et le Rwanda.

32Le président Paul Kagame est l’un des rares présidents africains qui exprime publiquement, dès le début du mois de mai, ses perplexités face à la candidature de Nkurunziza à un troisième mandat (Kagame, 2015). Après le putsch manqué du 13 mai, les autorités burundaises accusent le voisin de servir de base arrière à une rébellion naissante. Un rapport du groupe d’experts onusiens de février 2016 confirme les accusations de Bujumbura, en dénonçant la formation militaire des réfugiés burundais au Rwanda. Kigali dément toutes les accusations, en soulignant (non sans intérêts) comme un état d’alerte peut servir à Bujumbura pour concentrer l’attention internationale sur les conflits avec son voisin du Nord – plutôt que sur la situation interne du pays (Umutesi, 2016). Il est évident que cette tension risque de miner la réussite d’une médiation régionale. Bien que menée par la présidence ougandaise, cette médiation est liée à une organisation qui réunit les deux États et peut être donc accusée de partialité à un quelconque moment.

33En regardant l’action de l’UA, les hésitations de l’organisation panafricaine ont été influencées, comme pour la CEA, par la peur de créer un précédent (en termes d’intervention sans consentement, mais aussi de mise en discussion d’une affaire interne) ainsi que par l’intérêt à maintenir la stabilité du pays, important fournisseur de troupes pour le maintien de la paix de l’UA. En outre, les rivalités interétatiques ont aussi joué un rôle déterminant dans la prudence de l’organisation panafricaine. Certains États (comme la Gambie) ne cachent pas leur opposition à une quelconque intervention au Burundi. Des pays comme la Tanzanie, l’Ouganda et la République démocratique du Congo semblent peu soucieux de résoudre la crise, tout en déclarant avoir à cœur la normalisation. L’Angola, mais aussi l’Afrique du Sud, très influentes au sein de l’UA, se montrent toujours plus proches de Nkurunziza. En définitive, la liste de ceux qui soutiennent une action ferme contre le Burundi est plus courte que la liste de ceux qui ferment les yeux (Jeune Afrique, 2016b). Une analyse attentive de ces réactions montre comme les gouvernements africains rivalisent et se polarisent autour des alliances qui vont au-delà du dossier burundais lui-même. Les relations plus ou moins amicales des pays avec le Rwanda, en particulier, jouent un rôle crucial dans cette polarisation ainsi que les ambitions continentales de différents États [14]. À la lumière de tout cela, le Conseil de paix et de sécurité est évidemment allé trop loin en proposant la Maprobu et a ainsi compromis la crédibilité de l’organisation panafricaine sur le dossier burundais.