1Le proverbe « chose promise, chose due » exprime bien les attentes morales, partagées dans toutes les sociétés humaines, à l’égard des promesses  [1]. En tant qu’acte de langage portant sur une action future, la promesse constitue le principe même de la moralité, à tel point qu’il n’existerait « pas d’éthique sans promesse » [2]. La promesse est, en particulier, fondamentale en démocratie, comme l’illustrent les extraits de programmes électoraux cités en épigraphe. Le fonctionnement du gouvernement représentatif repose en effet sur la connexion entre promesses électorales et politiques gouvernementales. La définition des alternatives politiques soumises au vote et leur réalisation par les représentants élus sous forme de politiques publiques effectives sont au cœur de la légitimation des systèmes démocratiques représentatifs. Dans un article célèbre, Jane Mansbridge constate par exemple que le modèle traditionnel, qu’elle qualifie de représentation « promissive » (promissory representation), « se concentre sur l’idée qu’au cours des campagnes électorales, les représentants font aux citoyens des promesses qu’ils parviennent ou non à tenir ensuite » [3]. Les représentants sont considérés comme responsables (accountable en anglais) et doivent en assumer les conséquences devant leurs électeurs.

2Ce principe est étroitement lié à celui du « mandat » donné par les citoyens à leurs représentants pour remplir une mission définie  [4]. Alors que les démocraties libérales ont proscrit l’usage du mandat impératif – qui voudrait que l’élu ne puisse déroger à l’action pour laquelle il a été désigné –, le mandat représentatif constitue un fondement normatif privilégié légitimant une décision politique [5]. Les promesses électorales se présentent aux citoyens comme le moyen d’une prise réelle sur les décisions politiques à venir et suscitent, à ce titre, des espoirs qui sont à la hauteur des déceptions qui sanctionnent les promesses non tenues : dans nombre de démocraties, les enquêtes d’opinion révèlent un climat de scepticisme généralisé à l’égard des engagements de campagne – et des programmes électoraux en particulier, présentés comme un simple instrument de communication, voire comme une « imposture » [6].

3Le scepticisme à l’égard des promesses électorales prévaut également, même si c’est souvent implicite, en sociologie de l’action publique, puisque ce champ de recherche a tendance soit à éluder d’emblée la dimension des politics, soit à conclure à sa marginalité  [7]. La réflexion sur les allers et retours entre politics et policies est pourtant considérée comme susceptible de redonner du souffle à l’étude des politiques publiques  [8]. On retrouve d’ailleurs la dimension de la compétition politique dans le célèbre concept de « courant politique » (political stream), dont la réunion avec le courant des problèmes et celui des politiques permettrait l’ouverture d’une fenêtre d’opportunité  [9]. Mais ce courant politique est conceptualisé, dans les écrits mêmes de John Kingdon, de manière assez lâche, ce qui explique qu’il ait été surtout examiné sous l’angle des logiques personnelles de la décision publique, à travers la notion de leadership  [10] ou la sociologie des élites au pouvoir  [11]. Seuls quelques travaux s’inscrivant dans une perspective de sociologie de l’action publique se sont intéressés explicitement au rôle spécifique des partis politiques ou des élections dans la fabrique des politiques publiques  [12]. Pour la plupart des auteurs spécialistes des politiques publiques, les ressorts de la compétition partisane sont largement contrebalancés par d’autres paramètres tels que l’inertie des choix antérieurs  [13], les chocs externes  [14], les ressources limitées des gouvernements  [15], les contraintes internationales  [16], le poids des communautés épistémiques  [17] et des circuits parallèles de représentation des intérêts  [18].

4Cet ensemble de contraintes qui pèseraient sur les marges de manœuvre disponibles pour mettre en œuvre des alternatives politiques est également récurrent dans le discours de responsables politiques adeptes des stratégies de blame avoidance [19]. L’évolution vers un monde politique où il serait devenu « difficile » de tenir promesse serait d’ailleurs l’une des principales causes la crise de confiance que connaissent les démocraties contemporaines, qui se traduit par la montée de l’abstention et la défiance des citoyens envers les élites politiques [20]. Plusieurs auteurs estiment ainsi qu’une déconnexion trop marquée entre promesses électorales et politiques publiques pourrait être de nature à miner la légitimité des démocraties représentatives [21].

5Étudier le devenir des promesses électorales est donc crucial pour quiconque s’intéresse à la légitimité des systèmes représentatifs contemporains. Ces promesses sont des objets centraux d’un point de vue normatif – elles précisent le périmètre du mandat représentatif – et d’un point de vue empirique – elles aident les citoyens dans l’évaluation de la qualité d’un candidat ou d’un gouvernement. Analyser empiriquement ces enjeux implique d’étudier les politiques publiques au travers d’un prisme spécifique, celui des promesses annoncées pendant les campagnes électorales, et donc d’opérer un croisement entre les concepts et outils propres à l’analyse de l’action publique et les questionnements de la littérature sur le do parties matter ?, qui s’inscrivent plus volontiers dans le champ de la sociologie politique. C’est là toute l’ambition de ce dossier thématique.

6Motivé par ces tensions entre les conceptions normatives de la responsabilité politique et leurs modalités d’exercice, ce numéro vise à mettre en évidence les facteurs et les mécanismes qui déterminent le respect des promesses électorales. Pour cela, nous élaborons un modèle conditionnel du respect des promesses, qui peut se synthétiser sous la forme de l’hypothèse générale suivante : une promesse électorale a d’autant plus de chances d’être tenue que le pouvoir exécutif est motivé à tenir parole et qu’il a la capacité pour le faire. Pour évaluer l’intérêt et la validité de cette hypothèse conditionnelle, ce dossier s’appuie sur les résultats du projet de recherche ANR Partipol [22]. Les contributions analysent cinq cas de promesses électorales en France, sélectionnés (comme nous l’expliquons plus bas) en fonction de la discordance entre leur trajectoire et les attendus de la littérature existante : le « coup d’arrêt » aux privatisations inscrit par le Parti socialiste (PS) dans son programme pour les élections législatives de 1997 (article de Rafaël Cos) ; l’augmentation de 25 % du minimum vieillesse (article d’Isabelle Guinaudeau et d’Olivier Costa) et la loi donnant plus d’autonomie aux universités (article d’Isabelle Guinaudeau et de Sabine Saurugger) annoncées par N. Sarkozy lors de la campagne présidentielle de 2007 ; la fermeture de la centrale de Fessenheim (article d’Eva Deront, Aurélien Evrard et Simon Persico) et l’ouverture du mariage et de l’adoption aux couples de même sexe (article de Stéphanie Abrial et Simon Persico), qui faisaient partie des 60 engagements pour la France de F. Hollande.

7Après avoir rappelé les limites des réponses existantes apportées à la question de l’influence des élections sur l’action publique, y compris par les tenants d’une approche spécifiquement centrée sur les promesses, cet article introductif présente le modèle conditionnel du respect des promesses qui structure ce projet. Nous expliquons ensuite comment les cas d’étude ont été sélectionnés pour évaluer la pertinence et les limites de ce modèle, puis nous présentons les contributions de ce dossier, en mettant en évidence des pistes de lectures transversales de ces résultats.

Des façons différentes d’appréhender la manière dont les élections façonnent les politiques publiques

8Nombreux sont les travaux, dans le champ de la sociologie politique et de la politique comparée, à avoir tenté de déterminer l’influence de la compétition partisane sur les politiques publiques, autour d’une question centrale : do parties matter ? Pour répondre à cette question, trois ensembles de travaux se sont succédé en creusant différents aspects du lien entre compétition partisane et politiques publiques : le premier vise à mesurer l’impact d’un changement de gouvernement sur les politiques mises en œuvre ; le second cherche à évaluer la correspondance entre les enjeux présents dans les programmes et l’agenda des politiques publiques ; le troisième étudie le devenir des promesses électorales.

9La première série de travaux s’intéresse à l’effet des alternances sur les politiques publiques. Pour l’essentiel, cette littérature nuance l’idée selon laquelle le changement du parti au pouvoir entraînerait un changement des politiques mises en œuvre. En matière de finances publiques – les politiques qui ont suscité le plus de travaux  [23] –, les gouvernements de gauche ne se montrent pas significativement plus dispendieux que les gouvernements conservateurs, contrairement à ce que mènerait à le penser une conception de la division gauche-droite centrée sur la place de l’État dans l’économie. D’autres indicateurs économiques, comme la balance commerciale, le chômage ou l’inflation  [24], se caractérisent également par une assez faible différenciation partisane. De même, des politiques publiques plus sectorielles comme les affaires étrangères  [25] ou l’environnement  [26] demeureraient relativement insensibles à la couleur politique du gouvernement. Les grands indicateurs étudiés – déficit public, taux de chômage, part du budget consacrée à la défense ou à l’éducation, etc. – sont finalement assez stables et leur évolution ne semble pas clairement influencée par les alternances au pouvoir  [27].

10Partant de cette observation, une deuxième génération de travaux s’est attachée à dépasser la conceptualisation et l’opérationnalisation trop simpliste des « partis » qui allaient de pair avec une vision implicitement statique de la représentation, dans laquelle les partis représenteraient des intérêts figés, le plus souvent ramenés à une opposition entre « gauche » et « droite »  [28]. Plutôt que d’analyser l’effet des « partis » au pouvoir, de nombreux auteurs se sont alors intéressés aux « programmes », qui peuvent varier au fil du temps pour un même parti. Cette évolution s’est traduite par le développement de larges bases de données fondées sur le codage du contenu thématique des programmes, comme le Comparative Manifesto Project (CMP) ou le Comparative Agendas Project (CAP). L’hypothèse nourrissant ces travaux est celle d’une forte différenciation, dans le champ de la compétition partisane comme des politiques publiques, entre des partis soucieux de renforcer et de bénéficier de leur crédibilité sectorielle (issue ownership)  [29]. Les partis sociaux-démocrates accorderaient par exemple la priorité à la défense de l’État providence et à l’extension des droits – et agiraient en la matière une fois au pouvoir – quand les partis conservateurs privilégieraient les politiques régaliennes ou favorables aux entreprises. Là encore, les résultats semblent peu clairs, ou du moins variables, entre les travaux qui identifient une correspondance entre priorités programmatiques et budgétaires (ou législatives)  [30], ceux qui contestent ce résultat d’un point de vue méthodologique  [31] ou substantiel  [32] et ceux qui concluent à un effet conditionnel subordonné à la capacité institutionnelle du gouvernement  [33], au type de politique publique et à l’avancement du cycle électoral  [34].

11Si ces approches constituent un progrès pour intégrer les grandes transformations des partis et des programmes au cours des dernières décennies, d’importantes limites subsistent : la congruence des priorités électorales et gouvernementales constitue un indice du façonnement des politiques publiques par les élections, mais en aucun cas une démonstration, dans la mesure où elle ne fournit pas d’information précise sur ce qui a été promis et effectivement réalisé. Les limites d’une approche centrée exclusivement sur la seule visibilité des enjeux sont d’autant plus cruciales que les priorités affichées lors d’une campagne par les différents partis en lice tendent empiriquement à se recouper [35] et n’offrent donc pas nécessairement un observatoire pertinent de la différenciation partisane.

12Un ensemble de travaux plus récents se sont donc intéressés au devenir des engagements soumis au vote des électeurs. Cette approche permet de penser l’évolution des offres électorales de manière plus précise : il s’agit d’étudier les propositions de changement formulées explicitement aux électeurs et leur réalisation (ou leur abandon) dans le champ des politiques publiques. Une telle approche permet également de replacer l’étude du lien entre compétition partisane et politique publique dans son contexte national et historique : une promesse pour un même changement de politiques publiques aura des significations différentes selon la période ou le pays dans lesquels elle est formulée. Surtout, l’approche par les promesses permet d’évaluer plus directement la congruence entre ce qui a été formulé pendant la campagne électorale et ce qui est réalisé au gouvernement [36]. C’est ce qui explique le développement, au cours des années 2000 et 2010, d’un groupe de recherche international sur les promesses électorales, présent dans douze pays de l’OCDE : le Comparative Political Pledges Group (CPPG). L’objectif de ce groupe de recherche n’est plus de travailler sur les programmes dans leur ensemble, mais de se concentrer sur les pledges (promesses), c’est-à-dire « les engagements relatifs à la mise en place d’une action ou à l’obtention d’un résultat, pour lesquels il est possible de faire une estimation objective de la mise en œuvre de l’action, ou de l’obtention du résultat » [37]. Leurs résultats offrent une vision plus nuancée des relations entre compétition politique et politiques publiques : s’ils constatent une augmentation générale du nombre de promesses effectuées [38], ils ne confirment pas les perceptions très négatives de promesses électorales rapidement enterrées une fois l’élection passée. Au contraire, ils tendent à valider, plus clairement que les approches précédentes, le lien entre élections et politiques publiques. Le taux d’application des engagements programmatiques est en effet loin d’être négligeable, avec une moyenne de 50 % et des niveaux pouvant aller jusqu’à 85 % au Royaume-Uni [39].

13Cette littérature permet ainsi de penser que les partis politiques et les élections méritent d’être mieux intégrés à l’analyse des politiques publiques. Mais elle montre aussi que l’influence de la compétition électorale, saisie à travers le prisme des promesses, est loin d’être systématique. D’abord, l’activité gouvernementale ne se limite pas au champ délimité par les programmes électoraux : un gouvernement doit agir sur une multitude de domaines d’action qu’il n’aura pas anticipés dans le cadre de la campagne. Surtout, il ressort de ces études que certaines promesses – une forte minorité – ne sont pas tenues, alors que d’autres le sont. Pourtant, les explications apportées par les auteurs du CPPG à ces différences sont restées jusqu’ici limitées. Comme nous y reviendrons, ces auteurs ont surtout mis en évidence l’influence de facteurs institutionnels, montrant que la division du pouvoir (coalitions, gouvernements minoritaires, etc.) affecte à la baisse le nombre de promesses tenues. Leurs variables de contrôle suggèrent également une meilleure réalisation des promesses « non budgétaires » [40].

14Il paraît possible et nécessaire d’élargir significativement la focale : si les élections et les programmes façonnent les politiques publiques dans certains cas seulement, il semble nécessaire de caractériser ces cas, au-delà des simples configurations institutionnelles et budgétaires. Plutôt que de se contenter d’évaluer la correspondance entre promesses et politiques, il s’agirait donc d’identifier les conditions dans lesquelles cette correspondance s’établit : pourquoi certaines promesses sont-elles mieux respectées que d’autres ? Comment les « contraintes » se matérialisent-elles et quelle est la latitude des élus ? Est-il possible d’identifier des facteurs façonnant la manière dont ces marges de manœuvre sont investies par les chefs du pouvoir exécutif pour exercer leur mandat ? Ce numéro spécial s’attache à explorer ces questions en mobilisant un appareil conceptuel et méthodologique renouvelé permettant de compléter les conclusions de l’approche macro-statistique qui prédomine jusqu’à présent dans l’analyse des pledges.

Étudier l’influence conditionnelle des promesses électorales sur les politiques publiques

15Plusieurs éléments sont susceptibles de limiter ou au contraire d’accroître l’influence des engagements électoraux sur les politiques mises en œuvre. Identifier ces conditions est indispensable pour éclairer les variations observées dans la littérature. Si plusieurs auteurs ont appelé à développer et à tester un modèle conditionnel du respect des promesses  [41], les tentatives se sont focalisées jusqu’à présent sur un nombre limité de facteurs, pour l’essentiel institutionnels. Les programmes partisans se situant à la charnière entre élections et action publique, il semble pertinent de s’appuyer à la fois sur les études électorales, qui permettent de penser notamment les incitations à promettre et à réaliser des mesures, et sur la sociologie de l’action publique, qui met en évidence le caractère limité des ressources des policymakers et les contraintes considérables qui pèsent sur la fabrique des politiques.

16Or, jusqu’à présent, la littérature consacrée aux pledges n’a que peu dialogué avec ces spécialités. Ces lacunes s’expliquent sans doute avant tout par le développement seulement récent de cette littérature – peut-être en raison des idées préconçues sur les programmes électoraux qui resteraient lettre morte ou de l’inscription de l’objet des promesses électorales à la charnière entre plusieurs sous-disciplines. Les analyses de programmes ont, en outre, été longtemps canalisées par une dépendance au sentier et par une tendance à capitaliser sur les bases de données existantes (notamment celles du CMP et du CAP) dont la constitution avait exigé des ressources considérables. Le tournant vers le codage et l’analyse des pledges, qui représentait un risque et un effort significatifs, n’est intervenu qu’à la faveur d’un contexte social de montée en visibilité des programmes et d’une prise de conscience, dans le champ de la sociologie électorale, des limites des approches centrées sur la saillance des enjeux, face à l’observation de priorités électorales largement convergentes [42]. Outre ce développement seulement récent de l’analyse des pledges, son articulation incomplète avec des champs aussi structurants de la science politique que ceux de la sociologie de l’action publique et des études électorales s’explique sans doute par la difficulté – pour ne pas dire l’impossibilité – à intégrer des informations suffisamment synthétiques et pertinentes dans de larges bases de données longitudinales et comparatives, dont la constitution demeure l’objectif premier du CPPG.

17Ce dialogue nous semble toutefois particulièrement prometteur pour élargir la conceptualisation des « contraintes » auxquelles sont soumis les gouvernants, mais aussi pour rendre compte des arbitrages qui ont lieu dans le cadre des marges de manœuvre disponibles. Sur le plan conceptuel, notre innovation consiste donc à importer dans l’étude des promesses électorales des concepts issus de la sociologie de l’action publique et de la littérature sur la compétition électorale. On pense notamment aux théories de la compétition sur enjeux [43], à la littérature sur les cycles électoraux  [44], au Multiple Streams Framework (MSF) de John Kingdon  [45], à l’analyse des « publics » (clientèles, ou populations cibles) des politiques distributives  [46], aux mécanismes de délégation à des agences non élues  [47], aux stratégies d’évitement du blâme  [48] ou aux dimensions politiques  [49] et opérationnelles  [50] de la capacité à changer une politique publique.

18Le croisement de ces perspectives nous conduit à formuler une hypothèse centrale, qui structure ce projet : le sort d’une promesse électorale dépend de la capacité des dirigeants à s’y conformer, mais aussi de leurs motivations à utiliser leurs ressources pour le faire  [51]. Il n’est pas rare qu’un même facteur affecte à la fois la capacité et les motivations à tenir parole – ce pourrait par exemple être le cas d’une faible popularité du pouvoir exécutif, qui pourrait à la fois constituer une incitation à mieux respecter son programme tout en limitant la capacité politique à faire passer des réformes. Il nous semble néanmoins heuristique de distinguer ce que les représentants peuvent et ce qu’ils veulent faire dans la mesure où les deux conditions sont logiquement nécessaires pour qu’un engagement soit tenu.

Des promesses aux politiques : les ressorts de la (non-)réalisation des programmes

46Cette approche, plus favorable au dialogue entre sociologie politique et analyse des politiques publiques, permet de révéler les séquences causales, les acteurs et les mécanismes d’influence que les études statistiques n’identifient pas. Certes, se concentrer sur un cas unique limite nécessairement toute aspiration à monter en généralité et les conclusions de chaque article ont vocation à être testées à plus large échelle. Toutefois, la sélection de promesses aux caractéristiques diverses, formulées par des gouvernements aux idéologies et aux formes de leadership spécifiques, élus dans des contextes politiques et socio-économiques différents, nous met en position de force pour supposer que les conditionnalités invariantes et récurrentes d’un cas à l’autre sont structurantes dans le contexte français [93]. En l’occurrence, plusieurs observations ont effectivement émergé de façon transversale.

47Nos études de cas et les emprunts aux analyses des politiques publiques permettent de nuancer le rôle de la capacité, en tout cas en tant que facteur déterministe. Ils mènent aussi à penser cette capacité comme étant plurielle : institutionnelle, politique, opérationnelle, la capacité à agir relève de différentes dimensions qui ne sont pas simplement dépendantes l’une de l’autre. Ces différentes formes de capacité sont également variables. Elles évoluent dans le temps et, n’étant pas données et figées, elles peuvent être plus ou moins bien évaluées par les acteurs politiques. Ceux-ci peuvent surestimer ou sous-estimer leur capacité politique, opérationnelle ou même institutionnelle.

48Les différentes formes de capacité ne se présentent pas comme des conditions sine qua non, mais comme différentes ressources susceptibles de se compenser. Les articles sur la loi LRU et la hausse du minimum vieillesse soulignent ainsi que le président élu peut, dans le cadre de son rapport de forces avec la haute administration et le ministère des Finances, convertir les ressources tirées de son « mandat démocratique » ou d’une forte popularité en marges de manœuvre politiques ou budgétaires. Comme la littérature sur les cycles politiques nous avait conduits à le penser, la période qui suit directement l’élection semble particulièrement propice à la réalisation des promesses, mais cette latitude diminue au fil du mandat ou en cas de mauvaise conjoncture économique. Des astuces techniques, comme le recours à l’instrument du décret, l’inscription de la mesure dans un cadre légal plus souple ou encore l’initiation du processus décisionnel sur la base d’une mauvaise estimation du coût de la mesure peuvent également être mobilisées pour obtenir l’adoption ou le financement d’une promesse jugée stratégique. Le cas de l’engagement à fermer la centrale de Fessenheim révèle que les obstacles auxquels se heurte le pouvoir exécutif peuvent même faire l’objet d’une forme d’instrumentalisation, permettant d’« éviter le blâme » tout en justifiant l’abandon de la promesse.

49D’autre part, les cas de promesses non tenues résultent souvent du passage difficile entre l’arène électorale et l’arène gouvernementale – autrement dit, d’obstacles qui n’avaient pas été anticipés (ou qui avaient été sciemment ignorés [94]) lors de la formulation du programme. Les études présentées dans ce numéro spécial soulignent cette pluralité de conditions et la difficulté, pour les rédacteurs des programmes, d’évaluer avec précision les marges de manœuvre qui seront disponibles en tenant compte de l’ensemble de ces paramètres. Le coût de politiques promises peut ainsi se révéler mal évalué, comme ce fut le cas de la hausse du minimum vieillesse en 2008. L’article consacré à la (non-)fermeture de la centrale de Fessenheim par F. Hollande montre également que le chef du pouvoir exécutif avait sans doute surestimé sa capacité institutionnelle en la matière [95]. Le même F. Hollande semble également avoir surestimé sa capacité politique à faire adopter la loi ouvrant le mariage aux couples homosexuels, ce qui explique le choix de laisser le temps au débat, donnant occasion aux mobilisations hostiles à la loi. A contrario, le projet de loi LRU, qui avait mûri au cours de nombreuses années dans les réseaux politiques et administratifs, avait pu être adopté deux mois après les élections législatives.

50Les marges de manœuvre plus souples qu’il n’y paraît à première vue pour mettre en œuvre le programme électoral posent la question des motivations du pouvoir exécutif à tenir parole, puisque c’est lui qui, in fine, joue un rôle essentiel dans l’identification des priorités d’action pour lesquelles les ressources disponibles seront utilisées à plein. Ces motivations sont, elles aussi, susceptibles d’évoluer une fois l’élection passée. Prises de manière transversale, les contributions à ce dossier font émerger un facteur central, mais ignoré dans la littérature consacrée aux pledges : les caractéristiques des acteurs affectés, en positif ou en négatif, par les promesses électorales. Comme le souligne le tableau 1, le respect d’une promesse dépend éminemment de la nature des groupes sociaux ciblés, et du type d’acteurs partisans à l’initiative de cet engagement.

51Les contributions au dossier montrent que les motivations à respecter une promesse dépendent d’abord, de façon cruciale, des ressources des groupes bénéficiaires. Une promesse a d’autant plus de chances d’être jugée prioritaire qu’elle bénéficie à un électorat à la fois stratégique et assorti d’une perception positive, comme c’était le cas des retraités aux revenus modestes ciblés par la hausse du minimum vieillesse. Ce cas suggère que le respect d’une promesse consistant à privilégier certains groupes cibles est catalysé par l’approche d’élections (nationales ou intermédiaires) et par les crises de popularité du pouvoir exécutif. Au contraire, mettre en œuvre le mariage pour tous, qui ciblait un groupe social minoritaire, perçu de manière contrastée par le public et de façon très négative par certains segments – mobilisés – de la population, s’avéra plus compliqué que prévu.

52Des motivations fortes peuvent aussi découler de la mobilisation d’entrepreneurs politiques et de groupes d’intérêt influents, comme la Conférence des présidents d’université, en particulier lorsque ces acteurs disposent de ressources importantes et évoluent dans un cadre (néo-)corporatiste leur garantissant d’être associés à toutes les étapes de la réalisation des politiques publiques. Inversement, la concentration du coût d’une mesure promise sur ce type d’acteur influent constitue un obstacle de taille, comme l’illustrent le rôle des patrons des grandes entreprises publiques souhaitant voir ouvrir leur capital pendant le mandat de L. Jospin, ou celles déployées par EDF dans le dossier Fessenheim.

Tableau 1. Typologie des acteurs concernés par les promesses électorales

	Groupes sociaux	Acteurs partisans
Ressources fortes	Entrepreneurs politiques, groupes d’intérêt organisés et intégrés aux processus de décision Segments électoraux mobilisés et occupant une position pivot (nombreuses promesses et réalisations, en cas de soutien)	Chef du pouvoir exécutif et son courant (nombreuses promesses et réalisations)
Ressources faibles	Groupes sociaux « dépendants » et « déviants » (peu de promesses et de réalisations, ou seulement sur le plan symbolique)	Courants minoritairesPartenaires de coalition (nombreuses promesses, peu de réalisation)

Tableau 1. Typologie des acteurs concernés par les promesses électorales

53Des asymétries de ressources considérables apparaissent également lorsque l’on s’intéresse aux promesses portées par des acteurs partisans. Les motivations à mettre en œuvre les propositions inscrites au programme sont plus fortes quand ces propositions ont été défendues, dès l’origine, par le chef du pouvoir exécutif, son courant – et plus généralement par le courant majoritaire du parti. Au contraire, les motivations sont faibles quand les promesses ont été concédées dans le contexte de la campagne électorale à un courant minoritaire ou à un potentiel partenaire de coalition. Cette asymétrie est très claire dans l’article sur la promesse de mettre un terme aux opérations de privatisation d’entreprises publiques, formulée en 1997 par le PS à la demande insistante de la Gauche socialiste, courant marginalisé au lendemain de l’élection au profit des courants plus « modernistes ». De même, la promesse de fermer Fessenheim n’a été formulée par F. Hollande qu’à contrecœur, dans le cadre des négociations d’un accord de coalition avec EELV dont les représentants n’ont eu que peu de ressources, une fois l’élection passée, pour pousser à une décision plus rapide. Au contraire, l’analyse de la hausse du minimum vieillesse, de la loi LRU et de l’ouverture du mariage aux couples de même sexe témoigne des puissants instruments formels (pouvoirs propres, lettres de mission aux ministres, mécanismes de contrôle de leurs activités, outils de rationalisation du parlementarisme) et informels (autorité sur les ministres et la haute administration, influence sur le parti, accès aux médias) dont dispose le président français pour mettre en place les mesures qu’il juge prioritaires.

54Cela pose, plus généralement, la question des réseaux en charge de l’élaboration du programme et de leur degré de recoupement avec ceux qui intégreront les cabinets présidentiel et ministériels après l’élection. De ce point de vue, la présidentialisation des partis et de la vie politique  [96], qui veut que les candidats aient acquis une autonomie croissante vis-à-vis de leur parti, devrait avoir pour corollaire une hausse du respect des promesses. En effet, à la différence d’un L. Jospin devant négocier son programme avec les différents courants du PS, mais aussi les deux partis membres de la coalition pré-électorale, le candidat d’un parti plus présidentialisé est relativement libre dans l’élaboration de ses promesses, mais aussi dans la constitution de son équipe de campagne, puis de son équipe gouvernementale, ce qui devrait faciliter la prise de décision. L’analyse de la loi LRU souligne par exemple que ce sont les mêmes réseaux et individus qui rédigent le projet présidentiel de N. Sarkozy et qui produiront, des cabinets ministériels et de l’Élysée, les politiques adoptées au cours de son mandat.

55Un intérêt essentiel de l’approche qualitative retenue ici réside dans l’opportunité d’observer comment les promesses sont fabriquées, construites, investies et parfois reléguées ou redéfinies, comment elles prennent (ou pas) de la consistance au cours de leur histoire, au gré de l’anticipation des contraintes, des bricolages budgétaires et de la redéfinition permanente des marges de manœuvre pour l’application du programme. Loin d’être figées, les promesses font l’objet d’interprétations concurrentes par les citoyens, les élites politiques et les acteurs administratifs. Cette variation dans la façon dont ces promesses sont perçues et mises en œuvre explique le décalage entre les effets concrets de la promesse tenue et ses effets annoncés – comme c’est le cas de l’augmentation du minimum vieillesse qui ne touche pas toutes les populations auxquelles elle était censée s’adresser – ou la cristallisation de résistances non anticipées – l’extension du mariage aux couples de même sexe, par exemple, a suscité une mobilisation que le pouvoir exécutif aurait sans doute pu éviter. Enfin, l’observation fine de la séquence qui mène de la formulation d’une promesse à sa réalisation oblige souvent à remettre en cause une conception trop linéaire de ce processus. En effet, plutôt que d’une trajectoire rectiligne entre champ de la campagne électoral et champ des politiques publiques, il s’agit plutôt d’allers-retours qui voient certaines réflexions menées au sein des arènes techniques et expertes être récupérées par les responsables politiques.

56Chaque contribution du dossier témoigne ainsi de la richesse de l’entrée par les promesses pour éclairer le fonctionnement du système politique français. Cette perspective permet donc de sonder la réalité d’un principe fondateur du gouvernement représentatif : le respect des engagements électoraux. D’ailleurs, en dépit des éventuels échecs ou renoncement, notre enquête suggère que les responsables politiques s’efforcent le plus souvent de mettre en œuvre les promesses formulées pendant la campagne. Il n’est pas besoin pour cela de leur prêter des vertus morales ou des convictions : ils savent qu’ils sont comptables de leurs promesses auprès des groupes concernés, des organisations de la société civile, des médias et des partis. Quels que soient ces efforts, les articles de ce numéro font la lumière sur de multiples facteurs conditionnant le respect des promesses : une capacité multidimensionnelle permettant au pouvoir exécutif de jouer sur la conversion de plusieurs types de ressources pour obtenir la réalisation de promesses dont le degré de priorité est largement défini par les groupes ciblés en positif et en négatif.

57Ces conclusions nous semblent pertinentes également pour la sociologie de l’action publique. Même si les politiques publiques associées directement à une promesse électorale sont loin de constituer la majeure partie de l’action gouvernementale, ce dossier permet de pointer les conditions dans lesquelles les élections et les acteurs partisans sont susceptibles de jouer un rôle dans la fabrique de politiques publiques au statut particulier. C’est notamment le cas des domaines saillants, donnant lieu à des dynamiques de compétition sur enjeu ou à une forte mobilisation de groupes sociaux et de groupes d’intérêt, surtout si ces groupes sont largement perçus de manière positive. D’un point de vue méthodologique, enfin, notre approche témoigne des fertilisations croisées qui peuvent avoir lieu entre approches quantitatives et qualitatives : la sélection de cas guidée par les analyses statistiques existantes nous ont permis de formuler de nouvelles hypothèses qui ont vocation à être testées à large échelle [97]. Nous espérons donc que ce numéro spécial apportera un éclairage utile sur la manière dont les rouages de la Cinquième République assurent, avec plus ou moins d’efficacité et de grincements, la transmission entre promesses électorales et action publique [98].