Des interactions formelles et ponctuelles pour transférer des normes et établir des premiers contacts

21Les passeurs de profession ont recours à des interactions formelles, le plus souvent ponctuelles et de courte durée pour transférer des normes et pratiques standardisées aux acteurs étatiques. Le personnel du HCR et des ONG sous-traitantes organise des séminaires, formations et voyages d'études pour des agents étatiques, principalement subalternes, qui y participent sur décision d'un niveau hiérarchique supérieur. Le nombre de ces formations est tel que tous les agents administratifs interviewés pour cette enquête ont participé à au moins un de ces événements, qui portent notamment sur les thèmes suivants : normes internationales en matière d'asile, législation ukrainienne, techniques d'entretien, rédaction des recommandations pour le statut de réfugié, mineurs non accompagnés, informations sur certains pays d'origine de demandeurs d'asile. La directrice d'une ONG, organisatrice de ce type d'événements, explique :

22

[Notre organisation] a couvert cinq régions [avec des formations], peut-être plus. Couverture d'informations et peut-être, je vois, de la couverture d'émotions. Parce que nous avons essayé de changer l'esprit des autorités au niveau élevé et au niveau régional. Et nous travaillons avec des gens différents. La première idée est d'organiser des formations spéciales et de rassembler des organisations [ONG] et organisations étatiques au niveau régional, par exemple les services pour l'enfant, les services migratoires, d'éducation, des juges. Et quand nous avons parlé des problèmes, tant de personnes ont ouvert les yeux. La plupart d'entre elles sont des femmes, parce que nous avons parlé d'enfants, d'enfants qui ont perdu leurs familles. [...] Vous pouvez voir la situation des enfants en Somalie, en Afghanistan. [...] Par exemple une dame des services pour l'enfant d'une région est assise dans une formation et écoute des informations sur la Convention [relative aux droits de l'enfant] : Ah, je connais la Convention. Mais quand elles entendent parler des femmes mutilées dans les pays africains, elles ouvrent les yeux. Elles écoutent et c'est la première fois pour elles et elles s'écrient : Pauvres enfants ! Et peut-être qu'elles changent. Un des juges d'une région a dit après la formation : J'ai complètement changé mon opinion. Je vais mieux travailler. Je vais mieux travailler avec ces demandeurs [24].

23Lors de ces formations ponctuelles, les passeurs cherchent à déclencher des émotions particulières (compassion, reconnaissance du mérite, identification) [25], présentent des modèles étrangers de systèmes d'asile (parfois in situ) et mobilisent des arguments d'autorité faisant référence aux grandes normes internationales [26].

24Dans ces interactions, des divergences avec le cadre normatif préexistant parmi les participants administratifs provoquent fréquemment une remise en question des idées promues. Cela fait écho à l'argument avancé par beaucoup de recherches constructivistes pour lesquelles les caractéristiques des normes, et en particulier leur adéquation ou leur résonance avec le cadre normatif existant, déterminent les résultats des tentatives de transfert [27]. Les participants résistent également au message des organisateurs quand ces derniers critiquent le travail de l'administration et ne redeviennent réceptifs au contenu de la formation que quand les enseignants montrent du respect pour le travail des agents. Néanmoins, lors de ces événements, les employés d'ONG et d'OI bénéficient d'une forte légitimité puisqu'ils jouent le rôle des enseignants, se présentent comme des experts transnationaux, déterminent l'agenda et invitent occasionnellement des personnes qui soutiendront leurs positions (par exemple des avocats d'asile ou un employé du bureau de l'ombudsman).

25Au cours de la formation, un glissement discursif clair était observable. Si au début de l'événement, plusieurs participants remettaient vigoureusement en question certaines idées promues par les organisateurs, ces voix se taisaient dans le courant des deux journées. À la fin, tous les participants se conformaient dans leurs discours aux normes enseignées, même en petits groupes pendant les pauses. Ces participants, comme les agents étatiques des services de l'asile interviewés par ailleurs, avaient pris connaissance de l'existence de ces normes internationales ainsi que de leur légitimité dans certains contextes, ce qui les poussait à les respecter dans leurs discours.

26Bien que les séminaires soient un cadre officiel d'enseignement, ils sont aussi des moments cruciaux de mise en réseau, au cours desquels les employés des ONG établissent des contacts personnels avec les agents étatiques. Ces contacts sont essentiels aux tentatives informelles et plus régulières de transfert. En plus d'interagir avec les agents étatiques par le biais d'un accord officiel avec l'institution en question, les acteurs non étatiques rencontrent les représentants de l'État individuellement, et ce souvent de manière informelle et sans déclarer ouvertement l'objectif d'influencer les pratiques étatiques.

Des interactions régulières et informelles pour transférer des normes et tisser des liens solides

27Les recherches sur les pays postcommunistes identifient deux types de positions parmi les ONG : celles qui sont professionnalisées, proches des OI et critiques à l'égard du gouvernement, et celles qui ont un rôle d'affilié gouvernemental soutenant l'État dans l'accomplissement de ses tâches [28]. Dans le cas présent, la plupart des ONG adoptent une stratégie de transfert fondée principalement sur des relations personnalisées avec les agents de l'État ­ en alternant entre une position critique à l'égard des autorités et un rôle d'affilié gouvernemental.

28Les membres d'ONG expliquent systématiquement que le début de leurs interactions avec les autorités a été marqué par la méfiance des agents publics. Les associations cherchent à rassurer leurs interlocuteurs et à les convaincre des avantages qu'ils pourront tirer d'une coopération. Les ONG interagissent régulièrement avec certains représentants de l'État, y compris de manière informelle afin de personnaliser leurs relations. Le directeur d'une association confessionnelle décrit sa stratégie pour établir un réseau de contacts informels avec les acteurs étatiques importants en matière d'asile dans la région :

29

J'ai donc rencontré les gardes-frontières à ce moment-là, puis l'amitié a commencé avec eux. Ils ouvraient donc une nouvelle installation à [lieu], qui se trouve près de [pays voisin]. Le chef des gardes-frontières de la région, sur la base de cette rencontre avec ce réfugié, m'a donc demandé si je pouvais venir dire une prière à l'ouverture de ce centre à [lieu]. [...] Nous sommes donc allés là-bas et, depuis, cette amitié avec le chef des gardes-frontières est restée. [...] Alors ils nous appelaient de temps en temps. Ils ont dit : Avez-vous quelqu'un qui parle telle ou telle langue ? Et d'habitude, on le faisait. Donc, nous allions là-bas et... ensuite, ils demandaient même parfois de l'aide financière. Ils n'avaient pas d'argent, mais ils voulaient faire une salle pour les migrants qu'ils avaient en rétention là-bas. Pourrions-nous emprunter de la peinture ou quelque chose comme ça pour qu'ils s'installent ? On l'a fait plusieurs fois. Donc, et ensuite, lorsque nous avons commencé à travailler avec le service migratoire, nous avons fait de même. [...] C'est bon d'avoir des amis [friends], pas seulement des collègues. C'est pourquoi nous invitions toujours le chef du service migratoire et la personne qu'il souhaite emmener, afin qu'ils nous connaissent. Et c'était une relation amicale, et peut-être que nous pourrions dîner ici et prendre un verre de cognac après le dîner. Il y avait donc une atmosphère amicale, il n'avait pas à nous craindre, à s'inquiéter pour nous et ça... et les Ukrainiens répondent vraiment à l'amitié. Pareil pour l'hôpital et les bonnes relations avec les écoles. Donc, construire ce genre de réseaux avec des amis, juste en les appelant et en les invitant [29].

30C'est en offrant des faveurs grâce à leurs ressources que les ONG renforcent les liens avec les services étatiques. En effet, les ONG disposent de connaissances (notamment en matière de droit d'asile international et d'informations sur les pays d'origine des migrants), de compétences linguistiques (maîtrise plus répandue de l'anglais, accès à des interprètes et traducteurs pour les langues des migrants), de moyens financiers (pour des cours de langue, soins médicaux, bourses pour la création de petites entreprises), et parfois de légitimité (réputation morale, non corrompue ­ notamment pour les organisations confessionnelles). Dans un contexte de rareté des ressources à la disposition des organismes publics, et notamment pendant la période de conditionnalité du Plan pour la libéralisation des visas de l'UE et du changement politique après la révolution du Maïdan [30], les agents étatiques deviennent de facto dépendants du soutien des ONG [31]. Ainsi, pour remplir les attentes malgré l'absence de ressources, les autorités étatiques régionales indiquent dans leurs rapports des activités mises en  uvre, en réalité, par des ONG. Du fait des interactions répétées ­ y compris en dehors des heures de travail (voir citation ci-dessus), les employés des ONG tissent des liens personnels avec les agents étatiques qu'ils qualifient fréquemment d'amicaux (« friends » en anglais, «  » en russe).

31Ces contacts personnalisés avec les autorités permettent aux employés des ONG et OI non seulement de soutenir des migrants qu'ils n'auraient pas pu aider autrement, mais aussi d'agir comme conseillers des officiels. Ceux-ci leur demandent des conseils et des informations et acceptent que leurs pratiques soient critiquées. Quelques ONG et OI réussissent même à détacher un ou deux de leurs employés au sein d'administrations, leur permettant ainsi d'interagir quotidiennement avec les agents administratifs, de développer des liens collégiaux et d'influencer les normes et pratiques des agents étatiques au quotidien, par exemple en relisant et commentant les dossiers de demande d'asile. Ces employés des ONG brouillent les frontières entre sphère étatique et sphère non étatique, de telle sorte qu'ils parviennent discrètement à accéder aux prérogatives de l'État et à influencer directement les pratiques administratives.

Critiquer pour transformer ou éviter de critiquer les autorités en public pour maintenir les relations

32Cependant, lorsque les acteurs non étatiques critiquent les autorités de façon publique, ils révèlent au grand jour la frontière qu'ils avaient travaillée à effacer et s'exposent ainsi au risque de perdre leurs relations personnalisées et les possibilités de transfert de normes :

33

D'une part, nous essayons de travailler avec eux [les agents publics]. D'autre part, nous voulons les critiquer. Nous devons trouver le bon équilibre parce que [son organisation] n'est pas uniquement une organisation de défense des droits de l'homme. Nous avons une part assez importante d'aide sociale. Par conséquent, nous devons le garder à l'esprit, sinon nous entrons dans ce conflit et les autorités prennent tout personnellement et nos clients deviendraient alors les otages de nos dures paroles. Nous sommes donc censés être assez flexibles [32].

34L'enquêté cité ci-dessus est le directeur d'une ONG qui soutient, d'une part, des demandeurs d'asile individuels dans leurs demandes, leurs recours, et essaie de sauver des migrants du refoulement et qui tente, d'autre part, d'agir sur les pratiques quotidiennes de l'administration d'asile en établissant des liens cordiaux avec les employés. Ces objectifs et stratégies peuvent s'avérer contradictoires, les uns mettant en danger les autres ­ tension que l'enquêté rend acceptable en apparence par la dépolitisation en disant qu'il fallait être « flexibles » et en affirmant plus tard dans l'entretien que la majorité des problèmes émergerait à cause de « malentendus ».

35Dans ce type de conjonctures, l'économie relationnelle se retourne d'autant plus brutalement qu'elle reposait sur les relations personnalisées que les employés d'ONG avaient tissées avec leurs interlocuteurs étatiques, si bien que ceux-ci reçoivent des critiques sur l'action de leur État comme des atteintes qui leur sont personnellement destinées. Si les employés des ONG critiquent néanmoins l'administration en public, voire la poursuivent en justice (au niveau national ou devant la Cour européenne des droits de l'homme), ils vivront la punition comme une rupture du pacte amical. Le directeur cité ci-dessus explique ainsi que ses contacts dans l'administration l'appellent pour se plaindre d'un recours contre une décision négative concernant un demandeur d'asile et le menacent de ne plus prendre le petit-déjeuner avec lui. En cas de dévoilement des déficiences ukrainiennes à l'international, la punition peut signifier la rupture complète de la coopération avec l'ONG. Plusieurs ONG dépolitisent leurs activités et ne critiquent pas ouvertement l'État. Souvent, elles ont recours à des critiques publiques ou des recours en justice seulement quand elles considèrent les divergences des normes internationales comme trop importantes ou en cas de situation de danger majeur pour des demandeurs d'asile.

36Pour résumer, les employés des ONG et des OI agissent comme passeurs parmi les agents étatiques ukrainiens. Ils diffusent des valeurs abstraites, des discours légitimes, des principes et des normes de droit international et ukrainien, des procédures de travail standardisées, des manières de faire ainsi que des documents administratifs. Si les contacts formels et ponctuels leur permettent de diffuser la connaissance et la conscience de la légitimité de certains standards, ce sont des interactions régulières et informelles qui leur permettent de poursuivre les transferts et de tisser des liens plus solides avec des agents étatiques individuels. Pour forger ces relations, les passeurs non étatiques offrent des faveurs et du soutien aux acteurs administratifs puisque les ONG et OI disposent de ressources qui font défaut à l'administration. Dans certains contextes politiques, quand les agents administratifs sont sous pression pour remplir des objectifs, mais ne disposent pas des ressources nécessaires, ils peuvent devenir dépendants des acteurs non étatiques. Par ce soutien et des interactions régulières, les acteurs non étatiques cherchent à brouiller les frontières entre sphère étatique et sphère non étatique afin de faciliter leur influence. À travers le détachement de certains employés d'ONG et d'OI, ils réussissent à se multipositionner entre les sphères. Or cette stratégie de brouiller les limites se conjugue difficilement avec des critiques publiques ou des recours en justice. En plus de ces approches, les entrepreneurs de normes peuvent utiliser des stratégies non conflictuelles grâce à leurs contacts personnels auprès des autorités étatiques : ils essaient de transformer certains agents étatiques en passeurs.

Les agents subalternes : des passeurs-diffuseurs d'informations et de normes

38Les employés d'ONG et d'OI en Ukraine transforment certains agents subalternes de l'État en passeurs, qui diffusent l'information sur les règles formelles, mais aussi des idées et valeurs parmi leurs collègues. Quelques agents qui traitent les demandes d'asile restent dans le même service pendant une période exceptionnellement longue (plus de dix ans) et jouent un rôle crucial dans le fonctionnement de ces services migratoires régionaux. En effet, l'agent avec le plus d'expérience est la personne ressource pour les nouveaux employés ; il les introduit au travail et est auprès d'eux le premier diffuseur de normes et pratiques. Ceci se reflète dans des idées et interprétations des lois qui sont partagées parmi les salariés d'un même service régional ­ même lorsque les normes ainsi partagées ne sont pas déduites de la législation nationale ­ et différent des idées défendues dans d'autres bureaux. Nous avons ainsi observé que dans certains services régionaux tous les employés défendaient l'idée selon laquelle les migrants ayant été interceptés en train de traverser la frontière avec l'UE ne pouvaient pas être des réfugiés, alors que les agents dans d'autres bureaux régionaux soutenaient le contraire, ce qui correspondait aux idées diffusées par les organisations internationales et non gouvernementales. En effet, les employés de longue date ont généralement participé à de nombreuses formations organisées par des acteurs non étatiques. Ayant graduellement fait leurs nombres de normes internationales en matière d'asile, ils ont acquis un rôle de passeurs de ces normes au sein de leur propre institution, ce qui était précisément recherché par les acteurs non étatiques. Aussi, ces dernières années, ceux-ci ont commencé à formaliser et à renforcer ce rôle de « passeurs de conviction ».

39Des acteurs internationaux ont tenté de déléguer la diffusion des standards internationaux en matière d'asile à des agents ukrainiens subalternes [33]. En 2015, le HCR a réussi à influencer la sélection par le service migratoire central de quatre officiers d'asile que l'agence des Nations unies considérait comme expérimentés et adhérant à ses idées [34]. L'agente interviewée pour cette recherche a commencé à travailler dans le département d'asile d'un service migratoire régional directement après ses études de droit il y a 16 ans ­ et y est restée. Durant toutes ces années, l'enquêtée, que ses collègues surnomment « mère Teresa », s'est fortement engagée en faveur des demandeurs d'asile au-delà du strict cadre professionnel ; employée par l'administration pour faire passer des entretiens aux migrants afin de déterminer le droit à l'asile, elle accompagne en effet des migrants dans les hôpitaux et cherche à les aider à démêler leurs autres problèmes administratifs ­ pendant et hors de son temps de travail. Elle a également suivi de multiples formations organisées par le HCR avant de devenir formatrice à son tour. Elle explique ce choix par sa volonté de continuer à apprendre et de renouveler son quotidien professionnel.

40Après avoir participé à une formation sur les normes européennes et internationales durant leur temps libre, ces agents administratifs ont formé leurs collègues qui ont suivi le même programme. Pendant un mois, ces agents ont en effet participé à un cours en ligne sur les normes d'asile et les techniques de travail (la détermination du statut de réfugié, la Convention sur les réfugiés, la façon de mener un entretien, etc.). Les participants se sont ensuite réunis pour une dernière formation en présentiel de trois jours en Pologne et en Roumanie, dispensée par des agents étatiques d'Allemagne et de Suède, où ils ont rencontré et échangé avec d'autres participants, à savoir des employés de l'administration de Pologne, de Roumanie ainsi que de six autres pays du Partenariat oriental. Ils ont cette fois été initiés à « l'approche européenne de la rédaction d'une décision, de l'évaluation, sur quoi se baser, comment cela se fait en Europe, comment cela fonctionne ». À l'issue de cette formation, ces quatre agents se sont vu attribuer le rôle de « formateurs nationaux » en Ukraine. D'autres agents, pour la plupart juniors, ont participé à la formation en ligne du Bureau européen d'appui en matière d'asile, les « formateurs nationaux » nouvellement formés étant censés les guider dans leur processus d'apprentissage. Chaque formateur était responsable de quatre participants qui faisaient des exercices en ligne corrigés par leur tuteur. Finalement, une formation en présentiel fut organisée à Kiev par les formateurs nationaux au bénéfice des autres agents ukrainiens.

41Cette approche consistant à former des formateurs vise clairement à déléguer la tâche de diffusion des standards et pratiques internationaux en matière d'asile aux agents internes des administrations concernées. En effet, ces officiels bénéficient d'un réseau interne à l'administration et d'une légitimité comme agents de l'État dont ne bénéficient pas les acteurs non étatiques. La sélection d'agents étatiques expérimentés repose sur l'espoir que, à la différence des cadres ou chefs de service, ils resteront au service migratoire et continueront à diffuser les normes d'asile acquises pendant une longue période. Cela peut être considéré comme un moyen de rendre les transferts plus durables, en contrebalançant le taux élevé de rotation du personnel administratif des services migratoires.

42Ces agents étatiques endossent donc graduellement un rôle de passeur de conviction, un choix individuel qui se fait en partie en raison de leur longue expérience de travail, leurs valeurs et leur engagement en faveur des migrants, potentiellement à la suite des stratégies de valorisation professionnelle et (partiellement) aux stratégies de transfert et de production de passeurs étatiques par les ONG et les OI. S'ils sont formés en partie par les ONG et les OI, ils restent plus indépendants d'elles ­ de leurs financements et leurs normes ­ que les passeurs salariés de ces organisations. Ils gardent la liberté de choisir quelles normes internationales appliquer dans leur travail quotidien et lesquelles diffuser de façon informelle parmi leurs collègues. Par ailleurs, si ces agents étatiques subalternes agissent en passeurs-diffuseurs horizontaux de normes et de conceptions du monde, leur influence effective est à la mesure de leur position peu élevée dans l'appareil étatique. En revanche, des agents publics de niveau moyen ou supérieur sont dans une meilleure position pour promouvoir, voire imposer, des normes au sein de l'administration.

Les agents en position hiérarchique : des passeurs qui peuvent imposer des changements dans l'administration

43Les acteurs non étatiques cherchent à transformer en passeurs des agents administratifs dans des positions hiérarchiques supérieures. Il s'agit par exemple de la directrice et des chargés de mission du département en matière d'asile dans le service migratoire central, mais aussi de personnes qui travaillent pour le commissaire du Parlement ukrainien pour les droits de l'homme (fréquemment appelé « ombudsman », il a été élu par la Verkhovna Rada pour la première fois en 1998). Les employés des ONG considèrent ces acteurs de niveau intermédiaire comme plus accessibles et moins impliqués dans la corruption de grande envergure ou des affaires criminelles que les acteurs de niveau politique, tels que le directeur du service migratoire central, les députés ou les ministres. Les membres des ONG soulignent également que ces acteurs étatiques gèrent les situations concrètes de l'asile et sont généralement plus informés sur les questions dont les ONG souhaitent discuter [35]. Les employés des ONG à Kiev sont souvent en contact direct avec les agents des autorités centrales alors que les salariés des ONG d'autres régions interagissent davantage avec des officiels des institutions régionales.

44Les contacts avec des agents qui occupent des positions clés permettent aux ONG de provoquer des changements de pratiques étatiques. Ces passeurs étatiques jouent différents rôles dans les processus de transfert selon leur position institutionnelle. La directrice d'une ONG locale, qui soutient des demandeurs d'asile et réfugiés dans leurs démarches pour obtenir des droits sociaux et cherche à modifier les pratiques administratives dans ce secteur de façon plus généralisée et durable, explique :

45

Nous avons discuté d'un problème avec le pôle emploi dans une région, mais le personnel d'autres régions ne le sait pas. Nous avons donc besoin de l'aide du service migratoire [central] pour informer toutes les autres administrations [36].

46Les passeurs qui sont dans des positions clés peuvent diffuser des informations et recommander certains changements de pratiques auprès des administrations sur lesquelles ils ont de l'autorité. Comme le soulève la directrice d'une ONG citée ci-dessus, un passeur dans une position clé peut diffuser dans toutes les institutions ukrainiennes la solution qu'a arrêtée l'ONG et telle institution régionale. Les ONG peuvent aussi inciter leurs passeurs étatiques à publier des recommandations pour les institutions subordonnées. Par exemple, grâce à des rencontres avec des représentants de la Cour suprême administrative, des acteurs non étatiques sont parvenus à faire en sorte qu'entre 2009 et 2014 la cour publie plusieurs résolutions () pour les juges sur le processus décisionnel en matière d'asile [37]. Ces résolutions sont adaptées aux normes internationales en matière d'asile. Par exemple, l'article 10 de la résolution de 2014 indique que les demandeurs d'asile ne sont pas tenus de fournir des preuves sur tous les points de leur dossier et qu'une variété de sources d'information fiables, parmi lesquelles les rapports du HCR, peuvent servir de preuves. Cependant, quand les passeurs internes ne peuvent émettre que des recommandations non contraignantes ou quand ils ne disposent pas de l'autorité légale sur les agents qui mettent en  uvre les politiques, ceux-ci peuvent résister à ces tentatives d'influence en ignorant les règles émises. Cela a été par exemple le cas de la recommandation de la Cour suprême administrative qui n'a été suivie que d'une mise en pratique très hétérogène par les juridictions [38].

47Par conséquent, les transferts de la part des acteurs non étatiques sont d'une utilité proportionnelle à l'autorité dont les agents étatiques qui mettent en  uvre des politiques d'asile sont investis à l'égard des services publics ou administrations. Certaines ONG réussissent à mettre en place des réunions régulières avec leurs contacts, au cours desquelles ces ONG formulent leurs récriminations sur le non-respect des lois par des agents subordonnés à ces contacts. À l'issue de ces réunions informelles, ceux-ci demandent, par courrier ou échanges téléphoniques, le respect de certaines normes formelles. À titre d'exemple, des membres d'une ONG se sont plaints lors d'une réunion auprès de la directrice du département d'asile du service migratoire central que les services migratoires régionaux imposaient des amendes trop élevées aux réfugiés qui n'avaient pas enregistré leur lieu de résidence, les traitant comme des étrangers et non comme des citoyens ukrainiens. La directrice, jugeant en accord avec l'ONG que ce traitement n'était pas légal, a envoyé une lettre aux services responsables [39].

48De façon semblable, les acteurs non étatiques peuvent occasionnellement obtenir des réunions avec des acteurs étatiques grâce à des passeurs bien positionnés à l'intérieur de l'appareil étatique. Cependant, un passeur qui ne fait pas partie de la même institution que celle visée et qui manque donc d'autorité légale sur l'agent en question est souvent incapable de garantir que cet agent participe effectivement à la réunion.

49Par contre, l'ombudsman, bien que situé en dehors des institutions visées, est considéré par les ONG comme un passeur puissant. Il peut intervenir directement auprès de l'organisme local de mise en  uvre pour des changements spécifiques ou auprès d'organismes publics de niveau supérieur pour qu'ils envoient un ordre formel aux organismes de mise en  uvre. Les acteurs non étatiques affirment que des institutions supérieures, telles que le cabinet des ministres, ne peuvent pas ignorer les requêtes de l'ombudsman et se voient obligées d'ordonner aux ministères d'entreprendre des changements. En effet, le premier ombudsman ukrainien (Nina Karpachova, 1998-2012) a soutenu des acteurs non étatiques dans leur lutte contre des organes étatiques puissants, par exemple dans des cas de tentatives de refoulement. Un représentant du bureau de l'ombudsman indique qu'en 2008 les autorités ukrainiennes ont arrêté un ressortissant russe de Tchétchénie, qui faisait l'objet de poursuites pénales en Russie, et refusé d'accepter sa demande d'asile [40]. Selon les affirmations de membres du bureau de l'ombudsman, celui-ci et le HCR ont réussi à permettre au ressortissant russe de déposer une demande d'asile contre la volonté du centre de détention provisoire « Sizo », d'empêcher l'extradition et enfin d'obtenir la libération du demandeur d'asile contre la position du bureau du procureur général. Quand une personne active et critique occupait le poste d'ombudsman, cette coopération a permis au HCR de contrer des acteurs étatiques puissants.

50Si un lecteur francophone peut considérer que ces activités font partie du travail officiel des agents administratifs, tel n'est pas l'avis des acteurs sur le terrain ukrainien. Pour la plupart des officiels, interagir avec des ONG et OI, donner suite à leurs demandes et s'opposer à d'autres acteurs administratifs pour des migrants, relèvent d'un engagement qui dépasse le strict minimum de travail qui leur est demandé officiellement (et peut même être considéré comme de la corruption). Néanmoins, si les passeurs non étatiques réussissent parfois à trouver des alliés étatiques en position hiérarchique, ils n'ont que peu d'emprise sur les normes que poursuivent ces officiels. Ils peuvent choisir de s'engager dans un cas et de ne pas le faire dans un autre ; de soutenir la diffusion d'une norme et pas d'une autre.

51En résumé, on voit émerger deux types de passeurs de conviction étatiques. La partie précédente a présenté les passeurs qui agissent de façon horizontale comme diffuseurs d'idées et d'information parmi leurs homologues du même niveau hiérarchique. La suivante a introduit les passeurs de conviction qui ont une position hiérarchique dans l'appareil étatique. Cette position leur confère une autorité légale sur les agents, ce qui leur permet non seulement de diffuser des savoirs, mais également d'imposer le respect de certaines normes. En effet, des passeurs dans des positions stratégiques au sein des autorités publiques peuvent arranger des rendez-vous entre les acteurs non étatiques et d'autres agents étatiques, informer d'autres agents de l'État des règles formelles et des procédures standardisées, recommander certaines pratiques en interne, exiger le respect des normes formelles ou encore en produire.

Dépasser la précarité de l'approche par les passeurs. Formaliser des changements par le recours aux passeurs

52Les contacts personnels permettent de contourner, par les niveaux médians de l'organisme public, les résistances politiques imposées depuis leur sommet : cette stratégie reste toutefois fragile du fait même de sa dépendance à l'égard d'agents publics individuels. Selon les enquêtés parmi les ONG et les OI, pour ne prendre qu'un exemple, alors que le premier ombudsman les soutenait activement, celui qui lui a succédé (Valeriya Lutkovska, 2012-2017), peu enclin à critiquer le gouvernement, avait de fait rompu le circuit de circulation entre ONG et État. La directrice d'une ONG critique cette personnalisation :

53

Le problème est qu'aujourd'hui le système fonctionne sur la base des individus, des relations personnelles. Il fonctionne parce que Mme G. [directrice du service des réfugiés du service migratoire central] et Mme P. [la personne interrogée] se rencontrent. Mais quand Mme G. partira, nous devrons devenir amis avec le nouveau directeur. Ce n'est pas une obligation pour eux, mais c'est personnel. Les gens travaillent, pas le système [41].

54L'enquêtée, directrice d'une ONG locale de soutien aux droits sociaux des demandeurs d'asile et des réfugiés, a adopté une stratégie d'établissement de liens personnels de confiance, notamment aux échelons intermédiaires des autorités centrales. Si elle apprécie les entrées que ces contacts lui procurent, elle craint pour la pérennité de cette influence lors de changements de personnels de direction.

55Aussi, les employés des ONG et OI cherchent à formaliser les échanges en favorisant la modification ou l'introduction de normes et de règles formelles qui fassent obligation aux agents de la mise en  uvre. Là encore, cette formalisation du transfert passe par les contacts personnels : les entrepreneurs de normes ne changent pas la nature de leur travail, mais l'échelon des contacts individuels en démarchant les agents publics de niveau de direction de départements ou de services étatiques afin que des documents officiels, des instructions et des modèles de travail à l'attention du personnel soient produits. L'ancien directeur du Comité d'État pour les nationalités et les religions (institution qui a précédé celle du service migratoire central) explique que les procédures de travail internes proviennent du HCR : sur proposition de l'agence des Nations unies et en collaboration avec elle, les agents de son institution ont développé des instructions pour l'administration régionale (par exemple, les documents requis, le système selon lequel les dossiers doivent être classés, la forme d'une demande d'asile, les aspects à vérifier dans l'histoire du demandeur d'asile) [42]. Des employés du HCR ont aussi distribué dans l'administration des brochures, des documents d'information et son manuel sur la manière de travailler conformément aux normes du HCR. Une employée du service migratoire central présente l'émergence du modèle pour rédiger les décisions d'asile :

56

Cela nous a pris du temps avant d'établir une structure standard pour écrire une décision pour tous les bureaux régionaux. Nous utilisons l'exemple de décision du HCR. Ils ont une bonne structure : d'abord ils indiquent des informations de base sur la personne, ensuite le récit, de quoi est-ce qu'elle a peur, la véracité de ses raisons, si elle est un réfugié conventionnel ou [relève] de la protection subsidiaire. Si ni l'un ni l'autre alors... C'est plus facile avec ce standard car avant chacun écrivait juste comme il voulait [43].

57Les agents des services à l'asile présentent les modèles importés comme utiles et les acceptent comme les leurs ­ comme des procédures étatiques. Ils soulignent qu'elles facilitent et standardisent leur travail et les protègent de remises en question devant des juridictions. Les normes et pratiques diffusées par le HCR sont intégrées dans un processus et un discours de standardisation et de professionnalisation des organes de l'État. Ces documents et procédures homogénéisées perdurent au-delà de l'affectation du personnel qui les a produits ou importés.

58Cependant, lorsque les documents élaborés par les autorités étatiques sous l'influence des ONG ne sont pas suffisamment précis ou clairs, les ONG doivent à nouveau compter sur les individus dans l'administration pour une mise en  uvre conforme aux normes des acteurs non étatiques. Par exemple, des employés d'ONG ont participé à l'élaboration de la procédure officielle d'évaluation de l'âge des mineurs non accompagnés. Néanmoins, certains points n'ont pas été clarifiés dans le document, de sorte qu'une certaine ambiguïté et des contradictions subsistent, laissant une marge de man uvre majeure au personnel qui les met en  uvre. Par la suite, le passeur de conviction au ministère de la Santé, qui avait promis une interprétation de l'ambiguïté du document conforme aux normes de l'ONG, a quitté son poste et les autres agents de l'État appliquent le document différemment [44]. Plus les textes sont imprécis, plus les agents en charge de leur exécution disposent de marges d'interprétation [45], si bien que même en situation de succès des opérations de transfert (les administrations et autorités publiques ont adopté les textes visés par les ONG et les OI), les passeurs au sein de l'administration restent un atout nécessaire pour les promoteurs de normes internationales, dès lors qu'ils endossent un rôle non plus d'introducteur ou de relais de la norme, mais de scrutateurs de la juste interprétation de la norme.

Devenir passeur

61Les passeurs de profession acquièrent leur statut le jour de leur recrutement dans une ONG ou OI qui institue ce rôle comme stratégie de diffusion de ses normes. Lors de leur premier recrutement par une organisation active dans le secteur de l'asile, ces personnes sont généralement novices et apprennent sur le tas les normes à diffuser ainsi que les stratégies de diffusion. Avec le temps, beaucoup endossent le rôle de passeur et s'engagent dans des activités de transfert hors du strict cadre de leur travail, par exemple en interagissant avec les destinataires de normes le soir dans un cadre informel, tout en poursuivant les objectifs de transfert qui sont les leurs.

62De leur côté, les passeurs de conviction investissent graduellement un rôle de passeur, après souvent de longues années de travail dans l'administration d'asile et de nombreuses formations suivies auprès des ONG et OI. Si les deux types de passeurs deviennent opérationnels à travers un processus d'apprentissage et de formation, des différences émergent entre le statut de passeur de profession qui s'impose de façon immédiate avec la signature d'un contrat de travail et le rôle de passeur de conviction que l'on adopte de façon graduelle. Par ailleurs, les premiers acquièrent leur statut à la suite d'une stratégie d'une OI (qui les recrute directement ou délègue leur recrutement à une ONG) alors que les seconds, bien qu'influencés par les stratégies des mêmes OI, choisissent individuellement de devenir passeurs de conviction.

Agir en passeur

63Certaines différences entre les passeurs sont dues à leur position à l'égard des bailleurs ou initiateurs des transferts. Si pour les passeurs de profession, les activités de passage font partie intégrante des tâches pour lesquelles ils sont officiellement rémunérés, pour les passeurs de conviction, les activités de passage s'imbriquent ou s'ajoutent à leurs tâches officielles, parfois durant leur temps libre. Par ailleurs, les employés des ONG doivent diffuser les normes de leur organisation et de leur bailleur de fonds, souvent selon des méthodes prédéfinies [47]. Les agents étatiques, n'étant pas financés par les initiateurs des entreprises de transfert, peuvent choisir de refuser certaines normes et ne pas agir comme passeurs dans certains contextes. Certains d'entre eux défendent des normes très proches de celles des ONG, alors que d'autres n'en partagent qu'une partie et ne les soutiennent que ponctuellement.

64En plus de ces différentes libertés d'action, ces groupes se distinguent par leurs positions à l'égard de l'institution cible des transferts. Les passeurs externes aux institutions étatiques qu'ils cherchent à influencer essaient de brouiller les limites entre sphère étatique et sphère non étatique en interagissant régulièrement avec les agents publics, en établissant des liens informels, voire amicaux, avec eux, en détachant certains de leurs employés quelques jours par semaine au sein de l'administration ukrainienne et, finalement, en transformant des agents étatiques en passeurs. Ceci est nécessaire car, malgré tous leurs efforts, les employés des ONG n'arrivent jamais à faire oublier complètement à l'administration leur statut d'externe à l'institution. En effet, les passeurs non étatiques recherchent une multipositionnalité qui ne leur est autorisée par les instances publiques que dans le cadre très restreint du détachement. En augmentant la distance perceptible entre l'origine externe des normes promues par des organisations internationales et leur cible qu'est l'administration nationale, la multipositionnalité des passeurs ou le fait de brouiller les limites entre sphère interne et sphère externe permet de rendre les normes plus acceptables, plus nationales, plus internes à l'institution cible.

65Au sein du groupe des passeurs internes à la cible des transferts, une nouvelle distinction s'impose entre acteurs subalternes et acteurs en position supérieure. Les passeurs subalternes qui sont internes à l'institution visée adoptent des méthodes horizontales de diffusion d'informations et d'idées. Les passeurs en position supérieure peuvent, s'ils bénéficient d'une autorité légale sur des agents étatiques qui mettent en  uvre les politiques en question, employer des stratégies verticales, c'est-à-dire essayer d'imposer des normes et des pratiques, par exemple en produisant des règles formelles et des prescriptions administratives. En raison de leur position à l'égard de l'institution cible, les passeurs étatiques avec une position supérieure peuvent imposer des décisions de façon coercitive [48]. Les passeurs non étatiques mais aussi les passeurs étatiques subalternes privilégient des stratégies non conflictuelles. Si les premiers, grâce à leur position externe à l'institution, peuvent décider de prendre des risques et d'utiliser des stratégies conflictuelles, les deuxièmes n'ont pas cette possibilité. Par ailleurs, tous les passeurs, notamment ceux qui ne disposent pas d'autorité légale sur des agents pertinents, cherchent à établir un réseau au sein des autorités étatiques. À cet égard, les passeurs internes à l'appareil étatique bénéficient d'une certaine légitimité parmi les autres acteurs étatiques. Les passeurs externes doivent rassurer les acteurs ciblés et les convaincre des avantages d'interagir avec eux, afin de nouer puis d'entretenir des contacts.

66En plus de ces ressources relationnelles, les passeurs se différencient en fonction de leurs ressources matérielles et informationnelles. Les acteurs des OI et des ONG disposent de plus de moyens financiers, de connaissances spécifiques au sujet de l'asile et de compétences qui sont utiles aux acteurs administratifs, qui en sont dépourvus. Ces ressources inégales renforcent la position des passeurs non étatiques à l'égard des acteurs étatiques. En effet, ces derniers peuvent devenir dépendants des premiers. Cela est particulièrement le cas quand la conditionnalité de l'UE [49] augmente la pression sur les agents étatiques sans que le gouvernement mette à leur disposition les moyens nécessaires. Ainsi, la valeur des ressources des passeurs dépend aussi du contexte politique national et international. L'approche par les passeurs permet ainsi de mieux comprendre comment des relations de pouvoir internationales, y compris la conditionnalité de l'UE, affectent les processus de transfert à une échelle micro.

Rester passeur

67L'approche par les passeurs permet aussi de contribuer aux réflexions émergentes sur les temporalités dans les transferts [50]. Si la majorité des études sur les transferts assume que les transferts pour les uns stagnent, pour les autres progressent, attirer l'attention sur le fait que les transferts dépendent d'acteurs individuels et de leurs relations indique que les transferts peuvent s'accélérer ou ralentir, mais aussi être inversés, par exemple quand un passeur change d'organisation. Les transferts ne sont ainsi pas forcément linéaires ni stables dans le temps.

68La distinction entre passeurs de profession et passeur de conviction permet de nuancer encore cette observation. Les passeurs de conviction peuvent avoir tendance à maintenir leur engagement sur une certaine durée, soit dans le cadre de leur travail, soit hors de leur temps de travail, ce qui favorise une certaine indépendance à l'égard des financements spécifiques et temporaires destinés aux transferts. Néanmoins, la rotation du personnel de la fonction publique ukrainienne est forte, ce qui rend leurs activités de passage instables. Les activités de transfert des passeurs de profession reposent sur leur emploi dans une organisation qui poursuit la finalité de transfert. Dans le cas étudié, les activités des employés des ONG dépendent des moyens financiers internationaux pour des activités de transfert ­ moyens financiers accordés à des projets relativement courts. Cependant, les passeurs de profession cherchent souvent à maintenir leur travail dans le même secteur au-delà de la fin d'un financement international, ce qui peut permettre de stabiliser leurs activités de transfert dans la limite de la mise à disposition de financements internationaux.