La directive Bolkestein, symbole de l’Europe libérale

5La proposition de directive sur les services dans le marché intérieur, adoptée par le collège des commissaires le 13 janvier 2004, a pour objectif de parachever l’intégration du marché intérieur en faisant de la libre circulation des services, inscrite dans le traité de Rome mais jusqu’alors restée lettre morte, une réalité. Considérée depuis 2000 comme la pierre angulaire de la stratégie de Lisbonne visant à relancer la croissance et la compétitivité européennes, la libéralisation des services fait l’objet d’un consensus au sein des institutions européennes [9]. Pourtant, un an après l’adoption de la proposition de directive par le collège des commissaires, le projet de directive Bolkestein devient le symbole de l’Europe néolibérale, instrument d’intégration négative [10] au forceps, au mépris des règles nationales régulant les marchés et protégeant les travailleurs. Le débat public s’est focalisé en particulier sur trois séries de dispositions, qui ont également suscité des débats et désaccords parmi les juristes.

6Premièrement, il s’agit des droits des travailleurs lorsque ceux-ci sont détachés dans un autre pays que celui dans lequel leur entreprise est établie. Contrairement à la libre circulation des marchandises, la libre circulation des services implique en effet la mobilité non seulement des produits mais aussi des facteurs de production, c’est-à-dire la main-d’œ?uvre [11]. À cet égard, la directive 96/71/CE sur le détachement des travailleurs garantit l’application d’un noyau de droits sociaux (protection sociale, congés, temps de travail, rémunération, etc.) selon la règle du pays où le service est effectivement fourni et non selon le droit du pays d’origine des salariés. En abolissant certaines contraintes administratives (comme la déclaration écrite aux autorités en cas de détachement des travailleurs) et en transférant la compétence de contrôle au pays d’origine, la proposition de la directive Services créait une situation non pas de droit mais de fait, dans laquelle le contrôle de la bonne application de la directive de 1996 aurait été rendu quasiment impossible [12]. Pour les syndicats, la directive Services ouvrait donc la porte à la fraude généralisée et au dumping social.

7Le second aspect particulièrement problématique concerne le champ d’application extrêmement large de la directive, qui impliquait la potentielle libéralisation d’un certain nombre de services publics ou, dans « l’euro-langue », de services d’intérêt général. Alors que la nature économique ou non économique des services est le critère essentiel déterminant l’application des règles européennes de concurrence, cette distinction demeure à l’heure actuelle une « zone grise » du droit européen, décidée au cas par cas par la CJCE [13]. Or, la proposition de la directive Services n’apporte aucune définition permettant de délimiter son champ d’application [14] et renforce l’insécurité juridique en la matière [15]. Mobilisés depuis 2002 sur la question d’une régulation européenne des services publics, les syndicats et nombre de sociaux-démocrates ont considéré la directive Services comme une provocation de la part de la Commission, qui a toujours refusé de proposer une directive cadre régulant les services d’intérêt général. Du fait de leur importance sociale et symbolique dans de nombreux États membres, la question des services publics s’est avérée un thème particulièrement mobilisateur dans l’opinion.

8Enfin, le conflit s’est largement cristallisé sur le principe du pays d’origine (PPO) énoncé à l’article 16. Selon le PPO, une entreprise peut accomplir des services dans un autre État membre de l’UE selon le droit du pays dans lequel il est formellement établi et non dans lequel le service est accompli. Pour la Commission, l’établissement du PPO dans le droit secondaire devait surtout permettre de réduire, pour les PME, les coûts liés à l’investissement de marchés à l’étranger [16] et ne constituait qu’une « codification » de la jurisprudence de la CJCE, qui a fait de plus en plus souvent primer la libre circulation des services sur les réglementations des États [17], établissant ainsi par la jurisprudence un « quasi-PPO » [18]. D’un autre côté, pourtant, la systématisation du PPO a été considérée comme une rupture vis-à-vis de la philosophie même de l’intégration européenne, reposant sur un socle minimum d’harmonisation, et par rapport au principe de reconnaissance mutuelle qui implique une négociation par secteur sur l’application du droit du pays d’origine [19]. Puissant instrument d’intégration par le droit et la dérégulation des marchés, le PPO est devenu le symbole d’une intégration exclusivement négative, qui ne se fonde plus sur l’harmonisation des systèmes réglementaires et sociaux, mais fait de la concurrence réglementaire et du dumping social un avantage compétitif dans le marché intérieur. La contestation de la proposition de directive s’est ainsi construite sur la revendication de la défense de l’Europe sociale et du modèle social européen et fut largement le fait d’organisations de gauche, à la fois en dehors et au sein de l’arène institutionnelle européenne. Cependant, la résolution du conflit par le compromis parlementaire ne met pas uniquement en jeu l’idéologie au sens d’un clivage gauche-droite, elle met également en jeu les idées sur le système politique et institutionnel européen.

Les dynamiques discursives comme facteur d’explication des processus politiques

9L’institutionnalisme discursif constitue une synthèse théorique [20] utile dans la mesure où elle permet de dépasser, en les associant, les études constructivistes considérant les seules idées comme variable indépendante, et les analyses institutionnalistes trop souvent focalisées sur une rationalité purement instrumentale des acteurs. Par l’étude des acteurs comme vecteurs d’idées, cette synthèse permet en outre de marier les approches institutionnalistes centrées sur les grandes dynamiques à l’échelle du système politique européen, mais trop souvent désincarnées, et l’approche de l’Europe « par le bas », à la dimension sociologique plus marquée [21]. Cela se traduit ici par l’utilisation des concepts issus de la sociologie des mobilisations – approche processuelle par les mécanismes causaux, d’une part, et framing de l’autre – qui permettent d’opérationnaliser de manière plus tangible que dans les travaux constructivistes les variables institutionnelles et discursives. La variante discursive du néo-institutionnalisme conçoit le discours comme une variable indépendante permettant d’expliquer les processus politiques. Le discours fait cependant l’objet d’une double conceptualisation : il est non seulement le vecteur des idées, mais il constitue également une forme d’interaction entre acteurs [22]. D’un côté, le discours entre la sphère publique et le large public des citoyens est défini comme le « discours de communication » ; il repose surtout sur des idées normatives et l’appel aux valeurs. D’un autre côté, il existe un « discours de coordination » à l’intérieur des communautés épistémiques, qui repose sur des arguments cognitifs fondés par la rationalité scientifique [23]. Tandis que le discours de communication est généralement assez faible au niveau européen, la directive Bolkestein constitue un excellent cas d’étude pour voir comment le discours et la politisation peuvent influer sur le processus décisionnel. Les différents types d’idées peuvent également être distingués selon trois niveaux de généralité allant du discours cognitif au discours normatif : les idées relatives aux politiques publiques, aux programmes et paradigmes, et enfin aux normes et philosophies. Si elle est très proche de travaux portant sur les politiques publiques, qu’il s’agisse de ceux de Peter Hall (paradigme) [24], de Paul Sabatier [25], ou encore de Pierre Muller (référentiel) [26], la variante discursive du néoinstitutionnalisme étend le rôle des idées des questions liées au seules politiques publiques (policies) à celles liées à la légitimation d’un système politique (polity) [27] en conceptualisant non seulement les idées mais aussi le discours comme essence même de l’action politique. Cette approche est particulièrement pertinente pour analyser le cas de la directive Bolkestein qui, au-delà de la question de la libéralisation des services, renvoie à la légitimation de différents modèles d’intégration européenne.

10L’institutionnalisme discursif ne porte néanmoins pas uniquement sur les idées, mais aussi sur la manière dont elles s’expriment, avec une forte attention portée aux acteurs et aux configurations institutionnelles dans lesquelles ils agissent. Le discours acquiert dès lors une importante dimension stratégique [28]. S’il est plus proche du pôle constructiviste du néoinstitutionnalisme, l’institutionnalisme discursif n’est pas exclusif mais complémentaire par rapport aux autres variantes théoriques. Contrairement à l’institutionnalisme historique, il vise à expliquer les dynamiques de changement davantage que de continuité. De même que l’institutionnalisme sociologique, il prend en compte les normes qui déterminent la définition des intérêts des acteurs, mais s’attache à montrer comment les acteurs se saisissent de ces normes et comment elles s’expriment de manière dynamique à travers le discours. Enfin, si les acteurs fondent leur action sur un calcul rationnel de leurs intérêts, ceux-ci ne peuvent être considérés comme points de départ donnés de l’analyse : il s’agit justement d’expliquer comment ils sont construits [29]. En d’autres termes : « discourse serves to redefine interests and reconfigure interest based-coordination ; to reshape structures and follow new historical paths ; and to reframe rules and create norms » [30]. À cet égard, la question de l’incertitude joue un rôle important. Dans le cas de la directive Services, le fait que les conséquences de l’application de la proposition de directive soient très difficilement prédictibles [31] a considérablement affaibli le rôle du discours cognitif et renforcé l’impact des arguments normatifs.

11L’opérationnalisation d’une théorie mettant en avant le rôle des idées et du discours constitue un défi considérable. Elle repose ici sur deux méthodes complémentaires. La première est le process tracing ou le découpage du processus politique (ici la codécision) en séquences à la fois chronologiques et analytiques permettant d’expliquer les mécanismes causaux mettant en relation variables dépendante et indépendante [32]. Cette méthode est particulièrement pertinente tant pour les chercheurs s’intéressant au rôle des idées [33] que pour ceux analysant les dynamiques de mobilisation [34]. Bien qu’il soit possible de décomposer le processus de manière plus détaillée, on distinguera ici principalement deux séquences : celle de la politisation [35], qui voit l’européanisation des mobilisations et des discours, et celle de la résolution du conflit et de la formulation du compromis parlementaire [36]. La deuxième méthode employée est une analyse de discours qualitative effectuée dans Atlas.ti sur la base d’un corpus de 208 documents tirés, pour la grande majorité, des sites web des acteurs [37] (voir annexe 2). Les entretiens (annexe 1) font, quant à eux, l’objet d’un double usage : ils constituent, à côté des sources documentaires et de la presse, une source d’informations factuelles permettant de réaliser le process tracing ; d’autre part, ils permettent de compléter le discours assez officiel dont témoignent les documents par une parole individuelle qui, si elle ne peut être considérée comme absolument représentative des idées qui caractérisent une organisation, est vivante et souvent très significative. C’est donc avant tout la diversité et la triangulation des méthodes et des sources qui fait la pertinence de la démarche méthodologique mise en œ?uvre dans cette étude de cas.

Formation des coalitions contestataires et changement d’échelle de la mobilisation

13À l’origine des mobilisations quelques semaines après que la Commission ait adopté la proposition de directive, la Belgique présente une configuration d’internalisation prononcée du conflit. Les syndicats belges ont été, depuis plusieurs années, attentifs aux questions relatives au marché intérieur et leur analyse critique converge alors avec celle émanant des milieux diplomatiques proches de la gauche (entretiens 3, 43). Rapidement, le président du PS, Elio Di Rupo, décide de lancer une bataille contre la proposition de directive issue du cabinet Bolkestein en activant tous les réseaux associatifs et syndicaux proches de son parti, notamment via son centre d’études, l’Institut Emile Vandervelde (IEV), et la FGTB (entretiens 1, 2, 5). Émerge alors une vaste coalition regroupant tous les partis progressistes francophones et flamands, ainsi que les organisations syndicales et associatives constitutives du Forum social de Belgique, autour d’une plateforme non étiquetée PS mais pilotée depuis l’IEV et baptisée « Stopbolkestein ». Le ministre fédéral SP.A des Affaires sociales, Franck Vandenbroucke, se positionne également publiquement contre la proposition de directive et mobilise les sociaux-démocrates flamands, dont l’eurodéputée Anne Van Lancker (entretien 27). Une première manifestation a lieu le 6 juin 2004 à Bruxelles. Elle réunit environ 5 000 personnes et compte une participation discrète de la CES (entretiens 5, 39). Dans les semaines qui précèdent la manifestation, la politisation du sujet est attisée par les déclarations, lors d’un débat sur les ondes de la RTBF, du porte-parole du commissaire Bolkestein, Jonathan Todd, assimilant les tracts des syndicats belges à la propagande du Front national (entretien 5), ce qui provoque des réactions d’indignation en chaîne par voie de communiqués de presse [41]. La Belgique est par ailleurs le seul pays dans lequel la directive Bolkestein est un thème de campagne visible lors des élections européennes de juin 2004, notamment à travers la mobilisation des candidats PS et SPA (entretiens 23, 24, 30).

14En France, le débat sur « Bolkestein » prend son essor avec le lancement de la campagne contre la ratification du TCE. En réalité, on observe un mécanisme de diffusion depuis la Belgique vers la France. Elle repose d’abord sur une médiation indirecte via les médias. En juin, le quotidien communiste L’Humanité couvre les mobilisations belges et rend compte d’une prise de conscience sur cette question dans les milieux politiques, syndicaux et associatifs les plus à gauche [42]. La diffusion du débat repose également sur une médiation directe par le truchement de réseaux [43] de mobilisation. Plus particulièrement, les analyses de Raoul-Marc Jennar, militant-expert altermondialiste belge, chercheur pour Oxfam Belgique et animateur de l’Unité de recherche de formation et d’information sur la globalisation à Paris, seront largement reprises par Attac France. La tenue d’un référendum sur le TCE va stimuler de manière exponentielle l’internalisation française du conflit sur les services. Au mois d’octobre, un ensemble d’organisations de la gauche communiste, trotskyste, écologiste et altermondialiste lance, sous la houlette de la Fondation Copernic, l’Appel des 200 contre le TCE et fonde le Comité national pour un non de gauche. À partir de ce moment, la gauche radicale voit la politisation de la directive Bolkestein comme une aubaine dans le contexte référendaire et comme un exemple permettant d’illustrer les conséquences sociales des dérives libérales de l’UE (entretiens 13, 14, 15). Le communiste Francis Wurtz, président du groupe GUE/NGL au PE, est aux avant-postes de la contestation, à la fois au niveau national dans la campagne française et au niveau supranational au PE.

15En Allemagne, le débat connaît un démarrage discret à l’été 2004, surtout à l’initiative du syndicat IG BAU et d’Attac, dans un contexte de discussions communes au sein des réseaux européens et sur la base des analyses formulées par l’expert-militant de l’espace germanophone, Thomas Fritz. Les informations relatives au texte proviennent également de la délégation Linkspartei.PDS (entretiens 22, 25) fraîchement élue au PE, dans un climat de refondation organisationnelle de la gauche néo-socialiste allemande. Ces acteurs se réunissent au sein du réseau Europa von unten (l’Europe d’en-bas) et des ateliers et conférences sont organisés sur la question à l’été et à l’automne 2004. Ces mobilisations ne suscitent cependant quasiment aucune attention publique et médiatique (entretiens 22, 25, 33) [44]. À la même période, la députée du Bundestag Sigrid Skarpelis-Sperk, proche d’Attac et membre éminente du syndicat des services Ver.di, est nommée rapporteure sur la directive Services au Bundestag. Elle s’aperçoit alors que les commissions responsables ont approuvé le texte par une procédure automatique, sans même l’examiner (entretiens 15, 16), et obtiendra la réouverture de la procédure. Là encore, les réseaux de connaissance interpersonnelle jouent à plein : la députée du Bundestag reprend contact avec Évelyne Gebhardt, qui, elle, a milité dans le passé au sein de l’association des femmes du SPD.

16Progressivement, l’européanisation des mobilisations se traduit enfin par l’activation des acteurs supranationaux. La CES, d’abord discrète et usant essentiellement d’un discours de coordination, renforce progressivement sa position et développe un discours de communication proche du cadrage établi par la gauche belge, et prend le leadership de la contestation. Le 11 novembre 2004, à l’initiative des deux rapporteures, une audition publique sur la directive Services a lieu au PE [45]. Une série de juristes, d’experts, de syndicalistes et Raoul-Marc Jennar s’expriment alors sur les aspects problématiques du texte. Dans son document de travail du mois de décembre, Évelyne Gebhardt conclut : « La Commission devrait être invitée soit à retirer sa proposition, soit à la retravailler de manière substantielle » [46]. La veille de la grande manifestation du 19 mars 2005, une conférence, dédiée à la directive et organisée conjointement par le groupe GUE/NGL et Attac Wallonie-Bruxelles, rassemble au Parlement plus de 200 représentants d’organisations diverses de la société civile venus de toute l’Europe, ainsi que des élus européens.

L’Europe sociale comme modèle normatif commun de l’intégration européenne

17Dans le courant de l’année 2004, la politisation de la directive Bolkestein est surtout le fait des acteurs les plus à gauche sur la plan idéologique et périphériques au regard du processus décisionnel européen (à l’exception de la Belgique). À partir de 2005, le cadrage antilibéral va se diffuser, avec des variations, vers les acteurs les plus centraux du processus décisionnel, à la fois au niveau national et européen. Alors que les questions européennes font le plus souvent l’objet d’un discours de coordination reposant sur l’expertise et restreint aux acteurs du policy making, l’irruption de la directive Bolkestein dans le débat public contraint les responsables politiques à se saisir d’un discours de communication à l’adresse de leurs opinions respectives. Ce n’est pas le thème de l’opposition à l’Europe néolibérale mais surtout la revendication d’une Europe sociale qui domine le discours des acteurs. Cette notion constitue une modalité de cadrage à la fois normative et stratégique permettant aux différents acteurs de promouvoir des revendications communes en dépit de leurs désaccords idéologiques. La revendication de l’Europe sociale va altérer les rapports de force au PE, initialement défavorables aux « anti-Bolkestein », notamment via le (re)positionnement de nombreux acteurs du processus décisionnel.

18L’internalisation du conflitt s’accentue avec l’entrée en scène des acteurs gouvernementaux, en France et en Allemagne surtout. En France, c’est d’abord le PS qui, silencieux jusqu’alors, publie, notamment sous la pression de la gauche radicale et des dissidents « nonnistes » du parti (comme Henri Emmanuelli), un communiqué de presse dénonçant la directive [47], avec la crainte d’attiser ce faisant la campagne du « non » (entretiens 10, 30, 37). Puis c’est le président Chirac qui, début février, s’exprime vigoureusement contre la proposition de directive. À mesure que la directive Bolkestein attise l’hostilité envers le TCE, le président, relayé par le Premier ministre et les membres de la majorité, n’auront de cesse de critiquer la directive, à Paris comme à Bruxelles [48], et de faire pression non seulement dans les négociations du Conseil mais aussi sur les députés UMP au PE. Jacques Toubon, proche de Jacques Chirac et membre de la commission du Marché intérieur, devient le porte-parole de la position française au PE (entretiens 26, 43). En Allemagne, alors que le ministre de l’Économie Wolfgang Clement avait initialement positionné le gouvernement en faveur du PPO, le Chancelier cède sous la pression des syndicats et du groupe parlementaire au Bundestag que Sigrid Skarpelis Sperk et Évelyne Gebhardt parviennent à rallier à la position critique (entretiens 17, 18, 19, 20, 24). À de multiples reprises, le Chancelier exprime alors ses inquiétudes face aux risques de dumping social que comporte le texte proposé par la Commission [49]. Au niveau supranational, c’est également au même moment qu’une position majoritaire critique par rapport au texte se dégage au sein du PSE – les britanniques et les représentants des nouveaux États membres étant favorables à la proposition de la Commission – et que le groupe commence officiellement à communiquer sur le sujet [50].

19Le tableau 1 présente les résultats de l’analyse de discours relative aux politiques publiques, aux programmes et paradigmes, ainsi qu’aux philosophies et normes dans le discours des acteurs. Il faut d’abord souligner que l’ensemble des organisations véhicule un discours de coordination reposant sur des arguments cognitifs élaborés. Cela montre que même les acteurs les plus radicaux, pour être crédibles et entendus, se soumettent aux règles du jeu de l’arène politique européenne, dans laquelle les discours légitimes sont fondés sur l’expertise.

20Au niveau des politiques publiques, le PPO et ses conséquences en termes de dumping social, de détérioration des droits sociaux, de contrôle des activités des prestataires de services, sont abordés de manière relativement homogène par l’ensemble des acteurs. La question de la libéralisation indirecte des services publics fait l’objet d’une focalisation importante (17 % des citations en moyenne). Le discours relatif aux programmes et paradigmes liés au marché commun est également partagé. L’ensemble des acteurs dénonce en effet une tendance à la déréglementation des marchés. Tous préconisent également de manière relativement homogène l’intégration par l’harmonisation vers le haut des standards sociaux, salariaux et environnementaux dans l’Union [51], cet élément de cadrage étant particulièrement présent chez les acteurs français (Attac et PS). L’ensemble des acteurs fustige la concurrence omniprésente, non seulement entre les entreprises et les salariés, mais aussi de manière globale entre les systèmes réglementaires et de protection sociale des États membres de l’Union, logique consacrée par la systématisation de l’application du PPO. Ici, on observe une variation légère entre acteurs radicaux (de 5 % pour Attac WB et Attac VL à 9 % pour le PS français) et acteurs modérés (de 1 % pour le SPD à 7 % pour la CES). L’élément le plus frappant qui ressort de l’analyse de discours est cependant la présence d’un discours de communication en direction d’une audience la plus large possible qui, en justifiant les positions par les valeurs, comporte une forte dimension normative davantage que cognitive. Par l’opposition entre Europe néolibérale et Europe sociale, ainsi que par l’invocation de la démocratie, les organisations étudiées ont pu mobiliser les opinions publiques. Globalement, on observe que les syndicats, à l’instar des partis de gouvernement, sont bien moins enclins à dénoncer les dérives de l’Europe néolibérale que les partis d’opposition ou Attac (à l’exception de la gauche belge). L’évocation de la directive Services comme un problème à l’égard du fonctionnement de la démocratie européenne ne recoupe en revanche pas cette ligne de fracture entre radicaux et modérés avec des valeurs variant de manière plus aléatoire (18 % pour la CSC, 3 % pour le SPD et le SP.A comme pour Attac France et Deutschland). L’observation la plus frappante porte sur le versant prescriptif du discours : l’invocation de l’Europe sociale (ou la défense du modèle social européen) est le cadre normatif le plus largement partagé – avec plus de la moitié des acteurs affichant des valeurs supérieures à 10 % – et le plus fréquemment mentionné (9 % en moyenne, contre 4 % pour l’Europe libérale et la démocratie). Cet élément n’est pas sans importance : il montre que la coalition anti-Bolkestein n’est pas exclusivement un front du refus et l’on ne saurait parler d’une opposition anti-européenne des radicaux versus une critique pro-européenne des modérés. La notion d’Europe sociale apparaît comme un modèle normatif commun légitimant la mobilisation de l’ensemble des acteurs contre la proposition Bolkestein, au-delà de divergences idéologiques bien réelles. La phase de politisation du conflit témoigne ainsi d’une dynamique discursive puissante fondée sur un cadrage de la question des services par l’idée d’Europe sociale, et alliant discours de coordination au sein des sphères de décision et discours de communication en direction du grand public. L’idée de la défense de l’Europe sociale se diffuse auprès d’un nombre croissant d’acteurs, depuis les milieux altermondialistes et syndicaux jusqu’au président français et au chancelier allemand. Le 19 mars 2005, 50 000 personnes défilent dans les rues de Bruxelles contre la directive Bolkestein et pour une Europe sociale, à l’appel de la CES et des composantes du FSE. Lors du Conseil européen du 22-23 mars, les chefs d’État et de gouvernement communiquent clairement à la fois en direction des décideurs européens et de l’opinion publique, en endossant largement le cadrage par l’Europe sociale : Jean-Claude Juncker, alors Premier ministre luxembourgeois en charge de la présidence de l’Union, s’exclame « Oui à l’ouverture des marchés des services, non au dumping social ! » ; le Premier ministre belge et libéral Guy Verhofstadt appelle à la « préservation du modèle social européen », tandis que José Manuel Barroso affirme qu’il faut ouvrir les marchés des services « sans niveler par le bas le niveau social » [52]. Si l’échec du référendum français du 29 mai 2005 renforce la perception, chez les élites, d’un malaise citoyen à l’égard de l’intégration par la libéralisation des marchés, la possibilité d’un compromis parlementaire avec les partisans de la proposition de la Commission passe surtout par un discours valorisant le PE comme le porte-parole de la société civile au sein du système politique européen.

Tableau 1

Le cadrage par l’Europe sociale : politiques publiques, programmes et paradigmes, philosophies et normes (en %)

Attac Syndicats Partis d’opposition Partis de gouvernement Attac WB Attac VL Attac FR Attac DE FGTB CSC CGT CFDT IG BAU Ver.di DGB CES LCR Die Linke PCF GUE/ NGL PS FR PS BE SP.A SPD PSE Moyenne Philosophies et normes Europe (néo)libérale Néo-libéralisme 5 15 4 2 7 5 0 0 1 0 0 2 15 3 9 7 6 8 1 1 0 4 Europe sociale Modèle social européen 11 16 3 1 16 9 17 7 6 8 2 13 3 3 14 7 5 5 16 12 13 9 Démocratie 16 9 3 3 3 18 3 0 0 4 2 2 2 3 6 1 0 0 3 3 0 4 Programmes et paradigmes Déréglementation 9 4 7 6 6 14 2 11 3 1 10 2 6 5 3 7 5 12 1 0 2 5 Concurrence 5 5 9 9 9 0 6 3 8 13 5 7 3 9 8 10 9 3 4 1 3 6 Harmonisation 2 4 13 2 5 5 2 4 4 4 2 2 6 6 5 3 9 2 3 4 2 4 Politiques publiques Dumping 2 15 10 14 4 9 14 13 24 12 7 5 13 20 20 9 9 3 14 23 16 12 Services publics 9 13 15 13 14 18 11 3 14 25 27 21 15 17 18 24 35 17 13 19 17 Détachement des travailleurs 13 2 4 2 3 5 3 3 10 1 7 4 0 0 0 0 1 2 1 4 5 3 Droits sociaux 7 5 8 5 12 5 8 16 8 6 10 22 2 12 6 9 3 5 17 12 19 9 PPO 11 5 8 9 4 5 14 24 14 11 5 11 15 12 11 21 19 1 7 17 13 12 Contrôle 4 4 13 39 7 9 11 9 21 26 25 4 10 9 0 4 8 3 12 9 5 11 Nombre de citations N = 55 N = 55 N = 181 N = 175 N = 109 N = 22 N = 65 N = 75 N = 80 N = 140 N = 59 N = 55 N = 52 N = 66 N = 65 N = 68 N = 78 N = 60 N = 69 N = 69 N = 63 N = 1671 NB : Pour faciliter la comparabilité des données au-delà du nombre variable de documents ou de citations par acteur, les éléments de discours (citations) relatifs à chaque sujet ont été ramenés à un pourcentage du total des citations de chaque acteur. Pour information, la dernière ligne du tableau indique cependant le nombre total de citations encodées dans l’ensemble des documents relatifs à chaque acteur. Par exemple, le thème de l’Europe libérale apparaît dans 5 % de toutes les citations (soit 55) encodées pour Attac Wallonie-Bruxelles.

Le cadrage par l’Europe sociale : politiques publiques, programmes et paradigmes, philosophies et normes (en %)

Le compromis comme contrainte institutionnelle, comme idéologie et comme stratégie de délibération

22Le compromis sur la directive Services au PE peut d’abord être vu comme une nécessité résultant d’une configuration institutionnelle particulière, et plus particulièrement en raison d’une fragmentation de l’assemblée le long de lignes consociatives [56]. Dans un rapport de force très défavorable, les opposants à la proposition Bolkestein se sont sentis contraints de s’engager dans une logique de compromis et d’abandonner l’idée d’un rejet de la directive (entretien 27). Cette perception est largement partagée au sein des milieux syndicaux et associatifs (entretiens 8, 11, 40) et elle est renforcée, au sein du PE, par le fait que les députés des nouveaux États membres au sein du PSE sont largement favorables au texte initial. Lorsque le vote en commission du Marché intérieur et Protection des consommateurs a lieu le 25 novembre 2005, le rejet des amendements proposés par Évelyne Gebhardt par une alliance entre conservateurs et libéraux confirme le rapport de force défavorable à la gauche. La proposition de la rapporteure de substituer le PPO au principe de reconnaissance mutuelle [57] se heurte à l’opposition de la majorité de droite du PE, emmenée par le britannique Malcom Harbour. La stratégie de compromis est alors confortée (entretien 38). Elle l’est d’autant plus du fait de la dynamique institutionnelle triangulaire qui caractérise la codécision : afin de pouvoir imposer le compromis parlementaire à la Commission et au Conseil, la stratégie de l’état-major du PSE n’est pas seulement de sécuriser une majorité absolue, mais une majorité qualifiée (entretiens 26, 27, 29, 35).

23Cependant, ce serait une erreur de comprendre la dynamique de compromis à l’œ?uvre au PE exclusivement comme le produit de règles institutionnelles. On décèle en effet chez les acteurs, en amont des contraintes institutionnelles, une posture idéologique fondée sur le compromis comme « juste milieu » politique entre libéralisation à l’échelle européenne et régulation sociale à l’échelle nationale. Cette posture repose notamment sur le raisonnement métonymique faisant du marché commun l’essence de l’Union européenne. Cette idéologie du compromis est particulièrement constitutive de la position allemande (entretiens 19, 20). Or, un certain nombre d’acteurs clefs de la négociation (la rapporteure, les présidents des deux grands groupes du PE et le conseiller de la CES en charge des relations avec le PE) sont des allemands.

24

« Une chose était claire pour moi : je voulais avoir l’ouverture des marchés parce que si nous sommes pour l’Europe, nous devons dire oui, c’est ok, les services peuvent se déplacer. Mais pas de la manière conçue par la Commission et qui était déjà dans l’air : et qui consiste à le faire avec le PPO, ce qui remettait en cause les droits du travail, des consommateurs, de l’environnement, un certain nombre de choses. Or, il est spécifié dans les traités que ces droits sont des standards minimums donc les États membres peuvent en faire plus s’ils le veulent et c’était une remise en cause de ce droit qu’ont les États membres de mieux protéger encore leurs citoyens. » (entretien 26)
« On ne voulait pas défendre le statu quo et dire “c’est une préférence qu’on n’accepte pas”, ni dire que la seule possibilité était ce que proposait la Commission. La Commission a voulu vendre ce paquet comme la seule forme de régulation possible pour créer un marché intérieur. Donc, la discussion portait surtout sur comment faire un marché intérieur avec une dimension sociale forte […]. Si on regarde ce que l’Europe a fait depuis Delors, on peut constater qu’il y a quand même des avancées sociales qui sont importantes. Et si on utilise cette expression “Europe néolibérale, ça met de côté tout ça. L’Europe est beaucoup plus ambiguë” que toutes ces simplifications, parce qu’il y a un côté social, il y a un coté libéral, ça c’est sûr, tout ce projet de marché intérieur a quelque chose de libéral, il ne faut pas le nier. Mais nous on a toujours été pour l’intégration européenne à condition qu’il y ait une forte dimension sociale. » (entretien 40, et aussi 35 et 41)

25Après le camouflet en commission du Marché intérieur et Protection des consommateurs, le PSE et la CES, qui participe activement aux négociations, s’engagent dans une délibération visant le compromis centriste, ce qui exclut le soutien aux amendements de rejet présentés par la GUE et les Verts. Cette stratégie passe par la mise en place, à l’initiative d’Évelyne Gebhardt, d’un groupe de travail composé de 12 députés appartenant respectivement au PSE et au PPE et représentant l’ensemble des sensibilités au sein des deux groupes. En ce qui concerne les syndicats, il s’agit d’une stratégie de lobbying évitant le discours idéologique antilibéral et visant l’ensemble des eurodéputés, surtout l’aile sociale des conservateurs susceptible de faire des concessions (entretiens 7, 12, 23, 24, 39, 40).

L’affirmation du lien électoral

26Si la culture du compromis qui règne au sein de l’assemblée européenne a permis de renforcer de manière constante sa position au sein du triangle institutionnel, elle contribue également à rendre la pratique parlementaire peu compréhensible pour les citoyens [58]. Ainsi, la montée en puissance du PE s’est largement accompagnée d’une indifférence citoyenne [59], là où l’on y voyait un remède au « déficit démocratique » [60]. Selon Olivier Rozenberg, cet apparent paradoxe s’explique non seulement par des facteurs nationaux, mais aussi par la manière dont les élus européens utilisent leurs pouvoirs, à l’abri de la pression électorale. En somme, « l’empowerment du PE a privilégié le travail législatif concret sur le contrôle discursif général » [61]. Le cas de la directive Bolkestein reflète bien l’ambivalence du rapport entre ces deux logiques. Paul Magnette et Olivier Costa, ainsi que Berthold Rittberger [62], ont montré que « l’idéologie démocratique » [63] répandue parmi les responsables européens fait de la parlementarisation la voie de la démocratisation de la polity européenne. De manière plus spécifique, cette culture du parlementarisme s’exprime par l’affirmation du lien (linkage) entre l’assemblée européenne et les électeurscitoyens, dimension du parlementarisme qui demeure précisément le talon d’Achille du Parlement européen [64]. La possibilité d’un compromis parlementaire prenant en compte un certain nombre de revendications des « anti-Bolkestein » passe largement par un discours du lien électoral faisant du PE la seule institution à même de représenter les citoyens et de porter leur voix dans le processus décisionnel européen. Il faut toutefois souligner que le lien électoral est ici fortement médiatisé par la société civile organisée, qui prétend incarner, sur la scène européenne, les intérêts citoyens.

27Pour les organisations de gauche mobilisées contre la proposition « Bolkestein », le PE est d’emblée l’institution la plus ouverte aux revendications de la société civile. Cette attitude favorable à l’égard du Parlement se nourrit largement d’une hostilité non dissimulée envers la Commission européenne au sein des milieux altermondialistes et syndicaux, hostilité attisée par le fait que la Commission n’a pas consulté les syndicats (entretiens 1, 6, 39, 41). Le Conseil, quant à lui, est perçu comme une institution close sur elle-même (entretien 8). Par conséquent, le PE est la cible principale des mobilisations au sein du triangle institutionnel.

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« Il y a une montée en puissance du PE avec un extension de la codécision, ça veut dire que les parlementaires ont les moyens de bloquer un processus ou de l’amender. Le fait de prendre le PE pour cible et de faire pression sur lui est quelque chose de très important, parce que le PE est responsable d’un certain nombre de choses. » (entretien 16)
« OnvasouventauParlement,onrencontredesgens,ondiscute.M. Kowalsky[delaCES]peutvousexpliquer comment on travaille là-bas.On a fait beaucoup de choses avec Évelyne Gebhardt. » (entretien 24)

29Afin d’obtenir des modifications significatives du texte de la Commission, les acteurs interrogés affirment que leur stratégie a consisté à « mettre la pression » sur les eurodéputés conservateurs et libéraux. Mais que cela signifie-t-il exactement ? Dans la perspective de l’institutionnalisme discursif, cela signifie qu’ils usent de leurs capacités discursives (« foreground discursive abilities ») pour imposer un discours valorisant le PE sur la base de sa fonction élective. Dans leur analyse de l’expression des identités collectives dans le discours contestataire, les théoriciens du framing distinguent entre, d’une part, les publics, c’est-à-dire les destinataires des revendications et cibles de la contestation, et d’autre part, les protagonistes d’un conflit, qui sont considérés par les acteurs mobilisés comme des alliés [65]. Dans le conflit sur la directive Bolkestein, le PE est cadré non seulement comme un public (dans 41 % des citations exprimant une identité collective européenne) mais aussi comme un des protagonistes principaux du conflit (à 42 %), allié de la coalition anti-Bolkestein.

Tableau 2

Identités collectives européennes et Parlement européen (en %)

PE Conseil Commission CES Société civile/ citoyens Autres Nombre de citations Protagonistes 42 3 1 31 2 21 N = 379 Antagonistes 27 5 60 8 N = 203 Publics 41 59 N = 109

Identités collectives européennes et Parlement européen (en %)

30Le discours du lien électoral se traduit alors par une double stratégie consistant à faire entendre la « voix des citoyens » à la fois sur un mode pluraliste (formulation d’amendements) et contestataire (manifestations).

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« Ensuite, les conservateurs ont gagné en [commission du] Marché intérieur, en novembre, ils ont gardé intacte la proposition de la commission. Là, on [la CES] a dit qu’on allait mobiliser et faire une manif pour le jour du vote. En même temps, on a demandé au président de nous laisser un peu plus de temps. C’était prévu d’avoir le vote en décembre et on a demandé de l’avoir en janvier ou février et le PE a dit oui, c’était en février. On a fait une manif devant le PE à Strasbourg et il y avait encore plein de réunions avec les parlementaires. Le dernier tract qu’on a distribué, c’était avec les sept revendications clefs, et le Parlement a accepté six sur sept et nous on a dit Ok. » (entretien 41, aussi 8 et 40)

32À la recherche par les acteurs non institutionnels d’un canal d’influence sur le processus décisionnel répond l’ouverture des élus en quête de légitimité démocratique qui entendent jouer le rôle de « lien entre les institutions européennes et les citoyens » [66] et représenter les intérêts de leurs électeurs. Cette posture est caractéristique des membres de petits groupes comme la GUE, qui disposent de ressources avant tout politiques et militantes [67].

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« C’était pour nous absolument fondamental d’essayer d’être l’interface entre le mouvement social sur le terrain et la sphère parlementaire […], il ne fallait pas gâcher l’extraordinaire opportunité politique, démocratique, de représenter cette irruption des citoyens sur un sujet qui tient tellement à cœur à tout le monde » (entretien 31, et aussi 32, 36, 37).

34Le groupe PSE joue également sur le registre du lien électoral pour sécuriser une majorité de soutien au compromis. Dès le premier jour de la séance plénière de février 2006, son président Martin Schulz fait une déclaration publique qui reflète la double culture du compromis et du lien électoral qui règne dans l’assemblée.

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« The parliament protects people’s interests […]. The agreement between the two groups sends a clear message that both social democrats and Christian democrats will fight any threat to Europe’s social cohesion […]. Lorry drivers, dockers, railway workers, postal staff, craftworkers, nurses and others would be defended by the Parliament. “They are the people who need somebody in this deregulated Europe to protect them. Hopefully in the vote on Thursday there will be a broad majority behind us”. » [68]

36La stratégie reposant sur l’affirmation du lien électoral va ainsi contraindre les élus conservateurs favorables à la directive Bolkestein à endosser ce rôle et à prendre en compte les revendications portées par la société civile organisée. Et de fait, la dimension contestataire des mobilisations semble avoir joué un rôle non négligeable sur le résultat des négociations.

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« La pression aidant, on a avancé et puis il y a eu ce compromis que nous avons trouvé in fine en toute dernière minute. Les choses étaient difficiles parce que la question principale du PPO a été tranchée mercredi à 14 heures avant le dépôt des amendements à 18 heures ; et elle était toujours pas tranchée le lundi qui précédait le vote. Le jour où on a débattu de la directive Services, c’était le mardi et on l’a adoptée le jeudi. Le mardi, y a eu une énorme manif à Strasbourg. Et contrairement à la manif de janvier 2006 un mois plus tôt qui était la manif des dockers, elle s’était déroulée dans le calme et avec une grosse influence de tous les pays. Donc la pression de la société civile a été très bénéfique dans la négociation. Et je pense qu’au Parlement, c’est la première négociation où il y avait vraiment une interaction. » (entretien 37, et aussi 27)

38Si, d’un côté, la contestation a favorisé la possibilité d’un compromis, il apparaît que la culture du compromis entre, d’un autre côté, en contradiction avec l’affirmation du lien entre société civile et PE. Plus concrètement, l’engagement a priori de certaines organisations (et surtout de la CES) en faveur du compromis provoque des tensions aussi bien entre organisations mobilisées contre Bolkestein qu’à l’intérieur même de certaines organisations. Les tensions atteignent leur paroxysme lors des manifestations de février 2006, dans les jours qui précèdent le vote du PE en première lecture. La CES conçoit clairement la manifestation comme une mobilisation de soutien au compromis et n’est pas désireuse de s’accorder sur une manifestation commune avec les altermondialistes, qui ne souhaitent pas endosser le compromis.

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« Si vous donnez le micro à ces groupes-là : ils étaient contre avant, ils restent contre après. C’est pas étonnant pour nous. Pour nous, c’était un avertissement vis-à-vis du Parlement qui disait : “soit vous acceptez le compromis, soit on continue nos mobilisations”, et le Parlement a accepté le compromis, nous on a enterré la hache de guerre : c’est tellement simple. » (entretien 40)

40Deux manifestations séparées ont lieu : celle, modeste, des altermondialistes le samedi 11 février 2006, et celle de la CES qui réunit plus de 50 000 personnes le jeudi 14, jour du débat au PE et avant-veille du vote. Pour certains acteurs de la coalition, la manifestation du 14 février relève davantage de la mise en scène du lien électoral que d’une réelle capacité de la société civile à peser sur le Parlement.

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« Ce que j’ai perçu comme dommageable, c’est que la manif… établir un rapport de force à la CES est relativement difficile : ils ont des négociations feutrées, mais n’ont pas l’habitude du rapport de force pour imposer leurs vues. Aussi, des conceptions syndicales qui existent dans l’Europe ne sont pas les nôtres : nous estimons en général que le rapport de force se met dans la rue et pas dans les bureaux. Il y a eu là un peu des deux : la CES a quand même organisé une manif qui a mis 50 000 personnes dans les rues à Bruxelles. Il y a eu une pression mais en même temps, la CES a admis les compromis, c’était peut-être son rôle. Moi je ne partageais pas ce point de vue. La manif a été détournée officiellement, la plupart des gens ne le savaient pas ce jour-là – on avait mobilisé depuis un certain nombre de semaines. Ils se sont retrouvés dans une manif dont les dirigeants disaient que c’était pour soutenir le compromis mais pour laquelle on avait mobilisé pour s’opposer à la directive. » (entretien 5)
« La manif à Strasbourg : les chefs syndicaux étaient DANS le Parlement et négociaient le compromis, donnaient leur accord, pendant que les travailleurs dans les rues de Strasbourg défilaient en criant : “Pas de directive Bolkestein !” Je n’ai encore jamais vu un tel exemple où les gens ont quasiment déjà été trahis, à l’intérieur du bâtiment, par ceux qui les ont mobilisés. Ça a été un problème pour les gens qui s’étaient déplacés pour cette manif. » (entretien 34)

42En somme, la stratégie de compromis des acteurs centraux du processus décisionnel tire parti de la culture démocratique partagée par l’ensemble des acteurs et qui repose sur l’affirmation du lien entre Parlement et citoyens. Dans le même temps, il existe une tension entre, d’une part, les modalités de négociation du compromis, qui relèvent davantage d’une eurotechnocratisation des pratiques parlementaires et, d’autre part, l’affirmation d’un rôle effectif pour le citoyen – et ceux qui s’en réclament les représentants – dans le processus décisionnel européen.

43La proposition de directive sur la libéralisation des services a provoqué un conflit sans précédent dans l’histoire de l’Union européenne. Alors que le rapport de force initial était largement favorable à une libéralisation et une dérégulation poussées du secteur, le PE a adopté, en première lecture, une résolution de compromis amendant le texte de la Commission de manière significative. La variante discursive des théories néo-institutionnalistes a permis d’expliquer comment le cadrage discursif de la libéralisation des services et les configurations institutionnelles particulières ont largement déterminé l’avènement du compromis parlementaire. Dans la première séquence du conflit, les altermondialistes, les syndicats, ainsi que les partis politiques de gauche ont fait preuve d’une stratégie de politisation adaptée à la structure institutionnelle de l’Union en mobilisant à la fois des canaux nationaux, transnationaux et supranationaux. Si elle était peu cohésive, la coalition anti-Bolkestein a pu peser sur le processus décisionnel grâce à un cadrage commun du problème des services : non seulement l’ensemble des organisations étudiées a produit un discours expert de coordination dénonçant le dumping social et la mise en danger des services publics, mais toutes ont également formulé un discours de communication à l’adresse du grand public qui repose sur le modèle normatif d’Europe sociale. Dans le contexte du référendum français sur le TCE, ce discours a connu une forte résonance dans l’opinion et provoqué un repositionnement critique au niveau européen. Dans la seconde séquence du conflit, une majorité parlementaire a pu être acquise à la cause du compromise par l’activation, tant en dehors qu’à l’intérieur de l’enceinte parlementaire, d’un discours faisant du PE le garant du compromis politique et du lien électoral avec les citoyens européens. La forte résonance et l’efficacité stratégique du double discours de l’Europe sociale et du lien électoral doivent être comprises à la lumière de la double question sociale et démocratique qui met en cause la légitimité de la polity européenne. Si le conflit sur la directive Bolkestein symbolise de manière singulière l’entrée en scène du citoyen qui soustend l’ascension institutionnelle du PE, il existe également une tension non résolue entre la logique démocratique du lien électoral, d’une part, et la logique institutionnelle de négociation du compromis, de l’autre. C’est peut-être dans cette tension que réside le « charme » des compromis européens.