« La mise en œuvre d’une politique commerciale de l’État mieux adaptée doit comporter un changement de style dans les relations entre les Postes et les usagers dans le sens d’une meilleure compréhension de leurs besoins réciproques » [1].
« Il appartient au receveur de tout faire pour que le public ait l’impression d’avoir en face de lui un interlocuteur compréhensif, je dirais un commerçant. Le receveur d’antan a vécu, il est un homme nouveau » [2].

1Comme l’indiquent ces deux citations, respectivement du directeur général des PTT et d’un directeur régional des Postes, on peut constater, entre les années 1965 et 1974, une triple nouveauté au sein de l’État : des tentatives pour rationaliser la gestion dans l’administration, le développement d’une politique commerciale pour les services dotés de réseaux et vendant leurs prestations et enfin une représentation des usagers dans l’espace public (par les discours modernisateurs des hommes politiques, les médias, les associations de consommateurs ou les groupements d’usagers et par les recherches en sciences sociales) qui apparaît comme modifiée par rapport aux années antérieures.

2Dans les transformations des discours et des pratiques de l’État durant cette période, les années qui précèdent 1968 doivent être distinguées des années postérieures aux événements de mai 1968. Avant 1968, dans le contexte économique des choix internationaux faits par la France et de la montée du Marché commun (créé en 1957 et élargi en 1973 à « l’Europe des neuf »), la direction du Trésor impulse une réforme progressive de l’action économique et financière de l’État, fondée sur la reconnaissance du marché et marquée par quelques grandes réformes au début des années 1960 (réformes de structure de l’appareil bancaire et réforme du crédit) [3]. Une orientation commerciale est prise par les entreprises publiques ou par certaines administrations à caractère industriel et commercial. La compétition internationale modifie les stratégies attendues des autorités publiques. Simultanément, dans les discours sur l’État, dès les années 1962-1963, la réforme de l’administration devient un thème obligé des agendas gouvernementaux [4]. Un « faisceau d’éléments nouveaux » caractérise les années 1962 à 1968 : la création d’un ministère d’État chargé de la réforme administrative en novembre 1962 dont le titulaire est Louis Joxe, une mission permanente de la réforme administrative confiée à Pierre Racine en mars 1963, les décrets de 1964 renforçant le pouvoir des préfets qui deviennent des intermédiaires hiérarchiques obligés entre les ministres et leurs services extérieurs, les premiers voyages de hauts fonctionnaires aux États-Unis en 1966 pour analyser le Planing Programming Budgeting System américain (qui deviendra la rationalisation des choix budgétaires en France à la fin des années 1960) ou les réformes des droits des administrés des années 1970.

3La nouvelle orientation d’un État qui accepte de s’occuper de commerce va de pair avec l’affirmation d’une rationalisation des méthodes de gestion publiques où la figure de l’usager est mobilisée. Le rapport d’activité du groupe de prospective chargé de la préparation du Ve Plan – qui rassemble de 1963 à 1964 des hauts fonctionnaires, des patrons et des prévisionnistes – témoigne initialement de cette orientation : « Il faudra que l’administration adopte certaines méthodes et structures du secteur privé, comportant notamment le sens de l’initiative, de la responsabilité, de l’efficacité, du service du client » [5]. Si certains hommes issus du secteur privé utilisent volontiers le terme de « client », d’autres convoquent l’« usager » ou le « citoyen » pour impulser les réformes. À gauche, le club Jean Moulin, créé en 1957-1958 et figure emblématique des clubs de réflexion, retient l’attention parce qu’une partie de ses membres sont dans l’État, en tant que fonctionnaires ou hauts fonctionnaires.

4Symbole de la renaissance d’une pensée de gauche de l’État, le premier et plus célèbre ouvrage du club paru en 1961, L’État et le citoyen, dresse le portrait d’une démocratie moderne où la participation des citoyens serait mieux assurée [6] Enfin, dès avant 1968, les recherches sur l’administration introduisent elles aussi progressivement l’« usager », l’« environnement » ou « le public » dans leurs analyses, jusque-là dominées par le point de vue juridique [7].

5En 1968, l’État traverse une crise profonde et multiforme à ses sommets politique et administratif entre le 24 et le 30 mai [8]. La période qui suit constitue dans les discours des années de recomposition des enjeux et des expertises autour de la réforme de l’administration. Les partis politiques intègrent cette dernière dans leurs programmes, les élites politiques s’instaurent en médiateurs et en recours des administrés-électeurs face à l’administration. À tel point que les usagers vont figurer dans le programme de politique générale du Premier ministre Jacques Chirac en juin 1974 [9]. Au début des années 1970, la question des relations administrationsadministrés se trouve ainsi au confluent de trois mouvements : une mobilisation relevant de la participation démocratique, une mobilisation consumériste et une mobilisation politique [10]. Plus généralement, la « participation » comme méthode démocratique connaît un succès après les événements de mai 1968 : ces derniers ont fait apparaître au grand jour une opposition entre deux types de démocratie – la démocratie participative et la démocratie représentative – qui était déjà répandue avant. Cette participation directe des usagers a une portée limitée et variable selon les services publics administratifs [11].

6S’agissant du travail des fonctionnaires, on peut donc se demander si la triple nouveauté des années 1965 à 1974 que constituent les tentatives pour rationaliser la gestion dans l’administration, le développement d’une politique commerciale et le discours sur l’émergence des usagers a eu des effets sur le travail des fonctionnaires. Ces années – de l’introduction d’une logique commerciale au conflit le plus important que l’administration des PTT (Postes et Télécommunications) ait subi au cours duXXe siècle – constituent une période privilégiée pour observer les transformations des discours, des méthodes et des pratiques du travail dans une administration particulière, celle des PTT, que nous avons eu l’occasion d’étudier. Dès lors, il faut se demander comment la figure de l’usager a été utilisée pour contribuer à la rénovation des activités administratives, à la fois par les autorités responsables d’administrations particulières (le ministère des Finances, la Direction générale de la Fonction publique, le ministère des PTT) et, surtout, par les principaux intéressés, c’est-à-dire les personnels des services publics. L’émergence de l’usager, que l’on constate dans les discours de ministres successifs et dans les organigrammes de certaines administrations durant cette période, a-t-elle réellement transformé le travail des fonctionnaires et quelle fût la contribution de ces derniers à cette redéfinition ? Les fonctionnaires des services extérieurs exercent en effet une activité qui est confrontée à la fois à la diversité des usagers et à la volonté politique de leur appliquer des règles nationales. Celles-ci ont été formulées au début duXXe siècle afin de tenter de garantir l’égalité entre usagers et la cohérence de l’organisation. Mais les discours changent dans la mesure où l’État se définit de plus en plus, au cours du XXe siècle, comme un faisceau de services publics : il intervient de manière de plus en plus active dans les domaines de l’éducation, de la santé, de la recherche scientifique, de l’organisation des marchés, que ce soit pour réglementer les activités privées ou pour assumer lui-même directement diverses fonctions dites de « service public » [12]. L’État devient de plus en plus fréquemment un vecteur de fourniture de services médicaux, sociaux, d’enseignement, de transport, de communication ou de services financiers, et connaît une diversification des activités bénéficiant aux usagers [13]. Il faut donc se demander comment la notion de service public, définie en France notamment par Léon Duguit dans les années 1910 – elle est alors « un attribut de la souveraineté, ceux qui la détiennent doivent l’exercer dans un un esprit de service » [14], est peu à peu réaménagée dans les pratiques, qui se modifient en interaction avec les définitions juridiques.

7Nous avons choisi d’étudier des fonctionnaires des PTT, les receveurs, qui sont précisément dans une position intermédiaire entre les agents d’exécution (guichetiers, facteurs, contrôleurs, inspecteurs), les usagers et les directions départementales. Leur diversité est très grande. Le terme de receveur, adopté en 1865, désigne de manière uniforme un statut, celui de comptable public qui consiste à effectuer des recettes et des dépenses sur les deniers de l’État, dont le receveur est personnellement responsable (il s’agit alors de la vente du timbre, les taxes sur les produits télégraphiques et téléphoniques, les pensions et les services financiers). Mais le receveur a aussi pour mission d’assurer le fonctionnement du téléphone, du courrier et des services financiers du bureau dont il est le chef. Les receveurs sont très divers : ils peuvent diriger de 1 agent dans les petits bureaux ruraux à 1000 agents dans les grandes villes. Ils peuvent être aussi bien des fonctionnaires isolés, apparentés à des agents d’exécution et éventuellement assistés d’un guichetier dans les petites recettes rurales, au contact quotidien des usagers, que des cadres dans les bourgs et villes moyennes, avec entre eux et leurs agents des inspecteurs. Dans les grandes villes, le receveur est cadre supérieur voire administrateur, et n’a de contact qu’avec ce qu’on nomme à l’époque les « usagers importants ».

8Les receveurs exercent une fonction localisée : ils sont assignés à une circonscription et présents sur l’ensemble du territoire national. Les itinéraires sociaux, géographiques et professionnels qui accompagnent leurs carrières font donc partie des pratiques et des représentations de leur fonction.

9L’approche diachronique particulière qui consiste, pour les étudier, à croiser la période avant l’entrée aux PTT – celle des origines sociales – et celle correspondant à l’exercice des fonctions de receveur permet d’identifier l’importance des références anciennes comme élément constitutif des transformations de la société française : en quelques années, la population devient urbaine mais elle reste proche de ses origines. Pour comprendre leur diversité, nous avons retenu l’étude de la gestion du corps, celle de ses pratiques professionnelles et celle des itinéraires sociaux et professionnels de ses membres – triple approche qui, pour l’histoire des corps de fonctionnaires auXXe siècle, a été encore trop rarement été mise en œuvre de manière concomitante [15]. Nous centrons notre attention première sur les pratiques et les représentations d’un corps de fonctionnaires, compréhensibles notamment grâce à l’étude de leurs itinéraires sociaux et professionnels. Ce type d’approche a été rarement mis en œuvre sur l’histoire des corps de la fonction publique jusqu’à une période récente.

10Nous nous efforcerons donc d’appréhender ensemble trois niveaux d’analyse : la dimension institutionnelle qui désigne le cadre statutaire du travail des agents, la dimension organisationnelle qui renvoie aux principes de division du travail et aux modes de coordination, et la dimension proprement pratique qui concerne la diversité des activités des agents et leurs caractéristiques, dimension que nous avons privilégiée. Chacune d’elles a sa propre chronologie.

11Concrètement, que s’est-il passé, à la Poste d’abord, qui s’inscrit dans une nouvelle économie, dans l’organisation du travail et les structures de la Poste ensuite et, enfin, chez les receveurs eux-mêmes ? Comment a-t-on fait parler l’usager à ces différents niveaux et cette représentation a-t-elle contribué à transformer le sens du travail des receveurs ?

UNE NOUVELLE ÉCONOMIE DE LA POSTE

12Les choix du président Pompidou, à partir des élections de 1969, en faveur de l’industrialisation et d’une certaine réhabilitation du profit prolongent une tendance de l’après-guerre et confirment une orientation à laquelle contribuent le Plan et les administrations financières vers l’amélioration de la production et de la productivité. Les objectifs que défendent les directeurs du ministère des Finances, les responsables du Plan et les directeurs d’entreprises publiques apparaissent unis par une même conception de la production [16].

13À partir de 1965, l’État assigne à la Poste des missions financières nouvelles. Il se désengage des circuits de financement des investissements et le secteur bancaire monte en puissance [17]. Face à cette nouvelle concurrence, les services financiers de la Poste doivent trouver des adaptations pour pouvoir maintenir conjointement leur vocation de service public et leur présence dans un secteur devenu concurrentiel. Dans un contexte concurrentiel croissant à l’égard des Télécommunications comme du transport des lettres et paquets, l’État mobilise fortement la figure de l’usager. L’État demande alors à la Poste de développer son action commerciale et d’avoir une gestion plus efficace sans lui donner de nouveaux moyens pour mettre en œuvre cette politique.

FACE À L’ÉMERGENCE D’USAGERS PLURIELS : QUELLE ADAPTATION DES STRUCTURES ?

23En l’absence de moyens nouveaux accordés par l’État, la branche « Poste » va introduire d’elle-même un certain nombre de nouveautés. Les années qui vont du milieu des années 1960 à la veille de la grande grève de 1974 constituent à la Poste une période d’importantes transformations par rapport à la stabilité des structures des années antérieures. Les usagers prennent d’abord une importance nouvelle dans les discours des ministres et dans les organigrammes des PTT. L’administration des PTT entre dans l’ère du marketing [31].

24L’utilisation des sondages auprès des usagers se développe progressivement aux PTT durant les années 1960 [32]. En 1969, plusieurs supports mettent en place une communication vers « les usagers ». Les guichets changent ensuite d’aspect. Symbole de cette remise en état des bureaux de poste : le plus grand bureau de poste de France, la recette principale de la Seine, est rénové en 1962 [33]. Matériellement, la plupart des bureaux suppriment les guichets grillagés. Les austères tablettes écritoires devant lesquelles on écrivait debout sont remplacées par des tables dotées de sièges. Dans les bureaux parisiens, les guichetiers se voient attribuer des blouses de nylon blanches et bleues [34].

25Comme dans plusieurs secteurs de l’administration, l’organisation en termes de management public gagne du terrain. La « responsabilité locale » apparaît comme une solution aux problèmes : elle est notamment censée permettre aux chefs d’établissement au contact des usagers de mieux répondre aux demandes de ces derniers. Dans une administration comme celle des PTT, pour équilibrer le budget de la Poste et rentabiliser ses services, la nouvelle orientation commerciale de l’État va de pair avec un discours plus affirmé sur la rationalisation des méthodes de gestion publiques où la figure de l’usager est mobilisée.

26Il faut cependant distinguer l’orientation commerciale, effectivement mise en œuvre, de la volonté d’améliorer la proximité de la gestion par la déconcentration des responsabilités, qui reste au niveau des discours.

LE SOUHAIT DES RECEVEURS : UNE POSTE « À L’ALLEMANDE »

36Dans le domaine de la gestion du bureau de poste, les receveurs réfléchissent déjà eux-mêmes à la déconcentration des responsabilités avant qu’on ne leur demande d’être des chefs d’établissements « responsables ». Leurs souhaits vont à l’époque à une autonomie supérieure à celle qui est préconisée dans les discours du ministre.

37Un groupe de travail sur la déconcentration réunit la direction générale des Postes, le secrétariat général et les chefs d’établissement entre 1970 et 1971 [50]. La liste des mesures préconisées par les chefs d’établissement, dans laquelle les préoccupations liées à l’adaptation du service aux usagers sont présentes, comporte la suppression pure et simple de l’échelon départemental et la constitution de groupement de bureaux animés par un établissement principal. La préconisation du groupe de travail des receveurs en matière de relations entre la hiérarchie, les organisations syndicales et les usagers s’inspire du secteur privé et du service des PTT allemand. En Allemagne en effet, l’organisation diffère. Dans les 714 bureaux autonomes allemands, les attributions des receveurs comportent notamment les prestations fournies aux usagers, l’exécution des services d’exploitation, de comptabilité et d’administration, l’adaptation de l’exploitation et de l’organisation aux fluctuations du trafic, les propositions d’amélioration du service, l’établissement des plans de travail, l’emploi rationnel du personnel et du matériel, la répartition des locaux, la formation professionnelle, le service social et les relations avec la presse. De plus, dans la limite des crédits qui lui sont accordés, le receveur a qualité pour passer des commandes et même des marchés [51].

38Le secrétaire général des PTT, Ivan Cabanne, refuse nettement de déconcentrer les attributions et en fait, tout le projet des receveurs est barré :
cette réforme est jugée prématurée, en raison du nombre important de changements déjà impulsés, et du fait que l’échelon départemental est considéré comme très profondément enraciné dans les mœurs et techniquement valable. Le secrétaire général ne manque pas de relever que les receveurs se réfèrent à des exemples étrangers qui se présentent dans des termes très différents en France. Il est vrai que le rôle des préfets, notamment en matière d’équipement publics, est de fait ignoré par le projet des receveurs, bien que ces derniers se réclament de l’État. C’est donc le projet de groupement de bureaux autour d’un établissement principal sans suppression du niveau départemental qui est étudié [52].

39Plus généralement, la place que les receveurs souhaitent accorder aux usagers reste marquée par les idées de la Fédération Syndicaliste des travailleurs des PTT-FO à laquelle ils sont très majoritairement affiliés. Ce syndicat, majoritaire dans l’administration centrale et dans les catégories A, défend l’idée que l’administration des PTT doit devenir une régie coopérative, dans l’esprit des idées développées avant la guerre, afin de soustraire les PTT à la tutelle néfaste des Finances. On y retrouve les principes du tripartisme développés au lendemain de la Première Guerre mondiale dans le Conseil économique du travail et jamais abandonnés par la CGT de Léon Jouhaux : les PTT seraient dotés

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«[d’]un budget propre, géré dans le souci du bien commun par l’association des producteurs et des consommateurs usagers, qui seraient responsables de la fixation des salaires et des prix. La régie coopérative aurait pour actionnaires ordinaires des personnes de droit public telles que l’État, les départements et les communes, des collectivités publiques comme les chambres de commerce et d’agriculture, des groupements de consommateurs, ainsi que pour actionnaires d’apport les corps représentatifs de ses usagers et de la totalité de ses propres employés. Le conseil d’administration, comprenant neuf représentants des personnes de droit public, neuf mandataires des usagers et neuf du personnel, nomme, suspend et révoque les agents, détermine les attributions et fixe les salaires » [53].

41Ce projet est abandonné dans les années 1970.

42Dans les changements organisationnels qui caractérisent cette période, il faut donc distinguer le développement commercial de celui de la « rationalisation » de la gestion. Il existe bien dans le premier domaine un apprentissage des méthodes commerciales dans les organigrammes, et une autre définition du service apparaît : l’égalité des usagers devant le service public est remplacée par l’égalité des usagers placés dans des conditions semblables. Faute de donner à ses receveurs des moyens nouveaux d’être responsables face aux usagers, l’administration communique sur la proximité des receveurs avec les usagers.

LES RECEVEURS DANS LA TOURMENTE

43Les contacts entre les receveurs et les usagers existaient naturellement bien avant que l’administration ne fasse entrer ces derniers dans ses discours et ses organigrammes. Mais sous quelles formes ? On peut ainsi se demander comment, entre 1965 et 1974, les receveurs réagissent à de nouvelles injonctions de la Poste, alors qu’ils se préoccupaient déjà préalablement des usagers. Encore faut-il distinguer les représentations tirées des témoignages recueillis par l’historien de celles qui apparaissent à travers la lecture de la presse corporative.

LA PERMANENCE DES USAGERS RURAUX

60Les témoignages des receveurs offrent une vision particulière de la société française. Les publics décrits par les témoins ne permettent pas d’établir une typologie fidèle, car le temps subit une « distorsion »: les relations avec les usagers sont évoquées plus abondamment lors du récit relatif au premier bureau qu’ils occupent, souvent situé en milieu rural, et que recoupe la nostalgie de relations personnalisées avec les usagers. Les témoignages commencent par les récits longs des relations avec les paysans dans les petites recettes, pour finir, plus lapidairement, dans l’anonymat des grands bureaux, par des anecdotes sur la société tertiaire et industrielle. Le discours sur l’environnement et les usagers change en fonction de la taille de la recette gérée.

61Le mode de description des receveurs suggère un tableau des différences sociales dans l’espace urbain et rural où s’individualisent deux ou trois groupes et où dominent les modifications structurelles de l’emploi rural par rapport à l’emploi urbain. Pourtant la campagne tend déjà à assimiler les modes de vie urbains.

62Le territoire urbanisé qui entoure la ville s’étend par implantation d’activités et de logements dans un espace plus vaste et moins coûteux. Le village se modernise et dans certains cas se repeuple. S’il n’est pas trop éloigné d’une ville, les citadins viennent de plus en plus nombreux s’y établir. Les retraités s’y installent. Le jeune agriculteur est de plus en plus un producteur urbanisé qui vit à la campagne, fait ses comptes ou les confie à un expert, comme un cadre ou un commerçant des villes. Les modes de vie urbain et rural deviennent ainsi moins faciles à distinguer, les différences ne sont parfois plus significatives dès cette période [72].

63À la fin des années 1960, les récits se réfèrent toujours au monde agricole et paysan, mais ce sont surtout les fonctionnaires locaux et territoriaux, du chef d’établissement scolaire au maire (il y a aussi le curé), qui sont beaucoup cités (c’est-à-dire les cadres et les professions intermédiaires). Les comptables du Trésor et les représentants de la Banque de France tiennent une place importante. Les descriptions de l’attention portée par le maire, dont les services utilisent la Poste, sont nombreuses. Le maire est en effet le personnage central qui assure le relais entre les rouages de la vie locale et les rouages de la vie politicoadministrative départementale et nationale. Par exemple, lors de son affectation dans un bureau, le receveur reçoit une lettre du maire et viceprésident du conseil général lui souhaitant la bienvenue, et lui adressant quelques renseignements généraux pouvant lui être utiles : « L’administration municipale, écrit le maire, doit vous apporter une aide compréhensive et courtoise. Je serai toujours heureux de vous recevoir personnellement à la mairie et de m’entretenir avec vous de toute difficulté ou critique que vous auriez à me soumettre » [73]. Tel receveur est invité à la réunion des maires du canton [74]. Tel autre, comme adjoint au maire, a l’occasion d’aller en délégation chez le préfet pour obtenir l’ouverture d’une pharmacie dans une localité [75].

64Face à l’émergence de nouvelles professions (comme les professions de la santé ou les techniciens) dans la société française de cette période, les receveurs témoignent surtout de la pérennité des cadres moyens dont la présence est ancienne : instituteurs, fonctionnaires des administrations locales [76]. Les nouvelles professions sont relativement absentes. Les receveurs témoignent peu de l’émergence d’une bourgeoisie moyenne faite de commerçants, des membres des professions libérales et de riches exploitants agricoles.

65L’apparentement des statuts avec les autres fonctionnaires territoriaux est, comme dans les années 1950, présent. Les modifications du salariat urbain ont peu d’influence, d’après ces témoignages, sur les rapprochements avec les autres professions.

66Les itinéraires des receveurs contribuent à la permanence de la représentation du monde rural. Le milieu socioprofessionnel dans lequel se recrutent les futurs receveurs entrés aux PTT entre 1939 et 1959 et en fonction dans les années 1960-1970 ne suit pas complètement celui de l’ensemble des agents de la Poste. Les receveurs restent d’abord issus de familles d’agriculteurs et du secteur public, alors que dès la fin des années 1960, les fils d’ouvriers arrivent en premier pour l’ensemble des grades des PTT. Il est vrai qu’en 1962, le tiers des agents de la fonction publique a déjà un père dans le secteur public, et un quart seulement est d’ascendance ouvrière [77]. Et lorsque les receveurs sont issus de pères ouvriers, il ne s’agit pas de la classe ouvrière traditionnelle mais de celle qui est liée au monde rural. Pour faire face à l’ouverture de nouveaux emplois de receveurs, la Poste recrute en priorité dans les réserves du secteur public et dans les réserves rurales. Elle utilise l’accélération de la mutation des campagnes en fournissant un débouché économique aux catégories en crise, puis elle puise progressivement à partir de la Seconde Guerre mondiale dans les réserves ouvrières.

67Mais il faut rappeler aussi l’influence des caractéristiques du réseau des bureaux de poste sur le poids des usagers ruraux dans les témoignages des receveurs. La naissance de besoins nouveaux liés notamment au développement des Zones à urbaniser en priorité (ZUP) a fait monter le nombre des réalisations nécessaires, mais les réalisations restent très insuffisantes. Alors que la France connaît la période de son histoire où l’urbanisation progresse le plus vite [78], dans les zones urbaines, l’administration ne peut pas faire face : le programme de création de bureaux urbains, qui comprenait, en 1960, deux cents bureaux de plein exercice, aboutit à dix-huit créations concrètes d’établissements par an en moyenne de 1960 à 1969 [79]. Des expériences de Poste itinérante dans les grands ensembles voire à l’usine sont lancées [80]. Malgré l’utilisation commerciale du réseau comme riposte à la concurrence dès 1972, celui-ci ne suit pas l’évolution de l’habitat et le nombre de bureaux de poste par habitant est beaucoup plus élevé en milieu rural, au détriment d’un milieu urbain en plein développement.

68Ainsi, les receveurs n’ont pas attendu les prescriptions de l’administration pour faire du commercial : ce que l’administration leur demande de faire correspond à ce que beaucoup faisaient déjà avant. Grâce aux témoignages des receveurs apparaît l’apprentissage de méthodes commerciales spécifiques au secteur public. Si les receveurs résistent, à partir de 1972, aux injonctions commerciales de l’administration, c’est parce que cette orientation commerciale est alors liée par les receveurs à une politique plus générale de fermeture des bureaux de poste en zone rurale. Leur présence dans la grève qui s’étale aux PTT du 18 octobre au 2 décembre 1974 n’est pas négligeable et de futures recherches pourraient s’attacher à la participation des cadres et aux conséquences de la grève [81].

69Entre 1965 et 1974, l’État qui se désengage financièrement demande aux PTT de développer leur action commerciale vers les usagers et de mettre en place une gestion plus proche des « administrés », mais il ne leur donne pas de moyens nouveaux, soit par un allégement de leurs charges ou la restitution de fonds, soit par un changement de statut ou par une réelle déconcentration.

70La nouvelle organisation mise en place concerne en fait surtout le domaine commercial, dans lequel il y a durant la période un apprentissage, et l’émergence d’une autre définition du service. L’égalité de tous les usagers devant le service public est en effet remplacée par l’égalité des usagers placés dans des conditions semblables. Cette actualisation de la doctrine par les PTT est adoptée lorsque ces derniers cherchent des ajustements pour maintenir leur position dans un contexte devenu concurrentiel en matière de services financiers. En matière de déconcentration des responsabilités en revanche, l’administration ne transfère sur les receveurs que le traitement des réclamations à partir de 1965, mais elle développe une active politique de communication sur la proximité des postiers avec les usagers.

71Quant aux receveurs, ils n’ont pas attendu les prescriptions de l’administration pour tenter d’optimiser le service rendu aux usagers dans le domaine des placements financiers, résultats auxquels ils sont directement intéressés par un système de primes et de « remises ». Le receveur est à la fois représentant de l’administration et marchand. Il utilise l’image de l’État pour mieux vendre. La référence à l’usager est désormais parfois combinée avec la référence aux règles du marché, au service rendu et même vendu. S’ils résistent à partir de 1972 par l’intermédiaire de l’amicale aux prescriptions de l’administration, c’est notamment parce qu’ils lient l’orientation commerciale prise par la Poste à la politique de fermeture des bureaux de poste en zone rurale. Quoi qu’il en soit, dans la période qui a duré de 1965 à 1974 à la Poste, l’apprentissage de méthodes commerciales spécifiques au secteur public est intense, tant au niveau des receveurs qu’à celui de la Poste.

72Plus généralement, la Poste durant la période des années 1965 à 1974 est loin d’être « l’administration traditionnelle » et « bureaucratique » décrite aujourd’hui. Cette période n’est pas non plus une simple phase de « transition » entre la tradition et la modernité, qui serait orientée de façon continue vers un tropisme entrepreneurial. Il s’agit en revanche d’une période d’allers et retours, de tentatives et d’expériences : la position des receveurs dans la grève de 1974 est alors significative d’un problème. Cette transformation des discours, des méthodes et des pratiques dans le contexte des années 1965 à 1973 reçoit une interruption à la fin de l’année 1973 et en 1974. La politique de fermeture des bureaux en zone rurale subit un coup d’arrêt. Cette phase d’entrée de la Poste et du receveur dans la modernité va aboutir un an plus tard à la grande grève de 1974, à laquelle les cadres des PTT vont participer activement. Les tentatives de modernisation de la gestion publique engagée par l’État depuis 1968 ont été suivies d’un œil vigilant par les organisations syndicales. La série de réformes intervenues en 1971, qui a donné plus d’autonomie aux deux branches d’exploitation, la Poste et les Télécommunications, sans définir un nouvel horizon, constitue pour le personnel un premier pas vers une séparation totale des deux branches et ce qui est nommé le « démantèlement du service public ».

73En se centrant sur l’étude des pratiques des fonctionnaires des services déconcentrés de l’État, et en observant directement la sphère des pratiques et la participation propre des fonctionnaires à la définition de leur mission par un « changement d’échelle » d’observation [82], les pratiques de travail n’apparaissent ni exclusivement pilotées par les ministères ni par la hiérarchie : elles sont en perpétuelle reconstruction, et pas seulement sous l’effet des décisions politiques. Le décalage entre le temps court des réformes adoptées par les décideurs et les représentations des agents structurées sur le temps d’une à plusieurs générations professionnelles peut apparaître. Des pratiques novatrices des agents qui ont du mal à être entendus par les gouvernants peuvent à l’inverse émerger. Il est ainsi possible d’observer l’agencement qui, pendant une période significative, s’instaure entre plusieurs protagonistes autour de la figure de l’usager : à proximité des agents, dont les origines, les aspirations et l’évolution des techniques de travail marquent certains comportements, se trouvent les usagers, mais aussi l’État et l’administration, qui déterminent le cadre et les limites des activités, sous le contrôle de l’opinion (dans un domaine où le maintien ou la réélection du ministre ou du Président de la République dans leurs fonctions constitue un horizon permanent des décisions prises), sans oublier enfin les justices administratives, qui constituent une référence normative.

74L’histoire des rapports sociaux et culturels entre ces différents acteurs, modifiés selon les périodes, permet de mieux comprendre comment la notion de service public débouche sur une pratique en partie négociée dans le temps entre des groupes qui ont des intérêts parfois divergents. L’histoire sociale de l’État et l’histoire des organisations, conçues comme une histoire qui déconstruit les processus de décision [83], permettent d’interroger la vision hiérarchique descendante des rapports entre l’administration, l’État et ses agents, et de questionner, par l’analyse des pratiques et des représentations, les catégories d’« État », de « service public », d’« administration » et d’« usager ».