1 Depuis plusieurs années, la sociologie de l’action publique anglo-saxonne développe une réflexion sur les instruments qui renouvelle le questionnement sur la structuration de l’action publique [1]. Cette orientation de recherche est aujourd’hui poursuivie en France par un certain nombre de travaux qui se fondent pour la plupart sur une définition non restrictive de la notion d’instrument [2]. Ainsi, ce sont des instruments aussi variés que les dispositifs techniques de rationalisation et de gestion administratives, les instruments cognitifs et normatifs qui sont replacés au cœur de l’analyse de l’action publique. Ce type d’approche présente deux intérêts principaux. Tout d’abord, l’analyse des processus d’instrumentation de l’action publique permet de renouveler les interrogations sur le changement dans les politiques publiques, en mettant l’accent sur la place et le rôle joué par ces instruments qui « permettent de matérialiser et opérationnaliser l’action gouvernementale » [3]. Ensuite, souhaitant rompre avec une analyse fonctionnaliste qui tend à considérer les instruments comme des données neutres dans l’élaboration des décisions publiques, ces travaux insistent sur la dimension politique du choix d’un instrument. Ils en viennent à émettre l’hypothèse que les instruments d’action publique seraient porteurs d’une théorisation politique implicite, chacun d’eux devenant alors « une forme condensée de savoir sur le pouvoir social et les façons de l’exercer » [4].

2 L’objet de cet article est de prolonger et nuancer cette hypothèse en montrant qu’une théorisation politique implicite n’est pas nécessairement stabilisée une fois pour toutes dans les instruments, mais qu’elle peut se trouver redéfinie dans des configurations particulières et selon les appropriations spécifiques dont ces instruments font l’objet [5]. Telle que nous la concevons, la notion d’appropriation permet en effet de poser la question des transformations de l’instrument suivant les activités dans lesquelles il se trouve inséré. Peut-on considérer qu’il s’agit du même instrument qui participe à des activités de légitimation d’une solution à un problème public, à des activités d’expertise scientifique, ou à la dénonciation d’un scandale par les médias ?

3 Pour répondre à ces questions, nous développerons, parmi les récents changements intervenus en matière de lutte contre l’insécurité routière, celui qui a conduit à la mise en place d’un dépistage des drogues au volant sur le modèle des alcootests. En effet, depuis une loi promulguée en février 2003, des tests de dépistage des drogues peuvent être effectués sur tous les conducteurs, qui, si ces tests s’avèrent positifs, encourent désormais une nouvelle peine de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. Ce dispositif, présenté comme une avancée dans la lutte contre l’insécurité routière, repose pourtant sur des instruments, les tests, qui sont déjà utilisés en France depuis 1999 dans le cadre de la loi Gayssot. Mais il en modifie les modalités et les finalités d’usage. Sans céder à une forme de déterminisme technologique qui réduit le caractère multidimensionnel des phénomènes observés [6], il s’agit de poser la question des conditions dans et par lesquelles s’opère ce changement dans les finalités attribuées à l’usage public d’une même technique.

4 Posé en ces termes, le problème permet d’aborder plusieurs questions qui relèvent aussi bien de la sociologie de l’action publique que de celle des controverses. Classiquement, les analyses sur le changement dans les politiques publiques invitent à s’interroger sur le rôle joué par des acteurs porteurs d’une nouvelle conception du problème tant sur le plan de son interprétation, de sa solution que des valeurs mobilisées [7]. Bien qu’indispensable, cette approche ne nous semble avoir ici d’intérêt que si elle se double d’une réflexion sur les modalités d’imposition de cette conception alternative (stratégies argumentatives, intérêts en jeu, positionnement des acteurs) [8], afin d’éclairer sa saisie par le politique. À moins d’adhérer à une approche linéaire et apaisée de l’action publique, se pose en effet la question des conditions dans lesquelles une conception alternative d’un problème déjà instruit par un secteur administratif (et sa solution) devient politiquement appropriable. Nous analyserons ici ce processus de politisation par la convergence de deux logiques relativement indépendantes, celle d’une publicisation par les experts des questions de drogue au volant et son amplification grâce à une mobilisation associative fortement relayée par les médias, d’une part, et celle résultant d’une configuration politique particulière, d’autre part [9]. En effet, dans le cas qui nous occupe, la publicisation du problème posé par « la drogue au volant » s’intensifie dans un contexte politique dominé par la campagne présidentielle de 2002.

5 Ces périodes électorales ne sont généralement pas perçues comme des moments privilégiés de la mise sur agenda des problèmes par les spécialistes [10]. Souhaitant approfondir cette question, F. Sawicki a montré, à partir d’une réflexion sur les thèmes de protection sociale lors de la campagne présidentielle de 1988, que la formation de cet agenda s’explique autant par la spécificité des problèmes de protection sociale que par la dynamique de la compétition électorale et du rapport des forces politiques à la suite d’une cohabitation [11]. En effet, la neutralisation des discussions sur ces thèmes pendant la campagne ne résulte pas seulement de l’absence de solutions à ces problèmes, mais des risques que les solutions envisagées antérieurement à la campagne feraient peser sur le déroulement de celle-ci et la captation des électorats. Dans une configuration proche (sortie de cohabitation et campagne présidentielle), nous verrons que les formes prises par la publicisation d’un problème accompagné d’une solution technique jouent un rôle déterminant dans le processus de son émergence sur l’agenda public et de sa (ré)inscription sur l’agenda décisionnel. De ce fait, il s’agit bien, dans le cadre de cet article, de comprendre comment une campagne électorale peut se présenter comme une « fenêtre d’opportunité » pour un changement dans l’instrumentation de l’action publique [12].

6 Nous reviendrons ainsi dans un premier temps sur la loi Gayssot, qui fixe le cadrage public initial du problème posé aux pouvoirs publics par les drogues au volant. Puis, notre analyse portera sur les différents débats suscités par une gestion administrative centrée sur l’évaluation du risque. Trois espaces de controverses seront successivement abordés. Dans l’espace de l’expertise, l’analyse de la production scientifique et des prises de position publiques des acteurs concernés permettra de caractériser les intérêts et les procédés qui participent à la formalisation d’une expertise toxicologique tendant à réduire l’incertitude concernant le risque « drogue au volant ». Ensuite, nous traiterons de la publicisation progressive d’un fait divers dramatique et des effets de cette médiatisation sur la reformulation du problème des « drogues au volant » et des solutions qui l’accompagnent. L’étude du traitement médiatique et les entretiens menés auprès des acteurs mobilisés révèlent notamment qu’un aspect essentiel de cette publicisation est la réduction d’un problème technique complexe en problème moral et politique inacceptable réclamant l’intervention des acteurs politiques [13]. Le thème de l’insécurité [14] qui a marqué la campagne présidentielle a sans doute favorisé la politisation de cet enjeu [15] en offrant aux acteurs politiques l’opportunité, entre autres, de recycler un programme d’action publique écarté par une période de cohabitation en le réinscrivant sur l’agenda décisionnel. C’est ce que semble confirmer l’analyse des débats parlementaires précédant la loi de février 2003. Dans cette dernière partie, il s’agira de montrer que, derrière l’apparence d’une controverse technique, la question des drogues au volant réactive des clivages politiques sur l’orientation des politiques de lutte contre l’insécurité routière. Finalement, le processus de politisation de l’enjeu « drogue au volant », en tant qu’il légitime à la fois des intérêts non spécifiquement politiques et des intérêts plus proprement politiques, nous permettra d’éclairer la réorientation des objectifs assignés à l’usage des tests de dépistage des drogues.

Régulation européenne et nationale : le cadrage initial

7 En Europe, c’est par une directive européenne de 1991 que débute le processus de régulation de l’usage des tests de dépistage des drogues comme instrument de prévention de l’insécurité routière [16]. Cette directive exige des pays membres de l’Union européenne qu’ils se dotent avant le 1^er juillet 1996 de législations sanctionnant les conducteurs sous l’influence de substances psychotropes. En août 1998, l’Allemagne est le premier pays à adopter une loi qui sanctionne toute personne suspectée de consommer des drogues illicites au volant [17]. Quatre ans plus tard, en novembre 2002, face à l’ampleur de l’augmentation des sanctions, notamment pénales, contre ce type de délit, la Grenzwertkommission recommande de réduire le nombre de substances interdites [18]. En mars 1999 et en décembre 2001, la Belgique, puis la Suisse prennent des mesures législatives similaires [19]. Dans l’ensemble de ces dispositifs normatifs, les tests de dépistage des drogues sont utilisés pour apporter la preuve d’une consommation de drogues chez les automobilistes.

8 En France, la régulation de ces instruments fait l’objet de plusieurs textes législatifs et réglementaires. Le processus débute en 1995 par la publication d’un livre blanc sur les effets des médicaments et des drogues sur la conduite automobile [20]. Les auteurs de ce document s’étonnent notamment qu’après un accident de la route, il soit, « paradoxalement plus facile de mettre en évidence et de sanctionner la consommation excessive et inadaptée d’un produit en vente libre (l’alcool) que de reconnaître l’influence d’une drogue dont la consommation est interdite ». Afin d’y remédier, le livre blanc préconise un renforcement de la sécurité routière par des actions permettant « la recherche des conduites sous l’influence de substances, illicites ou détournées de leur usage, capables de modifier l’aptitude à la conduite, en cas d’accident corporel et lors d’une infraction aux règles de la circulation mettant en jeu la sécurité ». L’utilisation de tests de dépistage des drogues se trouve alors envisagée selon deux modalités différentes. La première vise à faire des tests des instruments de connaissance afin de pallier aux insuffisances de données statistiques pour établir le lien éventuel entre accident de la route et consommation de produits psychotropes. Afin d’évaluer ce risque, le livre blanc suggère dans un premier temps que soit pratiqué un dépistage des substances psychotropes dans les cas d’accidents corporels ou d’infractions mettant en jeu la sécurité. Ce n’est que dans un second temps, une fois le risque établi, que les tests sont envisagés comme des instruments de prévention de l’insécurité routière dans le cadre de contrôles préventifs sur le modèle des alcootests. L’année suivante, en 1996, l’institut médico-légal de Bordeaux publie les premiers résultats d’une étude menée en France sur le lien entre accident de la route et consommation de stupéfiants. Sur un échantillon de 11 morts par accidents de la route, 8 s’avèrent positifs à un test de dépistage des stupéfiants [21]. La même année, la commission des Lois de l’Assemblée nationale, sur proposition du député RPR Richard Dell’Agnola, adopte, sur la base de quatre propositions de loi, un texte qui crée un délit de conduite sous l’influence de stupéfiants (puni de deux ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende). Pour établir la « matérialité » de l’infraction, le texte autorise les forces de police à faire procéder sur la personne concernée à des analyses, c’est-à-dire à utiliser des tests de dépistage des drogues. En cas de résultat positif, la proposition de loi prévoit une série de sanctions allant du travail d’intérêt général aux principes de jour-amende jusqu’à la confiscation et l’immobilisation du véhicule. En 1997, la dissolution, décidée par le président de la République, suspend provisoirement le parcours parlementaire de cette proposition de loi. Toutefois, le traitement public des dangers que représente la consommation de drogues au volant se poursuit avec l’arrivée d’une majorité parlementaire de gauche. Dès 1999, un projet de loi est déposé au Parlement. Votée le 18 juin, la loi dite « Gayssot » fixe pour la première fois les conditions d’utilisation des tests de dépistage. S’inspirant des recommandations du livre blanc de 1995, le cadrage législatif cantonne l’usage des tests de dépistage dans deux registres d’activité. Le premier registre est répressif. Le dépistage systématique de produits stupéfiants est instauré pour tout conducteur impliqué dans un accident mortel de la circulation. S’ils s’avèrent positifs, les résultats entraînent une aggravation des sanctions prévues par les textes. Le second registre d’activité fait des tests des instruments de connaissance. À cet effet, la loi prévoit le lancement d’une grande enquête épidémiologique. Sa conduite est confiée à l’Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) sous la direction du professeur Claude Got [22]. Les résultats attendus pour 2004 doivent permettre d’évaluer les effets de la consommation de drogues sur les accidents de la route. L’année suivante, les parlementaires de l’opposition proposent de renforcer la dimension répressive de l’utilisation des tests. Le 5 décembre 2000, dans le cadre des séances réservées à l’ordre du jour fixé par l’Assemblée nationale, une proposition de loi du groupe RPR, déposée par MM. Bernard Accoyer, Jean-Louis Debré et Patrick Delnatte, ambitionne, d’une part, d’étendre le dépistage systématique de stupéfiants à tous les conducteurs impliqués dans un accident corporel et, d’autre part, de créer un délit de conduite sous l’influence de stupéfiants [23]. L’assemblée vote contre le passage à la discussion des articles et la proposition est donc rejetée.

9 Or, après sa réélection et le retour d’une majorité de droite à l’Assemblée, Jacques Chirac, dans son allocution du 14 juillet 2002, rappelle que la sécurité routière est l’un des trois chantiers prioritaires de son quinquennat [24]. Il indique notamment que « les comportements les plus contraires à la sécurité routière doivent être dénoncés et beaucoup plus lourdement sanctionnés, qu’il s’agisse de la vitesse sur les routes, de l’alcoolisme ou de la consommation de drogues ». Concrétisant cet engagement, un comité interministériel de sécurité routière se réunit en novembre 2002 pour préparer un projet de loi dont l’objectif est, conformément au souhait renouvelé par le président Chirac en septembre 2002, « un durcissement des règles pour la conduite sous l’emprise de stupéfiants ». Dès octobre 2002, une proposition de loi présentée par le député UMP Richard Dell’Agnola, reprenant l’essentiel du texte de 1996, envisage, de nouveau, la création d’un délit de conduite sous l’emprise de produits stupéfiants. Ce sera chose faite le 3 février 2003, par l’adoption de la loi dite « Marilou », qui punit ce délit de 2 ans d’emprisonnement et de 4 500 euros d’amende. Ce nouveau cadrage législatif cantonne l’usage des tests dans un registre uniquement répressif, puisque les forces de l’ordre ont dorénavant la possibilité d’utiliser les tests de dépistage sur le même mode que les alcootests. Ou plutôt, le registre de connaissance, s’il est maintenu, change de finalité : l’information fournie par les instruments de dépistage ne vise plus à évaluer collectivement un risque, mais à établir une infraction pénale. Ainsi, l’idée d’une possible autonomisation des instruments doit être, dans ce cas, relativisée, puisqu’on constate qu’un même instrument d’action publique semble investi de conceptions différentes du rapport gouvernants/gouvernés en fonction des usages qui lui sont assignés.

10 Il s’agissait dans cette première partie, non pas de céder à une approche « top-down » de la décision publique en considérant la loi Marilou comme le « moment » du changement, voire de la résolution du problème posé par les drogues au volant, mais de souligner la préexistence d’une gestion administrative des « drogues au volant » et d’un usage public des instruments de dépistage, entérinés par la loi Gayssot. Ceux-ci répondaient principalement à une logique d’expertise interne à l’administration et à un traitement public axé sur l’anticipation des risques routiers liés à la consommation de drogues. Nous verrons par la suite que ce mode de gestion administrative contraint les différents acteurs intéressés à une remise en cause de ce cadrage initial. C’est notamment le cas de Jacques Chirac lorsqu’il en appelle à dénoncer et à sanctionner plus lourdement les comportements attentatoires à la sécurité routière, que constitue, entre autres, la consommation de stupéfiants. L’énoncé de ce discours, un 14 juillet, vise notamment, en hiérarchisant des priorités, à orienter l’action d’un gouvernement nouvellement constitué et à prendre position en faveur d’une action publique devant se distinguer de la gestion administrative qui prévalait jusqu’alors. En ce sens, l’intervention du chef de l’État est certainement une étape importante du processus d’inscription sur l’agenda parlementaire, mais sa prise en compte dans l’analyse n’épuise pas la question de la requalification du problème posé par la consommation de drogues en termes de lutte contre l’insécurité routière. Elle invite plutôt à (re)lancer l’enquête et à souligner, parmi les logiques sociales ayant participé au processus de problématisation [25] de la question de la conduite sous l’emprise de produits psychotropes, le rôle joué par les expertises toxicologiques dans les controverses scientifiques sur le risque « drogue au volant ».

Faire face au risque, mais lequel ? Controverses d’experts sur l’usage des tests

11 Revenir sur la genèse de cette expertise toxicologique nécessite de s’interroger sur les acteurs qui l’ont élaborée et leurs intérêts, mais également de prendre en compte le contexte de cette élaboration et les caractéristiques de l’espace où elle se formalise. Par l’étude des controverses entre experts sur la question des drogues au volant, nous verrons que les principes d’opposition qui structurent cet espace recoupent en partie des disciplines aux méthodologies scientifiques distinctes. On peut alors observer l’émergence d’une expertise toxicologique qui se présente comme politisable en proposant à la fois une évaluation et une gestion du risque, c’est-à-dire en soumettant aux pouvoirs publics à la fois une définition du problème et sa solution. Cette stratégie d’énonciation amène à réfléchir à la frontière entre science et politique, non plus seulement selon l’alternative classique entre scientifisation de la politique et politisation de la science, mais en s’intéressant à la manière dont la transgression de cette frontière est présentée (masquée ou affirmée) par les experts eux-mêmes [26].

Émergence et convergence de mobilisations hétérogènes : la publicisation d’un drame

25 Le processus de publicisation du risque lié à la consommation de drogues au volant s’est essentiellement constitué par référence au danger représenté par la consommation de cannabis. Cette définition publique du problème a notamment pour origine un fait divers dont certaines caractéristiques ont facilité un traitement médiatique sur le mode du scandale, d’autant plus scandaleux qu’il est ignoré et qu’il touche des victimes innocentes, les enfants [47]. Issue d’une presse située vers le pôle « populaire » de l’espace médiatique [48], cette approche relaye et amplifie le combat d’une association constituée à l’origine par les parents d’une victime, « Marilou ». L’engagement de cette association dans le débat public sur la dangerosité du cannabis au volant découle certes de la profonde injustice ressentie suite au décès d’un enfant. Mais la forme prise par les actions entreprises invite à s’interroger sur les mécanismes par lesquels un drame privé suscite une demande de changement politique [49]. Sans prétendre saisir l’ensemble des éléments ayant participé à un tel processus, il apparaît que l’intense déception éprouvée dans l’arène judiciaire a pu constituer un « choc moral » [50] favorisant le déclenchement de cette mobilisation. Nous faisons toutefois l’hypothèse que c’est dans la dynamique des actions menées ensuite que s’élabore, puis se stabilise progressivement la définition du problème public portée à l’attention des responsables politiques. La promotion d’une définition du problème et de sa solution (le dépistage des drogues comme moyen de lutte contre la délinquance routière liée aux drogues) doit alors être pensée comme le résultat d’un travail collectif d’enrôlement réciproque d’acteurs associatifs, de médias d’information, mais également de plusieurs experts de la SFTA.

Les tests au Parlement : un clivage par les instruments

37 Habituellement, la notion de fenêtre d’opportunité est utilisée pour rendre compte de l’action d’une mobilisation sociale qui perçoit, par exemple, un changement de majorité politique comme une occasion pour promouvoir une conception alternative d’un problème et de sa solution, et l’inscrire sur l’agenda politique. Dans le cas présent, on peut faire l’hypothèse inverse : pour la nouvelle majorité, la définition publique du problème des drogues au volant apparaît comme une fenêtre d’opportunité pour imposer une politique déjà élaborée, mais jamais adoptée du fait d’un rapport de force politique devenu défavorable (perte des élections législatives à la suite de la dissolution de 1997). L’analyse des débats parlementaires sur les modalités d’usage des tests de dépistage des drogues lors des discussions sur la proposition de loi déposée en octobre 2002 par le député Dell’Agnola montre que l’enjeu que constitue la définition d’un « bon usage » des tests (ré)active un clivage politique droite/gauche qui oppose deux conceptions de l’action et de la décision en matière de lutte contre l’insécurité routière.

38 Dans un rapport de force récemment inversé en faveur des formations de droite, la proposition Dell’Agnola suscite à l’Assemblée nationale une opposition de gauche qui mobilise principalement des arguments techniques sur la fiabilité des tests de dépistage, leur mode d’usage et ses conséquences sur l’orientation générale de la politique proposée. Plusieurs députés communistes rappellent ainsi que les tests prévus ne sont pas suffisamment au point pour permettre d’établir une infraction pénale (A. Gérin [84] en première lecture et M. Vaxès en seconde lecture [85]) et cela, d’autant plus que l’incertitude du risque posé par les drogues au volant persiste, puisque les résultats de l’enquête prévue par la loi Gayssot de 1999 pour évaluer et connaître ce risque ne sont pas encore connus. Cette inconnue permet aux députés de gauche tout à la fois de stigmatiser et de s’interroger sur la précipitation avec laquelle ce texte est proposé devant l’Assemblée. C’est le cas notamment du député PS René Dosière, qui fait valoir que les difficultés techniques liées à la fiabilité des instruments de dépistage, notamment du fait des réactions croisées entre produits illicites et médicaments, soulèvent des difficultés juridiques qui rendent difficile « avant longtemps » la publications des décrets d’application. Le député souligne également qu’en l’absence de définition d’un seuil de consommation, comme cela est le cas pour l’alcool, le recours au dépistage permettra de sanctionner des conducteurs pour de très faibles consommations, alors même que le risque n’est pas prouvé scientifiquement [86]. Ces arguments critiques sur le dispositif technique, portés par des spécialistes [87], visent tout à la fois à circonscrire le débat à ce « qui fait problème » et à articuler une interrogation plus générale sur les objectifs poursuivis par la proposition de loi. Puisque le dispositif technique est jugé « inapproprié » et que sa mise en œuvre paraît en l’état « improbable » pour des raisons à la fois juridique [88] et financière [89], plusieurs députés de l’ancienne majorité vilipendent un texte qui, selon eux, relève davantage de l’effet d’annonce légitimé par l’urgence et l’émotion que d’une réelle volonté politique de lutter efficacement contre l’insécurité routière [90]. Enfin, est dénoncé le caractère uniquement répressif du texte, qui restreint l’usage des tests à leur seule capacité à fournir une information visant à établir un nouveau délit de conduite sous l’empire de stupéfiants. Cela permet également de défendre la politique de lutte contre les dangers posés par les drogues au volant que la gauche a elle-même instaurée lors de la précédente législature. Les députés de gauche réaffirment la nécessité de poursuivre cette politique qui, elle, serait fondée sur une approche globale associant à la répression des objectifs d’éducation et d’information. Conformément à la loi Gayssot, le recours aux tests de dépistage est de nouveau envisagé comme un moyen d’affiner l’évaluation et la connaissance d’un risque encore jugé trop incertain plutôt que comme un instrument de sanction de ce risque.

39 En revanche, c’est par des arguments moins techniques et davantage fondés sur des valeurs que les députés de la nouvelle majorité justifient l’adoption de la proposition de loi Dell’Agnola. Au registre technique ils opposent principalement celui du « bon sens », selon un axiome logique qui veut que, puisque l’alcool licite est interdit au volant, la drogue illicite doit l’être a fortiori  [91]. Cet argument plusieurs fois repris permet tout à la fois de disqualifier la politique du gouvernement précédent et d’adopter la posture de ceux qui sont à l’écoute des demandes de la société [92]. En rappelant l’interdit des drogues, les députés de la nouvelle majorité rendent caduque l’évaluation de leurs effets sur la conduite automobile. Le répertoire de l’appel au « bon sens » permet ainsi de dénoncer le laxisme et l’attentisme d’une gauche « hallucinogène » dont la politique était inutilement suspendue aux résultats de l’étude lancée par la loi Gayssot [93]. Les mêmes députés considèrent que l’heure n’est plus à l’étude, mais à l’urgence d’agir pour sauver des vies. Ce discours de l’urgence, qui relaye celui de l’association Marilou, leur permet d’apparaître comme les porte-parole d’une mobilisation extérieure au sein de l’Assemblée nationale et de réaffirmer ainsi leur rôle de représentants. En outre, l’évocation des victimes et des souffrances de leurs proches légitime sur un registre émotionnel l’adoption de mesures répressives qui, tout comme la généralisation du dépistage, sont présentées comme le seul moyen de lutter contre l’insécurité routière et ainsi d’éviter la mort d’innocents. L’apparence d’une réponse politique homéomorphe à la demande sociale, en ce qu’elle s’appuie principalement sur le contenu de la définition publique du problème, transparaît également dans l’argumentaire technique des solutions présentées tant par les députés que le ministre présent dans l’hémicycle. En effet, ceux-ci se fondent sur l’autorité scientifique et institutionnelle de la SFTA, ainsi que sur ses analyses toxicologiques pour soutenir l’existence du risque et le recours au dépistage pour le combattre [94]. L’orientation répressive de la proposition de loi se trouve ainsi légitimée par une contre-expertise qui vient la conforter. À ce double argumentaire émotionnel et technique s’ajoute un registre plus politique qui répond aux contraintes de l’action gouvernementale dans le secteur. La nécessité de légiférer se justifie d’abord au regard des engagements européens, puisqu’il s’agit de rattraper le « retard » pris par la France vis-à-vis de ses voisins en matière de dépistage. Ces exigences européennes se doublent de celles, plus conjoncturelles, des nouvelles priorités de l’action du gouvernement. Ainsi, Richard Dell’Agnola rappelle que sa proposition de loi répond au souhait du président de la République de faire de la sécurité routière un des trois chantiers prioritaires de son quinquennat [95] et qu’à ce titre, elle a reçu le soutien « sans faille du gouvernement » [96]. La création d’une sanction pénale vise ainsi à combler « au plus vite » un vide juridique pour donner aux tribunaux les moyens de lutter efficacement contre la conduite sous l’influence de stupéfiants. Dans ce dispositif, le recours aux instruments de dépistage se justifie parce qu’ils sont les « éléments nécessaires pour caractériser l’état physique du prévenu au moment des faits » [97].

40 Pour la nouvelle majorité, cette proposition de loi apparaît donc comme l’occasion d’affirmer une reprise en main du secteur de la sécurité routière en se démarquant de la politique conduite par le gouvernement précédent. Les dispositions prévues par la proposition de loi sont présentées comme l’amorce d’une réorientation générale des actions devant être menées dans le secteur, dans le sens d’un durcissement et d’une aggravation des sanctions [98]. La nouvelle assemblée et les membres du gouvernement présents affichent ainsi leur volonté de rétablir l’ordre et la sécurité menacés, selon eux, par l’inaction de leurs prédécesseurs. De plus, en proposant de dédier la loi à Marilou et en évoquant avec insistance les « drames humains » causés par la violence routière, le garde des Sceaux se pose en défenseur des victimes, à l’écoute des plaintes de la société et soucieux d’en conjurer les maux. Ainsi, les éléments présents dans la définition publique du problème des drogues au volant permettent à la nouvelle majorité de réaffirmer symboliquement son rôle politique.

41 Finalement, le texte adopté le 23 janvier 2003, en s’inspirant des dispositions législatives et réglementaires relatives à la conduite sous l’emprise d’un état alcoolique, crée un délit de conduite sous l’influence de stupéfiants puni de deux ans de prison et 4 500 euros d’amende [99]. Deux modalités d’usage des tests sont prévues. La première est un dépistage réalisé de façon aléatoire. La logique d’usage se veut dissuasive, puisque les tests sont susceptibles d’être réalisés « même en l’absence d’infraction préalable ou d’accident ». Ce mode d’usage des tests donne la possibilité aux forces de l’ordre de procéder à des opérations « coup de poing », à la sortie des boîtes de nuit par exemple, sur le modèle des opérations déjà existantes en matière de prévention de l’alcoolisme. Ces actions dites « préventives » ne prévoient pourtant pas d’information sur le risque présenté par la consommation de drogues au volant. Elles se résument à une procédure de contrôle classique avec deux étapes de dépistage : la première est la réalisation de tests urinaires permettant de constater l’infraction ; en cas de résultat positif, il est procédé à une prise de sang pour confirmation.

42 La seconde modalité d’usage des tests est un dépistage systématique chez tous les conducteurs impliqués dans un accident mortel de la circulation. Le dépistage est également étendu à l’ensemble des accidents corporels et/ou matériels si les forces de l’ordre estiment qu’il existe « une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner que le conducteur a fait usage de stupéfiants » [100].

43 **

44 L’entrée par les instruments s’avère ici particulièrement féconde pour l’analyse du processus décisionnel et du changement dans l’action publique. Mais cette approche n’est, selon nous, pertinente que si elle prend en compte les conditions dans et par lesquelles s’opère un changement dans les finalités attribuées à l’usage public des instruments. Mettre l’accent sur les instruments ne signifie pas pour autant être indifférent aux significations sociales et politiques dont ils sont porteurs, mais invite à s’intéresser aux processus de stabilisation et d’inflexion de ces significations. Nous avons pu montrer que le changement dans l’instrumentation publique résulte ici de plusieurs mobilisations qui, amplifiées par les médias, ont conduit à faire émerger publiquement le problème et à le définir en termes de lutte contre l’insécurité routière. Cette problématisation, en agrégeant des éléments d’expertise, une forte dimension émotionnelle et une demande d’intervention des pouvoirs publics, a rendu la question des drogues au volant plus facilement appropriable par le politique, et cela, d’autant plus que le thème de l’insécurité a dominé la campagne électorale qui a été le contexte de cette publicisation. Pour autant, l’inscription de ce problème sur l’agenda décisionnel ne correspond qu’imparfaitement au modèle de la mobilisation externe. En effet, la solution du dépistage comme instrument de lutte contre l’insécurité routière préexiste à son émergence et sa saillance dans l’espace public. En ce sens, on se trouve davantage dans le cadre d’un modèle d’anticipation, où une solution se trouve en attente d’un problème. La question qui se pose alors est celle des modalités d’articulation entre la construction publique d’un problème et son inscription sur l’agenda décisionnel. Dans le cas présent, cette construction a fourni des ressources de justification à la fois cognitives (expertise) et symboliques (victimes) permettant à la nouvelle majorité de légitimer une réorientation de la politique du secteur qui, sous l’affichage d’une politique innovante, n’est que la reprise d’un projet suspendu par le jeu de l’alternance. Or, c’est bien le mode d’usage répressif conféré aux instruments de dépistage qui constitue le signe le plus apparent de cette réorientation politique, puisqu’il marque la rupture avec la politique précédente, principalement axée sur un usage des tests selon une finalité de connaissance. Le mode d’usage des instruments cristallise donc ici un clivage politique, qui oppose deux conceptions différentes de l’action publique en matière de lutte contre l’insécurité routière : une approche répressive et une approche plus globale privilégiant la prévention et l’information des automobilistes.

45 Pour finir, on soulignera que la signification politique des inflexions d’usage des tests n’apparaît pas uniquement dans le discours de légitimation de la loi, mais également dans le dispositif juridique et technique mis en œuvre. Celui-ci, calqué sur le modèle des alcootests, donne aux forces de l’ordre la possibilité de dépister les automobilistes de façon aléatoire, sur simple présomption de consommation. En cas de résultat positif, c’est au procureur de la République de décider de poursuivre ou non. L’usage de stupéfiants étant en soi un délit, on peut s’interroger sur les objectifs de la loi : s’agit-il de lutter contre l’insécurité routière ou, plus globalement, contre la consommation de drogues ?

46 Cette question se pose d’autant plus qu’on observe aujourd’hui des demandes en faveur d’instruments de dépistage plus souples d’utilisation : à la place des tests urinaires qui exigent une infrastructure importante au bord des routes, le ministère de l’Intérieur souhaite pouvoir développer le recours à des tests salivaires, qui ne nécessitent ni antenne médicale, ni présence de médecins lors des prélèvements. Une réflexion reste à mener sur ces transformations de forme des instruments et leur lien avec les réorientations politiques affectant leur registre d’action.