1 – Introduction

1En France, les emplois domestiques sont devenus en 2005 un objet visible de politique publique avec le très médiatisé plan Borloo. Ce plan, avec un objectif clair – le projet de créer 500 000 emplois dans les trois ans à venir – accompagné de la création d’une agence (l’Agence des services à la personne) et d’un ensemble d’autres mesures coordonnées, visait à accroître le soutien à la demande de services domestiques tout en essayant de professionnaliser l’offre. S’il a peu introduit d’instruments nouveaux de politiques publiques, il a surtout accru les dépenses fiscales [2], les allégements de cotisations sociales [3] et a permis de coordonner des acteurs différents. Il a rendu plus visible un domaine d’action publique. Sa prise en charge administrative a été transformée, créant ainsi un secteur d’action publique inédit en Europe [Devetter, Jany-Catrice, Ribault, 2009].

2Or les instruments de politiques publiques peuvent porter des représentations, des significations, des mécanismes d’incitations spécifiques, risquant d’affecter et d’orienter le public auquel ils s’adressent [Lascoumes, Le Galès, 2005 ; Bezès, 2005]. Ainsi, le choix de soutenir un secteur par ce type d’instruments n’est pas neutre : d’autres instruments auraient pu être exclusivement utilisés, comme les allocations distribuées aux bénéficiaires ou les subventions accordées aux organismes pourvoyeurs de services.

3Peu d’auteurs [4] se sont penchés sur la trajectoire des dépenses fiscales et des exonérations de cotisations sociales visant l’emploi domestique, alors que de nombreuses recherches existent soit sur les dépenses budgétaires [Evers, Pijl, Ungerson, 1994 ; Jenson, Sineau, 1998 ; Martin, 2003 ; Frinault, 2005 ; Burau, Theobald, Blank, 2007], soit sur les transformations de la régulation des emplois dans ce domaine [Causse, Fournier, Labruyère, 1998 ; Ledoux, 2011 ; Farvaque, Lefebvre, 2011 ; Devetter, Jany-Catrice, Ribault, 2009]. Plusieurs raisons expliquent cette asymétrie.

4D’une part, les instruments socio-fiscaux sont souvent développés par petits pas [Siné, 2006], si bien qu’il n’est pas possible, comme pour les dépenses budgétaires, d’identifier une date principale d’adoption des mesures et donc « une » décision à expliquer. D’autre part, ces instruments, peu évalués jusqu’aux années 2000, ont été beaucoup moins visibles dans l’espace public que d’autres, comme l’Allocation compensatrice tierce personne (ACTP), la Prestation spécifique dépendance (PSD) et l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA).

5Cependant, la logique de ce type d’instruments est mieux connue depuis une vingtaine d’années. Christopher Howard et Jacob Hacker [Howard, 1997 ; Hacker, 2002] ont montré que la dépense fiscale se caractérisait avant tout par sa moindre visibilité par rapport à la dépense budgétaire. Sa meilleure prise en compte a changé le regard porté sur certains welfare states [Alber, 2010 ; Weidenfeld, 2011]. Par exemple, alors que les États-Unis sont souvent présentés comme un welfare state résiduel [Esping-Andersen, 1990], ce jugement n’est plus valide dès lors que l’on prend en compte la structure des dépenses sociales nettes – c’est-à-dire après taxation : l’État américain perd beaucoup de recettes fiscales potentielles en encourageant des acteurs privés à produire ou trouver par eux-mêmes des formes de protection sociale [Howard, 1997 ; Hacker, 2008 ; Gilbert, 2010]. De plus, l’attention portée aux dispositifs de dépense fiscale ou d’exonérations de cotisations sociales a montré qu’ils n’ont cessé de croître dans les pays occidentaux au cours des dernières décennies dans une multiplicité de domaines, comme la retraite, le logement, l’assurance maladie, l’emploi ou les énergies renouvelables, marquant ainsi l’avènement d’un État providence qui incite plus qu’il ne distribue [Pollard, 2012].

6Nous proposons dans cet article d’interroger les logiques dont ont été porteurs ces instruments à mesure qu’ils étaient utilisés dans les services domestiques, en reformulant la question de leur visibilité. Il ne s’agit plus ici de savoir s’ils ont été visibles dans l’espace public ou aux yeux de citoyens ordinaires, mais de savoir ce qui a été visible et problématisé, ce qui ne l’a pas été, comment la problématisation a eu lieu. Nous devons en particulier nous demander si les rapports de classe, de genre et de race ont été évoqués au moment de l’élaboration et des modifications successives de ces instruments, quelles différences sociales ont été acceptées ou naturalisées.

7Nous nous intéressons donc ici aux « systèmes d’interprétation du réel », aux « principes abstraits, définissant le champ des possibles et du dicible » [Muller, Surel, 1998, p. 47] portés par les instruments, sachant que ces principes identifient et justifient « l’existence de différences entre individus et/ou groupes, hiérarchisant un certain nombre de dynamiques sociales » [Muller, Surel, 1998, p. 48]. L’enjeu est donc d’étudier les reconfigurations des frontières entre inégalités tues ou dicibles, de voir comment ces systèmes d’interprétation du réel ont évolué avec le déploiement des instruments.

8S’intéresser à la visibilité et à la problématisation des rapports de classe, de race et de genre est crucial, dans la mesure où dès 1995, l’on sait que 95 % des salarié-e-s de particuliers employeurs ou de la branche de l’aide à domicile étaient des femmes, que plus de 13 % n’étaient pas de nationalité française et que les salaires s’établissaient majoritairement à un niveau inférieur à 4 000 francs [Rayssac, Pouquet, Simon, Le Dantec, Legrand, 1999]. Comment définir plus précisément ces rapports ?

9Premièrement, nous proposons d’interpréter les rapports de classe comme les relations entre groupes de classe, définis comme des groupes à l’intérieur desquels un changement est aisément possible. La classe sociale est ici considérée dans son acception wébérienne comme « la chance typique qui, dans un régime économique donné, résulte du degré auquel et des modalités selon lesquelles un individu peut disposer (ou ne pas disposer) de biens ou de services » [Weber, 1971, p. 391]. Analyser les inégalités de classe dans l’emploi domestique permet donc d’étudier comment des groupes sociaux ont été ciblés par l’action publique parce que leurs chances d’accéder à certains biens et services étaient considérées comme inacceptables. Les groupes sociaux impliqués par la relation d’emploi domestique sont de deux types : les bénéficiaires potentiels des services domestiques se distinguent des producteurs de ces services. À l’intérieur de ces groupes et entre eux, les chances typiques d’obtenir des biens et des services peuvent être différentes.

10Deuxièmement, le genre est ici défini comme l’ensemble des différences entre hommes et femmes qui ne sont pas directement liées à la biologie [Bereni et al., 2008]. Étudier l’emploi domestique au prisme du genre permet donc de saisir quand et comment les différences non biologiques entre hommes et femmes ont été considérées comme naturelles et acceptables, comme non naturelles et acceptables ou bien non naturelles et inacceptables.

11Troisièmement, les rapports de race sont analysés comme des rapports dans lesquels Autrui est ramené à des formes d’altérité et de stéréotypes. À la suite de Catherine Achin et Elsa Dorlin [Achin, Dorlin, 2008], nous entendons par la catégorie de « race » non pas une catégorie naturelle mais les « processus sociaux qui président à la racisation des individus et partant, au racisme », ces processus pouvant là aussi produire des inégalités entre groupes sociaux plus ou moins acceptées. La « race » ne renvoie pas à des caractéristiques objectives des individus mais à la perception des différences physiques / phénotypiques / d’origine « en ce qu’elles ont une incidence sur les statuts des groupes et des individus et sur les relations sociales » [Laplanche-Servigne, 2012]. Ainsi, le fait qu’une population de nationalité étrangère se concentre dans certains segments de l’emploi peut renvoyer à ces processus de racisation, la perception des différences physiques / phénotypiques / d’origine chez certaines populations expliquant qu’elles se retrouvent surreprésentées dans certains emplois.

12Il s’agit alors ici d’étudier les logiques d’instruments encastrées dans les débats menant à leur adoption et celles portées par leur contenu : quels rapports de classe, de genre et de race les dispositifs socio-fiscaux à destination de l’emploi domestique ont-ils porté depuis leur création ? Ont-ils été aveugles aux rapports de classe, de genre et de race ? Comment rendre compte de leur évolution ?

13Répondre à ces questions implique d’étudier la régulation politique des inégalités de classe, de genre et de race, à la fois dans le groupe des bénéficiaires, dans celui des employé-e-s et entre ces deux groupes. À l’origine, les dépenses fiscales et allégements de cotisations sociales ont été développés pour répondre à des différences conçues comme inacceptables entre groupes de populations fragiles ou dépendantes, potentiellement bénéficiaires de services. En même temps, ces instruments pouvaient avoir des implications pour les populations employé-e-s. Comment les logiques ont-elles évolué au cours du temps ?

14Répondre à ces questions suppose également de suivre le processus de développement des instruments socio-fiscaux en adoptant une méthode de process tracing [Palier, Trampusch 2013]. Cette méthode qualitative repose sur l’usage de matériaux pouvant être de nature très diverse (sources écrites ou orales), permettant de reconstituer les intérêts, les valeurs des acteurs et les contraintes exercées par les institutions. Les matériaux étudiés ici se rapportent aux dispositifs socio-fiscaux à destination de l’emploi domestique : lois et décrets ayant introduit puis modifié ces dispositifs, communications gouvernementales, débats, rapports administratifs et parlementaires ayant précédé et suivi leur adoption, sources écrites diverses ayant pu alimenter les représentations, débats présents dans la presse professionnelle ou généraliste [5].

15En juxtaposant ces traces de la réalité et leur cohérence, le chercheur peut alors tenter de rendre compte de l’évolution des instruments socio-fiscaux, de comprendre les logiques dont ils ont été porteurs. Cette méthode se prête également à l’identification de séquences à l’intérieur desquelles la cohérence et la force des significations que les acteurs donnent au monde social et politique peuvent être identifiées. Ces séquences sont constitutives de matrices cognitives et normatives [Muller, 2005], ce sont des façons structurées de se projeter dans l’avenir. À l’intérieur de ces matrices, les inégalités peuvent constituer un élément important : selon les périodes ou les contextes nationaux, les inégalités identifiées, mesurées, énoncées et contre lesquelles les sociétés luttent ne sont pas les mêmes et ce ne sont pas les mêmes rapports de classe, de genre et de race qui sont acceptés.

16Nous montrerons ici comment les inégalités dans le groupe des bénéficiaires, dans celui des employé-e-s et entre ces deux groupes ont été présentées dans les débats portant sur les dépenses fiscales et les allégements de cotisations sociales. Alors que, dès les années 1980, des objectifs d’emploi se greffent à ceux existants, il faut attendre la fin des années 1990 pour que les effets sur les employé-e-s soient problématisés dans des forums de politiques publiques. Les quatre séquences identifiées de cette longue marche vers la prise en compte des inégalités entre employé-e-s et bénéficiaires montrent la difficulté de se dégager du cadre de représentation imposé par l’instrument socio-fiscal. La première séquence est celle de la construction d’un modèle de politiques socio-fiscales à destination de personnes fragiles. Ce modèle est porteur d’inégalités de classes assumées entre les bénéficiaires et aveugle aux inégalités subies par les groupes d’employé-e-s. La deuxième correspond à celle de l’élargissement du cercle des bénéficiaires, avec l’abandon d’un ciblage exclusif sur ceux en situation de fragilité. Elle s’accompagne de la dénonciation des inégalités, entre bénéficiaires exclusivement, tandis que les inégalités bénéficiaires/employé-é-s restent occultées. La troisième renvoie aux modifications des instruments dans le sens d’une réduction des inégalités de classe entre bénéficiaires, de la mobilisation du genre dans les débats et d’une ébauche de problématisation des rapports employé-e-s / bénéficiaire. Enfin la dernière séquence se caractérise par l’encastrement de l’instrument socio-fiscal dans des réformes néo-managériales alors même que de nouvelles inégalités attachées à l’instrument sont énoncées dans les arènes publiques.

2 – La construction d’un modèle de politiques socio-fiscales porteur d’inégalités de classes dans les années 1980

17Les dispositifs socio-fiscaux soutenant la demande de services domestiques existent depuis les lendemains de la Deuxième Guerre mondiale. À l’origine, ces dispositifs ont été pensés pour lutter contre les inégalités de classe subies par les personnes âgées n’ayant pas les moyens de financer des services d’aide à domicile dont elles auraient besoin ; ils sont donc avant tout utilisés pour répondre à la fragilité des personnes âgées (encadré 1). En même temps, ces instruments produisent explicitement des différences de statut selon le sexe des employé-e-s, sans que celles-ci ne soient perçues comme injustes.

18Dans les années 1980, la logique change : les instruments sont étendus et systématiquement articulés les uns aux autres ; ils gagnent une neutralité de façade par rapport aux questions de genre et de race, qui restent impensées. Avec le développement des politiques d’égalité, la production explicite d’inégalités de genre recule dans les instruments socio-fiscaux comme dans d’autres domaines, mais ces dispositifs ne perdent pas pour autant leurs spécificités. Développés au nom de la justice fiscale et de la solidarité, l’impôt sur le revenu et la cotisation sociale imposent une lecture des problèmes publics en termes d’inégalités économiques entre citoyens-contribuables et travailleurs [Palier, 2002 ; Delalande, Spire, 2010]. Cette grille de lecture se retrouve pour les dépenses fiscales et les allégements de cotisations sociales concernant les emplois domestiques : les inégalités de classe entre bénéficiaires monopolisent le débat. Les partisans de l’expansion des dispositifs mêlent objectifs d’emploi [Gallois, 2012] et de libre choix [Morel, 2012] tandis que les opposants soulignent l’usage quasi exclusif de ces dispositifs par les ménages les plus fortunés, imposables, capables d’avancer le salaire brut de leurs employé-e-s avant de bénéficier des diminutions d’impôt. Cette problématisation se retrouve lorsque les instruments sont déployés pour la garde d’enfants (2.1.) et pour l’aide aux personnes âgées (2.2).

3 – L’extension des dispositifs socio-fiscaux dans les années 1990 : une démocratisation en trompe-l’œil

26À la fin des années 1980, le Commissariat général du Plan commence à systématiser les usages possibles des dispositifs socio-fiscaux [Commissariat général du Plan, 1990]. Pour ses membres, les services de proximité ne sont pas solvables au prix du marché, mais peuvent être d’une utilité sociale : ils sont perçus comme capables de répondre à de nouveaux besoins, de faire diminuer les chiffres du chômage, en augmentant la population employée. En 1990, des membres du Commissariat commencent à projeter l’extension du modèle du chèque-déjeuner aux services de proximité. Les gouvernements de Michel Rocard puis celui d’Édith Cresson s’inspirent de ces débats pour mener une politique qui prolonge les dispositifs mis en place sous la droite. Ils font voter un élargissement du cercle des bénéficiaires, augmentent le montant des droits socio-fiscaux. Par la suite, on assiste à un processus de sédimentation, allant dans le sens d’une expansion de la politique publique. Les débats autour de la loi de finances rectificative élargissant les dispositifs seront présentés (3.1.), avant d’évoquer leur sédimentation dans les années 1990 (3.2).

4 – Ralentir les inégalités de classe et penser les inégalités de genre : le gouvernement Jospin

34La question des inégalités de classe entre bénéficiaires dans les années 1990 finit pour la première fois par justifier un arrêt de l’extension des dispositifs. Les partisans de ces décisions mettent en avant les inégalités de classe entre bénéficiaires, les opposants mobilisent des arguments d’inégalités de genre, toujours entre bénéficiaires. Au même moment, dans des forums confinés de politiques publiques, les rapports de classe employé-e-s/bénéficiaires commencent à être abordés mais ils n’apparaissent pas encore dans les débats parlementaires.

35Comme dans d’autres domaines de politiques sociales, l’hypothèse d’un ciblage des prestations sur les populations les plus démunies est de plus en plus discutée au début des années 1990. Alain Juppé intègre dans son plan de l’automne 1995 l’idée de soumettre les allocations familiales à l’impôt sur le revenu. Après la dissolution anticipée de l’Assemblée, le nouveau Premier ministre, Lionel Jospin, décide à la fois de mettre des prestations familiales sous conditions de ressources et de réduire le remboursement des cotisations sociales de l’AGED de 100 % à 50 % de leur montant.

36Les organisations familiales – en particulier Familles de France – et la Fédération des particuliers employeurs (FEPEM) se mobilisent contre ces mesures. Leurs adhérents écrivent à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, Martine Aubry ; ils manifestent devant l’Assemblée en octobre 1997 [25], ils sont soutenus par la CFTC et par la fédération des services de la Confédération française démocratique du travail (CFDT) [26], qui produit des chiffres montrant les effets désastreux que pourrait impliquer une diminution des dispositifs [27]. Au contraire, les représentants de Force ouvrière et d’autres partisans du gouvernement dénoncent l’inégalité du système existant, appelant l’AGED « l’allocation-vison » pour montrer qu’elle profite seulement aux couches aisées.

37En lançant une controverse publique, cette annonce de retrait fait sortir les dispositifs de l’ombre et fait surgir de nouvelles façons de les problématiser. Pour la première fois, des groupes organisés soutiennent les dispositifs socio-fiscaux pour les services domestiques dans l’espace public et convoquent l’objectif de lutte contre les inégalités entre hommes et femmes bénéficiaires pour les justifier. Le Figaro magazine, le magazine Elle publient ainsi des lettres ouvertes défendant les emplois familiaux et en particulier l’AGED, au nom du féminisme et de l’égalité des sexes. Par exemple, dans Le Figaro, Henri Amouroux écrit : « Comment rechercher […] l’égalité politique entre les hommes et les femmes et, dans le même temps, prendre une mesure sexiste qui se retournera contre les femmes qui travaillent et ont besoin de se faire aider, surtout lorsqu’elles ont des enfants – jeunes et moins jeunes [28]. » L’argument du risque de retour au foyer des femmes actives avec la diminution de l’AGED est utilisé par l’opposition, tandis que les références aux femmes qui exercent les métiers sont absentes. La mobilisation atteint les députés de la commission des affaires sociales, qui hésitent à suivre le gouvernement. Par exemple, le député de Paris du Parti socialiste (PS), Jean-Marie le Guen, affirme que « ce ne sont pas forcément les familles les plus favorisées qui bénéficient de l’AGED, mais des couches moyennes urbaines dont les deux parents travaillent et qui ont des enfants [29] ». Martine Aubry, la ministre de l’Emploi et de la Solidarité, se dit prête à trouver une solution de conciliation avec les députés. Finalement, elle propose d’introduire deux taux de remboursement des cotisations sociales, établis selon le niveau de ressources. La modification est votée : une majoration de l’allocation de l’AGED est adoptée, sous condition de ressources [30]. En même temps, cette réforme de l’AGED est couplée à une diminution du plafond des réductions d’impôt pour les employeurs de salarié-e-s à domicile, justifiée par la lutte contre les inégalités entre ménages bénéficiaires : ce plafond [31] est ramené de 90 000 francs à 45 000 francs pour les personnes valides [32].

38Au même moment, dans les forums de l’expertise, les rapports employeurs/employé-e-s commencent à être pensés du point de vue de la classe et du genre. Ainsi, le Commissariat général du Plan finance une étude concernant les effets de la loi sur les emplois familiaux pour les métiers de l’aide à domicile [Causse, Fournier, Labruyère, 1998]. Cette dernière montre comment les dispositifs socio-fiscaux ont contribué à déstabiliser le secteur de l’aide à domicile, elle insiste sur les inégalités de genre et de classe attachées aux services domestiques. En 1999, le rapport d’un contrat d’études prospectives publie des données statistiques sur les inégalités de classe, de genre et de race parmi les employé-e-s des services domestiques [Rayssac, Pouquet, Simon, Le Dantec, Legrand, 1999]. Ces contributions restent pourtant encore peu connues : les arguments n’apparaissent pratiquement pas dans la presse et sont absents de l’arène parlementaire.

39Face à l’arrivée des entreprises sur le marché des services domestiques, les associations d’aide à domicile se mobilisent pour la recherche de nouveaux avantages concurrentiels, en mettant en avant la menace d’une dégradation de la qualité de leurs services et de leurs emplois [UNASSAD 1999]. Elles obtiennent un résultat : le montant des diminutions de cotisations sociales patronales s’appliquant à leurs salarié-e-s augmente ; en 1998 [33], elles passent de 30 à 100 % pour les salarié-e-s des associations travaillant auprès de personnes bénéficiaires de l’ACTP (l’Allocation compensatrice tierce personne), de la PSD (la Prestation spécifique dépendance) ou d’autres allocations. Initialement réservées aux rémunérations des aides à domicile embauchées dans le cadre de contrats à durée indéterminée, ces diminutions sont ensuite étendues à celles sous contrat à durée déterminée.

40De leur côté, les mobilisations des entreprises en faveur du changement de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) au niveau européen finissent par modifier le régime existant : le taux de TVA pour les emplois à forte intensité en main-d’œuvre est abaissé par la directive 99/85/CE du Conseil du 22 octobre 1999 [34], transposée dans la loi de finances française pour 2000 ; à titre expérimental un taux de TVA réduit s’applique pour les services aux personnes.

41Face à l’extension des dispositifs socio-fiscaux au profit des particuliers employeurs et des entreprises, les associations commencent à saisir l’intérêt consistant à mieux prendre en compte la qualité de l’emploi. Ainsi, le gouvernement Jospin ouvre la voie à une redéfinition des rapports de classe et de genre dans les emplois domestiques.

5 – Reprise et déclin des dispositifs socio-fiscaux

42Après le changement de majorité de 2002, l’expansion des dispositifs socio-fiscaux à destination de l’emploi domestique reprend, avec un apogée à l’époque du plan Borloo, qui les rend très visibles. En leur assignant comme objectif prioritaire la création de 500 000 emplois, le plan rend les emplois et les employé-e-s beaucoup plus visibles qu’avant et ouvre la porte à une vraie discussion sur leur statut et sur les inégalités liées.

43L’expansion socio-fiscale est pourtant freinée, non en raison d’une critique du caractère inégalitaire des dispositifs, mais en raison des réformes néo-managériales touchant toute l’action publique.

6 – Conclusion

53Les dépenses fiscales et allégements de cotisations sociales à destination de l’emploi domestique développés en France ont circulé en Europe et ont été promus comme un modèle par la Commission européenne. Au début des années 1990, la Commission Delors prépare un livre blanc, Growth, Competitiveness, Employment (COM (93) 700) qui met au cœur de la réflexion la question du chômage et prône la réduction des cotisations sociales pour les personnes faiblement qualifiées. Il reconnaît de nouveaux besoins, rapportés à la transformation des modes de vie, aux changements des structures familiales, à l’augmentation du travail des femmes et aux nouvelles aspirations des personnes âgées. Pour s’adapter à un monde changeant, la Commission propose les mêmes recettes que celles développées en France : diminutions de l’impôt sur le revenu et chèque emploi service. Ces arguments se retrouvent dans les communications suivantes de la Commission, entre 1993 et 1997 [Morel, 2012].

54Pourtant, ces dispositifs ne sont pas neutres. Empruntant au répertoire des instruments de lutte contre les inégalités économiques, ils ont d’abord été pensés comme un moyen d’agir contre l’inégal accès aux services d’aide et de garde à domicile, avant d’être élargis en intégrant d’autres objectifs. La nature de l’instrument socio-fiscal explique en même temps que les inégalités de classe entre bénéficiaires aient été les premières à être pensées et corrigées, entraînant une diminution de la dépense socio-fiscale en 1997 puis, à partir de 2006, la mise en place des crédits d’impôts.

55Il a fallu attendre plus de vingt ans avant que les effets de ces mesures ne soient problématisés au regard du genre et de la situation des salarié-e-s et la question raciale reste encore impensée. Si les instruments ont beaucoup plus facilement véhiculé des interrogations sur les inégalités de classe entre bénéficiaires, cela peut se comprendre par leur logique autonome, porteuse de continuité et de cohérence, qui a imposé cette grille de lecture. La faiblesse de la représentation des employé-e-s dans l’espace public explique également le caractère limité des critiques de cette vision dominante, jusqu’à ce que l’instrument, pris dans le tissu des réformes néo-managériales, rende plus visible son coût et ses effets.

56Finalement, l’évolution de ce domaine d’action publique montre sa faible perméabilité à la dénonciation des inégalités : son expansion puis son relatif déclin proviennent davantage du rôle des lobbies et des enjeux de coûts que de la mise en évidence de l’ensemble des inégalités dont il est porteur.