Un « client roi » au milieu d’une multitude de principautés

7 Le raccordement au gaz des particuliers est une opération qui exige, par nature, l’intervention de nombreux acteurs investis chacun d’une fonction qui lui est propre : des conseillers clientèle intervenant dès l’amont, au moment de la formulation de la demande, des commerciaux chargés de proposer une offre au client, des maîtres d’ouvrage veillant à ce que les tuyaux tirés dépassent un seuil minimal de rentabilité fixé par les pouvoirs publics, des techniciens dont le travail consiste à définir, en lien avec les exploitants, le contenu du projet (tracé, débit, délais), des ouvriers effectuant les travaux de génie civil, des entreprises privées réalisant l’installation intérieure et enfin des agents assurant la mise en service du nouveau point de livraison. L’ensemble de ces acteurs doit être en mesure de gérer des situations différentes, en fonction du type de bâti (maison individuelle, lotissement, immeuble neuf ou ancien), du débit demandé (par exemple inférieur ou supérieur à 16m³/h) mais aussi de la nature des travaux à effectuer, laquelle dépend de la distance aux réseaux existants. Dans certains cas, il s’agira de poser des canalisations sur quelques mètres lorsque d’autres opérations nécessiteront des extensions beaucoup plus importantes, engendrant de ce fait des coûts et des délais différents pour le client.

8 Jusqu’à la fin des années 1980, au moment où se profile la perspective d’une libéralisation, la coordination de cet ensemble composite d’intervenants se fait dans le cadre d’un fonctionnement de type bureaucratique, au sein de Gaz de France, entreprise qui jouit d’un monopole public  [4]. L’usager – la notion de « client » n’apparaît pas encore – est alors géré par la Direction de la distribution, qui est elle-même organisée de manière déconcentrée aux niveaux régional (directions régionales), départemental (centres de distribution) et infradépartemental (subdivisions et districts). Dans ce système pyramidal, où chaque échelon se voit confier un type de problème et/ou de client particulier, les questions de raccordement au gaz sont traitées par le centre et ses implantations locales. Toutefois, bien qu’appartenant à cette même unité déconcentrée, bien qu’étant placés sous la responsabilité d’un même chef hiérarchique, les différents acteurs de la chaîne du raccordement sont faiblement coordonnés entre eux. Dépendant de filières verticales structurées depuis les services centraux jusqu’aux districts (filières technique, commerciale, gestion de contrats, etc.), ils restent cloisonnés les uns vis-à-vis des autres, étant censés appliquer les directives et suivre les priorités définies par les instances nationales (Berrivin, 1995). Dans ce type de configuration organisationnelle, le processus de raccordement s’apparente alors à une succession de tâches juxtaposées mais dont la cohérence n’est pas pensée ex ante. Ce modèle de « bureaucratie mécaniste » (Mintzberg, 1980), qui est très adapté à la logique équipementière dans laquelle se trouve alors le monopole public  [5], ne méconnaît pas totalement le consommateur final. Une vraie capacité de gestion horizontale existe et se développe en marge des règles formelles, les agents sachant sortir de leur rôle pour se coordonner et répondre aux demandes qui leur sont faites (Reynaud C., 1992 ; Poupeau, 1999). Mais celle-ci est variable. Elle dépend des individus, notamment des chefs de subdivision et des rapports de force qu’ils ont instaurés avec les puissants chefs de service (Sauban, 1992). Elle ne revêt en tout cas aucun caractère systématique, la satisfaction du consommateur demeurant un impensé de la gestion du monopole public.

9 C’est, entre autres, cette absence de formalisation et de rationalisation du traitement des demandes des clients qui est au cœur des réformes visant à transformer Gaz de France et, plus généralement, l’ensemble du secteur gazier. Cet objectif trouve son origine dès les années 1980, période de profonds changements pour Gaz de France. La montée en puissance d’une économie de services (Gadrey, 1996), la perspective d’une libéralisation (Stoffaes, 1995 ; Henry, 1997), la décentralisation et la remise en cause du rôle de l’État (Poupeau, 2004) incitent les dirigeants de la Direction de la distribution à refonder un modèle considéré comme inadapté à la nouvelle donne institutionnelle (Wieviorka et Trinh, 1989 ; Berrivin, 1995 ; Poupeau, 1999). La transformation suit deux principales étapes, aboutissant au régime de coordination actuel, davantage centré sur le client.

10 Dès la fin des années 1980 et malgré les incertitudes qui pèsent encore sur l’issue des réformes portées par la Commission européenne, les dirigeants de la Direction de la distribution décident d’entamer la longue mue de leur organisation vers le client  [6]. Cette volonté de changement se traduit tout d’abord par l’introduction d’une démarche de services symbolisée par le changement de nom de la Direction, qui devient en 1990 Direction EDF-GDF Services. Désormais, l’usager revêt les habits du « client ». L’adoption d’une « garantie des services » lui procure de nouveaux droits, dont celui de se voir indemnisé au cas où l’organisation se trouverait dans l’incapacité de répondre en temps et en heure à certaines de ses demandes. L’outil informatique Optimia est créé et généralisé afin de permettre de mieux connaître les besoins des consommateurs et de leur proposer des offres plus adaptées. La réforme présente aussi un important volet organisationnel et managérial, qui entend rompre avec la logique bureaucratique jusque-là en vigueur. Désormais, les unités de distribution deviennent des centres de résultat autonomes, le directeur ayant davantage de latitude et de moyens d’action. Cette plus grande liberté de gestion et de stratégie doit lui permettre de « casser » les filières techniques et de penser de façon plus globale l’insertion de son unité dans l’environnement local, notamment en valorisant les autres métiers que la technique. Pour ce faire, le directeur est chargé de définir, avec les agents de son unité, un « plan stratégique de centre », dans lequel doivent apparaître, à partir d’un diagnostic local, les principales orientations qu’il compte suivre. L’organisation des centres est également revue puisque les subdivisions et districts doivent être à terme supprimés, car constituant, aux yeux des réformateurs, des échelons désormais inutiles. Enfin, les dirigeants préconisent une démarche de contractualisation des relations internes qui s’inspire de la théorie économique des contrats (Curien, 1992 ; Berrivin, 1995 ; Sociologie du travail, 1996). D’une taille variant de trois à une quinzaine de personnes, des Groupes responsables (GR) doivent être constitués dans les centres. Ils représentent des cellules opérationnelles spécialisées dans un domaine particulier : l’exploitation des réseaux de gaz, les travaux d’extension, la gestion des contrats des particuliers, la prospection de nouveaux clients, etc. Contrairement à la période précédente, où cohabitaient différents métiers au sein des unités territoriales, les GR instituent une nette séparation entre les activités du centre, en vue de professionnaliser les agents. Ils instaurent une logique interne de « clients-fournisseurs » dont on attend qu’elle favorise un mode de coordination beaucoup plus transversal et qu’elle responsabilise les agents autour de l’atteinte des objectifs de l’organisation, dont fait partie la satisfaction des clients.

11 La seconde étape se dessine à la fin des années 1990, peu après l’adoption de la directive européenne de 1998, qui introduit une mise en concurrence des anciens monopoles publics, par seuils successifs, pour l’ensemble des consommateurs de gaz en France  [7]. Transposé dans le droit français par la loi du 3 janvier 2003, ce texte marque une véritable rupture car il conduit à l’éclatement du système d’acteurs impliqués dans le raccordement au gaz des particuliers. Les commerciaux chargés de vendre au client le contrat de fourniture de gaz sont désormais strictement séparés de leurs anciens collègues responsables de l’acheminement, qui appartiennent à une entreprise distincte, GrDF. Afin de garantir à l’ensemble des fournisseurs un accès équitable et non discriminatoire aux réseaux, ces deux entités ne sont plus autorisées à communiquer entre elles, sauf par l’intermédiaire de systèmes informatiques véhiculant des informations standardisées et identiques pour tous.

12 Si les autres protagonistes de la chaîne de raccordement au gaz restent regroupés au sein d’une même organisation, GrDF, leurs relations changent elles aussi considérablement par rapport à la période de transition précédente. Deux nouvelles directions sont créées, en charge, pour l’une, de la maîtrise d’ouvrage et du développement des réseaux (Direction concession investissement, DCI), pour l’autre, de l’exploitation et de la maintenance (Direction des opérations en région, DOR)  [8], avec pour effet de séparer fonctionnellement des acteurs placés jusque-là sous une même tutelle hiérarchique de proximité. La différenciation entre activités s’accroît, les GR, qui n’avaient jusque-là qu’une portée limitée du fait notamment de l’absence de vraie concurrence (Berrivin, 1995), trouvant leur pleine mesure à une période où la pression sur les performances se fait de plus en plus sentir. Bien qu’il jouisse d’un statut de monopole naturel qui le protège de toute mise en concurrence, GrDF est en effet une entreprise soumise à un contrôle extérieur de plus en plus important. Les fournisseurs commercialisateurs  [9], pour lesquels il assure une prestation de service, ont des exigences accrues en termes de respect des délais et de qualité de service pour leurs clients. Celles-ci sont consignées dans un catalogue de prestations déterminant des règles du jeu précises, assorties, le cas échéant, de pénalités financières en cas de défaillance de l’entreprise. La Commission de régulation de l’énergie, le « gendarme de la concurrence », veille de son côté à ce que le coût d’acheminement soit le plus bas possible, afin de ne pas entraver la libéralisation réelle du secteur. Elle joue un rôle éminent dans la fixation par l’État des tarifs d’utilisation des réseaux publics de distribution de gaz naturel, lesquels rémunèrent GrDF pour son activité. Ces pressions de l’environnement externe se répercutent, via les GR, sur les acteurs de la chaîne de raccordement, posant avec une acuité nouvelle la question de la « balkanisation » de l’entreprise déjà à l’œuvre dans les années 1990.

Coordonner pour faire coopérer : les processus qualité comme ciment organisationnel

13 Ces multiples transformations, fruit d’un processus qui n’a rien de linéaire ni de « naturel »  [10], aboutissent à une modification substantielle du système d’acteurs impliqués dans la gestion des raccordements. Autrefois regroupés au sein d’une même unité décisionnaire – le centre de distribution –, ces derniers appartiennent désormais, fin 2009, à des entités de plus en plus distinctes, soit sur le plan juridique, soit sur le plan fonctionnel :

FIGURE I

Les acteurs du processus d’accès au gaz

Les acteurs du processus d’accès au gaz

14 Dans une telle configuration organisationnelle, la question de la coordination et de la fluidité des échanges collectifs devient un enjeu capital pour les acteurs du monde gazier, et tout particulièrement pour GrDF, l’acteur désormais en charge du raccordement au gaz de la clientèle des particuliers. Afin d’y faire face, les responsables de l’entreprise peuvent s’appuyer sur le système de management par les processus mis en œuvre à partir du début des années 2000 par leurs prédécesseurs de la Direction d’EDF-GDF Services puis de ses avatars successifs (EDF Gaz de France Distribution, GrDF)  [11]. Ce dispositif s’appuie sur deux principaux outils : la démarche qualité (ISO 9000 version 2000) d’une part, le business process management (gestion par les processus métiers) d’autre part.

15 La démarche qualité est lancée dans l’entreprise dès le début des années 2000  [12]. Ciblée sur quelques processus jugés stratégiques, parmi lesquels l’« Accès au gaz », elle donne lieu, fin 2002, à une certification de l’ensemble des centres de distribution d’EDF-GDF Services. Durant ces deux années, la Direction EDF-GDF Services devient ainsi un grand chantier de « mise en processus qualité » des activités des agents gaziers et électriciens. La démarche n’est pas toujours aisée car elle bouscule les habitudes. Plutôt bien perçue par les commerciaux, qui y voient un moyen de faire passer un peu mieux leurs priorités – au nom du client –, elle est plus difficilement admise par les techniciens en charge de l’ingénierie sur les réseaux, lesquels la vivent comme une tentative de mise au pas de leur activité, dans un contexte social difficile. Elle oblige en effet la hiérarchie de ces GR à rationaliser l’organisation interne, à imposer de nouvelles contraintes aux chargés d’affaires afin qu’ils répondent en temps et en heure aux demandes émanant des commerciaux notamment. Toutefois, malgré ces réticences bien réelles et dans un contexte où le marché n’est pas encore ouvert à la concurrence  [13], la démarche qualité progresse au fil des mois, largement facilitée par l’existence déjà ancienne des GR, lesquels, en familiarisant les différents acteurs avec une démarche de type client-fournisseur, ont déjà permis de poser les bases d’une gestion transversale.

16 Une nouvelle étape est franchie en 2003 avec la mise en œuvre du business process management (BPM, gestion par processus métiers). Bien que s’inscrivant dans la continuité des démarches qualité, l’approche BPM s’en distingue très nettement par son caractère beaucoup plus « techniciste ». Diffusé par de grandes sociétés éditrices de logiciels informatiques, le BPM consiste à modéliser à l’extrême l’ensemble des processus métiers de l’entreprise et à y associer une batterie d’outils informatiques organisés autour de progiciels de gestion intégrés (Burlton, 2001). L’objectif final est de « durcir » le pilotage par processus, de lui conférer un caractère quasi automatique (Segrestin, 2004) en enserrant les acteurs contributeurs dans une chaîne immatérielle de production de services, réduisant par là même le risque qu’ils fassent défection. Le BPM est introduit à partir de 2003 par la Direction EDF-GDF Services, dont les services en charge de l’accès au gaz font encore partie. Il s’appuie sur Qualigram Designer, un logiciel qui permet de décrire l’organisation de l’entreprise (organigrammes, relations fonctionnelles, fiches de fonction) et d’y associer des outils de gestion de l’information. C’est à l’aune de cette nouvelle méthode que le processus d’accès au gaz (ou processus opérationnel « raccordement des clients individuels gaz ») est repensé.

17 À partir d’une typologie des situations rencontrées par les gestionnaires du réseau gaz, le processus opérationnel « Accès au gaz » identifie quatre cas types de demandes clients, sortes de « sous-processus », avec pour chacun un « code finalité ». A0 désigne l’activité la plus courante, celle d’un raccordement pavillonnaire nécessitant une extension inférieure à 35 mètres et un débit demandé ne dépassant pas 16m³/h. B0 concerne un raccordement de même type mais qui doit obliger GrDF à tirer des tuyaux sur plus de 35 mètres. Il constitue donc un exercice un peu plus compliqué. Le « code finalité » C0 recouvre un acte de branchement de pavillons ou de logements collectifs sans extension et pour un débit de 16m³/h. Enfin, D0 désigne un branchement d’un débit supérieur à 16m³/h mais sans extension et aux conditions standard de pression et de débit (inférieur à un seuil de 40 ou 100m³/h).

18 Avec la démarche qualité et le BPM se dessine donc l’idéal d’une activité « Accès au gaz » gouvernée par les processus transverses. Au fil des années, son mode d’organisation ne cesse de gagner en formalisation et de se solidifier grâce à l’implantation d’applications informatiques de plus en plus raffinées. Les classeurs des premiers temps sont complétés en 2002 par des sites Intranet qui permettent à tout un chacun d’avoir facilement accès aux différents documents. La transmission des dossiers entre GR, qui se faisait au début des années 2000 par fax ou par courrier, notamment entre commerciaux et techniciens d’ingénierie, gagne en facilité et en fluidité. Elle bénéficie de la diffusion des NTIC, qui permettent d’échanger instantanément informations et documents, ce qui génère des gains de temps précieux lorsqu’il s’agit, par exemple, de transmettre les plans fournis par certains clients. Mi-2005, le portail OMEGA est mis en place pour faciliter l’échange d’informations entre GrDF et l’ensemble des commercialisateurs. Ces derniers peuvent alors rentrer leurs demandes de raccordement directement sur Internet. Courant 2008, un nouvel outil informatique, le SIAG (Système d’information accès gaz), est mis en service. C’est par lui que transitent désormais l’ensemble des demandes de raccordement adressées à GrDF, soit directement par les clients (qui peuvent formuler eux-mêmes leur besoin sur le site de l’entreprise), soit via OMEGA (pour les clients qui passent par leur commercialisateur). Cet outil informatique est composé d’un portail Internet destiné aux clients, aux partenaires et aux fournisseurs de GrDF et d’une série d’applications permettant de gérer et de suivre en interne les demandes qui ont été enregistrées. Certaines opérations sont générées automatiquement. L’outil se veut « centralisateur d’informations » afin de « fluidifier les parcours client » et donc de s’assurer qu’ils progressent correctement au sein de la chaîne d’acteurs impliqués dans le processus « Accès au gaz »  [15]. Il s’appuie sur une solution de type SAP et est déployé dans l’ensemble de l’entreprise durant le premier semestre 2008, avec le soutien de la société de conseil Cap-Gemini. S’ajoutant aux dispositifs déjà existants de contrôle des performances, cet outil informatique parachève la mise en place d’une organisation pilotée par les processus, censée résoudre, au bénéfice du client, l’épineux problème de la coordination d’une chaîne d’intervenants de plus en plus complexe.

Le processus d’accès au gaz : une chaîne d’acteurs très codifiée

20 Afin d’illustrer ce propos, nous prendrons l’exemple des deux types de demandes dont le traitement est à la fois le plus courant et le plus contrasté au sein des unités chargées de l’accès au gaz à GrDF : A0 et B0. Avant d’en venir à l’examen attentif du comportement des acteurs, il nous faut prendre le temps de revenir plus en détail sur la manière dont elles sont prises en compte et « travaillées » par l’ensemble de l’organisation. Comme le montre le schéma suivant, qui résume, façon « processus métier », les grandes étapes de la chaîne de traitement, ces deux cas types font intervenir un grand nombre d’acteurs appartenant à des entités bien distinctes :

FIGURE II

La chaîne de traitement d’une demande de raccordement (A0 et B0)

La chaîne de traitement d’une demande de raccordement (A0 et B0)

21 Un client dépourvu de gaz et qui souhaite faire établir un devis pour raccorder son habitation au réseau contacte tout d’abord l’agence gaz naturel raccordements clients (AGNRC)  [18]. Celle-ci lui donne quelques informations générales sur la démarche à suivre et lui transmet la liste des fournisseurs susceptibles de lui proposer une offre commerciale : Gaz de France Suez mais aussi EDF, Powéo, Direct Énergie, etc. Le client prend alors contact avec ces opérateurs (2) et choisit celui qui sera son futur fournisseur de gaz. Deux possibilités s’offrent alors à lui (3). Soit il passe par son fournisseur pour formuler, via le portail OMEGA, une demande de raccordement au réseau. Soit il décide de s’occuper lui-même de cette démarche et remplit un questionnaire en ligne disponible sur le site Internet de GrDF. Dans les deux cas, sa demande est alors enregistrée dans le SIAG. Suite à cette première étape, le client est informé par l’AGNRC sur les étapes à venir ainsi que sur le coût qu’il devra supporter pour obtenir le gaz (. Ce coût dépend de la distance au réseau, laquelle, si elle est importante, peut occasionner des frais substantiels. Deux cas de figure se présentent alors.

22 Dans l’hypothèse d’une extension inférieure à 35 mètres (A0), le calcul est très simple car il est forfaitaire. Le client sait alors immédiatement quel prix il devra payer. Il contacte alors un chauffagiste (5) qui effectue les travaux sur son installation intérieure et lui délivre un certificat de conformité, document technique indispensable à la mise en gaz. Le client contacte une nouvelle fois l’AGNRC. La demande passe alors à l’entité de GrDF chargée des investissements sur le réseau (Direction concession investissement, DCI). Le bureau d’études régional gaz (BERG) est saisi automatiquement via le SIAG 6). Il détermine, en fonction des contraintes du réseau existant, le type d’extension à réaliser (diamètre de la canalisation à poser, tracé exact, etc.) et fait valider le dossier par l’assistance à maîtrise d’ouvrage (AMO) de la DCI 7). Dans ce cas, la décision d’investissement est quasi automatique car elle ne donne lieu à aucun calcul financier, le forfait étant défini à l’avance. La demande revient à l’AGNRC(8), qui la transmet à l’entité chargée de l’ingénierie (DOR), c’est-à-dire de la mise en œuvre et du suivi effectif des travaux (9). L’ingénierie crée une commande et mandate une entreprise prestataire pour réaliser l’extension nécessaire 10. Elle en informe parallèlement l’exploitant 1), lequel reçoit de cette entreprise les documents techniques et réglementaires nécessaires à la mise en gaz de l’installation 2). Une fois cette séquence achevée, l’AGNRC déclenche le branchement gaz en faisant appel à l’équipe des agents petites interventions 3).

23 Si l’extension est comprise entre 35 et 200 mètres (B0) et que le client se situe dans une zone isolée (cas rare), il devra supporter seul le coût – beaucoup plus élevé – du raccordement au réseau. S’il l’accepte, l’AGNRC contacte là encore la DCI afin qu’elle fasse réaliser une étude d’extension (étapes à). Contrairement au cas précédent, la DCI raisonne en fonction d’un critère bien précis, le ratio B/I (bénéfices sur investissements). Cette étape renvoie au fait que le gaz ne se trouve pas dans une situation identique à ErDF, laquelle est obligée de raccorder tout client qui en fait la demande, quelle que soit sa situation, et sans lui faire supporter directement la totalité des coûts afférents. En tant que gestionnaire du réseau, GrDF est soumis à une obligation de rentabilité pour ses investissements, consignée sous la forme du ratio B/I. Ce ratio est fixé par les pouvoirs publics pour éviter que GrDF n’investisse à perte dans le développement de ses réseaux, ce qui grèverait le tarif d’acheminement et, partant, le tarif payé par le client final. Sa mise en œuvre effective est examinée de près par la Direction générale de GrDF et par la Commission de régulation de l’énergie, qui est habilitée à analyser les coûts d’acheminement. Cette étape est donc essentielle dans le traitement des demandes singulières, de type B0 notamment. En cas de validation par la DCI, le dossier retourne à l’agence clientèle (8) et suit un traitement normal, comme précisé plus haut (étapes à).

24 Si l’extension est toujours comprise entre 35 et 200 mètres (B0) mais que des clients potentiels peuvent être repérés sur le parcours du futur tuyau (cas le plus fréquent pour ce type de demande), l’AGNRC propose alors au demandeur de déclencher une démarche de prospection par les développeurs de l’unité « Performance des réseaux » de la DCI a). En règle générale, le client ne peut qu’être favorable à cette proposition dans la mesure où elle peut lui permettre de réduire sa facture de manière significative. Les développeurs de la DCI, qui sont des commerciaux, sont chargés de voir s’il est possible de générer d’autres projets de raccordement venant de particuliers, d’entreprises ou de collectivités locales proches du tracé de la future extension. Ils consultent alors l’application informatique GEOSIC, qui permet de repérer l’emplacement du réseau et d’identifier la liste des prospects potentiels. Après enquête par téléphone et/ou sur le terrain, si besoin est en organisant une réunion publique avec la mairie, les développeurs transmettent leurs résultats à l’AMO b), laquelle valide ou non les conclusions des développeurs et transmet le nouveau dossier au bureau d’études régional gaz c). La demande suit alors le traitement mentionné dans le paragraphe précédent (étapes à), jusqu’à la mise en service finale.

Traitement de masse versus traitement sur mesure : une hiérarchisation implicite des demandes des clients

25 Face à cette structuration par processus, les clients particuliers ne sont pas placés sur un pied d’égalité. Les préoccupations du conseil d’administration de GrDF que nous avons évoquées plus haut en matière d’accès au gaz, notamment sur la question des délais, recoupent en fait deux réalités distinctes. Dans le cas des demandes de type A0, chacun s’accorde à reconnaître la maîtrise des délais (trois à quatre semaines) et la relative fluidité qui imprègne les relations au sein de la chaîne de traitement, tout en soulignant toutefois que ces délais n’ont pas été nécessairement réduits par rapport au passé. Les difficultés se focalisent surtout sur les demandes relatives au code finalité B0, qui suscitent de réels problèmes de coopération, occasionnant des délais atteignant fréquemment quatre à cinq mois.

26 Lorsque la demande du client concerne une extension inférieure à 35 mètres et un débit demandé limité au maximum à 16m³/h (cas A0), la coordination de la chaîne d’acteurs décrite dans le paragraphe précédent ne pose guère problème. Sauf incident particulier, les délais consignés dans les documents de la démarche qualité sont globalement respectés. Les relations entre les différents protagonistes sont pour ainsi dire pacifiées et facilitées par l’utilisation des NTIC, qui permettent un gain de temps et une meilleure traçabilité des demandes. Les chercheurs en sciences de gestion y verraient une illustration remarquable de l’hypothèse selon laquelle les dispositifs et outils de gestion, lorsqu’ils sont bien calibrés, ont la capacité d’orienter durablement le comportement des individus, limitant toute tentative de contournement ou de détournement des prescriptions imposées (Berry, 1983 ; Riveline, 1991). Il est vrai qu’en la matière le traitement des demandes A0 est cadré par un ensemble d’éléments contraignant fortement l’action des individus et qui s’inscrivent dans un projet managérial où la démarche qualité sert davantage d’instrument de contrôle que de simple guide et support pour l’action (Cochoy et Terssac, 1999). Le « code finalité » A0 a le statut en interne de GEM 170 (guide d’état-major), document émanant des services centraux et considéré dans la hiérarchie des prescriptions comme étant de haute importance. Représentant la majorité des demandes de raccordement, il pèse également très fortement sur les indicateurs de satisfaction clientèle, outils de pilotage de la DOR  [19]. De ce fait, il est l’objet d’une attention toute particulière de la part des chefs de GR, lesquels n’hésitent pas à rappeler à l’ordre les agents en cas de dérive importante. Dans ce type de configuration d’action, le comportement des acteurs de la chaîne de traitement relève d’une logique de « bon élève », qui consiste à faire en sorte que la hiérarchie ait les chiffres qu’elle veut avoir.

27 Cette attitude de conformation aux règles et aux procédures prend un autre éclairage quand on la rapporte à l’attitude de ces mêmes acteurs lorsqu’ils sont confrontés à la gestion d’autres demandes clients. Dans le cas du « code finalité » B0, l’incertitude règne. Les conseillers de l’AGNRC ne s’estiment pas en mesure de s’engager vis-à-vis du client sur le niveau de prestation qui sera assuré par l’organisation, notamment en termes de délais. Les relations internes se détériorent quelque peu, les rappels à l’ordre se multiplient pour faire progresser les dossiers. Ces dysfonctionnements, qui tirent aujourd’hui vers le bas les indicateurs de satisfaction clientèle et préoccupent jusqu’à la direction générale de GrDF, ne sauraient être imputés à ce qui serait l’incomplétude des dispositifs formels existants. Ils résultent plutôt de stratégies et de multiples arbitrages individuels et collectifs (Crozier et Friedberg, 1977) faits à tout niveau de l’organisation, et qui ne peuvent se comprendre sans tenir compte de l’ensemble des prescriptions, des priorités mais aussi des contradictions venant impacter le travail quotidien des agents, internes et externes à l’entreprise.

28 Dans cette confrontation entre gestion par processus et organisation verticale, la hiérarchie – des chefs de GR jusqu’aux responsables des services centraux – joue un rôle essentiel, dans la mesure où elle transmet aux acteurs de terrain un certain nombre de signaux – explicites ou non – à partir desquels s’effectue ce travail quotidien d’arbitrage. Cette attitude renvoie à trois types de contraintes auxquelles GrDF doit faire face. La première est la contradiction dans laquelle l’opérateur est pris entre la préoccupation de fournir un service de qualité à ses clients et l’obligation de maîtriser ses coûts, ce qui s’accompagne de réductions d’effectifs pas toujours compensées par des gains de productivité. La deuxième est la nécessité de composer avec les contingences multiples qui font le quotidien de l’entreprise : climat morose voire délétère dans certains services, problèmes de motivation ou de mal-être, difficultés de recrutement, etc.  [20]. Comme beaucoup d’autres entreprises publiques confrontées au changement, GrDF est en proie à des difficultés récurrentes en matière de gestion des ressources humaines. Beaucoup de salariés ont le sentiment d’avoir été « mis sur la touche » ou d’avoir subi une forme de relégation interne, les métiers de « back-office » n’ayant plus la reconnaissance qu’ils avaient durant la période du monopole, où le « geste technique » était beaucoup plus valorisé. Désormais, à coup d’externalisation vers le privé d’activités de travaux ou d’ingénierie, ce sont avant tout les fonctions clientèle et commerciale qui constituent les activités « nobles » au sein du groupe GDF-Suez, même si l’entreprise essaie de revaloriser les fonctions à caractère technique, qui demeurent toujours essentielles. Ce sentiment diffus se double d’une réelle lassitude à l’égard des réorganisations et de l’introduction incessante de nouveaux outils managériaux, entraînant une certaine prise de distance de la part des agents, comme a pu le montrer, sur d’autres terrains, Olivier Guillaume (2008), dans son travail sur les démarches qualité. Ce contexte social délicat pèse constamment sur les arbitrages à opérer, bien loin d’une vision idéale où les collectifs de travail seraient pilotés aveuglément par les processus. La troisième contrainte renvoie au fait que la satisfaction en temps et en heure du client n’est pas la seule priorité des membres de l’organisation et que d’autres tâches, tout aussi importantes, doivent être honorées afin d’assurer l’ensemble des missions confiées à GrDF. Pour résoudre cette difficile équation, privilégier les demandes des clients les plus standardisées – et donc les plus aisées à traiter – au détriment des autres devient une stratégie payante. Elle permet à la chaîne hiérarchique de créer du « slack organisationnel » (Cyert et March, 1970), c’est-à-dire des marges de manœuvre, notamment humaines et financières, permettant de répondre pour partie aux difficultés évoquées plus haut et, ce faisant, de faciliter la bonne marche quotidienne de leur structure. Ce « slack » ne doit pas être analysé en termes de dysfonction mais comme une manière d’ajuster l’organisation au changement et de gérer un fonctionnement souvent difficile (Bourgeois, 1981). Comme toute forme de « régulation autonome » (Reynaud J.-D., 1988), cette attitude obéit elle aussi à une logique d’efficacité : celle de faire tenir ensemble un faisceau de contraintes et de priorités parfois contradictoires.

29 Concrètement, cette stratégie se décline de deux manières dans l’organisation. Tout d’abord, les « codes finalités » ne se voient pas attribuer le même degré d’importance. A0, qui concerne la majorité des sollicitations des clients, celles qui sont les plus rapides à traiter, se voit placé en haut de la hiérarchie des demandes, jouissant, nous l’avons vu, du statut de guide d’état-major (GEM). Cette distinction, que ne connaît pas son homologue B0, n’est pas neutre pour les acteurs chargés de l’appliquer. Elle indique une priorité, oriente les agents, les invite à faire preuve de discrimination s’ils sont confrontés à l’afflux de demandes. Cette hiérarchisation se retrouve à un autre niveau, lorsqu’il s’agit de délimiter les périmètres qui feront l’objet d’une démarche de type ISO 9000. Alors qu’A0 englobe l’ensemble de la chaîne de traitement de la demande du client, B0 n’en embrasse qu’une partie. Les étapes confiées à la DCI (a, b et c) sont hors démarche qualité, traduisant la difficulté pour les responsables de la DOR, ceux qui doivent rendre des comptes aux clients, à mobiliser autour de leurs objectifs leurs collègues de la DCI. Ces derniers, investis d’une fonction de « gardiens du temple » de la doctrine financière de l’entreprise (le respect du ratio B/I), tiennent en effet à conserver un certain degré d’autonomie en refusant de s’engager sur des délais de réponse vis-à-vis des demandes de la DOR. Rentrer formellement dans la démarche processus initiée par la DOR réduirait ipso facto leurs marges de manœuvre, ce dont ils souhaitent se préserver. Ce jeu sur le périmètre joue là encore une fonction de signal auprès des acteurs de terrain, leur indiquant implicitement le statut qui est accordé par GrDF au traitement des cas associés au « code finalité » B0.

30 L’ensemble de ces indications émanant des différents niveaux hiérarchiques (services centraux, responsables de directions, chefs de GR) a bien évidemment une influence sur la gestion au quotidien du « code finalité » B0. Elles autorisent – si ce n’est encouragent – une attitude de distanciation vis-à-vis des demandes singulières des particuliers, lesquelles peuvent passer au second plan par rapport aux objectifs individuels ou collectifs des acteurs impliqués. Ce comportement se retrouve à différentes étapes de la chaîne de traitement des demandes de type B0. Lorsqu’ils sont sollicités par l’AGNRC pour faire de la prospection a), les développeurs gaz ne considèrent pas le dossier de raccordement d’un client individuel comme étant nécessairement prioritaire, quand bien même la satisfaction du client est érigée en valeur sacrée par la culture d’entreprise. Ils ont d’autres affaires importantes à gérer et ont leur propre définition de l’urgence : les demandes d’extension de réseaux formulées par les collectivités locales, le démarchage volontaire, sur la base d’études internes de géomarketing, de clients se trouvant sur des zones à fort potentiel de développement, l’entretien de relations suivies avec l’ensemble des professionnels de la filière gaz naturel (installateurs de chauffage, constructeurs de maisons individuelles, lotisseurs, promoteurs, géomètres, architectes, etc.). Les développeurs sont également contraints par les objectifs que leur fixe leur hiérarchie, qui privilégie les placements importants (lotissements en voie de construction, grandes opérations de réhabilitation de logements, etc.). Dès lors, une demande singulière pèse peu pour le pôle chargé du développement, qui préfère consacrer son énergie à des affaires susceptibles de générer une part de marché plus conséquente.

31 Ce décalage se retrouve à un autre moment-clé de la chaîne de traitement : l’intervention du service ingénierie 9). À ce stade, les demandes d’accès au gaz de type B0 doivent composer une nouvelle fois avec les contraintes de l’organisation. Contraintes en matière d’objectifs, les chargés d’affaires privilégiant les demandes standard, plus faciles à instruire et plus valorisées par les indicateurs de performance, ou des dossiers jugés très importants par la hiérarchie, comme le renouvellement de certaines conduites de gaz afin d’éviter des accidents graves  [21]. Contraintes également humaines et managériales, la hiérarchie devant faire face à des problèmes de recrutement et de turnover du fait de la faible attractivité en interne de leur service, qui pâtit, comme beaucoup de fonctions techniques, d’un réel sentiment de dévalorisation  [22]. Les cadres responsables des services ingénierie doivent composer avec un climat social difficile et ont peine à motiver des chargés d’affaires qui ont bien souvent mal vécu les réformes et estiment que la tendance pourrait être à réduire leur activité voire à la transférer purement et simplement au privé  [23]. Dans ce contexte, il arrive bien souvent que les affaires un peu délicates soient mises de côté, nécessitant des relances de la part de l’AGNRC, qui s’inquiète, au nom du client, du retard pris dans l’opération de raccordement.

32 Cette prise de distance vis-à-vis de la demande trop singulière va au-delà même des frontières de l’organisation, comme le montre l’attitude des entreprises prestataires de travaux, chargées de réaliser les chantiers de raccordement 10. L’externalisation de cette activité, qui était auparavant réalisée pour tout ou partie par les centres de distribution (subdivisions et districts), n’induit pas toujours un rapport de force favorable à GrDF. Dans beaucoup de régions, du fait de la charge de travail existante, le gestionnaire des réseaux gaz est fortement dépendant de ses prestataires, lesquels sont alors en mesure d’imposer leurs conditions et leurs délais. Payés à l’année dans le cadre de contrats fixant la charge de travail, ceux-ci ont tendance eux aussi à privilégier l’activité routinière que représentent les demandes standard, faisant passer au second plan les cas de raccordement plus exceptionnels et susceptibles de remettre en question leur programmation existante.

33 Problème quasi structurel depuis la création des premiers réseaux de distribution, la question de l’accès au gaz a fait l’objet, ces dernières années, d’une vaste entreprise de formalisation et de rationalisation ayant pour but d’assurer la satisfaction des clients. Elle repose sur la mise en œuvre d’une démarche de type management par les processus, à même, selon ses promoteurs, d’instaurer une meilleure coordination entre des intervenants multiples, qui agissent dans un contexte de différenciation juridique et fonctionnelle de plus en plus exacerbée. En examinant de près les deux principaux cas types de raccordement au sein du processus opérationnel « Accès au gaz » (A0 et B0), nous avons montré que ce nouveau mode de gestion se traduit par un comportement dual des agents de GrDF, qui nous invite à relativiser la portée d’un management par les processus, parfois présenté, selon le point de vue que l’on adopte, comme la solution idéale ou honnie au problème de la coopération et de la qualité de services dans les entreprises ou les administrations. Bien loin d’être un outil omnipotent de coordination et de contrôle, celui-ci fait l’objet d’une appropriation pour le moins pragmatique et distanciée, que l’on peut mieux mettre en évidence en « sortant » du processus en lui-même pour appréhender la manière dont il se négocie en amont et dont il s’insère au quotidien dans les organisations qui en sont le support. Dans ce travail d’adaptation, qui marque d’une certaine manière le « retour de l’organisation » (Ménégoz, 2003), les dirigeants et cadres de GrDF jouent, nous l’avons vu, un rôle essentiel. Confrontés à une multiplicité de sollicitations en tout genre, toutes impératives, occupant une position de « passeurs » entre logiques transversale et verticale, ils opèrent, à tout niveau, un travail constant de hiérarchisation des demandes en négociant des périmètres, en rendant des arbitrages, en envoyant des signaux implicites ou explicites à l’ensemble des membres de l’organisation. Ce faisant, il s’agit pour eux de « faire tenir » des collectifs de travail mis sous tension par l’irruption du client mais aussi par les autres transformations qui affectent les entités auxquelles ils appartiennent.

34 La prégnance des contraintes de coût et de productivité constitue une première forme de « frottement » entre logiques de processus et d’organisation verticale. Il faut certes satisfaire le client mais aussi répondre au souci qu’ont la Commission de régulation de l’énergie et les fournisseurs de services de proposer un tarif d’acheminement maîtrisé, condition parmi d’autres, pour eux, de l’efficacité du nouveau modèle de service public. La mise au point d’un « juste » tarif rémunérant l’opérateur de réseau tout en satisfaisant l’ensemble des acteurs étant quelque peu illusoire  [24], l’incertitude pèse toujours sur les moyens à mettre à disposition des agents et, partant, ouvre la voie à un travail de gestion interne des priorités, duquel ressort une discrimination entre clients. Dans cette activité de traduction de la contrainte client vers les agents de terrain, la hiérarchie joue un rôle majeur. Elle s’efforce de composer avec les moyens du bord et les contingences de toutes sortes, notamment sociales, de se ménager des marges de manœuvre pour la bonne marche de la structure en envoyant différents signaux aux acteurs en charge d’honorer les engagements discursifs de l’organisation.

35 De multiples autres priorités internes, propres à chaque segment de la chaîne de traitement des dossiers, y compris pour les prestataires, limitent elles aussi la portée d’un management par les processus. La volonté de préserver son autonomie et de ne pas se trouver enchaînée au client (ou plutôt aux collègues qui s’en font les porte-parole) incite une direction à vocation financière comme la DCI à se mettre volontairement « hors processus », limitant par là même l’efficacité du dispositif. La recherche de « gros » placements, l’importance accordée au partenariat avec les collectivités locales et les professionnels de la filière gaz pèsent constamment sur le travail des développeurs et viennent dans bien des cas « concurrencer » les demandes des clients. Le souci de traiter des volumes d’affaires conséquents, l’atteinte d’objectifs nationaux en matière de qualité des réseaux gaz accaparent fortement l’attention des services d’ingénierie et peuvent les empêcher d’honorer certains engagements pourtant consignés dans les démarches qualité. Dans des collectifs où les prescriptions verticales et transversales s’entrecroisent constamment, où le pilotage par les résultats et par les indicateurs se fait nettement plus sentir, les agents opèrent ainsi, de manière pragmatique, un travail constant d’appropriation de l’« impératif client » pour tenter d’honorer les objectifs qu’ils perçoivent à l’aune des signaux qui leur sont envoyés par la hiérarchie.

36 Ce détour par l’appropriation concrète du management par les processus métiers (BPM) nous semble intéressant en ce qu’il met au jour un phénomène d’une portée plus générale sur la nature des réformes affectant les grands services en réseaux. Bien loin de traiter de manière indifférenciée l’ensemble des clients, les nouvelles organisations tendent, on le voit, à opérer une discrimination, pour partie involontaire, entre les catégories de consommateurs qu’elles sont censées servir au mieux. Les « bons » clients, dont la demande rentre dans la catégorie des cas standard, bien identifiés, sauront trouver une réponse assez rapide à leurs problèmes, bénéficiant d’une chaîne de traitement qui a gagné en professionnalisation avec l’introduction de nouveaux outils. Pesant fortement sur la construction des indicateurs de satisfaction, ils bénéficieront d’une attention toute particulière. Les « mauvais » clients, ceux qui sont porteurs d’un cas nécessitant des opérations sur mesure, risqueront, en revanche, d’endurer les affres d’une coordination rendue plus complexe. Ils subiront les répercussions du processus de rationalisation des demandes, lequel, dans un contexte de forte réduction des coûts et de recherche de productivité, tend à mettre au second plan les affaires les moins valorisantes car situées aux confins du monde visible par les indicateurs  [25].

37 De ce point de vue, la lecture que l’on peut faire des réformes actuelles est bien celle d’une rationalisation de type industriel de la relation de service (Gadrey, 1994), dont les prémices remontent à la fin des années 1980, bien avant que se stabilise le cadre institutionnel que l’on connaît aujourd’hui. Si cette dynamique ouvre de nouvelles opportunités aux clients, en créant des « chaînes » de production de service plus formalisées et en professionnalisant davantage les agents, elle génère également de nouvelles rigidités pour qui n’est pas à l’origine d’une demande facile à honorer. Cette double facette des réformes, qui mêlent souci d’une posture de service et focalisation sur les coûts et le chiffre d’affaires, volonté de transversalité et tendance au repli sur ses propres objectifs, nous invite à porter un autre regard sur les mutations du modèle français de service public, au-delà des débats convenus service public versus concurrence, égalité de traitement versus logique de marché. Ce qui se joue plus fondamentalement dans les réformes actuelles nous semble être le passage d’une forme bureaucratique à une autre : la première (le modèle wébérien du monopole d’État) marquée par une faible valorisation du client mais une assez forte capacité organisationnelle à dépasser les cloisonnements internes pour le satisfaire dans sa singularité  [26] ; la seconde (le modèle néolibéral du monopole régulé) caractérisée par une plus forte valorisation du client mais, concomitamment, une plus faible capacité organisationnelle à surmonter les rigidités, qui résultent notamment du caractère polycentrique du système d’acteurs. Cette vision symétrique des transformations – et les paradoxes qu’elle soulève – nous semble utile pour comprendre la nature et la portée des réformes actuelles dans le secteur gazier et, plus généralement, dans les grands réseaux de service public.