1 Dans la Grande-Bretagne du XVIIIe siècle, dès le début du processus d’urbanisation, les questions d’approvisionnement, de qualité et de prix des produits alimentaires ont été à l’origine de débats politiques animés. Depuis les révoltes frumentaires de l’« économie morale » fomentées avant 1800 par ceux que Edward P.Thompson appelle la « foule », en passant par la protestation des classes populaires contre les profiteurs de la Première Guerre mondiale, la question alimentaire a toujours été le révélateur de tensions et de divisions importantes au sein de la société quant au fonctionnement des marchés, aux inégalités sociales et à la définition du rôle de l’État [1]. Diverses actions de protestation eurent lieu, ainsi que des manifestations révélant les inquiétudes des consommateurs, dans lesquelles les consommatrices, porte-parole du foyer, jouèrent souvent un rôle central [2]. Le mouvement coopératif était devenu, au début duXX^e siècle, le défenseur le mieux organisé des intérêts du consommateur. Son programme soulignait l’importance de mettre à la disposition du public des produits alimentaires naturels et la nécessité d’une action concertée impliquant la société civile pour disposer d’une troisième voie, entre un marché purement capitaliste et une trop grande dépendance par rapport à l’État [3]. La question sanitaire et celle de la protection du consommateur contre la fraude finirent par se rejoindre dans les débats persistants sur le frelatage des produits alimentaires. Dans ce domaine, l’influence du mouvement coopératif accompagna une série de campagnes d’inspiration réformiste et libérale, orchestrées principalement par des représentants des professions médicales et scientifiques, qui s’inquiétaient des qualités sanitaire et nutritionnelle des produits et régimes alimentaires [4].

2 Historiquement, malgré l’existence d’une représentation des consommateurs, il est clair que la réglementation des produits alimentaires au Royaume-Uni a privilégié les intérêts des producteurs au détriment de ceux des consommateurs [5]. Dans le présent article, nous montrons que cela est en grande partie le cas dans les décennies du milieu du XX^e siècle, et ce, malgré des changements politiques et un contexte économique qui, dans une certaine mesure, ont limité l’influence des producteurs sur le système réglementaire. De manière générale, les industriels étaient en faveur d’une intervention de l’État réduite à sa plus simple expression et depuis le XIX^e siècle, les termes des lois alimentaires et leur application leur garantissaient une bonne marge de manœuvre. La référence légale majeure en ce domaine était la législation sur la vente de produits alimentaires et médicamenteux (SFDA, Sale of Food and Drug Acts) qui visait à protéger les consommateurs contre le frelatage frauduleux ou dangereux des produits alimentaires en général. Lorsqu’une législation détaillée fut adoptée pour contrôler certains produits spécifiques, ce fut principalement à l’initiative des producteurs de biens de luxe comme le beurre. Ils agirent ainsi car ils y voyaient un moyen de se démarquer avantageusement de substituts bon marché tels que la margarine. Le caractère très ponctuel de ces réglementations illustre bien les propos de Frank Trentmann pour qui l’idéologie politique dominante, fondée sur le concept du libre échange, considérait que la meilleure défense des intérêts des consommateurs passait par l’offre d’un pain bon marché, garant de l’amélioration des conditions de vie [6].

3 Les questions de prix et d’approvisionnement demeurèrent les sujets de débats houleux pendant les années 1920 et 1930 du fait, surtout, des profits excessifs réalisés par certains. Mais on peut soutenir que l’essentiel de la politique alimentaire se mit à porter plutôt sur des questions de santé publique.

4 L’élargissement et l’application de la réglementation sur le frelatage des produits alimentaires furent centralisés et placés sous la responsabilité du ministère de la Santé. La ligne politique générale du ministère était de donner, comme par le passé, une autonomie maximale aux producteurs; cependant, lorsqu’il était avéré qu’un risque sanitaire menaçait les consommateurs, il affichait sa volonté d’intervention. La protection des consommateurs contre les produits frauduleux qui était jadis une préoccupation non négligeable, avait désormais moins de poids [7]. F.Trentmann souligne que c’est autour des questions de salubrité et d’innocuité du lait, et non de modicité du prix du pain, que les réformistes de la réglementation alimentaire, comme par exemple les mouvements coopératif et travailliste, se sont mobilisés. Cela illustre, selon lui, leur croyance en la défense du droit des consommateurs à des produits à haute valeur nutritionnelle [8]. Cette ligne de pensée porte la marque de la nouvelle science de la nutrition qui avait mis en évidence l’importance des vitamines pour la santé. Néanmoins, il n’existait pas de consensus, au sein de la communauté scientifique, sur les politiques qu’il fallait mener ni, plus spécifiquement, sur la corrélation entre bas revenu d’une part et malnutrition ou pauvreté du régime alimentaire de l’autre [9]. Plus tard, lorsque l’État prit les rênes du pays pendant la Deuxième Guerre mondiale, les questions de politique alimentaire prirent une importance bien plus grande. Les priorités stratégiques étaient d’assurer le ravitaillement des forces armées, de réduire le gaspillage dans les processus de production et de distribution et, grâce au rationnement, d’assurer aux populations civiles un régime alimentaire convenable sur le plan nutritionnel. Expertises scientifique et commerciale participèrent à l’effort de guerre et furent mobilisées par le gouvernement pour que soit exploitée au mieux la valeur nutritionnelle des ressources alimentaires disponibles. La mise en place du rationnement limita certes l’offre de denrées alimentaires, mais elle réduisit aussi les disparités entre les régimes alimentaires des différentes classes sociales tant en termes de qualité que de quantité [10]. À ce sujet, une étude récente conclut que « le régime alimentaire des Britanniques n’a jamais été aussi sain que pendant la guerre bien que beaucoup s’en plaignirent » [11]. L’amélioration de la santé et du régime alimentaire de la population pendant cette période fut si spectaculaire qu’en 1947, les actions des ministères de l’Alimentation et de la Santé furent consacrées par l’Association américaine pour la santé publique ( American Public Health Association), qui leur décerna le prix Lasker [12].

5 L’obtention du prix Lasker fut le symbole de l’efficacité de l’intervention de l’État et de son expertise. Cette époque est d’ailleurs considérée comme l’« âge d’or » du régime alimentaire britannique et de l’influence de la diététique sur la politique publique. Cela dit, l’héritage des politiques de guerre sur le long terme est controversé. Pour certains historiens de l’alimentation en Grande-Bretagne, les années 1950 et 1960 connurent un niveau de sécurité alimentaire et de qualité des produits sans précédent, tandis que pour d’autres, elles sont marquées par l’émergence d’inquiétudes autour de l’alimentation [13]. Pour d’autres encore, l’influence des agriculteurs et de la politique fut déterminante après 1945 et elle fit de l’ombre aux industriels de l’alimentaire, aux détaillants, ainsi qu’aux professionnels de la santé, de la diététique et de la nutrition [14]. Ces points de vue ont leur importance dans la mesure où l’on aurait pu s’attendre à assister, après la guerre, à l’élargissement de l’influence des intérêts des consommateurs. Il y avait certes une conscience politique accrue de l’importance de la consommation.

6 Ainsi Ina Zweiniger-Bargielowska montre que dans les années 1940 et 1950, les questions de rationnement et de contrôle, et en particulier de contrôle des produits alimentaires, étaient à l’origine de différences fondamentales entre les partis travailliste et conservateur tant sur le plan philosophique que dans leurs programmes politiques [15]. Les questions alimentaires furent au cœur des élections générales de 1950,1951 et 1955 et elles révélèrent, une fois encore, les limites du « consensus » de l’après-guerre. Hilton, comme Trentmann, montre que les différentes formes de représentation des consommateurs se sont consolidées à la fin des années 1940 et au début des années 1950. Hilton identifie l’émergence d’une approche plus technique de la consommation, liée à l’augmentation des achats de biens durables et à la prospérité d’après-guerre. Il considère que cela changea la nature du militantisme des consommateurs; jadis représenté plutôt par des femmes, il devint alors le fait des hommes.

7 Cependant, il est peu probable que de tels changements se soient répercutés sur le mouvement de réforme de la politique alimentaire. Ce dernier était animé depuis longtemps d’une part par les consommatrices et leurs organisations, et en particulier par l’Association coopérative des femmes (Women’s Co-operative Guild), et d’autre part par les milieux techniques et scientifiques à dominance masculine [16]. Trentmann suggère que dans les années 1950 cette diversité d’organisations et cette pluralité d’approches ont affaibli la représentation des intérêts des consommateurs, tandis qu’au même moment le lobby des producteurs était bien plus combatif et bien mieux structuré. Le présent article étudie la pérennité des préoccupations de guerre et d’avant-guerre en matière de qualité des produits alimentaires et de nutrition, de 1945 à 1955. Il s’agit d’une période à part d’un point de vue institutionnel, car il existait alors un ministère spécifiquement chargé des questions alimentaires; créé en 1939, il finit par fusionner avec le ministère de l’Agriculture et de la Pêche (MAFF) en 1955. L’étude de cet organisme et plus généralement de la restructuration des politiques alimentaires de guerre, donne un bon aperçu des influences relatives des producteurs, des consommateurs et de l’État, tant des hommes politiques que des fonctionnaires, sur la détermination des politiques de l’après-guerre, période caractérisée par de nombreuses dissensions. Après 1945, la levée des contrôles fut très progressive, et elle donna lieu à des négociations répétées et souvent conflictuelles, ce qui est assez typique de la politique alimentaire de l’époque.

8 Nous proposons d’abord un examen détaillé du cas du pain, denrée alimentaire de base, rationné pour la première fois en 1946 dans des circonstances controversées, alors qu’il ne l’avait pas été pendant la guerre. La seconde partie consiste en une analyse de l’instauration de normes alimentaires pour un certain nombre de produits et met en évidence un tournant historique important au début des années 1950. L’objectif des tentatives d’établissement de normes alimentaires était auparavant d’assurer un approvisionnement suffisant dans un contexte de pénuries. Après 1950, leur but fut plutôt de contrôler la qualité des produits en vue de l’avènement d’une société d’abondance et de l’augmentation du pouvoir d’achat. Dans la dernière partie, nous proposons une analyse des débats sur l’hygiène alimentaire en général et sur la qualité et la sécurité alimentaires dans le secteur de la restauration. Les observations recueillies dans cet article suggèrent que dans ce domaine, la politique avait un rôle d’arbitrage, avec d’un côté les intérêts des consommateurs et de l’autre ceux des producteurs et des fournisseurs de produits alimentaires. Néanmoins, lorsque ces intérêts étaient incompatibles, les considérations commerciales l’emportaient la plupart du temps. Cela confirme la tendance historique de la politique alimentaire britannique à privilégier les intérêts du monde des affaires plutôt que ceux des consommateurs.

LE PAIN

9 F.Trentmann considère que les campagnes qu’ont menées les consommateurs à partir de 1920 sur le lait témoignent de l’intérêt croissant du public pour les questions nutritionnelles. Il affirme qu’en contrepartie les débats sur le pain cessèrent progressivement d’occuper les devants de la scène, reflétant ainsi le déclin d’une politique du consommateur centrée sur les questions de disponibilité des denrées de première nécessité et de leur coût [17]. Il y eut, il est vrai, un regain d’intérêt pour les questions d’approvisionnement et de prix du pain pendant la Deuxième Guerre mondiale. L’absence d’un rationnement du pain pendant le conflit confirma sa position de choix dans le régime alimentaire des Britanniques, mais il changea de nature. Le pain complet détrôna le pain blanc sous la pression du gouvernement qui obligea les minotiers à augmenter le rendement de l’extraction de farine de blé panifiable. La priorité de l’État était toujours de maintenir une offre de pain bon marché, mais à présent, cette stratégie passait par des considérations nutritionnelles, atténuant l’accent mis traditionnellement sur les questions de disponibilité de l’offre et de son prix. À son échelle, le rationnement du pain est un modèle de l’influence de la diététique sur la politique alimentaire puisque le passage à la farine complète, encore appelée « farine nationale » s’est fait sur les recommandations du Conseil pour la recherche médicale (MRC, Medical Research Council), publiées dans son rapport de 1941. Il était défendu par le professeur Jack Drummond [18], conseiller scientifique en chef auprès du ministre de l’Alimentation de 1940 à 1946 [19]. Drummond pensait que la valeur nutritionnelle du pain blanc avait diminué à la fin du XIX^e siècle, suite à l’adoption de nouvelles techniques meunières. Sa gestion de la question du pain pendant la guerre est un reflet fidèle de sa politique générale qui était de profiter de la pénurie pour améliorer le régime alimentaire de la population [20].

10 Pendant la guerre, le ministère de l’Alimentation fit passer le taux d’extraction à des valeurs comprises entre 80 et 90 pour cent en fonction des ressources disponibles. En 1945 la filière meunière, qui jouissait d’une large représentation auprès du ministère de l’Alimentation, milita pour des réductions plus importantes, qui auraient permis la reprise de la production de pain blanc. L’argument était que les techniques meunières mises au point à la Ferme expérimentale de recherches céréalières du ministère permettaient de garantir une certaine teneur en vitamines et en minéraux, même à des taux d’extraction moindres. Ce à quoi les nutritionnistes, les professionnels de la santé ainsi que d’autres personnalités répondirent qu’une telle politique remettrait en cause les progrès nutritionnels réalisés pendant la guerre. D’après eux, le pain complet était un produit plus naturel, et donc meilleur. Le ministre de l’Alimentation Lord Woolton rétorqua que les variations du taux d’extraction instaurées naguère l’avaient été sur le conseil de scientifiques. Il suggérait que, instruits par les programmes d’éducation mis en place pendant la guerre, les consommateurs allaient continuer d’exiger du pain de qualité supérieure [21].

11 Grâce aux idées de Woolton, l’évaluation de l’alimentation fut au centre d’une série d’enquêtes officielles conduites de 1945 à 1955. Sir Henry French, secrétaire permanent du ministère de l’Alimentation et cheville ouvrière des politiques alimentaires pendant la guerre, organisa une conférence sur le pain de l’après-guerre. Outre les représentants du gouvernement, étaient présents des représentants de l’Association nationale des minotiers britanniques et irlandais ( National Association of British and Irish Millers), de la Société coopérative de gros ( Co-operative Wholesale Society), de la Société coopérative de gros écossaise ( Scottish Co-operative Wholesale Society), des entreprises de boulangerie et des importateurs de farine [22]. Les porte-parole des ministères de l’Alimentation et de la Santé soutenaient que le taux d’extraction en vigueur de 80 pour cent était le taux le mieux adapté à un régime alimentaire sain [23], et que le pain complet avait été la clé de voûte de l’amélioration du régime alimentaire pendant la guerre. De leur côté, les producteurs retinrent de la politique mise en place pendant cette période qu’il était possible d’améliorer ou de renforcer la valeur nutritionnelle du pain blanc par l’adjonction de vitamines de synthèse. Les minotiers ajoutaient également que la perte de nutriments associée aux farines à bas taux d’extraction serait compensée par la réapparition dans le régime alimentaire moyen d’autres aliments, qui avaient fait défaut pendant la guerre mais qui allaient être à nouveau disponibles [24]. Le mouvement coopératif, qui détenait la grande partie des infrastructures meunières, fit remarquer que les avancées technologiques allaient permettre d’obtenir du pain blanc d’une qualité supérieure à celle d’avant-guerre [25]. La filière meunière était persuadée que les consommateurs préféraient le pain blanc et que, pour autant qu’on leur en donnât le choix, ils exprimeraient cette préférence à l’étal. L’opposition entre les représentants du secteur et les responsables de la santé est bien résumée par un participant qui rapporta les propos suivants :
« Un minotier fit remarquer que “tant que la science ne nous donne la preuve du contraire, l’homme blanc a droit à sa farine blanche”. Wilson Jameson s’exprima de manière très véhémente pour dire en substance qu’une farine à laquelle seraient ajoutées des substances de synthèse ne saurait être considérée comme saine et contiendrait essentiellement de l’amidon » [26]. Le compte rendu de la conférence, en octobre 1945, fit le bilan des différents points de vue et suggéra la poursuite de recherches plus approfondies sur la question. Les spécialistes de la nutrition et les autorités sanitaires venaient en fait de neutraliser la pression des producteurs pour un retour au pain blanc. Ils bénéficiaient sur ce point du soutien des politiciens travaillistes qui s’intéressaient à la santé des classes ouvrières et à leur régime alimentaire, fortement tributaire de la contrainte budgétaire. Les vertus du pain complet furent aussi défendues par la personnalité influente de Charles Hill, médecin qui avait participé à des émissions de radio populaires pendant la guerre [27].

12 L’influence de la diététique fut pourtant limitée en regard des facteurs économiques [28]. Après avoir fait passer le taux d’extraction à 90 pour cent en mai 1946, augmentation destinée à maximiser l’utilisation des ressources, le gouvernement travailliste introduisit le rationnement du pain au mois de juillet afin de réduire les importations et par là même la fonte des réserves en dollars.

13 Bien que le pain complet fût le seul pain encore présent sur les étals, Sir Jack Drummond démissionna pour protester contre le rationnement et ses conséquences négatives sur le régime alimentaire national. Les minotiers eux aussi étaient mécontents. Le rationnement du pain se poursuivit jusqu’en 1948 et le taux d’extraction légalement autorisé était toujours de 80 pour cent en 1950.

14 Une deuxième conférence sur le pain de l’après-guerre eut lieu en 1950, sous la pression de la filière meunière qui espérait que les résultats de nouvelles recherches plaideraient en faveur d’une reprise de la production du pain blanc.

15 Les professionnels du secteur soulignaient les vertus de l’« enrichissement » du pain blanc par adjonction de vitamines pour en garantir la valeur nutritionnelle, une pratique courante dans d’autres pays et que la Grande-Bretagne avait adoptée pendant la guerre pour d’autres aliments [29]. Ils étaient aussi soucieux de minimiser les critiques des professionnels de la santé à l’encontre du pain blanc [30]. Une fois encore, les autorités sanitaires réussirent à résister à cette volonté de changement, même si les arguments scientifiques qu’elles avancèrent manquaient de clarté. Le MRC avait commandité une étude auprès de Robert McCance et Elsie Widdowson sur les bienfaits relatifs des différents types de pain [31]. Le volet expérimental du projet était une étude de l’alimentation des pensionnaires de deux orphelinats situés en Allemagne, entre 1946 et 1949, mais les résultats préliminaires donnèrent lieu à de nombreux débats sur la nature même de ce qu’ils démontraient. Apportaient-ils la preuve des vertus d’un type de pain, de certaines vitamines ou simplement de l’amélioration du régime alimentaire ? En l’absence de preuves concluantes, le gouvernement maintint sa politique en cours, qui suivait, certes à son insu, les conseils des nutritionnistes. Le débat sur les effets nocifs du trichlorure d’azote sur la santé fit très peu de progrès. Ce gaz était utilisé comme décolorant et « agent de bonification » dans 90 pour cent des farines. Mais suite aux travaux conduits par Sir Edward Mellanby en 1946, qui indiquaient que le trichlorure d’azote avait des effets nocifs sur les animaux, son utilisation fut abandonnée en Amérique du Nord. Les minotiers britanniques n’étaient pas enclins à en faire autant, et cette question devint elle aussi sujet d’investigations approfondies [32].

16 Lorsqu’en 1953 le contrôle des céréales disparut avec l’abandon total du rationnement, les minotiers obtinrent une plus grande marge de manœuvre pour réduire les taux d’extraction. La production du pain blanc fut autorisée sous réserve qu’il soit « enrichi » en thiamine, en acide nicotinique et en fer. De plus, le « pain national » subventionné, que les boulangers avaient obligation de proposer à leur clientèle, était du pain complet. Le communiqué de presse du ministère de l’Alimentation sur l’abandon du contrôle des céréales annonçait que « les boulangers seront libres de cuire et de vendre tout type de pain pour satisfaire leur clientèle » [33]. En pratique, entre 1953 et 1955, le pain complet représentait plus de 98 pour cent de la consommation, ce qui s’explique par le fait qu’il était subventionné [34]. Les autorités sanitaires et les nutritionnistes continuaient de s’inquiéter de l’impact de la baisse des taux d’extraction sur l’organisme [35]. Le lobbying incessant de la filière meunière déboucha en 1955 sur une nouvelle enquête officielle menée par la Commission Cohen. Les conseillers scientifiques et médicaux de différents services gouvernementaux prétendaient que les effets négatifs de la baisse des taux d’extraction sur la santé de la population étaient d’ores et déjà perceptibles. Ils soutenaient que les farines « enrichies » par adjonction de vitamines ne pouvaient être considérées comme des substituts satisfaisants des farines à taux d’extraction élevés.

17 Leur argumentation reposait essentiellement sur l’idée qu’il était fort possible que le pain complet contienne des vitamines et d’autres éléments dont les bienfaits pour la santé étaient, dans l’état actuel des connaissances, sous-éva-lués voire ignorés. Cette approche revenait à considérer les vitamines comme un indicateur des limites de la connaissance scientifique et à justifier ainsi l’application du principe de précaution selon lequel il convenait de conserver autant de constituants des céréales que possible. Cet argument perdit cependant de son poids lorsque McCance et Widdowson publièrent un rapport pour le MRC qui, tout en mettant en garde contre les généralisations abusives, indiquait qu’« aucune différence en termes de valeur nutritionnelle n’a pu être observée entre les différents pains, mis à part sur des rats tout juste sevrés » [36]. Les représentants de la filière, dont l’ancien conseiller scientifique adjoint auprès du ministre de l’Alimentation de 1940 à 1946, réaffirmèrent leurs arguments en faveur de l’enrichissement du pain blanc, qui en faisait un produit de bon sens diététique et qui avait la faveur des consommateurs [37]. De leur point de vue, les vitamines et la diététique devaient être mises au service de la protection des consommateurs tout en respectant leurs préférences alimentaires. Le rapport de la commission concluait que la consommation de farines de taux d’extraction de 70 pour cent ne présentait aucun risque nutritionnel significatif tant qu’elles étaient enrichies en vitamines [38]. Cela revenait à s’aligner sur la position de la filière meunière plutôt que sur une approche médicale, nutritionnelle, non commerciale et scientifique de la « protection du consommateur ». Au même moment, McCance et Widdowson publiaient une histoire du pain pour le grand public, dans laquelle ils affirmaient que leurs travaux avaient établi la valeur nutritive du pain blanc. Ils concluaient qu’inévitablement, les discussions sur les vertus des différents pains étaient plus le reflet d’intérêts et de sensibilités contradictoires que de faits scientifiques bien établis [39]. Le quotidien le Daily Express se fit l’écho de ces propos dans un article qui décrivait McCance comme un bienfaiteur public engagé dans une lutte contre les contrôles érigés par « ces messieurs du Parlement » [40]. Après la disparition du système de sub-vention du pain complet en 1956, les consommateurs se mirent à acheter du pain blanc qui, en 1960, était devenu le type de pain le plus consommé.

NORMES ALIMENTAIRES : PROTÉGER L’OFFRE ET PRÉPARER L’AVÈNEMENT D’UNE SOCIÉTÉ D’ABONDANCE

18 Dans les années 1940, la priorité absolue était donnée à la protection de l’offre, car d’importants problèmes économiques et sociaux étaient à l’origine de la pénurie de nombreux produits alimentaires. Cette situation requérait une coopération étroite entre l’État et l’industrie, si bien que la volonté de l’État de protéger les consommateurs était parfois affaiblie par son objectif prioritaire qui était de donner satisfaction aux producteurs. Les mesures de guerre avaient affecté l’industrie agroalimentaire en profondeur. On peut citer entre autres le contrôle des prix, le rationnement, la concentration de la production dans les grands établissements, les contraintes imposées à la distribution, ainsi que la réduction des emplois et de la production dans les secteurs dits « de luxe » tels que la confiserie et la biscuiterie. Pour mettre en œuvre son programme de contrôle de l’offre, le ministère de l’Alimentation avait, pendant la guerre, défini des normes relatives à la composition de nombreux produits. Une deuxième conséquence du rationnement à cette époque fut de remettre à l’ordre du jour la protection des consommateurs contre la fraude. Le ministère insistait sur l’importance particulière de la qualité des produits et de la protection des consommateurs en temps de guerre. D’après le décret sur les produits alimentaires de substitution de 1941, la production de tout produit « proposé expressément comme substitut d’un autre produit alimentaire » était considérée comme une infraction [41]. Avec la loi de 1938 sur la vente des produits alimentaires et médicamenteux (SFDA, Sales of Food and Drugs Act) ce ministère se vit confier les pouvoirs du ministère de la Santé ainsi que ceux, relatifs à l’étiquetage des produits alimentaires conditionnés, que la loi de 1926 sur la vente des produits alimentaires (poids et mesures) ( Sale of Food [Weights and Measures] Act)avait impartis au ministère du Commerce [42].

19 Dans une certaine mesure, le remplacement des normes acceptées avantguerre par des normes de portée plus modeste certes, mais officielles, servait les intérêts des consommateurs car leurs exigences de base se trouvaient satisfaites. Cela dit, certains soutiennent qu’une partie des normes qui furent adoptées légitimait des produits de qualité inférieure car il fallait faire face à une situation de pénurie. Ces normes furent élaborées par des représentants de la production et de la distribution agroalimentaires, ainsi que par des scientifiques. Susan Foreman montre que les « rapports étroits » entre le ministère de l’Alimentation et le monde de l’agroalimentaire sont un héritage de la guerre.

20 Dans un registre similaire, Hammond révèle, dans son histoire officielle, qu’un petit groupe de personnalités du ministère de l’Alimentation, et en particulier un groupe de cadres cooptés venus du monde des affaires, ont saisi l’opportunité qui s’offrait à eux d’introduire des réformes de longue haleine en matière de normes alimentaires et d’étiquetage [43]. Les spécialistes de la nutrition avaient eux aussi leur rôle à jouer, puisque le rationnement et les normes alimentaires étaient formulés en termes d’apport énergétique et de teneur en sels minéraux, en vitamines et en protéines [44]. La réglementation de 1943 du ministère de l’Alimentation sur l’étiquetage frauduleux ou trompeur s’appliquait également aux déclarations concernant les caractéristiques nutritionnelles des produits alimentaires [45]. La campagne d’éducation et d’information du ministère sur les régimes alimentaires, la nutrition et la cuisine est un exemple flagrant de l’influence qu’eut la diététique sur la politique [46].

21 Ce fut ensuite à la Commission des normes alimentaires (FSC, Food Standards Committee) créée en 1948 et principale agence gouvernementale d’élaboration des normes alimentaires dans l’après-guerre, que revint la charge de s’occuper de ces questions. Elle était présidée par Norman C.Wright, le successeur de Drummond au poste de conseiller scientifique en chef auprès du ministre de l’Alimentation, et Drummond y fut lui-même directement impliqué jusqu’à sa mort en août 1952. Parmi les autres membres de la commission il faut citer G. C. Barnes, président du comité interministériel de guerre sur les normes alimentaires, ainsi que Charles Adams, responsable du Service des normes alimentaires et étiquetages du ministère de l’Alimentation, créé en 1943 pour gérer les normes de guerre. L’industrie était représentée par Sir Harry Jephcott, conseiller en agroalimentaire auprès du ministère de l’Alimentation, ainsi que par Sir Harry Hague, de la Fédération des industriels de l’agroalimentaire ( Food Manufacturers’ Federation), une organisation de grands producteurs. La commission comprenait aussi deux représentants du ministère de la Santé, un représentant du ministère écossais de la Santé (DHS), le directeur adjoint du Laboratoire central ( Deputy Government Chemist), ainsi que deux mandataires de la Société des analystes des services sanitaires ( Society of Public Analysts) et un du Congrès coopératif ( Co-operative Congress). Seul ce dernier pouvait être réellement considéré comme représentant les intérêts du consommateur, bien que selon certains, les analystes, le ministère de la Santé et les fonctionnaires du DHS, fussent membres d’un réseau « virtuel » de protection du consommateur, regroupant les autorités régionales chargées de faire appliquer les lois au niveau local et, en toute vraisemblance, des représentants des professions médicales. Bert de Vroom soutient que la Commission des normes alimentaires reflète bien cette idée qu’il n’existait pas de conflit d’intérêts « fondamental » entre les consommateurs de produits alimentaires d’une part et les producteurs et fournisseurs d’autre part [47]. Les historiographes et les chroniqueurs de l’administration soulignent, il est vrai, les bienfaits de l’existence de relations entre le monde du commerce et les représentants du ministère de l’Alimentation [48]. Charles Adams par exemple, décrivait son mode d’intervention comme l’art de faire « le bien sans faire de vagues », sans faire trop de publicité autour de ses actions, afin de maintenir de bonnes relations avec le monde des affaires [49]. Une telle disposition, associée à l’implication, au niveau administratif, de personnalités venues du monde des affaires tels que Jephcott et Hague, était appréciée des industriels [50]. Food Manufacture, un périodique professionnel connu pour sa promotion de méthodes de production « modernes » et « scientifiques » [51], se félicitait que la réglementation émanât du ministère de l’Alimentation et non du ministère de la Santé, car il était mieux placé que ce dernier pour appréhender la complexité en jeu et partant pour faire converger cette « mosaïque d’intérêts » [52]. La nature de ces structures et de ces relations institutionnelles créait une « communauté politique fermée », relativement stable et imperméable aux pressions extérieures, bien plus soudée que les coalitions d’intérêts qui s’étaient formées dans l’agroalimentaire autour de certains produits ou de certaines questions, et qui caractérisent le contexte réglementaire de la période précédente [53].

22 Les attributions de la FSC étaient de s’occuper de « la révision de la composition des produits alimentaires » et de soumettre des propositions de réglementation sur leur composition, sur l’étiquetage et le marquage, visant à la fois à protéger les acheteurs, à éviter de « mettre leur santé en danger » et à prévenir une « baisse de la valeur nutritive » des aliments [54]. La commission adopta une attitude pragmatique. Des normes ne seraient définies que dans les cas où elles pouvaient avoir, par recours à des analyses, une force exécutoire et uniquement si elles étaient accompagnées d’un étiquetage destiné à informer les consommateurs. Tout comme dans le cas du pain, les intérêts de l’offre et les sensibilités politiques entrèrent en jeu. Ce fut clairement le cas lorsque la FSC s’attaqua en 1948 aux normes applicables aux crèmes glacées, qui furent définies par rapport à leur teneur en graisses. Drummond soulignait que la crème glacée avait une « grande importance sur le plan nutritionnel » car c’était un produit attrayant, qui permettait d’augmenter la consommation de lait, tout particulièrement chez les enfants [55]. Lorsque le président de la FSC chercha l’avis de politiques, le docteur Edith Summerskill, qui occupait alors le poste ministériel de Parliamentary Secretary pour le Parti travailliste au ministère de l’Alimentation, dut reconnaître que la définition de normes pouvait protéger les consommateurs, tout en s’inquiétant de leurs répercussions négatives sur l’offre si ces normes étaient trop strictes [56]. Une proposition de norme fut de nouveau rejetée en 1950 lorsque les fabricants prétendirent qu’ils manquaient toujours de matières grasses et de sucre [57]. Le pragmatisme de la FSC s’illustra à nouveau en 1949 lorsque le rythme de ses travaux s’accéléra et qu’elle commença à s’attaquer au statut de 12 des 23 produits qui avaient été soumis à des normes de guerre à savoir : la farine de soja, les préparations à base de café, les pâtés et croquettes de poisson, les boissons non alcoolisées, la saccharine et la dulcine, les poudres pour crèmes pâtissières et blancs-mangers, les gelées alimentaires, les produits à base de raifort, la farce des mincepies (tartelettes de Noël), les crèmes à base de fruits et les vinaigres. Comme on s’acheminait vers une levée des contrôles instaurés pendant la guerre, il était urgent de prendre des mesures d’information à destination des producteurs et des consommateurs [58].

23 Les normes établies pendant le conflit, issues des lois SFDA de 1938 et de la législation de guerre de 1943 sur la vente des produits alimentaires, étaient la résultante d’un compromis majeur. Lorsque les producteurs acceptaient d’adopter une norme, ils n’étaient pas tenus d’indiquer le nom des ingrédients sur l’étiquette des produits. Ces normes ont vraisemblablement bénéficié aux acheteurs qui pouvaient consommer en toute confiance des biens qui leur étaient garantis non dangereux pour la santé et conformes à la législation.

24 Certains soutiennent qu’elles ont également bénéficié aux producteurs en officialisant le recours au « frelatage » des produits, rendu nécessaire par la pénurie de denrées de base. La FSC entretint ce compromis en persuadant certains industriels de soutenir l’établissement de normes tant que les pénuries persisteraient et que les procédés de fabrication ne seraient pas divulgués. À ce sujet, Chivers, un confiturier, déclara que sa filière se refusait à « divulguer les ingrédients utilisés » car les normes de guerre étant inférieures aux standards habituellement en vigueur dans la profession, cela porterait atteinte à la réputation des producteurs [59]. Il proposa d’instaurer à la place un système de permis de production, conditionné au respect de certaines normes de composition, jusqu’à ce que la pénurie de fruits se résorbe. Un autre gros producteur du secteur, Chivers et Hartley, parvint à dissuader la FSC, par l’entremise de la section « gelées alimentaires » de la Fédération des industriels de l’agroalimentaire (FMF), de soustraire leurs produits et leurs étiquetages à quelque norme que ce soit [60]. Les fabricants de pâtés de poisson refusaient tout autant de livrer la composition de leurs produits et furent parmi les producteurs qui parvinrent à négocier une charte de bonnes pratiques avec le Service consultatif sur l’étiquetage ( Labelling Advisory Service) du ministère de l’Alimentation pour éviter d’en arriver là. Ces chartes furent conçues entre 1944 et 1948 comme des expédients temporaires, le ministère s’opposant à une codification permanente [61]. Cependant, il semble que la section de la FMF affectée à la filière des pâtés de poisson tenta en juillet 1949 de prévenir tout « changement de politique ». Tout comme la section « gelées », elle prétendait que « l’affichage de la composition sur l’étiquette » mettrait les producteurs dans une situation embarrassante [62]. La FSC accorda aussi un privilège aux producteurs de préparations à base de café, qui tirèrent grand bénéfice de l’introduction des normes. Dans les années 1940 et 1950, le café était une boisson minoritaire au Royaume-Uni. D’après une estimation du ministère de l’Alimentation, la consommation moyenne de boissons à base de café ou de cacao par habitant et par semaine était de 34,6 g en 1952 et son pendant pour le thé était lui de 81,4 g [63]. La définition de normes pour les préparations à base de café eut cependant son importance, révélant jusqu’où la FSC était prête à aller pour ménager les intérêts des industriels. La teneur minimum en café de 66,6 pour cent qui avait été instaurée au début du conflit pour ces boissons, composées essentiellement de café et de chicorée, était progressivement tombée à 51 pour cent en 1949. En 1951, la FSC fit front aux pressions des détaillants qui souhaitaient voir ce taux passer à 55%, et emboîta ainsi le pas aux producteurs qui soutenaient qu’une telle mesure conduirait à une hausse des prix. Au même moment, il fut stipulé que le café dit « viennois », mélange contenant aussi des figues, devait contenir au moins 85% de café. Cette réglementation donnait l’avantage aux producteurs britanniques qui étaient en mesure de fabriquer un tel produit, au détriment des producteurs viennois qui, en 1951, produisaient un mélange de café, de figues et d’orge grillé et qui furent de facto expulsés du marché britannique [64].

25 Contrairement à la position qu’il avait adoptée pour le pain, le milieu de la nutrition se rangea franchement du côté de l’« enrichissement » de la margarine [65]. En janvier 1940, le ministère de l’Alimentation, sur le conseil d’une commission du MRC, conditionna la délivrance du permis de production de margarine à l’adjonction des vitamines A et D. La FSC, se référant à l’enquête nationale sur l’alimentation du ministère du même nom, déclara la margarine source principale de vitamines A et D des populations défavorisées et des familles nombreuses. Cependant, à propos de la margarine, il convient d’avoir à l’esprit que la population à bas revenus ne la considérait pas comme un sub-stitut du beurre. En effet, les dépenses relatives au beurre et à la margarine ne variaient pas de manière significative en fonction du revenu, comme l’indique le tableau 1.

TABLEAU 1

TABLEAU 1 : DÉPENSES AFFECTÉES AU BEURRE ET À LA MARGARINE PAR TRANCHE DE REVENU EN 1952 (pence par personne et par semaine) Tranches de revenus Beurre Margarine Beurre et margarine confondus A 5,68 3,92 9,6 B 5,42 4 9,42 C 5,38 3,98 9,36 D 5,37 3,98 9,35 Ensemble 5,43 3,98 9,41 Source:Ministry of Food,Domestic Food Consumption and Expenditure, 1952, Annual Report of the National Food Survey Committee, HMSO, 1954, p. 40-41.

26 Les plus gros producteurs de margarine acceptèrent naturellement le maintien des mesures sur l’adjonction de vitamines qui avaient été adoptées pendant la guerre, et qui devinrent partie intégrante d’une loi entrée en vigueur en mai 1954. Seules trois firmes du secteur, représentant une part de marché de moins de 2%, s’y opposèrent. Il faut souligner qu’il ne fut pas exigé que les étiquettes affichent la teneur en vitamines. Des travaux récents indiquent que l’adjonction de vitamine D aux produits alimentaires est « une des plus importantes avancées de la médecine du XX^e siècle, et sans aucun doute une réussite majeure des sciences de la nutrition » [66]. En 1957 cependant, la part de vitamine D ajoutée aux céréales et au lait en poudre fut réduite, suite à l’augmentation des cas d’hypocalcémie chez les enfants, qui fut mise sur le compte d’un enrichissement excessif des aliments. Plus généralement, la plupart des activités de la FSC entre 1948 et 1955 peuvent être interprétées comme des tentatives de gestion de la transition vers une économie de paix, et qui veillaient simultanément à ne pas mettre en péril l’offre accessible aux consommateurs. Cela explique qu’elle ait autorisé les producteurs à revenir progressivement à une production de denrées alimentaires de moins bonne qualité. Au cœur des préoccupations sur la nutrition, on retrouvait désormais le vieux credo politique, selon Trentmann, du maintien du niveau de l’offre et du régime alimentaire moyen, et non plus la maximisation de la qualité nutritive des aliments. L’implication de la FSC dans ce type de débats s’amoindrit en particulier après que, suite à la redéfinition de ses attributions, toute mission en matière de valeur nutritionnelle lui fut retirée [67].

27 La FSC s’occupa aussi d’un nombre croissant de produits prêts à consommer qui allaient prendre une part de plus en plus importante dans l’alimentation à partir des années 1950 avec l’avènement d’une société d’abondance et l’augmentation des dépenses de consommation. La FSC agissait toujours en arbitre d’intérêts divergents. Lorsque différentes filières avançaient des arguments contradictoires, comme ce fut le cas avec le café, la FSC tâchait de trouver un compromis. Ce fut aussi le cas lorsque l’industrie confiturière résista, dans une certaine mesure, aux pressions pour faire augmenter la teneur minimum en fruits. Cette pression émanait non pas des consommateurs, mais du Syndicat national des agriculteurs (National Farmers’Union) qui souhaitait optimiser la demande de produits nationaux [68]. La protection des consommateurs fut plus flagrante lorsque la FSC s’attela aux boissons non alcoolisées après que les producteurs eurent demandé l’autorisation de remplacer l’acide citrique et l’acide tartrique, substances communément employées mais rares, par de l’acide phosphorique. Les industriels du Conseil consultatif de l’industrie des boissons non alcoolisées ( Soft Drinks Industry Advisory Council)

28 demandèrent à la FSC que le décret sur les normes des boissons non alcoolisées approuve explicitement l’utilisation de l’acide phosphorique, au même titre que l’acide citrique, l’acide tartrique, et d’autres « acides organiques et minéraux sans danger pour la santé » utilisés couramment dans la production agroalimentaire [69]. La FSC fit remarquer que s’il n’en était pas ainsi, certaines juridictions pouvaient considérer que l’acide phosphorique mettait en péril la santé du consommateur et partant, le déclarer illégal en vertu des lois SFDA. Il convient de noter qu’au cours de ces débats certains relevèrent que l’acide phosphorique était moins cher que l’acide citrique [70].

29 La FSC procéda avec précaution. Les représentants du ministère de la Santé mirent en avant des travaux de recherche qui attribuaient la mauvaise hygiène buccale du personnel de la marine américaine à la consommation de coca-cola, qui contenait de l’acide phosphorique. Les discussions ultérieures, qui s’appuyaient sur des observations réunies par Sir Edward et Lady Mellanby du MRC n’aboutirent à rien, si ce n’est au constat qu’une interdiction de l’acide phosphorique conduirait à la prohibition de la vente de cocacola et serait problématique sur les plans économique et politique. Certains considéraient que l’acide phosphorique n’était pas plus dangereux que n’importe quel acide et ils précisaient que les Américains étaient tout aussi inquiets des méfaits d’une consommation élevée de citron sur l’hygiène dentaire [71]. Le seul point consensuel fut de plafonner la teneur totale autorisée en acide des boissons non alcoolisées. Le décret qui suivit sur les normes des boissons non alcoolisées ( Soft Drinks Standard Order ) ne fut pas à la hauteur des attentes des industriels. Il entérina l’usage de l’acide citrique et de l’acide tartrique, sans pour autant interdire l’usage de l’acide phosphorique ou de tout autre acide. Il revenait donc à chaque juridiction de déterminer si telle ou telle boisson était dangereuse pour la santé et le cas échéant les déclarer illégales [72]. Sur le long terme aussi, le cadre réglementaire des boissons non alcoolisées fut le fruit d’un compromis. Le Rapport sur les boissons non alcoolisées de la FSC de 1959 qui avait pour vocation de définir des normes définitives puisque les matières premières étaient à présent disponibles en abondance, autorisa l’usage de l’acide phosphorique, de l’acide lactique et de l’acide acétique dans les boissons non alcoolisées, excepté dans les boissons aux fruits. Cependant, ces normes étaient accompagnées de l’obligation de mentionner les ingrédients sur l’étiquette, ce à quoi s’étaient opposés les producteurs tout au long des années 1940 et 1950 [73].

30 Le cas de ces boissons et celui, plus épineux, du coca-cola révèlent une caractéristique importante de la FSC, qui préférait définir des normes autorisant explicitement l’utilisation de certains ingrédients plutôt que d’interdire certains produits. Ceci vaut aussi pour les colorants alimentaires, dont la situation fut examinée par la commission en 1955. Elle insista sur la nécessité pour le Royaume-Uni de modifier sa position. Au lieu de proscrire certaines substances dangereuses comme par le passé, il fallait que le ministère de l’Alimentation autorise l’usage de 13 colorants naturels et de 32 colorants synthétiques dans les préparations alimentaires (l’adjonction de ces substances aux produits frais ou crus, dont le lait, la viande, la volaille, les fruits et les légumes, était toutefois interdite). De telles mesures étaient appliquées aux États-Unis et au Canada et cela déchargeait les autorités d’avoir à tester l’innocuité de nouveaux colorants.

31 À la place, il revenait aux industriels de démontrer le bien-fondé de l’utilisation de colorants artificiels dans les préparations alimentaires, une proposition que le périodique Food Manufacture jugea satisfaisante [74].

HYGIÈNE ET RESTAURATION : UN ÉQUILIBRE ENTRE LES INTÉRÊTS DES CONSOMMATEURS ET CEUX DES COMMERÇANTS ?

32 À côté de la question des normes, qui était certes un point essentiel de la politique alimentaire, d’autres mesures réglementaires furent également envisagées.

33 En 1951, le gouvernement travailliste donna le feu vert à la préparation d’une nouvelle législation sur les produits alimentaires et médicamenteux, qui lui donnait le pouvoir de contrôler la composition des aliments et d’éviter que ne soient mises sur le marché des « substances dangereuses pour la santé ou à valeur nutritive amoindrie ». Cette législation allait plus loin que la loi en vigueur en étendant l’obligation d’immatriculation des bâtiments à tout type de local servant à la préparation ou à la vente de produits alimentaires. Cela visait à répondre aux préoccupations qui étaient nées dans les années 1940 sur l’hygiène alimentaire suite à l’augmentation du nombre de structures de restauration collective, de repas consommés en dehors du foyer, ainsi que de la consommation des viandes de cheval, de baleine et d’autres animaux, de « substituts » ou de plats cuisinés [75]. Cette idée d’immatriculation émanait d’un groupe de travail sur la restauration ( Catering Trade Working Party) réuni par le ministère de l’Alimentation entre 1948 et 1951. La réglementation comportait également une mise à jour de la définition de l’expression injurious to health (délétère) qui datait du XIX^e siècle afin d’interdire aussi certaines substances chimiques probablement inoffensives à faible dose, mais qu’une consommation répétée pouvait rendre dangereuses. Cette préoccupation était ancienne et avait été clairement énoncée à la fin du XIX^e siècle par les analystes des services sanitaires et par le directeur général de la Santé George Newman au début des années 1930 [76]. À présent, les autorités insistaient sur l’importance des changements intervenus dans les méthodes de production. Soutenu par les représentants du ministère de l’Alimentation, Howat, qui appartenait au ministère écossais de la Santé, annonça aux représentants des détaillants que « le contrôle des substances chimiques utilisées dans l’alimentaire ne pouvait être efficace que si les pouvoirs des autorités compétentes étaient élargis. De nouveaux produits étaient introduits presque chaque jour, et les moyens de contrôle en place ne permettaient pas d’assurer la protection de la population. Cela venait, en particulier, de la difficulté d’identifier les effets d’une consommation prolongée de produits chimiques qui étaient apparemment inoffensifs à court terme » [77]. La tentative du gouvernement travailliste de faire voter la loi échoua lorsqu’il perdit l’élection générale d’octobre 1951 [78], mais les fonctionnaires des ministères de l’Alimentation et de la Santé décidèrent de défendre la législation sur les produits alimentaires et médicamenteux auprès de leurs nouveaux dirigeants [79]. Ils réussirent en partie avec la loi pour l’Angleterre et le Pays de Galles, qui fut présentée au Parlement par Charles Hill en 1954-1955 [80]. Au Parlement, Hill fit référence à l’importance des avancées technologiques qui avaient eu lieu depuis le vote, en 1938, de la loi en vigueur et aux incertitudes afférentes aux dangers d’une exposition répétée à de faibles doses de produits chimiques. Le même raisonnement avait été utilisé par les ministres travaillistes à la fin des années 1940, inspiré des mêmes notes de synthèse administratives. Hill souligna également qu’il était important de conserver certains aspects de la réglementation adoptée durant la guerre (principes directeurs, composition et étiquetage), mais le gouvernement conservateur rejeta les propositions visant à faire entrer la « valeur nutritionnelle » d’un produit alimentaire dans la définition de sa composition [81].

34 Cette évolution était de nature à satisfaire les lobbies industriels. Lorsqu’elles furent consultées par le gouvernement travailliste, la Fédération des industriels de l’agroalimentaire et l’Union des confiseurs, des chocolatiers et de l’industrie du cacao ( Cocoa, Chocolate and Confectionery Alliance) affirmèrent soutenir « toute mesure visant à garantir une alimentation plus hygiénique »; mais simultanément, elles s’opposaient à toute législation visant à atteindre cet objectif [82]. Ces producteurs manifestèrent une opposition moindre aux mesures plus laxistes du gouvernement conservateur; toutefois, les représentants de l’industrie boulangère tentèrent sans succès de faire porter la responsabilité de l’observance des dispositions de la législation relatives à l’hygiène sur les employés, et non plus sur les employeurs [83]. Le lobby de la restauration, qui s’était fermement opposé à la législation de 1951, eut plus de succès. Des objections furent d’abord adressées aux autorités gouvernementales en juin 1951. Peu après, probablement encouragées par le changement de gouvernement, l’Association des hôtels et des restaurants britanniques ( British Hotels and Restaurants’Association) et l’Association des restaurateurs de Grande-Bretagne ( Catering Association of Great Britain) adressèrent une plainte écrite au gouvernement. Elles prétendaient, entre autres, qu’une telle loi permettrait au gouvernement d’exiger que « toute pomme de terre soit cuite et servie avec la peau pour en préserver la valeur nutritionnelle et que, pour les mêmes raisons, le chou soit servi dans son eau de cuisson ». Les « spécialistes de la nutrition et les diététiciens » allaient ainsi réduire la capacité des restaurateurs à faire face à la concurrence de leurs « homologues du continent » et les touristes déserteraient la Grande-Bretagne si la nourriture qui leur y était proposée « était apprêtée exclusivement en fonction de considérations nutritionnelles » [84].

35 La nouvelle mouture de la loi accorda une concession supplémentaire aux restaurateurs anglais et gallois, qui furent exemptés d’immatriculation. Cela résultait de la pression exercée sur le ministre de l’Alimentation, Gwilym Lloyd-George, par les parlementaires conservateurs, agissant pour le compte d’un troisième groupe de pression du secteur, la Fédération nationale de la restauration ( National Catering Federation). En contrepartie de cette exemption, les restaurateurs acceptèrent que les établissements qui ne respectaient pas la loi sur l’hygiène alimentaire fussent interdits d’exercice pendant deux ans [85]. Emboîtant le pas à Edith Summerskill et Frederick Willey, qui avaient occupé auparavant le poste ministériel de Parliamentary Secretary au ministère de l’Alimentation, les travaillistes montrèrent du doigt au Parlement les efforts des restaurateurs pour assouplir la législation et en retarder l’adoption. Willey accusa Lord Woolton, ministre de l’Alimentation pendant la guerre et ministre chargé de défendre la loi à la Chambre des lords en 1954, de toucher une rétribution financière du secteur de la restauration et d’avoir, en conséquence, élaboré une réglementation destinée à satisfaire les intérêts de ses bienfaiteurs [86]. Woolton nia ces accusations, affirmant qu’il n’était qu’un actionnaire « mineur » du secteur et qu’il n’avait été consulté ni par le ministère de l’Alimentation, ni par d’autres parties [87]. La ligne politique générale des conservateurs fut énoncée par le ministre de la Santé Iain MacLeod, lors de son allocution au déjeuner annuel de l’Institut de l’hôtellerie et de la restauration ( Hotel and Catering Institute), organisation qui proposait des formations aux employés du secteur. MacLeod déclara qu’il était essentiel que les mères de famille enseignent à leurs enfants l’importance de l’hygiène. Il affirma aussi que le refus des ménagères d’acheter de la nourriture vendue dans des conditions d’hygiène douteuses aurait un impact beaucoup plus grand que « toutes les dispositions de la loi sur les produits alimentaires et médicamenteux qui pourraient être présentées au Parlement » [88]. Ces propos faisaient écho à ceux de Morley Parry, inspecteur des services de l’hygiène du ministère de l’Alimentation, lors d’une réunion sur l’hygiène alimentaire organisée à Londres en octobre 1954 par la Fédération britannique des femmes d’affaires et des professions libérales ( British Federation of Business and ProfessionalWomen), et qui fit beaucoup de bruit. Parry affirmait que « si nos boutiques sont sales, c’est parce que nos clients sont sales ». Il s’exprimait, cela va sans dire, à l’intention de son audience de femmes d’affaires, mais ses mots annonçaient ceux de MacLeod, et sa foi dans l’efficacité de l’expression des préférences du consommateur sur un marché non réglementé [89]. Cette philosophie est aussi clairement à l’œuvre dans l’assouplissement progressif des Chartes de bonnes pratiques gouvernementales relatives à la qualité des produits alimentaires. Aucune nouvelle charte ne fut validée après la dissolution, pour raisons économiques, du Service consultatif sur l’étiquetage en 1951-1952. Bien que les bonnes pratiques existantes aient perduré jusqu’à la fin des années 1950, le MAFF résista aux pressions des autorités locales et des analystes des services sanitaires qui souhaitaient en faire des normes ayant force de loi [90].

36 En Écosse, la politique alimentaire ne fut pas abordée de la même manière qu’en Angleterre car les politiciens conservateurs et les autorités sanitaires y adoptèrent des positions différentes. La loi écossaise, qui fut finalement votée en 1956, exigeait de tous les acteurs impliqués dans le commerce alimentaire, restaurateurs inclus, de s’inscrire auprès des autorités locales dont ils dépendaient. Alors que le projet de loi subissait ses dernières modifications, John Taylor, député de la région du West Lothian qui avait été tour à tour épicier, chargé de cours et docker, fit remarquer que la raison pour laquelle les restaurateurs écossais s’étaient opposés à l’immatriculation des locaux était que cela les désavantageait par rapport à leurs homologues anglais et gallois. Taylor soutint au contraire que la législation leur permettait de se positionner avantageusement par rapport à la concurrence, et d’annoncer en toute légitimité aux touristes :
« Lorsque vous venez en Écosse, vous avez la garantie que la nourriture qu’on vous sert est propre à la consommation, ce qui n’est pas le cas lorsque vous mangez dans un hôtel ou un restaurant anglais » [91]. Taylor bénéficiait de l’appui des poids lourds du parti travailliste, et en particulier de Margaret Herbison, qui avait été ministre du gouvernement britannique et qui le sera encore dans les années qui suivirent, ainsi que de Arthur Woodburn, ministre d’État pour l’Écosse de 1947 à 1950. Mais la proposition d’immatriculation des locaux eut aussi le soutien de parlementaires conservateurs, et en particulier celui de Sir Thomas Moore originaire de la « ville balnéaire » de Ayr, dotée de nombreux hôteliers et restaurateurs. « J’imagine, a-t-on pu l’entendre dire, que nous avons tous reçu des lettres de protestation décrivant des délégations de fonctionnaires fouineurs s’abattant sur ces commerces et dénonçant les dangers du pouvoir discrétionnaire accordé aux autorités locales de priver ces gens de leur gagne-pain ».

37 Mais, concluait-il, ces propos sont ridicules car « les établissements propres, bien tenus et bien gérés n’ont rien à craindre. Et c’est bien là tout le sens du projet d’immatriculation » [92]. Moore était député depuis 1925 et il était par conséquent de la génération de conservateurs écossais d’avant-guerre tels que John Boyd Orr, directeur de l’Institut Rowett ( Rowett Research Institute) d’Aberdeen, ou que son allié et ancien associé à l’institut Walter Elliot. Elliot fut ensuite successivement ministre de l’Agriculture, ministre d’État pour l’Écosse et ministre de la Santé dans les années 1930. Orr et Elliot avaient déjà tenté de mettre en place des politiques alimentaire et nutritionnelle plus progressistes, servies par une plus forte intervention de l’État, et visant à réduire les inégalités sanitaires et alimentaires résultant de différences de classe et de revenu; mais ils n’avaient finalement remporté aucun succès avant les années 1940 [93].

38 En conséquence, la clause écossaise sur l’immatriculation des locaux avait une portée plus générale et pas seulement pour les restaurateurs. En Écosse, « aucun individu » ne pouvait « utiliser de local pour la préparation ou l’exposition de produits destinés à l’alimentation humaine, ni pour les proposer à la vente ou pour les vendre, ni stocker aucune nourriture destinée à la consommation humaine » à moins d’être inscrit auprès des autorités locales. L’Angleterre et le Pays de Galles ne connaissaient pas de clause de portée générale comparable; à la place, chaque secteur spécifique de la fabrication et de la vente de produits alimentaires était soumis à une réglementation particulière, comme par exemple les filières des crèmes glacées, des saucisses et des « conserves ou des aliments confits dans le sel, le vinaigre ou le sucre » [94]. Il reste que même en Écosse, les représentants du gouvernement étaient bien conscients que ces nouvelles dispositions ne menaçaient pas foncièrement les intérêts du monde des affaires. L’argument que les ministres du gouvernement étaient encouragés à présenter pour « vendre » le projet de loi était qu’un antécédent existait déjà dans la filière du lait et des crèmes glacées, les commerçants y étant soumis à l’obligation d’immatriculation. Il apportait la preuve que les autorités locales « exerçaient leur prérogative avec patience et discernement, et que, si dérive il y avait eu, c’était plutôt par indulgence, afin d’éviter qu’un commerce se voie retirer son autorisation » et partant, disparaisse [95].

39 Le ministère de l’Agriculture, de la Pêche et de l’Alimentation (MAFF) fut créé en avril 1955, absorbant le ministère de l’Alimentation, qui disparut donc en tant que service gouvernemental indépendant. Les employés de cette nouvelle mouture ministérielle se mirent à plancher sur les moyens de promouvoir, auprès du public, les efforts du gouvernement en matière de sécurité sanitaire et de protection du consommateur. Ils firent remarquer que l’efficacité des normes alimentaires et de l’étiquetage dans la protection du consommateur serait « difficile à montrer, mais que les organisations de femmes et les journalistes de la presse féminine y portaient un intérêt croissant » [96]. Cette insistance récurrente sur le rôle des consommatrices est importante dans le contexte du débat ouvert par Hilton qui observe, lui, une présence accrue de la gent masculine dans les mouvements de consommateurs et de lobbying après 1945 [97], car elle suggère, de son côté, que la répartition entre les hommes et les femmes de l’achat de produits alimentaires avait peu évolué à la fin des années 1950. Si tel est le cas il serait logique d’en conclure, d’un point de vue féministe, que le favoritisme décisif de l’État envers le parti du capital en matière de politique alimentaire se doublait d’une tendance sexiste à privilégier les intérêts masculins dans la production et le commerce de détail aux dépens des intérêts des consommatrices. Dans le même temps, après que des parlementaires travaillistes eurent critiqué la campagne d’information du gouvernement sur la nouvelle législation, les autorités envisagèrent de réviser la brochure de 1949 du ministère de l’Alimentation sur La publicité, l’étiquetage et la composition des produits alimentaires et de cibler tout particulièrement les ménagères – soulignant, ici encore, la différence hommesfemmes. Une version provisoire parut en mai 1956, mais la publication définitive était toujours l’objet de discussions dans les années 1958 et 1959 [98]. Les différents services du MAFF avaient pour consigne de soigner leur image et il fut question d’envoyer des fonctionnaires tenir des stands de produits alimentaires aux foires agricoles et aux salons organisés dans les villes.

40 Ces actions bien timides ne furent qu’une pâle imitation des campagnes d’information du ministère de l’Alimentation pendant la guerre. Mais comme nous l’avons montré précédemment, le militantisme du ministère de l’Alimentation avait déjà commencé à décliner dès 1952, avec un gouvernement conservateur qui, en matière d’alimentation, tenta progressivement d’honorer la promesse qu’il avait faite de « libérer le peuple », et surtout ceux dont les ressources venaient de la possession ou de la gestion d’entreprises privées du secteur de la production ou du commerce de détail. Le changement de politique insufflé par le gouvernement conservateur fut symbolisé par la disparition en 1955 du ministère de l’Alimentation, à laquelle s’étaient opposés de nombreux représentants du ministère pour qui cette disparition allait se traduire par la domination des intérêts des producteurs sur ceux des consommateurs [99]. C’est à partir de ces mêmes considérations, anticipant en cela les inquiétudes qui furent formulées dans les années 1980 et 1990, que la presse de 1954 critiqua cette évolution [100]. En octobre 1955, en réponse aux détracteurs de la fusion ministérielle, les services du MAFF rédigèrent à l’intention des ministres une note de synthèse en vue des prochains débats parlementaires. Le MAFF y était présenté comme un meilleur garant des lois alimentaires que le ministère de la Santé dans la mesure où les représentants de l’ancien ministère de l’Alimentation entretenaient de bonnes relations avec le monde du commerce, relations dont ils pouvaient faire profiter le nouveau ministère [101].

41 En novembre 1949, le Premier ministre travailliste Clement Attlee avait rejeté une proposition de fusion des ministères de l’Agriculture et de l’Alimentation car il ne « pensait pas que les intérêts des consommateurs et des producteurs seraient nécessairement mieux servis par un ministère unifié » [102]. En 1948, son gouvernement avait aussi renforcé les pouvoirs du ministère de l’Alimentation et élargi ses compétences à des pans entiers de la législation sur l’alimentation, qui relevaient auparavant du ministère de la Santé. Il convient cependant d’ajouter ici que l’existence de bonnes relations entre les pouvoirs publics et le monde du commerce était bien antérieure à l’élection du gouvernement conservateur; il est donc important de souligner que tout au long de son existence, et indéniablement pour la période allant de 1945 à 1955, le ministère de l’Alimentation ne s’est pas préoccupé uniquement de protection du consommateur. On ne peut pas identifier de rupture idéologique nette et précise : à la fin des années 1940, l’opinion publique s’était simplement lassée de ce système de contrôles centralisés, et croyait à présent au libre choix du consommateur. Le fonctionnement institutionnel du ministère reposait largement sur des individus ayant une expérience de l’entreprise pour ce qui touchait à l’acquisition, la distribution et la réglementation des biens. Ces relations de travail avec les producteurs de l’agroalimentaire furent présentes tant sous le gouvernement travailliste que sous les conservateurs, et elles perdurèrent en grande partie jusqu’à l’abolition définitive du rationnement en 1954. Les normes de guerre avaient été établies pour répondre à la nécessité pour l’État de contrôler les ressources vitales, d’aider les producteurs et de rassurer les consommateurs. Pendant la période de pénuries, les fabricants purent, avec l’aval de l’État, mettre sur le marché des produits « standard » qui ne respectaient pas les normes généralement acceptées avant-guerre, en matière commerciale, mais aussi en matière de composition ou de valeur nutritionnelle des produits. Dans d’autres domaines de la politique économique et sociale, les changements intervenus pendant la guerre furent l’occasion de débattre de problèmes qui avaient déjà été identifiés avant-guerre et d’introduire les réformes nécessaires. De nombreux fonctionnaires du ministère de l’Alimentation pensaient que le renforcement de l’administration centrale pouvait conduire à une amélioration durable des régimes alimentaires et de leur valeur nutritionnelle. L’héritage du ministère de l’Alimentation reste cependant incertain. Les politiques ambiguës sur le pain qui manquaient d’établir une distinction nette entre les impératifs commerciaux et nutritionnels; le désintérêt progressif pour l’établissement d’une réglementation de la valeur nutritionnelle; l’attitude de la Commission des normes alimentaires;

42 l’assouplissement des dispositions de la loi sur les produits alimentaires et médicamenteux; le fait qu’en Écosse, où la politique émanait non du ministère de l’Alimentation mais d’un service distinct, le ministère écossais de la Santé, l’accent était plus mis sur la protection du consommateur qu’en Angleterre ou au Pays de Galles; cette accumulation de faits témoigne de la réticence du ministère de l’Alimentation à introduire des mesures auxquelles s’opposait le monde de l’agroalimentaire. Ces observations suggèrent en effet que, en règle générale, le ministère de l’Alimentation ne défendait les intérêts des consommateurs que lorsque ceux du commerce n’étaient pas menacés.

43 On peut montrer à cet égard qu’à partir de 1955, l’attitude du MAFF ne fut que le prolongement de celle du ministère de l’Alimentation. S’il est vrai que dans les années 1980 et 1990 le MAFF ne fut pas toujours capable de défendre à la fois les intérêts des consommateurs et ceux des producteurs, on peut en dire autant du ministère de l’Alimentation dans les années 1940 et 1950. C’est la raison pour laquelle il est raisonnable de penser que les institutions jouent un rôle relativement modeste face à cette tendance historique de la politique alimentaire britannique à privilégier les intérêts du commerce.
Traduction de l’anglais par Mathilde Cheix.