Un processus de non-décision exemplaire

7 De 1979 au début des années 1990, l’allocation dépendance illustre ces problèmes, qui apparaissent et disparaissent tout aussi rapidement. À partir du début des années 1990, elle renvoie aux problèmes qui, sans capter l’essentiel de l’attention publique, réussissent néanmoins à se maintenir sur l’agenda politique pendant plusieurs années [29]. Malgré la succession de quatre rapports officiels et cinq projets et de propositions de loi [30], quinze ans n’ont pas suffi à transformer l’essai. Comment comprendre cette « non-décision exemplaire » [31] ? D’abord, ce problème n’a pas donné lieu à une controverse publique impliquant l’opinion en général, ou au moins des publics élargis, ni fait l’objet d’une exploitation ou d’une mise sur le marché politique [32]. Ensuite, la disponibilité des solutions, l’un des principaux facteurs de constitution des problèmes publics [33], semble avoir fait défaut, bien que l’État ait lui-même contribué à publiciser cette question de la dépendance. Malgré leurs échecs répétés, ces rapports et propositions de loi témoignent d’un glissement de problématique : la réflexion globale sur les personnes âgées s’est progressivement effacée au profit d’une approche gestionnaire et de plus en plus tributaire des dispositifs existants. La seule ligne de conduite politique tangible, initiée par la loi n° 87-39 du 27 janvier 1987 et amplifiée par les gouvernements successifs, a consisté à abaisser le coût de l’aide à domicile, en particulier pour les classes moyennes : exonération fiscale et exonération des charges sociales étendue à toutes les personnes âgées de plus de 70 ans elles-mêmes employeurs. Ces mesures « palliatives » ne pouvaient durablement faire office de politique publique.

Le 5^e risque : un scénario avorté

8 Au premier semestre 1994, Simone Veil, ministre des Affaires sociales, réhabilite le scénario d’un nouveau risque de sécurité sociale, dit 5^e risque, imaginé à la fin des années 1980 par l’Union nationale des associations de soins et services à domicile [34]. La direction de la Sécurité Sociale est chargée d’étudier sa faisabilité et son montage financier. La dépendance entretient un lien évident avec le dénominateur des risques sociaux, qui ne tient pas aux causes de ceux-ci, mais à leurs conséquences, soit une diminution du revenu, soit une augmentation des dépenses [35]. La promotion du 5^e risque signifie le rejet d’une couverture d’un problème reconnu comme risque par un dispositif départemental d’aide sociale qui renvoie les images de charité et d’assistance. Ensuite, le risque permet de satisfaire l’exigence même d’égalité, devenue la véritable « colonne vertébrale de la République sociale » [36]. L’esquisse ministérielle repose sur une augmentation de la cotisation d’assurance maladie des retraités de 1,5 point (environ 1,3 milliard d’euros). Elle est notamment défendue par Maurice Bonnet, vice-président du Comité national des retraités et personnes âgées (CNRPA). Parallèlement, le scénario ministériel réfléchit à une dotation budgétaire de l’État gagée par une réduction de la dotation générale de décentralisation.

9 Le gouvernement fait marche arrière dès avril 1994 et décide de ne pas présenter de projet de loi pour la session parlementaire qui s’ouvre. Il argue du fait que la position de Maurice Bonnet est combattue par les composantes syndicales du CNRPA. Il n’est pas plus question d’envisager une augmentation de la fiscalité de l’ensemble des assurés sociaux. Considérant l’intériorisation de la contrainte électorale comme une variable centrale des politiques publiques [37], l’abandon du risque tient à la volonté d’Édouard Balladur d’éviter un vote sanction [38]. Ensuite, les organismes de sécurité sociale sont perçus comme des « dévoreurs de richesse », alors qu’ils constituaient auparavant tout un ensemble de mécanismes de redistribution des richesses [39]. La croissance du salaire indirect par rapport au salaire direct, portée par le programme de la Sécurité sociale [40], aurait atteint ses limites. Le rejet du 5^e risque semble moins emprunt d’une rhétorique réactionnaire d’une théorie des effets pervers de l’État providence [41] que d’une focalisation sur le « trou de la Sécurité sociale ». Cela traduit la priorité accordée aux préoccupations comptables, amorcée au cours des années 1970 et définitivement ancrée après 1983 [42]. Le rejet du 5^e risque est d’autant plus aisé que la dépendance s’apparente à un impensé social soumis à de nombreux tabous culturels et circonscrit aux frontières de l’intimité [43]. Alors que les politiques publiques sont liées aux systèmes de médiation par lesquels les intérêts sociaux exercent une emprise sur l’État [44], l’enjeu « dépendance » révèle une capacité très insuffisante d’acteurs de tous bords pour porter efficacement ce problème. Contrairement à l’Allemagne, les partenaires sociaux en France se saisissent des retraites depuis toujours, mais laissent involontairement le problème de la dépendance dans le champ de l’Aide sociale [45]. Quant aux acteurs du côté des professionnels, devenus les principaux porte-parole des personnes âgées [46], ils enregistrent la défection des gériatres. Le monde médical se révèle une fois encore incapable de s’inscrire dans des actions coordonnées et transversales [47]. Les fédérations d’aide à domicile se retrouvent ainsi bien seules, agissant en ordre dispersé et sans disposer de ressources importantes. A contrario, la défense de l’Aide sociale départementale jouit du lobbying de l’Association des présidents de conseils généraux (ACPG). À l’instar de l’Association des maires de France [48], elle exerce une influence notable sur le travail parlementaire, en particulier au Sénat, dispositif essentiel de pénétration du pouvoir central par les forces locales. S’il est vrai que le Sénat ne dispose pas d’un veto constitutionnel à l’encontre de normes qui lui paraîtraient contraires aux intérêts locaux, cette absence est largement compensée par l’existence d’un veto conventionnel doté d’une forte charge dissuasive sur les questions qui touchent aux collectivités locales [49].

10 Le législateur se doit de gérer l’héritage institutionnel légué par la décentralisation alors que l’hypothèse du 5^e risque est perçue comme une menace. D’ailleurs, cette perspective a déclenché une offensive des conseils généraux, qui n’entendaient pas être « dessaisis » de leurs budgets consacrés aux personnes âgées dépendantes. La décentralisation leur ayant conféré la primauté par rapport à l’État dans la conduite de la politique sociale, ils revendiquent le financement, mais aussi la responsabilité de la gestion. Les réticences face au 5^e risque sont redoublées par l’obsession du politique d’éviter un nouveau sentier à la dépendance, à l’instar des risques existants.

11 Le risque social, traditionnellement financé par les cotisations et géré par les partenaires sociaux, protège davantage les assurés que des dispositifs financés par l’impôt, plus sensibles aux coupes budgétaires en cas de besoin [50]. Il véhicule la notion essentielle de droit acquis, absente des dispositifs fiscalisés comme l’Aide sociale, qui rend compliqué tout retour en arrière. En effet, reprendre un « droit acquis » est extrêmement difficile, car cela met en danger la position politique de ceux qui en manifestent l’intention [51].

12 La volonté politique de préserver la réversibilité des choix est d’autant plus marquée que l’incertitude pèse sur l’évolution du nombre de dépendants. Elle dépend des perspectives de populations marquées par les effectifs des générations qui seront présentes aux âges où la dépendance est aujourd’hui statistiquement importante. Elle dépend de l’évolution de la mortalité qui sera exercée aux différents âges de la vie. Elle dépend enfin de l’évolution de la probabilité d’entrer en incapacité aux âges élevés, ainsi que des durées de survie en incapacité. Cette dernière variable est la plus décisive, mais la plus aléatoire et discutée. Si l’expertise permet de gérer correctement des risques à court terme, les responsables politiques ne savent pas évaluer les risques sur le long terme.

De la cohabitation à la cogestion

13 En lieu et place du 5^e risque, le gouvernement Balladur préfère finalement l’expérimentation législative. Rompant avec la tradition juridique française et l’idée de la toute puissance créatrice du droit, l’expérimentation relève du domaine de la recherche et du tâtonnement [52]. Elle accrédite l’idée d’une transformation plus générale du droit, perdant son caractère généraliste au profit d’une technicisation et d’une rationalité tirée du modèle des sciences sociales [53]. Le politique est conduit à vouloir adapter toujours plus le droit aux réalités du terrain [54]. Mais l’expérimentation permet aussi de générer l’acceptabilité d’une réforme en limitant l’horizon temporel, évitant toute irréversibilité des choix [55]. Ensuite, l’acceptabilité sociale repose sur la participation active et délibérée d’acteurs sur lesquels reposent les transformations [56]. D’abord envisagée sans base législative [57], cette expérimentation a finalement donné lieu à la Prestation expérimentale dépendance (PED) [58].

14 La solution retenue, à travers l’expérimentation, fut d’associer conseils généraux et caisses dans une logique de coproduction du dispositif. Ce choix permet de reporter la difficulté rencontrée par le ministère des Affaires sociales pour choisir un responsable unique de la mesure [59]. Il ménage temporairement les intérêts organisationnels et leur enjoint de coopérer. Si le législateur n’impose pas de fonds commun, il unifie le registre du droit social : une prestation unique, la PED, se substitue à l’ACTP, l’aide ménagère légale et l’aide ménagère extralégale des caisses de sécurité sociale. Elle est composée de deux prestations juridiquement distinctes, éventuellement cumulables : l’allocation pour tierce personne, inscrite dans le cadre législatif existant de la loi du 30 juin 1975 et versée par le conseil général, et une « Prestation supplémentaire dépendance » versée par la Caisse nationale d’Assurance Vieillesse pour les ressortissants du régime général et la Mutualité sociale agricole (MSA) pour les retraités du régime agricole [60]. Cette cogestion du dispositif repose sur un partenariat conventionnel étroit dont le contenu ressort des négociations entre partenaires locaux. Il semble s’inscrire dans le processus décentralisateur selon lequel l’État recherche de plus en plus la mobilisation des réseaux territoriaux de l’ensemble des partenaires concernés [61].

La consécration des apprentissages organisationnels

15 Ce ménagement de l’héritage institutionnel se redouble d’une prise en compte des apprentissages, principalement référés au dispositif d’allocation compensatrice pour tierce personne et plus secondairement au dispositif d’action sociale des caisses. L’un des principaux objectifs de la PED vise en effet à obtenir l’effectivité de l’aide en adoptant le principe d’une prestation en nature, affectée à la rémunération d’un service et opposée à la prestation en espèces. Ce débat a longtemps été ouvert, y compris au sein des différentes théories de l’équité [62]. Certains mettent l’accent sur la liberté que procure le versement en espèces. D’autres insistent au contraire sur les risques de détournement vers des réalisations d’ordre privé. En tout état de cause, le choix par la Prestation expérimentale dépendance d’une prestation en nature résulte moins d’un grand débat sur les principes que du constat partagé de l’utilisation souvent « détournée » de l’ACTP. Son versement en espèce et le caractère extensif de la notion d’effectivité de l’aide (la rémunération d’une tierce personne n’est pas imposée) procuraient une grande liberté aux bénéficiaires. Elle a conduit à une « évasion » de la dépense publique, contrairement à l’action sociale extralégale des caisses finançant directement les services prestataires conventionnés, soit : 20 % des situations où l’ACTP est utilisée en totalité, à savoir l’emploi d’une tierce personne salariée ; 30 % où l’allocation est utilisée pour financer l’aide à domicile et pour couvrir les besoins matériels que génère la dépendance ; dans la moitié des cas, l’ACTP sert de complément de ressources et/ou de compensation de ressources [63]. Tant que les dépenses d’aide sociale furent contenues (1984-1989), la croissance de l’ACTP ne posa pas de problème aigu. Avec l’explosion des dépenses sociales, à partir de 1989, les élus départementaux ont regardé avec plus d’attention les postes coûteux, en particulier l’ACTP. En retenant le principe d’une prestation en nature, le cahier des charges de la PED répond à trois attentes non satisfaites par l’ACTP : il existe d’abord un souci de moralité sur l’utilisation effective de l’argent public ; ensuite se pose la question de l’efficacité de la dépense publique ; enfin, les élus locaux se montrent particulièrement sensibles à la création attendue d’emplois de proximité, permise par l’effectivité de l’aide.

16 Dès lors que l’allocation n’est plus une somme d’argent, mais un service, l’efficacité requiert une rupture avec les logiques de fonctionnement de l’ACTP. Celles-ci consistaient, pour les contrôleurs de l’Aide sociale, à procéder à un examen standard des situations individuelles pour les rapporter au critère de besoin défini a priori en aide sociale. Il s’agit désormais de lui substituer de nouveaux rapports sociaux d’usage fondés sur une compensation individualisée de l’aide. Cette innovation réagit également au système de l’offre libre de la prestation d’aide ménagère du régime vieillesse. Les services prestataires se voient déléguer le soin de déterminer librement les besoins du client qui s’adresse à lui, la façon de répondre à ces besoins et le type et la quantité des prestations qu’il délivrera. Si l’offre n’est pas totalement libre, l’important est que les associations prestataires ont la latitude de s’organiser comme elles l’entendent et peuvent décider de ce qu’elles vont faire pour chacun de leurs clients [64].

17 Désormais, la PED promeut une relation de service individualisée simultanément permise par le caractère affecté de la prestation et l’introduction des techniques de « gestion par cas », forme à la fois spécifique et dérivée du case management anglo-saxon [65]. La gestion par cas renvoie à une typologie de tâches fondamentales : information, évaluation de la personne, établissement du plan d’aide, mise en œuvre, évaluation, décision d’y mettre fin [66]. Elle permet de repenser les formes de l’intervention publique en abandonnant la logique de dispositifs de « prêt-à-porter » pour lui substituer des prestations « sur mesure » [67]. En effet, le « cas par cas » n’énonce pas a priori ce que sont les besoins objectifs du sujet ou d’un groupe de sujets, car seule une expertise réalisée au plus près de la situation étudiée permet de les dévoiler [68]. La légitimation de l’action se construit dans et par la relation contractuelle, établissant des normes sociales relatives aux exigences que la collectivité se considère en droit de poser [69]. L’évaluation individuelle et le plan d’aide individualisé témoignent du fait que le temps des prestations délivrées de manière uniforme en fonction de critères standardisés est révolu [70]. La consécration de l’individualité allant de pair avec la reconnaissance de la singularité des situations justifie que se substitue à une application uniforme d’une « raison » substantielle une « procéduralisation » de l’intervention publique [71]. Dès lors, le processus d’évaluation tend à la fois à bien comprendre les besoins de l’individu, à les rapporter aux politiques et priorités fixées par les autorités responsables et à s’entendre avec les usagers sur les objectifs de l’intervention. Pour assurer ces nouvelles tâches, les financeurs institutionnels dépêchent des équipes médico-sociales associant, selon des équilibres territoriaux contrastés, médecins et travailleurs sociaux. La PED est l’occasion d’expérimenter et de valider la grille Autonomie géronte groupes iso ressources (AGGIR). Ce nouvel outil commun, recherché depuis longtemps par les pouvoirs publics, doit mettre un terme à l’éclatement des grilles d’évaluation en France. Cette grille, conçue par le syndicat national de gérontologie clinique, répartit la population en six groupes isoressources, communément appelés GIR. Le GIR 1 recouvre les personnes les plus dépendantes et le GIR 6 les plus autonomes [72].

18 Ces différentes innovations furent mises en œuvre dans les douze départements expérimentateurs désignés par les différents protagonistes (ministère des Affaires sociales, Association des présidents de conseils généraux, CNAVTS) parmi la liste des quarante et un candidats ayant répondu à l’appel d’offre lancé à l’automne 1994 [73].

La réforme PSD : une ACTP bis spéciale pour les personnes âgées

19 La PED fut rapidement menacée de passer à la trappe avec le projet de prestation autonomie, confié à Colette Codacionni, répondant à une promesse électorale du candidat Chirac. Après son limogeage et la reprise en main du dossier par Jacques Barrot, ce projet est finalement enterré, dans un contexte de redressement de la Sécurité sociale, et la PED miraculeusement prorogée, ce qui illustre la fonction d’ajustement implicitement assignée à la PED. Le 6 mai 1996, Alain Juppé déclare préférer attendre avant de fixer un nouveau calendrier pour la prestation autonomie. Les sénateurs profitent de ce « désinvestissement » temporaire de l’État pour reprendre l’offensive sur le terrain législatif. Leur proposition de loi, déposée au mois de juillet, vise avant tout à mettre un terme à la dérive financière de l’allocation compensatrice pour tierce personne. La motivation première consiste à en finir avec une prestation qui n’est pas, selon eux, destinée aux personnes âgées dépendantes. L’action, même aléatoire, étant préférable à l’abstention [74], le gouvernement d’Alain Juppé donne son feu vert à l’initiative sénatoriale le 10 septembre 1996. Elle aboutira au vote de la Prestation spécifique dépendance, promulguée le 24 janvier 1997. Officiellement, l’APCG n’a jamais eu « à se prononcer sur le principe qui a présidé aux choix du gouvernement pour une prestation de solidarité et non pour un risque social supplémentaire » [75]. Ce discours convenu ne suffit à masquer la pression de l’APCG au Sénat, plus performante, mais aussi plus aisée que celle des caisses de sécurité sociale. La loi est initiée par et pour les sénateurs-présidents de conseils généraux [76], qui ont fait pression pour avoir une loi nouvelle afin qu’ils soient financièrement moins engagés qu’avec l’allocation compensatrice [77].

20 Cette loi entérine le choix de l’institution départementale, qui découle du choix de l’Aide sociale, et non l’inverse. À partir de là, l’atout départemental est double : il a déjà dépensé les sommes en ACTP qu’il pourra réinjecter dans le nouveau dispositif ; il gère une Aide sociale dont le coût est largement inférieur à un dispositif confié aux organismes de sécurité sociale. Si la PSD préserve certains acquis consensuels de l’expérimentation (caractère affecté de la prestation, gestion par cas), elle se bâtit surtout en contrepoint de l’ACTP et à partir d’un apprentissage politique départemental. Pour ce faire, le législateur scelle définitivement le distinguo entre handicap adulte et âgé, réagissant aux fonctions latentes [78] mises en exergue lors de la mise en œuvre de l’ACTP, à savoir un coût exponentiel imputable à l’afflux massif de personnes âgées. Cette volonté pèse davantage que l’argument de besoins distincts [79]. La sécession par rapport à l’ACTP permet au nouveau dispositif, réservé aux GIR les plus dépendants (1 à 3), de satisfaire trois principales attentes départementales. D’abord, l’autonomie décisionnelle est consacrée avec le rejet du principe de cogestion, expérimenté en PED, et celui des Commissions techniques d’orientation et de reclassement professionnel (COTOREP), compétentes pour l’octroi de l’ACTP. Le principe décentralisateur « qui paie décide » est donc pleinement rétabli. Ensuite, la loi n’impose aucune obligation de dépense, contrairement à l’ACTP dont le montant était fixé par référence à des taux nationaux prédéfinis. Cette liberté laissée aux départements doit beaucoup au combat engagé par l’APCG au nom du principe de « libre administration des collectivités locales décentralisées et de leur liberté de fixation des dépenses qui sont à leur seule charge » [80]. Enfin, le législateur rétablit pleinement le recours sur succession, principe de l’avance inhérent à l’aide sociale et amenant la collectivité financière à recouvrir, au-delà d’un seuil légalement fixé, les sommes dépensées. Il réagit à la quasi-absence pratique d’un tel recours en ACTP, qui avait incité les personnes âgées à y recourir, plutôt qu’à l’aide ménagère légale faisant intervenir l’obligation alimentaire. Pour les élus départementaux, la Prestation spécifique dépendance représente un rétablissement du droit commun de l’aide sociale.

21 Conscient des limites de la loi et des déceptions suscitées, le législateur inscrit l’idée d’une première étape transitoire jusque dans son titre : loi « tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance » [81]. Ce caractère transitoire, dont le terme n’est pas fixé par le texte, recherche l’acceptabilité sociale en organisant ex ante le principe de sa réévaluation. Jacques Chirac, Alain Juppé, Jacques Barrot [82] et Alain Vasselle [83] présentent tous les quatre la PSD comme un premier pas vers la « grande réforme » promise et annexée à une amélioration de la conjoncture économique. En reconnaissant d’entrée de jeu le caractère incomplet de la loi, en laissant aux conseils généraux le soin de définir le droit social, le législateur s’engageait à évaluer, contrôler et réformer au besoin le dispositif législatif. Telle fut la mission, imparfaitement remplie, confiée au Comité national de la coordination gérontologique.

L’échec de la PSD ou l’injonction à la réforme

22 De toute évidence, la mise en œuvre de la PSD a provoqué, facilité ou accompagné un certain nombre d’apprentissages territoriaux en matière d’action gérontologique : la gestion par cas permet un rapprochement avec les usagers, un traitement individualisé et une meilleure connaissance de leurs besoins ; les partenariats interinstitutionnels et la coordination gérontologique se développent [84]. Mais, en termes de droit social stricto sensu, l’adversité engendrée par la mise en œuvre de la PSD a fonctionné comme une structure de mobilisation en faveur d’une action collective inédite. Cette dernière prend les traits d’un Livre noir de la PSD, publié le 8 mars 1998 et cosigné par vingt associations. Pour la première fois, toutes les organisations de retraités et de personnes âgées et de responsables d’aide à domicile signent un document commun. Les fédérations d’aide à domicile et d’établissement constituent le fer de lance de la contestation, auxquels s’ajoute une sorte de deuxième cercle, dépourvu d’intérêts matériels immédiats (Fédération hospitalière de France, Croix Rouge, France Alzheimer…). Cette action collective n’est pas dissociable de la structure des opportunités politiques liée à l’alternance politique de 1997. Ses protagonistes font le pari que l’activation du courant politique ouvre une « fenêtre politique » augmentant la probabilité des changements. Ils tentent de presser le nouveau gouvernement de Lionel Jospin pour qu’il tienne ses engagements pris dans l’opposition et en faveur d’un 5^e risque. Ce dernier correspond à un travail de cadrage participant à interpréter les faits, ainsi qu’à construire le sens. Il propose une définition organique du risque dépendance, soit la gestion du dispositif par les organismes de sécurité sociale, sans retenir une définition orthodoxe annexée à l’idée d’un financement par cotisation et assis sur les solidarités professionnelles. La fiscalité se mue ainsi en « idée organique » [85]. Sans prétendre épuiser la diversité des positions respectives, le 5^e risque est à la fois une notion simplifiée et une stratégie de négociation soutenant un récit de politique publique [86]. Au-delà des croyances, sa consécration servirait les intérêts professionnels en augmentant considérablement la solvabilité des personnes âgées dépendantes.

23 Le succès médiatique du Livre noir, tenant pour une large part au choix volontairement polémique du titre, ne doit pas être surestimé. La coalition a d’abord su faire passer ses points de vue dans la presse spécialisée, tandis que son influence sur le champ politique ne se manifestera que plus tard. Dans l’immédiat, Martine Aubry, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, se limite à dénoncer l’attentisme de certains conseils généraux et les inégalités de traitement en termes de droit social. Arguant du besoin d’arrêter la décision à partir d’un bilan, le gouvernement peut espérer une montée en charge du dispositif. Pour Martine Aubry, la réforme de l’allocation dépendance ne fait pas partie des priorités ministérielles au regard d’autres textes (35 heures, CMU, emplois-jeunes). Si elle semble hésiter sur l’opportunité et la faisabilité de créer un risque, son conseiller Action sociale (Philippe Coste) et le directeur de la Sécurité sociale (Raoul Briet) freinent des quatre fers. Il faut attendre fin 1999 pour que le tabou [87] de la PSD tombe et fasse place à un projet de réforme plus ambitieux. Le principal élément déclencheur tient à la stagnation prolongée du dispositif. Force est de constater que la chance laissée à la PSD pour amorcer une montée en charge conforme aux objectifs initiaux devient de moins en moins tenable. Plusieurs dysfonctionnements sont patents : des personnes âgées satisfaisant les critères d’accès à la PSD ne formulent aucune demande ou la stoppent en cours de procédure, telles les personnes qui ne peuvent accéder à la PSD à l’issue de la période d’attribution de l’ACTP (problème de classement), celles qui perçoivent un montant inférieur à celui de l’ACTP (encore que cette situation ne soit pas la règle), celles dont la substitution de la dépendance au handicap se traduit par un rejet (tel l’exemple de la cécité) [88]. Quant aux inégalités de traitements, l’absence de tarification nationale leur a permis de prospérer [89].

Un changement de direction

24 Le cadre de la réforme est étroitement lié à la convergence des trois courants de politique [90]. Le « courant de politique » correspond à la volonté de capitaliser au mieux les gains politiques d’une réforme à l’approche des échéances électorales. La réforme de la PSD accédera ainsi au statut de quatrième grande réforme sociale de la législature. Concernant le courant des problèmes, lié à la connaissance quantitative et qualitative des phénomènes sociaux concernés, la réalisation par l’INSEE de l’enquête Handicap-Incapacité-Dépendance (HID) permet enfin de satisfaire l’information préliminaire sur le nombre de personnes âgées dépendantes [91]. Elle procure une mesure a priori fiable et officielle du nombre de personnes âgées dépendantes. Le courant de politique publique pose à l’évidence le plus grand nombre de difficultés. Les répertoires institutionnels disponibles, encadrant traditionnellement les choix, se révèlent inadéquats pour satisfaire la pluralité d’objectifs et d’intérêts. Le choix restrictif de l’Aide sociale, qui a fait la preuve de son échec, est d’autant moins acceptable que le gouvernement Jospin ne souhaite pas réserver la solidarité nationale aux seuls « économiquement pauvres ». En outre, il ne pourrait pas escompter en tirer un futur profit électoral. Pour autant, la retenue du risque est jugée économiquement infaisable, alors que le tabou des charges sociales perdure. Il faut donc trouver un « changement de direction » (venue schifting) [92] consistant à dégager le chemin institutionnel le plus favorable pour une proposition de politique publique. En l’espèce, ce changement requiert une transaction sociale [93] imposée par le gouvernement et aboutissant au vote de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) [94]. Inspirée du rapport Sueur [95], la réforme confirme le principe d’une gestion décentralisée contre les partisans de la Sécurité sociale. Mais le gouvernement a dû immédiatement s’employer à dissocier le locus départemental de contrôle et le cadre de l’Aide sociale. En effet, les acteurs sociaux portent une attention particulière au locus de contrôle, car l’existence d’un système multi-niveaux lie l’objet et le niveau de régulation [96]. Ici, le choix de ce qui constitue le noyau dur de l’institution conditionne la vérification éventuelle du sentier à la dépendance. Si l’on ne s’arrête pas aux institutions formelles [97], à savoir les conseils généraux, il est alors possible de conclure à un réel changement d’instrument d’action publique.

Une ambition revue à la hausse

25 Le problème de départ n’est pas tant de vanter une gestion de proximité que de la concilier avec les objectifs de solidarité nationale. Envisagée comme principe de philosophie politique se définissant par rapport à d’autres principes (égalité, équité, justice…), la solidarité est une notion agissante, subjective et conditionnée. Son sens dépend étroitement d’autres principes l’inspirant et la déterminant [98]. Ici, les principes sont l’universalité, l’égalité et l’équité. L’universalité est permise par la quasi-suppression du critère de ressources comme condition d’accès au dispositif. L’équité (ou égalité dans la règle) est assurée par la participation des usagers. L’allocation versée correspond ainsi au montant du plan d’aide effectivement utilisé par le bénéficiaire, diminué d’une participation financière éventuelle, laissée à la charge de la personne âgée [99]. Ce ticket modérateur est conçu comme le pendant symétrique de la suppression du recours sur succession. De ce point de vue, l’APA accrédite la thèse d’une transformation plus générale des principes au fondement de l’intervention publique. Conçue dans la contingence et la spécificité des situations, elle allie principes d’égalité et d’universalité et celui d’équité porté par l’attention prêtée aux situations concrètes [100]. Enfin, l’égalité devant la règle, redressant les inégalités constatées en PSD, repose initialement sur une codification juridique fixant des planchers et plafonds nationaux de dépenses. Les rédacteurs des décrets se chargeront par la suite de faire opportunément disparaître cette garantie, donnant satisfaction au lobby départemental.

26 Pour atteindre le public cible, estimé à 796 000 bénéficiaires, contre un maximum connu de 143 000 bénéficiaires en PSD au 30 septembre 2001 [101], deux éléments interviennent : l’abaissement du critère de dépendance et la suppression du recours sur succession. Le critère de dépendance étant considéré comme le plus élastique, définir le public cible revient à accorder une attention toute particulière au niveau de dépendance requis pour bénéficier de la prestation. Cet objectif de 796 000 personnes âgées est plus instructif qu’il n’y paraît. Non seulement il signifie une multiplication par presque cinq du nombre d’usagers, mais son mode de calcul, obtenu à partir de l’enquête Handicap-Incapacité-Dépendance repose sur l’utilisation d’AGGIR : il correspond à l’addition des quatre premiers GIR 4. De fait, l’enquête HID représente une validation grandeur nature d’un outil attaqué de toutes parts, notamment sur son déficit initial de validation. Son institutionnalisation renvoie bien à l’idée d’enfermement dans des outils jugés sous-optimaux et des sentiers établis rendu possible par la présence de rendements croissants [102] : coût initial, effets positifs en termes d’efficacité et d’innovation liés à son utilisation répétée, extension du réseau d’utilisateurs (effets dits de coordination) et anticipation du triomphe de la technologie. En l’espèce, AGGIR a requis des investissements en termes de logiciel et surtout de formation des équipes médico-sociales. Ces dernières ont par ailleurs capitalisé un savoir-faire malgré leurs critiques à l’endroit d’AGGIR. Les usages de l’outil se sont aussi multipliés : évaluation des bénéficiaires de l’allocation dépendance, outil référence pour mener parallèlement la réforme de la tarification des établissements médico-sociaux, constitution d’un panorama de la dépendance en France (enquête Handicap-Incapacité-Dépendance). Enfin, AGGIR permet de classer et hiérarchiser les personnes âgées dépendantes conformément aux souhaits des politiques. Au final, les raisons de changer s’amenuisent. À côté de l’outil proprement dit, l’ajout du GIR 4 dans le dispositif, synonyme d’abaissement du critère de dépendance, répond directement à la mise en œuvre de la PSD. Celle-ci a en effet démontré que son exclusion revenait à ignorer un groupe pléthorique et extrêmement hétérogène en termes de besoin d’aide. Très tôt, l’Observatoire décentralisé de l’action sociale avait souligné l’incompréhension liée à cet effet de seuil et plaidé pour l’ouverture de la PSD aux GIR 4 [103]. Dans un premier bilan réalisé par la DREES, il apparaissait que les refus d’attribution, toutes causes confondues, représentaient un peu plus de 30 % de l’ensemble des décisions. Les refus pour raisons médicales correspondaient pour plus de 60 % à un classement dans le groupe isoressources GIR 4 [104]. Ceci avait d’ailleurs conduit certains conseils généraux, comme l’Ille-et-Vilaine, à intégrer la partie la plus dépendante du GIR 4. Adjoindre désormais le GIR 4 revient à couvrir un groupe numériquement important et hétérogène en termes d’états de dépendance. Ceci constitue l’une des raisons pour lesquelles le législateur de l’APA a aussi pris soin d’initier une réflexion sur l’adaptation de l’outil [105].

27 Si un accord minimal s’était établi autour d’une nécessaire élévation du seuil de récupération, la « fortune » du recours sur succession a d’abord représenté une question ouverte, y compris à gauche où certains le considéraient comme un principe de justice sociale, quand d’autres militaient pour son retrait. Dans un premier temps, le débat a été fermé devant la volonté de Martine Aubry de le maintenir, jugeant anormal que les plus hauts revenus puissent bénéficier de ce concours. Son successeur [106], Élisabeth Guigou [107], entrée en fonction le 21 octobre 2000, n’a pas de position de principe, contrairement à la nouvelle secrétaire d’État aux Personnes âgées, Paulette Guinchard-Kunstler. Prenant ses fonctions le 27 mars 2001, alors que les débats parlementaires s’enclenchent, celle-ci s’oppose frontalement à l’hypothèse du maintien, tout comme Pascal Terrasse, député socialiste de l’Ardèche et rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale. Le ministère de l’Emploi et de la Solidarité finit par défendre la suppression de la clause du recours dans le cadre des négociations interministérielles, où il est désavoué. Lionel Jospin lui préfère un relèvement du seuil. Mais l’Assemblée nationale se charge d’arbitrer en faveur de l’abandon du recours, prenant acte des effets dévastateurs constatés en PSD. La clause du recours est supprimée par la voie d’un amendement déposé par le député alsacien Yves Bur au nom du groupe UDF [108]. L’opposition parlementaire, auteur de la loi PSD et défendant alors le principe du recours, communie désormais dans l’abrogation de cette clause, à l’exception du député RPR François Guillaume, s’érigeant en défenseur des responsabilités familiales. Dans tous les cas, ce n’est pas tant le principe de subsidiarité qui a été remis en cause que ses effets ravageurs constatés en PSD. Bien que l’effet dissuasif soit connu depuis longtemps, il a réellement été mis en exergue par la mise en œuvre de la PSD. Alors que sa fonction manifeste [109] était, pour le législateur de la PSD, de rétablir le caractère d’avance de l’allocation, sa fonction latente fut de dissuader un grand nombre de personnes de faire une demande effective, y compris chez les personnes âgées disposant d’un patrimoine situé au-dessous du seuil de récupération. Cette initiative de l’opposition parlementaire rend service à une gauche quelque peu divisée. On pourrait aussi y voir une tactique gouvernementale laissant le soin aux élus de la nation, qui sont aussi des élus locaux, et notamment aux élus de l’opposition politiquement proches de l’Association des départements de France (nouvelle dénomination de l’ancienne APCG), de sceller le sort d’un dossier très sensible [110]. Sans la suppression du recours et de la logique subsidiaire, l’APA n’aurait pu constituer qu’une radicalisation du caractère différentiel de l’Aide sociale. Ce positionnement national n’a pas été toujours bien accepté par les élus départementaux, tous bords confondus, redoutant un possible effet de contamination sur d’autres dispositifs.

La compétence départementale : un compromis difficilement renégociable

28 La codification juridique étant à l’origine censée prévenir l’arbitraire local (avec la fixation de tarifs nationaux), les conseils généraux semblent les autorités les plus à même de satisfaire la prévisibilité de l’action [111], soit une gestion de proximité souple, individualisée et efficace. La mise en œuvre de la PSD a en effet permis une valorisation croissante de notions clefs : évaluation médico-sociale, construction individualisée des plans d’aide, gestion de proximité, territorialisation. Valorisé par l’Association des départements de France, cet apprentissage est relayé par le gouvernement pour mieux justifier la mise à l’écart prolongée de la Sécurité sociale, identifiée à une logique de guichet [112]. Élisabeth Guigou, ministre de l’Emploi et de la Solidarité, dit ainsi préférer la notion de risque social à celle de 5^e risque. Cette notion combinerait les garanties attachées au risque et l’efficacité d’une mise en œuvre induite par la gestion de proximité [113]. Cette communication politique reprend le schéma classique dans lequel la territorialisation du social, toujours présentée sous un angle procédural et jamais sous un angle substantiel et discutable, rime avec optimisation de l’action publique [114]. Il est difficile de déterminer avec certitude si cette justification penche du côté de la rationalité cognitive, c’est-à-dire si elle apparaît comme un prérequis à la conduite [115] et si ses promoteurs croient à des raisons fortes justifiant ex ante son comportement, ou au contraire si l’on est en présence d’une situation de dissonance cognitive [116] entraînant ex post un comportement de rationalisation trouvant des « raisons de couverture » [117]. Cela suppose des comportements de réduction de la dissonance cognitive, exigeant un tri sélectif de l’information. En tout état de cause, cette dernière opération existe et peut s’appuyer sur la connaissance accrue relative aux ressources et aux stratégies des opposants à une politique publique, ainsi qu’aux moyens de les neutraliser [118]. En effet, les défenseurs du 5^e risque ne font pas de l’origine du financement une question intangible et de principe. Ils acceptent l’idée d’un recours à la CSG et ne définissent le risque qu’à partir du registre organisationnel : une gestion par les organismes de sécurité sociale. Dès lors, il s’agit d’un faux 5^e risque, comme le souligne habilement Pierre Gauthier, directeur de l’Action sociale : « La notion de risque appelle le principe de cotisations » [119]. Ce faisant, la revendication d’un « faux » risque relèverait d’« une querelle théologique, une revendication confuse et incantatoire qui repose sur une conception nostalgique de la sécurité sociale » [120].

29 Mais l’argument premier est exposé par Raoul Briet pour lequel la mise en place d’un 5^e risque nécessiterait de faire table rase des logiques institutionnelles [121]. Or, à côté de la prévisibilité de l’action, deux autres éléments favorisent la continuité institutionnelle : les institutions constituent difficilement des points d’appui et des compromis [122]. En l’espèce, le risque que refuse d’encourir le gouvernement est d’ouvrir une crise sur l’avenir de l’échelon départemental, comme le souligne un membre du cabinet de Paulette Guinchard-Kunstler :

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« Les lois de décentralisation ont entendu confier au département la politique d’aide sociale, d’action sociale. La loi APA conforte les départements sur ces dispositions-là […]. Il y a un principe de réalité qui fait qu’aujourd’hui il y a des départements en France et que la majorité des présidents de conseils généraux se disent qu’il ne faut pas qu’on puisse leur prendre ce dispositif. Moi j’ai entendu Jean-Pierre Sueur dans un débat public dire : “Écoutez, maintenant, avec cette histoire de 5^e risque, il faut arrêter. L’utopie, c’est peut-être le 5^e risque et la réalité, c’est la présence du conseil général […]. Je ne peux pas être celui qui signera l’arrêt de mort des départements” » [123].

31 L’attitude gouvernementale est d’autant plus respectueuse des logiques institutionnelles qu’elle peut en tirer profit dès lors que le leadership départemental est assorti d’une contrepartie financière. Il faut non seulement utiliser les dispositifs ayant déjà généré des dépenses afférentes à la dépendance, mais les mettre davantage encore à contribution, d’autant plus que la faiblesse des budgets départementaux consacrés à la PSD rend tout scénario de recentralisation peu attractif d’un point de vue budgétaire. Pour sa première année de fonctionnement, le coût de l’APA était estimé à environ 2,5 milliards d’euros, soit un surcoût de 1,6 milliard par rapport à la PSD, dont presque la moitié à la charge des conseils généraux. Au final, ces conseils généraux financeraient 1,67 milliard des 2,5 milliards d’euros. La mobilisation du local est donc empreinte de mobiles budgétaires, au sens où les collectivités locales sont amenées à participer financièrement aux missions d’intérêt national que l’État consigne [124]. Ici, la gestion de proximité participe de la montée d’un local welfare state, correspondant aussi à une manière pour le centre de se décharger de ses responsabilités financières [125].

32 Pour les partisans du 5^e risque, l’information consistante se concentre sur la désignation du locus, soit le choix départemental au détriment des organismes de sécurité sociale. De leur côté, les élus locaux apparaissent plus prompts à dénoncer le coût supporté au niveau local qu’à mesurer le caractère inédit de leur compétence. Afin de canaliser ces critiques, le législateur a posé le principe d’une clause de revoyure, introduite par l’Assemblée nationale. Contrairement à la PSD dont le réexamen n’était pas précisément anticipé, la clause de revoyure prévoit un bilan d’étape en juin 2003. Comme l’expérimentation formelle, le principe évaluatif de l’APA souligne le caractère contingent de la loi, opposable à la généralité qui en découlait autrefois. Parallèlement, le ministère des Affaires sociales entretient la possibilité d’un 5^e risque à terme, économiquement plus attractif lorsque l’État pourra s’appuyer sur des budgets départementaux démultipliés. Mais ce scénario devient politiquement périlleux dès lors qu’il consiste à se réapproprier les efforts consentis par l’échelon départemental, a fortiori lorsque les élections législatives de 2002 consacrent l’accession au pouvoir d’alliés des intérêts départementaux.

L’APA victime de son succès

33 L’ambition prêtée au Premier ministre du moment, Jean-Pierre Raffarin, de présider un jour le Sénat, le prédispose dans l’immédiat à ne pas froisser les intérêts départementaux. Quant à Hubert Falco, alors nouveau secrétaire d’État aux personnes âgées, il a délaissé depuis peu la présidence du conseil général du Var. Il n’est donc pas surprenant que les doléances départementales sur le coût explosif de l’APA bénéficient d’une écoute attentive. En effet, si la PSD n’avait jamais trouvé son régime de croisière, l’APA va dépasser les prévisions initiales. Dès lors, le montage financier fragile imaginé par le législateur, et contesté d’emblée, est sous le feu des projecteurs. Le coup d’envoi des mesures correctives est donné avec le décret, soumis au conseil d’État le 5 février 2003, qui augmente la participation des bénéficiaires (ticket modérateur) et diminue le plafond de ressources pour pouvoir prétendre à l’APA. Initialement, le seuil était de 3 162 euros et prévoyait une participation maximale de 80 %. Le décret abaisse le seuil à 2 483 euros et porte la participation maximale à 90 %. Si ces mesures n’ont pas manqué de susciter de vives réactions, elles sont jugées insuffisantes par le Sénat, fidèle allié des intérêts départementaux. Il se charge de parachever l’édifice avec une proposition de loi présentée par le sénateur UMP Louis de Broissia, président du conseil général de la Côte d’Or [126]. Parmi diverses mesures, le texte de loi [127] prévoit trois points essentiels : il entérine l’aide de 400 millions d’euros débloquée par l’État pour 2003 ; il reconnaît le principe d’effectivité de l’aide en renforçant le contrôle et les sanctions en cas de non-effectivité ; surtout, il précise que les droits de l’allocation personnalisée d’autonomie sont désormais ouverts à compter de la date de notification à l’intéressé et non plus à compter de la date du dépôt d’un dossier, soit un gain de deux mois. L’argument avancé tient à une simplification administrative évitant un recouvrement rétroactif des sommes engagées, dès lors qu’elles n’ont pas servi à rémunérer un service entre le dépôt du dossier et la notification. Mais ces précautions oratoires ne peuvent occulter le but réellement recherché : faire l’économie de deux mois de versement. Alors que l’ancienne opposition de droite reliait sa critique de l’APA à l’idée générale selon laquelle le gouvernement Jospin promouvait des réformes qu’il ne finançait pas, la nouvelle opposition de gauche l’associe à l’idée selon laquelle le gouvernement Raffarin démantèle les acquis sociaux que la gauche plurielle a mis en place.

Les conséquences de la « canicule » : la mise en place de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

34 Le coût de l’APA, jugé prohibitif au premier semestre 2003, ne l’est plus au lendemain de l’épisode caniculaire d’août 2003 [128]. Cette « catastrophe sanitaire » a donné lieu une mise à l’agenda politique inhabituelle, concernant la vieillesse, avec l’activation du modèle de la médiatisation. Ici, la création du problème trouve son origine dans des faits, des accidents, des événements qui, sous l’action des médias qui en assurent la représentation et la diffusion, acquièrent une audience et un impact considérable. Ces faits sont présentés de manière à ce qu’un lien direct ou indirect puisse être établi avec la responsabilité des pouvoirs publics [129]. En l’espèce, les pouvoirs publics ont donné le sentiment de ne pas avoir pris la mesure du problème. Soucieux d’effacer l’impression d’éloignement, le gouvernement inaugure un double chantier. Le premier est d’interroger les causes d’un tel drame dans la perspective de la mise en place de plans d’urgence. L’État [130], l’Assemblée nationale [131], le Sénat [132] produisent chacun un rapport pointant des carences communes. Le second chantier, plus large, est de réinterroger la solidarité de notre société à l’égard de ses membres les plus âgés. Alors que François Fillon, ministre des Affaires sociales, évoque à nouveau l’hypothèse d’un 5^e risque, le gouvernement décide finalement de créer une Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. D’abord réservé aux seules personnes âgées (en 2004), son champ d’action est étendu à partir de 2005 aux handicapés adultes.

35 Bien qu’elle ait été hâtivement assimilée à un 5^e risque, cette Caisse s’apparente surtout à une gare de triage de nouveaux financements sur lesquels les organismes de sécurité sociale n’ont aucune intervention. La mission Jamet-Briet [133], chargée de réfléchir à son rôle futur, lui préfère l’intitulé : « Agence nationale de solidarité pour l’autonomie ». L’Assemblée nationale reconnaît elle-même que l’intitulé de « Caisse » prête à discussion, s’il ne s’agit certes pas d’un fonds technique comme le Fonds de financement pour l’APA, il ne s’agit pas pour autant d’une caisse au sens que le code de la sécurité sociale donne traditionnellement au mot. Elle ne s’insère aucunement dans le champ de la Sécurité sociale et ne semble pas appelée à fonctionner selon le principe du paritarisme, assis sur une représentation des organisations syndicales et patronales. Cette ambiguïté a été contournée par Jean-Pierre Raffarin, qui évoque la création d’une cinquième branche de la protection sociale et non de la Sécurité sociale.

36 La Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie se voit chargée de gérer et de réaffecter de nouveaux financements assis, comme en Allemagne, sur le produit des cotisations patronales et surtout salariales gagées sur un jour férié en moins, qui sera travaillé. La solution aurait pu consister à recourir à un prélèvement supplémentaire (par exemple, une hausse de la CSG). Pour l’Assemblée nationale, ce scénario se révèle intenable dans un contexte international de compétitivité et au regard du poids des prélèvements obligatoires. Recourir au déficit lui apparaît tout aussi intenable en raison d’une dette léguée en héritage et du Pacte de stabilité européen. La solution d’une journée de travail supplémentaire ne donnant pas lieu à une rémunération supplémentaire a finalement été choisie [134]. Seuls les actifs salariés sont mis à contribution, ce que justifie l’Assemblée nationale par le fait qu’intégrer les retraités reviendrait à augmenter les prélèvements obligatoires sans créer de richesse. Quant aux actifs non-salariés, se poserait la difficulté d’exiger une journée de travail supplémentaire de professions dont le temps de travail « n’est pas décomptable et rarement compté ». Cette présentation n’emporte pas l’adhésion et nombreux sont ceux qui dénoncent une forme de clientélisme politique. En outre, cette journée travaillée supplémentaire s’apparenterait à une remise en cause déguisée de la réforme des 35 heures dénoncée par les syndicats [135]. Quoi qu’il en soit, les conseils généraux préservent non seulement leur compétence, mais se voient attribuer de nouveaux financements permettant de réguler les tensions budgétaires locales. À l’Assemblée nationale, les effets cumulatifs sont clairement admis pour justifier le maintien des conseils généraux :

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« Peut-on imaginer une gestion du nouveau risque allant à rebours des choix fondamentaux faits en matière de décentralisation et de la tendance croissante ces dernières années à impliquer les départements dans la prise en charge d’actions entrant dans ce champ… » [136].

38 De son côté, la mission Jamet-Briet développe l’argumentaire de la proximité. Les organismes de sécurité sociale sont relégués au rôle de gestionnaires de prestations uniformes servis de manière verticale sur des critères nationaux.

39 **

40 Comme beaucoup de réformes, celle de l’allocation dépendance résulte d’une intrication entre les objectifs et/ou les valeurs et/ou les dispositifs instrumentaux disponibles [137], et non pas d’un débat général sur les grands principes de prise en charge des personnes âgées dépendantes [138]. Le gouvernement par étape qui en a résulté illustre l’un des traits communs aux nouveaux outils de l’État, à savoir une finalisation temporelle [139] mettant en scène le caractère faillible et inabouti d’une loi. Cela peut aussi se lire comme une rhétorique du pouvoir consistant à compenser un manque de volonté et/ou une incapacité à prendre en charge des problèmes en le sécurisant à coup d’annonces. En tout état de cause, les étapes n’ont jamais vocation à clore définitivement le processus. Ici, l’idée était que la solution départementale pouvait toujours devenir Sécurité sociale et non l’inverse. Cette revendication ex ante d’une possible réversibilité des choix n’a pas suffi dans les faits à contrer l’institutionnalisation d’un leadership départemental, s’apparentant à un nouveau sentier à la dépendance institutionnelle. C’est du moins observable sur le plan organique, car les autres aspects révèlent de profonds changements et indiquent combien l’analyse théorique des instruments de politique publique peut occulter les effets concrets et redistributifs, ainsi que les perceptions qu’en ont les acteurs. Des changements définis comme incrémentaux en termes d’instruments de politique ne sont pas forcément vécus comme tels sur le terrain [140]. En privilégiant l’information routinisée au détriment d’autres plus pertinentes, mais moins formalisées, l’analyse tend à enregistrer les continuités plutôt que les ruptures. Or, l’innovation opère souvent par débordement des cadres institués [141]. Au-delà de la continuation du cadre de l’Aide sociale, la PSD, réagissant aux expériences passées, a officiellement scindé les mondes du handicap et de la dépendance. Sa mise en œuvre a généré des effets (non) redistributifs et des inégalités de traitement rendant de plus en plus nécessaire sa réforme. Mais elle a aussi contribué à redéfinir les pratiques gérontologiques départementales, avec l’amorce d’une gestion par cas, d’une territorialisation de l’action gérontologique et de nouveaux partenariats [142], soit des arguments en faveur du maintien des conseils généraux. Par la suite, le caractère réellement innovant de la réforme bricolée de l’APA résulte bien de l’association du non-changement (conseils généraux) et du changement (universalisation de l’accès). Elle participe de manière inédite au processus d’hybridation du système français de protection sociale. Il ne s’agit pas d’une dualisation départageant les non-assistés, capables d’intégrer les régulations générales (protection offerte par le travail et/ou le marché), et les assistés pris en charge par l’État dans une logique de plus en plus ciblée et asymétrique [143]. Au contraire, l’APA refuse une solution ciblée sur les plus pauvres sans accéder pour autant à la générosité scandinave [144]. Cette tentative de (ré)conciliation des systèmes de solidarité avec les objectifs de la croissance économique renforce un peu plus le caractère composite du système français de protection sociale, s’adaptant de manière originale aux contraintes externes sur la « compétitivité » des États providence. Parce que le processus de réforme résulte d’une activité de bricolage, il débouche sans grande surprise sur un nouveau « bricolage créatif » [145], catégorie que les analyses internationales et comparatives ont trop souvent tendance à reléguer, peut-être parce que la norme nationale continue à être privilégiée, laissant entrevoir les États nationaux fonctionner comme des espaces clos et cohérents [146]. L’allocation dépendance, parmi d’autres réformes, invite à faire sienne l’idée d’une recomposition des systèmes nationaux de protection sociale en systèmes sociaux de protection sociale, différenciés selon les secteurs [147]. Ces derniers, situés à l’intersection des héritages nationaux et des contraintes transnationales, ont aussi une existence propre en tant que « sous-univers de sens » [148]. Ils se présentent comme des construits politiques relativement autonomes tant dans la définition des moyens et des procédures, que dans la construction du sens. Même s’ils n’existent que dans leur relation aux autres et dans la relation au global [149].