Introduction

1La 15^e Conférence des Parties (COP15) à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) qui s’est tenue à Copenhague en 2009 a esquissé des perspectives de transferts financiers importants à l’appui de l’atténuation des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de l’adaptation aux effets néfastes du changement climatique dans les pays en développement. Les pays développés se sont alors engagés à fournir des ressources « nouvelles et supplémentaires » à hauteur de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012, en les répartissant de manière « équilibrée » entre l’atténuation et l’adaptation (CCNUCC, 2009, § 8). Ils ont également promis de mobiliser collectivement 100 milliards de dollars par an d’ici 2020 pour soutenir les efforts des pays en développement en matière de lutte contre le changement climatique et ses effets (CCNUCC, 2009, § 8). Ces perspectives, plusieurs fois réaffirmées, ont récemment encore été renforcées puisque l’Accord de Paris (CCNUCC, 2015, § 54) de décembre 2015 prévoit la poursuite de cet objectif de mobilisation annuelle de 100 milliards de dollars jusqu’en 2025 et l’établissement d’un objectif supérieur au-delà de cet horizon temporel. Abondamment célébrées par de nombreux observateurs (Weikmans, 2017a), ces promesses financières ont parfois été comparées en termes d’ordre de grandeur à l’ensemble des flux annuels d’aide publique au développement (APD), qui se montaient en 2016 à environ 143 milliards de dollars. Cette comparaison doit cependant être nuancée : l’engagement des pays développés à l’horizon 2020 vise en effet la mobilisation de financements provenant de sources publiques et privées, sans qu’aucune précision relative à leurs parts respectives n’ait été donnée (Weikmans, 2017b).

2Ces promesses n’en illustrent pas moins le rôle des transferts financiers Nord-Sud dans les négociations internationales établies autour du changement climatique (Ciplet et al., 2015). En particulier, de tels engagements financiers en soutien à l’adaptation des pays en développement sont tout à fait remarquables, notamment parce que la question de l’adaptation a longtemps été considérée de façon extrêmement négative dans ces négociations (van Gameren et al., 2014). Devant l’ampleur et la rapidité du changement climatique, l’adaptation a progressivement émergé comme une dimension incontournable de la réponse à ce phénomène (Schipper, 2006). Sous bien des aspects pourtant, cette question de l’adaptation reste difficile à cerner (van Gameren et al., 2014 ; Martin, 2017). Ces difficultés sont manifestes entre autres dans les évaluations du coût de l’adaptation pour les pays en développement qui mettent en évidence des coûts annuels compris entre quelques dizaines et plusieurs centaines de milliards de dollars pour les décennies à venir, notamment car elles se basent sur des acceptations différentes de ce qui constitue l’adaptation (Weikmans, 2012).

3Les chiffres les plus récents – qui doivent être nuancés (Roberts et Weikmans, 2017) – laissent penser que le financement international de l’adaptation aurait atteint 12 milliards de dollars en 2014 (OCDE-CPI, 2015). Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE, 2016), cette aide à l’adaptation atteindra plus de 20 milliards de dollars en 2020. En outre, il est par exemple prévu que l’adaptation se verra consacrer 50 % des ressources du Fonds vert pour le climat, le dernier-né des fonds multilatéraux établis sous la CCNUCC, auquel 10 milliards de dollars ont été promis en décembre 2014 au titre de constitution initiale de ses ressources.

4Au-delà d’une prise de conscience plus large de l’ampleur et de la rapidité du changement climatique, d’autres éléments doivent être considérés pour comprendre la mobilisation financière internationale en faveur de l’adaptation des pays en développement (Khan et Roberts, 2013 ; Weikmans, 2017). L’émergence de nouvelles alliances dans les négociations internationales relatives au climat n’est ainsi pas sans lien avec cette mobilisation. En effet, le financement international de l’adaptation joue notamment un rôle de monnaie d’échange permettant d’obtenir le consentement de pays pauvres dans les négociations internationales établies autour du climat (Ciplet et al., 2015). De même, il est possible de relier la montée en puissance de l’agenda du financement international de l’adaptation avec la recherche de nouvelles justifications à l’aide au développement (Weikmans, 2016). Nous ne chercherons cependant pas ici à élucider les causes de cette montée en puissance, mais à mettre en évidence la posture particulière par rapport à l’évaluation de l’aide qui accompagne cette mobilisation internationale en faveur de l’adaptation.

5Face à cette question de l’évaluation de l’aide, nous reprendrons l’opposition classique des théories de la justice entre attitude conséquentialiste et attitude déontologique telle qu’elle a pu être conceptualisée par plusieurs théoriciens de l’aide au développement (Opeskin, 1996 ; Clarke, 1999 ; Naudet, 2000, 2006). Une attitude conséquentialiste conduit ainsi à évaluer l’aide par rapport à son efficacité en termes de résultats obtenus (Jacquet et Naudet, 2006). L’aide ne peut alors être justifiée que par l’atteinte des objectifs – pas forcément désintéressés – qu’on lui fixe. À l’opposé, une attitude déontologique conduit à légitimer l’aide en tant que principe, indépendamment de ses conséquences (Naudet et al., 2007). Les impacts de l’aide sont ici secondaires ; c’est le transfert financier en lui-même qui est important. Dans une telle attitude, plus les transferts financiers sont élevés et alloués de façon équitable, plus l’aide joue son rôle (Jacquet et Naudet, 2006).

6La section 1 tentera d’analyser la mobilisation internationale en faveur du financement de l’adaptation à la lumière de ces deux attitudes face à la question de l’évaluation de l’aide. Nous nous attarderons ensuite dans la section 2 sur la façon dont les incertitudes liées aux projections climatiques semblent influencer les modes d’évaluation du financement international de l’adaptation. Enfin, nous examinerons dans la section 3 un débat particulièrement illustratif des tensions entre ces deux modes d’évaluation.

7Les éléments présentés dans cet article se basent sur une revue de la littérature académique et institutionnelle, sur plus de cinq années d’observation des négociations établies sous la CCNUCC et sur de nombreux entretiens réalisés avec des négociateurs internationaux issus de pays développés et en développement, ainsi qu’avec des représentants d’organisations environnementales et de solidarité internationale.

1. Agenda du financement international de l’adaptation

8Le monde de l’aide au développement est aujourd’hui profondément dominé par des attitudes conséquentialistes, comme l’atteste l’importance accordée à la question de l’efficacité de l’aide dans les débats internationaux (Naudet, 2006). La littérature académique et institutionnelle relative au financement international de l’adaptation contraste de façon significative avec une telle attitude. Il est ainsi tout à fait apparent que l’évaluation du soutien international à l’adaptation des pays en développement se réalise de façon prédominante sur la base de l’ampleur des ressources financières rendues disponibles et de leur allocation à ceux qui ont le plus de besoins en la matière (Persson et al., 2009 ; Ciplet et al., 2013 ; Khan et Roberts, 2013). Comme le montrent Pierre Jacquet et Jean-David Naudet (2006), des critères de ce type sont associés à une attitude déontologique par rapport à la question de l’évaluation de l’aide. Dans cette section, nous passons successivement en revue l’importance accordée à chacun de ces critères d’évaluation.

2. La question clé de l’incertitude

24L’attitude déontologique semble dominer l’évaluation du financement international de l’adaptation. Mais cette attitude est-elle choisie ou subie ? Comme le met en évidence Naudet (2000), on peut explicitement considérer que l’aide est légitime par principe, sans véritablement questionner son efficacité à produire des conséquences souhaitables. Nos observations des débats internationaux relatifs à l’adaptation tendent à montrer que cette position est adoptée par une grande partie des organisations non gouvernementales (ONG) de solidarité internationale et d’environnement, de même que par certaines organisations internationales comme le PNUD (voir supra). On peut cependant aussi être obligé d’ignorer les conséquences ultimes de l’aide, parce que celles-ci sont trop complexes à élucider (Naudet, 2000). Nos entretiens semblent montrer qu’il s’agit de la position adoptée à l’échelle opérationnelle par la plupart des bailleurs bilatéraux et multilatéraux de l’aide, de même que par les ONG mettant en œuvre des projets d’adaptation. Ces acteurs sont en effet confrontés à la complexité d’évaluer l’efficacité de leurs interventions dans le long terme – une complexité grandement renforcée par les incertitudes relatives aux projections climatiques.

25Cependant et de façon déterminante, ces acteurs semblent s’inscrire dans le même temps dans une attitude conséquentialiste en faisant l’hypothèse selon laquelle la réduction de la vulnérabilité aux conditions climatiques actuelles – ou à un ensemble plus large de stress – permet automatiquement de diminuer la vulnérabilité aux conditions climatiques futures. La mesure des effets des interventions de l’aide sur l’adaptation aux conditions climatiques actuelles induit cependant des critères d’« efficacité faible », comme le taux de décès lié aux inondations à un moment donné dans le temps. Ces critères ne disent rien de la persistance dans le temps des résultats obtenus [5].

26Cette hypothèse n’est, à notre sens, pas anodine : elle permet d’entretenir une forme d’illusion par rapport à la résolution de la difficulté d’évaluer les conséquences ultimes des interventions de l’aide sous un climat changeant. Elle permet dès lors aux acteurs de l’aide d’agir dès aujourd’hui et de participer à renouveler les justifications de leurs interventions.

27Cette hypothèse serait cependant particulièrement problématique si elle venait à s’avérer fausse. Or, il n’est pas certain qu’elle tienne dans tous les cas. Par exemple, des interventions visant à développer un système d’irrigation des cultures dans une région donnée pourraient être hautement profitables à court ou à moyen terme ; elles pourraient cependant mener à des situations de « dépendance au sentier » aux conséquences potentiellement désastreuses. En effet, si la disponibilité en eau venait à chuter à la suite de changements climatiques de grande ampleur, les systèmes agricoles de la région concernée pourraient potentiellement connaître des effondrements catastrophiques. La question de l’adaptation au changement climatique invite sans doute à profondément (ré)interroger la durabilité des trajectoires de développement des sociétés (Weikmans, 2013).

28En la matière, le concept du « déficit d’adaptation » apparaît particulièrement problématique. Proposé par Ian Burton (2004) et largement employé dans la littérature (Fankhauser, 2010 ; Smith et al., 2011 ; Giec, 2014), ce concept permet de capturer la notion selon laquelle les pays – aussi bien développés qu’en développement – sont plus ou moins sous-préparés pour faire face aux conditions climatiques actuelles et, a fortiori, aux changements climatiques futurs. Combler le déficit d’adaptation via l’adaptation à la variabilité et aux extrêmes climatiques actuels constituerait alors un préalable nécessaire au processus d’adaptation au changement climatique d’origine anthropique.

29Toutefois, ce concept considère l’adaptation comme un processus linéaire et additif : les secteurs économiques et les pays doivent atteindre un point où ils peuvent faire face aux conditions climatiques actuelles et, ensuite, prendre les dispositions nécessaires pour répondre aux changements climatiques futurs. Mais en pratique, ce processus pourrait plutôt suivre des trajectoires dans lesquelles une société donnée atteint un point où elle est peut-être bien adaptée aux conditions climatiques du moment, mais de façon profondément maladaptative (émissions élevées de GES, augmentation de la vulnérabilité pour les personnes les plus à risque, dépendance à l’ornière, etc. [6]), ce qui pourrait nécessiter des réajustements coûteux dans le futur. Il serait plus pertinent de se placer sur une trajectoire de développement différente depuis le début, permettant de se diriger plus directement vers des sociétés bien adaptées (Palutikof et al., 2013). Le parallèle classique est la téléphonie mobile, pour laquelle de nombreux pays africains ne sont pas passés par le stade des lignes fixes et sont directement passés aux téléphones mobiles. Pour l’adaptation, il existe des opportunités évidentes en matière d’aménagement du territoire, en particulier urbain, puisque la moitié des villes dans lesquelles les personnes vivront à l’horizon 2050 doivent encore être construites (Palutikof et al., 2013).

30Ainsi, si le concept de déficit d’adaptation a le mérite de mettre en évidence la sous-préparation des sociétés aux conditions climatiques actuelles, il n’attire pas l’attention sur le fait que l’adaptation au phénomène du changement climatique anthropique constitue un processus assez différent de l’adaptation millénaire aux conditions climatiques « naturelles ». Sous certains aspects, le défi posé par le changement climatique est un défi de degré. En effet, les mêmes types de politiques et de stratégies déjà employés pour s’adapter à la variabilité climatique naturelle (barrages pour contrôler les inondations, dispositifs de défense des côtes pour se protéger des cyclones, projets d’irrigation pour faire face aux sécheresses) continueront à être utilisés, mais à une échelle plus large, en des endroits différents et à un coût plus important. Le phénomène du changement climatique d’origine anthropique apporte cependant au moins deux dimensions profondément nouvelles à ce défi millénaire : sa rapidité d’occurrence et les incertitudes qui lui sont associées (van Gameren et al., 2014).

3. Additionnalité des financements et intégration de l’adaptation dans l’APD

31La question de l’intégration (la littérature anglophone utilise le terme mainstreaming) de considérations liées à l’adaptation dans l’aide au développement, intimement liée à celle de l’additionnalité des financements visant l’adaptation, constitue sans doute l’élément le plus saillant des débats relatifs au financement international de l’adaptation. L’opposition entre une attitude conséquentialiste et une attitude déontologique face à l’évaluation du financement international de l’adaptation est tout à fait manifeste dans les débats portant sur cette question. Dans la présente section, nous introduisons d’abord la notion d’additionnalité, puis examinons plus avant les arguments des débats relatifs à l’intégration de l’adaptation dans l’APD à la lumière de la clé de lecture « attitude conséquentialiste contre attitude déontologique ».

Conclusion

44Nous avons cherché dans cet article à mettre en évidence la posture particulière par rapport à l’évaluation de l’aide qui accompagne la mobilisation financière internationale en faveur de l’adaptation. Nous avons pour ce faire repris l’opposition classique des théories de la justice entre attitude conséquentialiste et attitude déontologique face à la question de l’évaluation, telle qu’elle a pu être conceptualisée par plusieurs théoriciens de l’aide au développement. Nous avons montré à quel point les questions liées à l’ampleur du financement international de l’adaptation et à son allocation aux plus vulnérables sont centrales dans les débats scientifiques et politiques internationaux relatifs à l’adaptation. L’importance qui leur est accordée reflète une attitude déontologique face à l’évaluation de l’aide : les transferts financiers sont légitimes en eux-mêmes, indépendamment de leurs conséquences ultimes en matière d’adaptation au changement climatique.

45Si cette attitude par rapport à l’évaluation est sans doute « choisie » par certains acteurs (ONG d’environnement et de solidarité internationale, par exemple), nous avons avancé l’hypothèse selon laquelle elle était vraisemblablement « subie » par d’autres acteurs – notamment certains bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux « traditionnels » de l’aide. Ces bailleurs, par ailleurs profondément inscrits dans une attitude conséquentialiste par rapport à l’évaluation de l’aide, parviennent à justifier le sens de leurs interventions en matière d’adaptation en faisant l’hypothèse selon laquelle les interventions de l’aide qui ont des conséquences positives sur l’adaptation aux conditions climatiques actuelles (des conséquences qu’il est possible de mesurer) auront automatiquement des conséquences positives sur l’adaptation aux conditions climatiques futures (des conséquences trop complexes à évaluer au vu notamment des incertitudes relatives aux projections climatiques). Or, il est peu probable que cette hypothèse se vérifie dans tous les cas.

46En permettant une attitude intermédiaire entre déontologie et conséquentialisme, cette hypothèse est cependant efficace en matière de mobilisation financière. En effet, une stricte attitude déontologique est difficile à tenir pour les donateurs ; ces derniers pourraient perdre leur motivation en étant conduit à devoir faire des choses qu’ils peuvent juger inutiles ou même nocives (Opeskin, 1996). « A-t-on le devoir d’intervenir lorsque l’on sait que quelqu’un fait mauvais usage de ses ressources ? », se questionne par exemple Naudet (2006, p. 163). Par ailleurs, une attitude fortement conséquentialiste s’accompagne rarement de ressources abondantes dévolues à l’aide ; qui voudrait en effet financer une politique publique dont les limites et les effets néfastes sont sans cesse mis en évidence ?

47Il est d’ailleurs significatif d’indiquer que les discours portant sur le financement international de l’adaptation éludent généralement la question de la « capacité d’absorption » [8] – une question pourtant importante dans les débats relatifs à l’aide en général. Cette question n’a en effet aucun sens dans un mode d’évaluation déontologique ; elle est par contre cruciale dans une attitude conséquentialiste puisque l’atteinte d’effets durables dépend fondamentalement de cette capacité d’absorption.

48La clé de lecture « attitude conséquentialiste contre attitude déontologique » nous aura également permis d’éclairer les fondements des controverses relatives à l’intégration de l’adaptation dans l’APD. Comme nous avons pu le montrer, les débats portant sur cette question ressemblent à des dialogues de sourds, car les arguments échangés ne se répondent pas les uns aux autres ; ces arguments se fondent en effet sur deux modes d’évaluation différents. Mettre en évidence ces conceptions opposées de l’évaluation permet à notre avis de mieux comprendre les ressorts des débats et pourrait peut-être permettre de faciliter les compromis.