Les politiques fiscales en Espagne
L’alternance de la carotte fiscale et du bâton à l’encontre des contribuables espagnols
- Par Aurélien Baudu
Pages 249 à 264
Citer cet article
- BAUDU, Aurélien,
- Baudu, Aurélien.
- Baudu, A.
https://doi.org/10.3917/rffp.132.0249
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- Baudu, Aurélien.
- BAUDU, Aurélien,
https://doi.org/10.3917/rffp.132.0249
Notes
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[1]
Cf. Recommandation du Conseil du 14 juillet 2015 concernant le programme national de réforme de l’Espagne pour 2015 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l’Espagne pour 2015, JOUE, 18 août 2015, 2015/C 272/13.
-
[2]
Le gouvernement espagnol a augmenté le taux de l’impôt sur le revenu de l’activité et de l’épargne (IRPP) et celui de l’impôt sur les sociétés, en réduisant les dépenses fiscales. Il a également augmenté la TVA et les impôts relevant des communautés autonomes (rétablissement de l’impôt sur le patrimoine et hausse de l’impôt foncier via une revalorisation cadastrale) ainsi que les cotisations sociales. Les recettes fiscales ont augmenté de 33 Mds € entre 2012 et 2014.
-
[3]
Les dépenses de l’État ont diminué de 22 % en cinq ans dans les domaines régaliens (sécurité, défense, justice, politique extérieure) et les moyens consacrés à la culture, la santé, et l’éducation ont été réduits de 10 % à 30 %. Les dépenses consacrées aux infrastructures ont baissé de 53 %, à la recherche de 33 %. Le non-remplacement de neuf fonctionnaires sur dix et la pression sur les salaires des agents publics ont permis d’importantes économies. Les dépenses d’indemnisation du chômage ont été réduites en restreignant les conditions d’accès aux prestations. Le régime des retraites a été réformé pour contenir l’évolution des prestations, mais ces mesures ne porteront leurs fruits qu’à partir de 2019. Le déficit du système électrique a été contenu par la suppression des subventions aux énergies renouvelables et la réduction des rémunérations accordées aux opérateurs.
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[4]
J. Maudos, « Un difícil equilibrio », tribune parue dans Cinco Dias, octobre 2013.
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[5]
B. Castagnede, Les politiques fiscales, PUF, coll. « Que sais-je ? », 2008. Voir également du même auteur un article intitulé « Les politiques fiscales et la crise en Union européenne » issu d’un discours prononcé à la Faculté de droit de l’Université d’Athènes, 22 mai 2012, p. 4.
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[6]
Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010, BOE, 24 déc. 2009, p. 108804.
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[7]
Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, BOE, 31 déc. 2011, p. 146574.
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[8]
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, BOE, 26 déc. 2013, p. 104609.
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[9]
Informe de la Comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español, Madrid, 2014, 444 p.
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[10]
Ley 26/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el texto refundido de la Ley del Impuesto sobre la Renta de no Residentes, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2004, de 5 de marzo, y otras normas tributarias, BOE, 28 nov. 2014, p. 96860 ; Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades. BOE, 28 nov. 2014, p. 96939 ; Ley 28/2014, de 27 de noviembre, por la que se modifican la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, la Ley 20/1991, de 7 de junio, de modificación de los aspectos fiscales del Régimen Económico Fiscal de Canarias, la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales, y la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fiscalidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras, BOE, 28 nov. 2014, p. 97098.
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[11]
Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, BOE, 26 déc. 2013, p. 104609.
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[12]
Ibid.
-
[13]
Real Decreto-ley 12/2012, de 30 de marzo, por el que se introducen diversas medidas tributarias y administrativas dirigidas a la reducción del déficit publico, BOE, 31 mars 2012, p. 26860.
1 En Espagne, la grande récession de la fin des années 2000 débute par la crise des subprimes américains, ces crédits hypothécaires accordés à des ménages qui ne peuvent pas présenter les garanties financières pour un emprunt classique. Avec le Royaume-Uni, la péninsule ibérique est l’un des États européens les plus exposés à la crise bancaire en raison d’un marché immobilier hors de contrôle. Les banques espagnoles ont accordé des prêts immobiliers sans se préoccuper de la solvabilité de leurs clients. Grâce à cette politique, l’Espagne a connu des taux de croissance particulièrement élevés au cours de cette période.
| Évolution du PIB réel en Espagne de 2005 à 2012 | |||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| (en %) | |||||||||
| 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| 3,7 | 4,2 | 3,8 | 1,1 | −3,6 | 0,0 | −0,6 | −2,1 | −1,2 | 1,4 |
2 Ce dynamisme économique reposait essentiellement sur la vigueur de la demande interne, stimulée par un fort endettement des particuliers et des entreprises. En effet, l’endettement privé est excessif puisqu’il représente 200 % du PIB espagnol (contre à peine 55 % environ en France). L’effet pervers en a été la création d’une bulle immobilière dont l’éclatement a provoqué une crise économique, budgétaire et sociale majeure en Espagne.
3 Pour enrayer cette crise, les finances publiques espagnoles ont été lourdement sollicitées. Depuis 2012, l’Espagne est entré dans une nouvelle phase de récession (-2,1 % du PIB) qui a perduré en 2013 (-1,2 % du PIB) et le chômage atteint environ 27 % de la population active en 2013 (soit près de 6,5 M de chômeurs). Dans ce contexte difficile, les gouvernements successifs de M. Zapatero et de M. Rajoy ont mis en œuvre une politique d’austérité budgétaire.
4 Le premier constat, conformément au mouvement général observé au sein de la zone euro (les dépenses publiques représentent 46,7 % du PIB en 2006 et 49,9 % du PIB en 2012), c’est la progression constante des dépenses publiques en Espagne de 2008 à 2012, où le niveau des dépenses publiques était plus faible que celui observé au sein de la zone euro.
| Les dépenses publiques en Espagne de 2006 à 2014 | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| (en % du PIB) | ||||||||
| 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| 38,3 | 38,9 | 41,1 | 45,8 | 45,6 | 45,4 | 47,3 | 44,3 | 43,6 |
5 Le second constat, et contrairement aux idées reçues, et au mouvement général observé au sein de la zone euro (les recettes publiques représentent 45,3 % du PIB en 2006 et 46,2 % du PIB en 2012), c’est le recul des prélèvements obligatoires en Espagne par rapport à la période d’avant crise, où le niveau des prélèvements obligatoires était déjà faible par rapport à la moyenne observée au sein de la zone euro, au nom d’une compétitivité fiscale assumée des Espagnols afin d’attirer sur leur territoire de nouvelles activités économiques. Désormais l’Espagne peine à améliorer son rendement fiscal. Les autorités espagnoles ne parviennent à ponctionner que 37 % environ du PIB contre 51 % environ pour la France et 46 % en moyenne dans la zone euro. Pour autant, les taux marginaux d’imposition, au titre de la TVA (21 %), de l’impôt sur les sociétés (30 %) et de l’impôt sur les revenus (52 %) comptent parmi les plus élevés de la zone euro. En réalité, le système fiscal espagnol se caractérise par deux obstacles. D’une part, c’est un ancien système fiscal, mis en œuvre dans les années 1980, et sur lequel les réformes successives ont greffé de nombreuses niches fiscales qui le rendent inefficace, ce qui n’est pas sans rappeler le cas de la France. D’autre part, et c’est l’obstacle principal du système fiscal espagnol : l’économie souterraine. Sont chiffrées à environ un quart du PIB espagnol les transactions non déclarées à l’administration fiscale.
| Les prélèvements obligatoires en Espagne de 2006 à 2013 | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| (en % du PIB) | ||||||||
| Année | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 |
| Recettes publiques | 40,4 | 41,1 | 37 | 35,1 | 36,6 | 35,7 | 36,4 | 36,8 |
| Recettes fiscales | 37,6 | 38 | 33,9 | 31,6 | 32,3 | 32,4 | 33,1 | 33,5 |
6 En période de fortes tensions sur les finances publiques, l’acuité de la contrainte budgétaire se renforce. Or pour financer les dépenses publiques, emprunts et prélèvements obligatoires sont partiellement substituables ce qui pose la question des déterminants de l’arbitrage entre ces deux modes de financement. Quelle voie l’Espagne doit-elle emprunter pour financer ses dépenses publiques : le recours à l’emprunt ou à l’impôt ? Dans les débats, la question de l’équité intergénérationnelle est fréquemment mise en avant (la dette engendrée par les flux d’emprunts serait transférée sur les générations futures) en défaveur de l’emprunt.
| Déficit public en Espagne de 2009 à 2014 | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| (en % du PIB) | |||||
| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| −11,2 | −9,7 | −9,4 | −10,6 | −6,5 | −5,7 |
7 Les déficits publics excessifs et l’endettement public croissant de l’Espagne, l’existence de communautés autonomes surendettées, l’endettement excessif des entreprises et des ménages inquiètent les investisseurs et les institutions de l’Union européenne (UE) [1].
| Endettement public en Espagne de 2009 à 2014 | |||||
|---|---|---|---|---|---|
| (en % du PIB) | |||||
| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 |
| 53,9 | 61,7 | 70,5 | 86,0 | 93,9 | 97,7 |
8 Malgré l’adoption successive de plans de rigueur, le Gouvernement de Mariano Rajoy ne parvient pas pleinement à atteindre ses objectifs. Les politiques d’austérité budgétaire menées en Espagne ne fonctionnent donc pas, ou insuffisamment. Ce constat explique le succès du mouvement des Indignés de Madrid, qui a rassemblé des centaines de milliers de manifestants sur la place de la Puerta del Sol, et réclame la lutte contre l’austérité budgétaire et la réforme du système financier public espagnol.
9 Au printemps 2013, Madrid a sollicité à Bruxelles une « trêve » de deux ans pour parvenir à réduire son déficit public. Dans son budget initial pour l’année 2013, le Gouvernement a tablé sur un recul du PIB de 0,5 %, et un déficit public à 4,5 %. Avec la « pause » obtenue auprès de Bruxelles en matière d’austérité budgétaire, confirmée par les conclusions du FMI, Madrid se base sur des données beaucoup plus « réalistes » avec une contraction du PIB et un déficit public majoré. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, le Gouvernement s’était engagé à réduire le déficit public à 5,8 % en 2014. En 2014, ce dernier a finalement été stabilisé à 5,7 % du PIB, ce qui a permis aux autorités espagnoles de respecter leurs engagements envers l’UE.
10 La politique budgétaire menée par l’Espagne depuis 2008 démontre clairement que le recours à l’emprunt a été privilégié au détriment du recours à l’impôt. Cela signifie que les mesures de consolidation fiscale prises par le Gouvernement ont été insuffisantes [2]. D’ailleurs, l’UE pointe désormais du doigt l’endettement public de l’Espagne. Le problème n’est pas tant le niveau de la dette publique que sa très forte croissance en peu de temps. En 2007, celle-ci représentait seulement 36 % du PIB alors qu’en 2012 elle est arrivée au niveau record de 86 % du PIB pour atteindre 98 % en 2014. Selon le FMI, l’endettement public de l’Espagne pourrait même atteindre 110 % dans les prochaines années. En raison de cette dette publique externe croissante, l’Espagne supporte annuellement environ 40 Mds € au titre des charges liées à l’endettement public espagnol. Ces données chiffrées résument l’étau dans lequel se trouve l’Espagne : environ 57 Mds € de coupes budgétaires ont été réalisées jusqu’en 2014 [3]. Quelles sont donc les mesures budgétaires à adopter ? Joaquín Maudos estime que l’Espagne doit réaliser sa grande réforme fiscale. Pour lui, il n’y a que deux solutions, « soit réduire les dépenses de l’État avec un impact négatif sur la santé, l’éducation, les allocations chômage et les retraites », ce qui visiblement ne fonctionne pas depuis 2008, « soit augmenter les impôts », levier insuffisamment utilisé depuis 2008 en Espagne, contrairement à d’autres États comme la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni [4].
11 Contrairement à la France, l’Espagne ne possède pas de Code général des impôts. Chaque impôt est régi par une loi spécifique, dite loi d’impôt, complétée par des décrets d’application, éventuellement modifiés par la loi de finances de l’année. Les impôts d’État, comme l’impôt sur le revenu des personnes physiques (el impuesto sobre la renta de las personas físicas), l’impôt sur les sociétés (el impuesto sobre los beneficios), l’impôt sur la valeur ajoutée (el impuesto sobre el valor añadido) et accises (los impuestos sobre el tabaco ; los impuestos especiales sobre los combustibles ; los impuestos especiales sobre el alcohol) sont gérés, contrôlés et perçus par l’Administration fiscale de l’État, l’Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT). Cependant, l’État cède une partie de la recette fiscale aux communautés autonomes. Ainsi, les autonomies espagnoles perçoivent 33 % de l’impôt sur les personnes physiques, 35 % de l’IVA et environ 40 % des impôts spéciaux, notamment sur les hydrocarbures, le tabac et l’alcool. Par ailleurs, les communautés autonomes bénéficient d’impôt qui leur sont propres, cédés en totalité par l’État comme les droits de succession, donations, etc.
12 Cette étude consiste à démontrer que si en matière de politique fiscale, le gouvernement espagnol a largement usé de la technique de la carotte fiscale depuis le début de la crise (I), à défaut de récompense au plan budgétaire de sa politique fiscale très « protectrice », il a ensuite privilégié le bâton à l’encontre des contribuables afin de lutter contre les déficits excessifs (II).
I. La mise en place d’une politique fiscale « protectrice » face à la crise (2008-2010)
13 Comme le souligne le Professeur Bernard Castagnède [5], dans la plupart des pays de l’UE, les moyens fiscaux ont été mis au service d’une politique fiscale conjoncturelle afin de répondre à la récession. Inspiré des idées de Keynes, ce choix politique consiste à injecter dans l’économie des disponibilités financières supplémentaires, qui peuvent être fournies au moyen d’allègements fiscaux. L’Espagne a largement usé de ce procédé depuis le début de la crise.
14 Après la faillite de Lehman-Brothers en septembre 2008 et le G20 de Washington auquel a participé l’Espagne, le gouvernement Zapatero présente le « Plan Espagnol pour la stimulation de l’économie et de l’emploi » (dit Plan E), censé couvrir les années 2009 et 2010. L’effort budgétaire déployé s’élève à 10,8 points de PIB, soit le plus important réalisé dans la zone euro, et s’organise en trois axes, avec des aides pour l’emploi, des aides pour les banques. Par ailleurs, le plan de stimulation de l’économie et de l’emploi présenté par le Gouvernement Zapatero, inspiré d’une approche keynésienne, comportait, au titre de son volet fiscal, des mesures de soutien aux particuliers (A) comme aux entreprises (B).
A. Des mesures fiscales en faveur des particuliers
15 L’une des principales mesures fiscales en faveur des particuliers concerne l’impôt sur le revenu des personnes physiques (el impuesto sobre la renta de las personas físicas). En effet, le développement en Espagne du crédit immobilier à taux variable rend vulnérable les ménages à toute remontée des taux d’intérêts. Celle-ci contraint les ménages à consacrer une plus grosse part de leur revenu à rembourser leur prêt immobilier, ce qui pénalise au final la consommation des ménages.
16 D’une part, le Gouvernement Zapatero a prévu certaines baisses d’impôts, et notamment une diminution d’environ 400 euros au titre de l’IRPF pour 13 millions de contribuables. Le coût de la promesse électorale pour les caisses de l’État a été d’environ 5 Mds €, ce qui représente moins d’un quart de l’excédent budgétaire de l’année 2007. L’objectif de la mesure fiscale est clairement keynésien : améliorer le pouvoir d’achat des contribuables et, par conséquent, fournir une relance par la consommation pour l’économie espagnole en période d’incertitude économique. Cette mesure fiscale a suscité de nombreuses critiques à l’époque. Le montant du « cadeau fiscal » était le même pour tous, indépendamment du niveau de revenu des contribuables. Était-il opportun de rembourser 400 euros pour un contribuable avec un revenu de plusieurs dizaines de milliers d’euros par an ? Il aurait été peut-être plus judicieux d’augmenter le montant du remboursement pour les ménages à faible revenu. De plus cette mesure ne concerne que les personnes physiques qui supportent l’impôt sur le revenu, le seuil d’entrée au titre de cet impôt étant de 9 180 euros annuels (contre 5 963 euros à l’époque en France). Par contre, cette mesure fiscale présentait l’avantage d’être immédiat et clairement compréhensible pour tous les contribuables !
17 D’autre part, le gouvernement Zapatero a prévu des déductions fiscales pour les familles à faibles revenus. C’est notamment le cas des déductions fiscales pour les logements locatifs (pour un coût budgétaire d’environ 700 M €) et le « chèque bébé » de 2 500 euros par nouveau né (pour un coût budgétaire d’environ 1,2 Md €). Trois millions de contribuables ont été concernés par ces mesures. Ils ont reçu le montant à déduire dans l’IRPF de 2009 par l’intermédiaire d’une baisse mensuelle des rétentions.
18 Enfin, pour un million de contribuables, la suppression de l’impôt sur le patrimoine (el impuesto sobre el patrimonio) a été mise en œuvre, suite aux élections législatives de mars 2008. Cette décision gouvernementale a suscité de nombreuses réactions politiques. L’Administration fiscale a également critiqué cette suppression. L’impôt sur le patrimoine a une fonction de contrôle des actifs des contribuables, qui aide à la gestion de l’impôt sur le revenu, le principal impôt direct en Espagne. Son objectif n’est pas de faire rentrer des fonds, mais d’obtenir des informations très importantes pour l’administration fiscale sur le patrimoine des contribuables. En effet, l’impôt sur le patrimoine est géré par les communautés autonomes. Il engendrait des recettes relativement modestes, environ 1,4 Md € par an, soit un rendement quatre fois inférieur à celui observé en France au titre de l’ISF. Le manque à gagner pour les autonomies a été compensé par le Gouvernement. Supprimé dans la majorité des pays de l’OCDE, l’ISF est resté en 2008 une exception française. C’était l’un des principaux arguments avancés par les défenseurs de cette suppression, et la nécessité de ne pas porter atteinte à l’épargne des particuliers.
B. Des mesures fiscales favorables aux entreprises
19 Afin d’encourager l’embauche, le Gouvernement a mis en place une politique fiscale très favorable aux entreprises. Ont été mises en place de nombreuses déductions fiscales pour toute entreprise qui signerait un contrat stable avec des chômeurs avec d’importantes charges familiales, pour toute création d’entreprise par des chômeurs. Des mesures spécifiques ont été arrêtées dans les secteurs automobiles, de la formation des salariés et l’environnement. Ainsi, comme en France, le secteur automobile reçoit des aides en vue de maintenir l’emploi à court terme, et d’améliorer la compétitivité et l’innovation du secteur (voiture électrique) à long terme.
20 Les recettes fiscales au titre de l’impôt sur les bénéfices (el impuesto sobre los beneficios) payés par les entreprises espagnoles ont chuté de près de deux tiers depuis le début de la crise. En 2007, l’impôt sur les bénéfices avait rapporté 44,8 Mds € à l’État. En 2010, ce même impôt ne rapporte plus que 16,6 Mds € de recettes que le Gouvernement perçoit auprès de quelque 1 400 sociétés. Or malgré ses difficultés économiques, l’Espagne abrite des entreprises florissantes, comme les banques Santander et BBVA, l’opérateur Téléfonica, le géant de l’habillement Inditex (qui recouvre par exemple la marque Zara) ou le pétrolier Repsol. Or ces cinq sociétés ont généré à elles seules un bénéfice net de 17,8 Mds € en 2010. « Les grandes entreprises paient de moins en moins d’impôts. Leurs bénéfices n’ont pas diminué au même rythme que leurs contributions fiscales », constate Carlos Cruzado, haut fonctionnaire au Trésor espagnol. Cet écart s’explique en partie par le fait que les bénéfices encore générés par les sociétés proviennent en grande partie de leurs activités à l’étranger. Comme les bénéfices sont en général imposés à la source, les coffres du Trésor espagnol se vident mécaniquement. Ainsi, les sociétés paient proportionnellement moins d’impôts en Espagne que les particuliers, soit 11,6 % du total de leurs bénéfices contre 12,4 % pour les ménages, selon les chiffres 2010 de l’Administration fiscale espagnole.
21 En Espagne, les sociétés bénéficient en outre d’exemptions fiscales sur les dividendes versés par leurs filiales à l’étranger. Cela leur permet d’échapper à l’impôt sur les bénéfices prélevé en Espagne, dont la tranche principale de 30 % correspond à peu près à la moyenne des pays européens (contre 33,1/3 % en France). En 2010, 30 des 35 sociétés de l’indice phare de la Bourse de Madrid avaient des filiales dans des États considérés comme non coopératifs au sens de l’OCDE. Cette tendance ne s’explique pas seulement par des raisons fiscales, mais aussi par l’internationalisation des groupes espagnols. Par exemple, le numéro un mondial de l’habillement, Inditex, est ainsi implanté sur le territoire de 85 États. La chute de l’impôt payé par les sociétés n’est certes pas due uniquement à cette évolution : elle résulte aussi de la faillite de plusieurs centaines d’entreprises depuis l’explosion de la bulle immobilière en 2008 et de l’importance de l’économie souterraine, qui représente environ 20 % du produit intérieur brut. Le gouvernement espagnol est confronté à un dilemme insoluble : comment augmenter les recettes fiscales sans décourager l’investissement et pénaliser davantage l’emploi.
II. La mise en place d’une politique fiscale de lutte contre les déficits (2010-2014)
22 En dépit d’un effort budgétaire conséquent, le plan de relance du Gouvernement Zapatero ne permet pas à l’Espagne de sortir de la récession économique. L’irruption de la crise grecque au premier semestre 2010 a conduit l’Espagne à adopter dans l’urgence des politiques de réductions des déficits publics. Afin de rassurer les agences de notation et les institutions de l’UE, le gouvernement Zapatero s’est donc engagé à ramener le déficit public de à 11,2 % à 9,8 % du PIB dès 2010, soit un effort budgétaire de 15 Mds € sur deux ans. Cela se traduit par une volonté de réduction des dépenses publiques. Le traitement des agents publics est réduit en moyenne de 5 % (l’effort demandé étant proportionnel aux revenus.), en contradiction de l’accord signé l’année précédente avec les partenaires sociaux. Le gouvernement espagnol entend montrer l’exemple en diminuant de 15 % le traitement de chaque ministre. Les dépenses d’investissements publics sont réduites de 6 Mds € entre 2010 et 2011. Les collectivités locales n’échappent pas à l’effort collectif puisqu’il leur est demandé d’économiser 1,2 Md €. Enfin, l’aide au développement, fortement augmenté sous la précédente législature, est amputé de 600 M €. En matière de dépenses sociales, le remboursement des médicaments est moins bien assuré et l’aide dont bénéficiaient les personnes dépendantes est moins généreuse (fin de la rétroactivité des droits par exemple). Enfin, à l’exception des retraites non contributives et des retraites minima, les pensions ne seront pas revalorisées. Le gouvernement Zapatero est donc revenu sur une partie des baisses d’impôts qu’il a réalisées les années précédentes dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 [6].
23 En 2011, lors de la campagne électorale des législatives, Mariano Rajoy avait laissé entendre aux électeurs une éventuelle baisse des impôts. Les promesses fiscales n’engagent que ceux qui les écoutent. Comme le disait d’ailleurs Henri Queuille « la politique n’est pas l’art de résoudre les problèmes, mais de faire taire ceux qui les posent ». En 2012, le nouveau président du gouvernement espagnol a augmenté les impôts, contrairement à ce qu’il avait laissé entendre car le déficit public de 8 % dépasse les estimations les plus négatives. Jusqu’en 2014 cela s’est traduit par des mesures de renforcement de la pression fiscale sur les particuliers et les entreprises (A) et le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale (B).
A. Le renforcement « en demi-teinte » de la pression fiscale en Espagne
1. Une réforme fiscale prudente en matière d’impositions directes
24 S’agissant des impositions directes, dès 2010, le gouvernement Zapatero revient sur les baisses d’impôts réalisées les années précédentes, et notamment celles au titre de l’impôt sur le revenu. Ainsi, le cadeau fiscal dit « chèque-bébé » de 2 500 euros par nouveau né est supprimé par la loi de finances pour 2010. Il en va de même de la réduction fiscale de 400 euros sur l’IRPF mis en place durant l’année 2008, à l’exception des plus bas revenus, ce qui a permis au Gouvernement de recouvrer 5,7 Mds €. Par ailleurs, le législateur fiscal introduit deux tranches supplémentaires au titre de l’impôt sur le revenu. Ainsi, le taux de l’IRPF pour les plus gros revenus est augmenté avec des tranches taxées à 46 % et 47 % dans le cadre de ce nouveau barème. Par ailleurs, la fiscalité sur l’épargne est sensiblement modifiée, et la déduction fiscale pour l’achat d’un logement, est supprimée.
25 Avec l’arrivée du Gouvernement Rajoy, le décret royal n° 20/2011, du 30 décembre 2011, relatif aux mesures urgentes en matière budgétaire, fiscale et financière pour la correction du déficit public, a introduit, entre autres, une charge fiscale complémentaire qui sera en vigueur pour les exercices 2012 et 2013 [7]. Les augmentations de l’impôt sur le revenu s’appliqueront par tranches, à partir de 0,75 % pour les revenus les plus bas, jusqu’à +7 % pour les foyers dont les ressources annuelles dépassent 300 000 euros. Des mesures qui ont été qualifiées d’exceptionnelles et « provisoires » par le gouvernement Rajoy, puisque ces hausses d’impôts ne sont prévues que pour 2012 et 2013. Les revenus financiers seront également davantage taxés, de deux points supplémentaires jusqu’à 6 000 euros, quatre points au-delà de ce seuil, et jusqu’à 6 % de plus à partir de 24 000 euros. L’ensemble de ces mesures fiscales a permis au Gouvernement de récolter 6,2 Mds € en 2012. En raison de la récession, ces mesures ont été prorogées en 2014 [8].
26 En mars 2014, les experts convoqués par le gouvernement espagnol ont prôné la mise en place d’une réforme fiscale de grande ampleur pour donner un coup d’accélérateur à la reprise économique. La commission d’experts de la réforme fiscale, placée sous l’autorité du Professeur Manuel Lagares, a défendu la piste d’une baisse de la fiscalité. Ce rapport formule une quinzaine de préconisations, dont une baisse des impôts directs à partir de 2015 [9]. Les propositions du rapport prévoient notamment une diminution de l’impôt sur le revenu et une baisse du taux de l’impôt sur les sociétés. La réforme doit s’accompagner aussi de la suppression d’un certain nombre d’exonérations et de réductions fiscales qui ont permis à la plupart des grandes entreprises espagnoles de limiter leur taux effectif d’imposition des bénéfices de moins de 5 points. Le rapport préconise qu’un certain nombre de produits et de services ne bénéficient plus des taux de TVA réduite de 4 points et 10 points au lieu du taux normal de 21 points et suggère aussi de relever certaines taxes sur l’alcool et les carburants notamment. Le rapport préconise l’étalement dans le temps de l’entrée en vigueur de cette réforme fiscale sur les années 2015 et 2016. Cette ambitieuse réforme fiscale a été mise en place à travers plusieurs dispositifs législatifs [10]. Il s’agit d’une réforme fiscale en deux étapes, la première est entrée en vigueur le 1er janvier 2015 et la seconde au 1er janvier 2016.
27 D’une part, s’agissant de l’impôt sur le revenu, les experts préconisaient une baisse de la tranche la plus élevée de l’impôt sur le revenu. De plus, il était proposé dans leur rapport que les faibles revenus annuels soient exemptés de cet impôt. Le Gouvernement Rajoy a suivi l’avis des experts dans le cadre de sa réforme fiscale. D’abord, le législateur a réduit le nombre de tranches au titre de cet impôt, en faisant passer ce nombre de 7 à 5 tranches d’imposition. Ensuite, le taux marginal de l’impôt sur le revenu a été fixé à 47 %. Puis, les contribuables disposant d’un revenu imposable annuel inférieur à 12 000 euros cessent d’être imposés à l’impôt sur le revenu depuis le 1er janvier 2015.
28 D’autre part, s’agissant de l’impôt sur les sociétés, les experts proposent de baisser de trois points les charges sur le travail et de compenser cette perte de recettes fiscales par une augmentation des impôts indirects. Le législateur a prévu que l’impôt sur les sociétés diminue, passant de 30 % à 25 %. Durant l’année 2015, cet impôt est passé de 30 % à 28 %. En 2016, il passera de 28 % à 25 %, quel que soit le type d’impôt que payent les grandes entreprises et les PME sur leurs bénéfices.
2. Une politique fiscale plus austère en matière d’impositions indirectes
29 D’une part, les taux normal et réduit de l’IVA ont été relevés au 1er juillet 2010 par le Gouvernement Zapatero. Le taux principal de l’IVA applicable à de nombreux biens de consommation (vêtements, électroménager, véhicules) est passé de 16 % à 18 %. Le taux intermédiaire de 7 % appliqué dans des secteurs importants en Espagne, du fait de son économie en partie tournée sur le tourisme et le secteur de l’immobilier, comme l’hôtellerie, la restauration et la construction immobilière, a été augmenté d’un point, pour le porter à 8 %. Par contre, les produits de première nécessité (secteur alimentaire) bénéficient d’un taux réduit de 4 %, sur lequel le Gouvernement Zapatero n’a pas agi. Le Gouvernement a ainsi récolté environ 5,2 Mds € supplémentaires grâce à ces hausses de l’IVA. En juillet 2012, le Gouvernement Rajoy a décidé d’aller plus loin, et a fait adopter un train de mesures destinées à élargir l’assiette de l’IVA et à rehausser le taux de cet impôt, étant donné que sa base d’imposition était nettement plus étroite que dans une majorité d’États de l’UE. Afin de se conformer à la législation de l’UE en la matière, et afin d’accroître le rendement de cet impôt, le taux normal de l’IVA a été porté à 21 % ; le taux intermédiaire est passé de 8 % à 10 % et le taux réduit est resté à 4 %. De nombreux biens et services qui bénéficiaient du taux intermédiaire basculent vers le champ d’application du taux normal. Le taux intermédiaire ne s’applique plus qu’à certains produits alimentaires et dispositifs médicaux, au transport de passagers, et à la plupart des services de l’hôtellerie et à la construction de nouvelles habitations. Le taux réduit ne s’applique plus qu’aux articles essentiels tels que les légumes, le lait, le pain, les fruits, les livres, les journaux et certains produits pharmaceutiques. En 2007, cet impôt représentait 55 Mds € de recettes, et seulement 49 Mds € de recettes en 2011. En juin 2014, les autorités espagnoles ont refusé d’élargir l’assiette de l’IVA. Par exemple, le tourisme et le transport sont encore soumis au taux intermédiaire de 10 % et la presse et les libraires au taux réduit de 4 %. Si la loi de finances pour 2014 a mis en place une hausse de l’IVA dans le domaine de la santé, avec un taux qui est passé de 10 à 21 %, une mesure fiscale ayant rapporté 1 Md € supplémentaires [11], le gouvernement espagnol a écarté une hausse de l’IVA dans sa réforme fiscale de 2015 et de 2016 en dépit de la pression des instances de l’UE.
30 D’autre part, en ce qui concerne les accises, le Gouvernement Rajoy a décidé de rehausser certaines taxes, comme les taxes aéroportuaires, sur les tabacs et les alcools. Dans le cadre de la loi de finances pour 2014 [12], le gouvernement espagnol a fait le choix d’une augmentation de 10 % des taxes sur l’alcool, à l’exception du vin et de la bière, ainsi qu’une hausse des taxes sur les tabacs. Ces mesures ont rapporté 700 M €, dont 366 M € sur le tabac. Par ailleurs, s’agissant des écotaxes, l’Espagne apparaît comme le « cancre » de l’UE. Les écotaxes ne représentent en Espagne qu’environ 1,5 % du PIB (contre 2,1 % en France ; 5,8 % au Danemark). Elles sont donc nettement inférieures à ce qui se pratique au sein de l’UE. Les taxes environnementales peuvent être divisées en trois catégories : taxe sur l’énergie (1,3 % du PIB), le transport (0,3 % du PIB), la pollution et les ressources (0 % du PIB). Ainsi, en Espagne, les taxes sur l’utilisation des véhicules à moteur ne sont pas suffisantes, et des avantages fiscaux sont accordés aux moteurs diesel malgré les risques qu’ils représentent pour la santé humaine. Quant à l’agriculture espagnole, elle échappe à la fiscalité environnementale. La mise en place d’une taxe carbone nationale devrait être envisagée. Par exemple, les oxydes de soufre et d’azote ne sont presque pas imposés au niveau national. De même, les carburants sont faiblement imposés par rapport à la moyenne des États de l’UE. Il convient de souligner les efforts déployés par le Gouvernement Rajoy en ce sens afin de « verdir » davantage la fiscalité espagnole. Le Gouvernement a mis en place dans le cadre de sa loi de finances pour 2014 une nouvelle taxe sur les gaz à effets de serre. Il s’agit d’une nouvelle taxe d’accise sur les gaz à effet de serre fluorés, utilisés dans la réfrigération et la climatisation. Cette nouvelle taxe est applicable à tout le territoire espagnol depuis le 1er janvier 2014. Par ailleurs, en juillet 2013, le Gouvernement a actualisé les taux des accises sur les carburants, suite à la mise en place d’une imposition unique sur les carburants, ce qui contribue également à « verdir » davantage la fiscalité espagnole. La taxe unique sur les carburants est désormais mise à jour tous les trois mois en fonction de l’indice des prix à la consommation (IPC). Elle est récoltée par le ministère des Finances avant d’être transféré à l’Agence nationale des Routes (Conavi) et aux municipalités, pour réparer les routes. De plus, en vigueur depuis le 1er septembre 2012, la hausse de 18 % à 21 % du taux de l’IVA concerne, entre autres produits, les carburants. La hausse de l’IVA a été globalement répercutée sur les prix de vente au détail et a contribué à alimenter une hausse permanente depuis 2008 des prix des carburants en Espagne. Le prix moyen du gazole est actuellement de 1,45 €/litre contre 1,41 €/litre en juillet 2012 et 1,10 €/litre en juin 2008.
B. Le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale
31 Quant à la lutte contre l’économie souterraine, elle peine à donner des résultats en Espagne. Les différents plans lancés ces dernières années pour la réduire ont eu peu d’effets. Or elle représenterait près de 20 % du PIB, selon les économistes, soit environ 20 Mds € qui échappent à l’Administration fiscale chaque année. Au printemps 2012, le Gouvernement Rajoy a mis en œuvre un vaste plan de lutte contre la fraude fiscale, qui vient compléter la loi d’amnistie fiscale mise en place au début de la mandature. Grâce à ces mesures, l’État espagnol souhaite récolter environ 8 Mds € et contribuer ainsi aux mesures de réduction des déficits publics. Selon le Gouvernement Rajoy, le renforcement de la lutte contre la fraude fiscale a permis à l’Administration fiscale de récupérer 8,5 Mds € entre janvier 2012 et septembre 2012, soit 18 % de plus que sur la même période en 2011.
32 En premier lieu, l’Espagne a adopté au mois de mars 2012, avec le décret-loi 12/2012 du 30 mars 2012, un programme spécial de régularisation d’actifs occultes [13]. L’objectif est d’inciter les contribuables à déclarer leurs actifs non déclarés. À l’issue de l’année 2012, les sanctions pour fraude fiscale ont été durcies. Sont concernés par cette mesure, les contribuables soumis à l’impôt sur le revenu des personnes physique, à l’impôt des sociétés. Il est à noter qu’il ne peut s’agir de revenus faisant l’objet d’une vérification ou d’une enquête. Il faut en outre, que le contribuable paie une somme correspondant à 10 % du total des montants déclarés. Il évite ainsi les pénalités, intérêts et majorations et peut également, en principe, échapper à sa responsabilité pour délit de fraude fiscale. Le contribuable doit attentivement déterminer les années qu’il souhaite régulariser étant donné que si les sommes fraudées sont susceptibles d’être qualifiées, en raison de leur montant, de délit fiscal, il convient de régulariser non seulement les années correspondantes à la prescription fiscale, soit quatre ans, mais bien celles correspondant au délit économique, à savoir cinq ans. L’adoption de ce texte d’amnistie fiscale n’a rapporté à l’Administration fiscale que 50 M €, soit cinquante fois moins que prévu par le Gouvernement Rajoy, qui espérait faire émerger 25 Mds € et récolter ainsi 2,5 Mds €. Cette mesure a été très critiquée en Espagne, la plupart des experts soulignant l’attitude paradoxale du Gouvernement qui prévoit d’augmenter les impôts pour ceux qui les paient et de pardonner à ceux qui ne les paient pas ! Les membres de la doctrine soulignent qu’il s’agit d’une mesure fiscale injuste.
33 En second lieu, le Gouvernement a mis en place un vaste plan de lutte contre la fraude fiscale. Ce texte législatif prévoit de limiter les paiements en espèces. Cette limite est fixée à 2 500 euros pour les entreprises, sous peine de sanctions équivalentes à 25 % du montant versé. Par contre, le texte demeure plus souple à l’égard des particuliers. La limite de paiement en espèces est fixée à 15 000 euros pour les particuliers. Cet assouplissement vise à ne pas fragiliser l’activité touristique en Espagne. La loi de lutte contre la fraude fiscale prévoit également de rendre imprescriptible la non-déclaration des revenus ou encore de pouvoir réaliser des saisies préventives sur les comptes bancaires afin d’éviter les fuites de capitaux, et que le fraudeur ne se place dans une situation d’insolvabilité qui empêche le recouvrement après des processus administratifs trop longs. Les contribuables sont obligés de déclarer les comptes en banque, biens immobiliers et portefeuilles de valeur détenus à l’étranger. Enfin, en 2014, la grande réforme fiscale du Gouvernement Rajoy a complété le dispositif existant par des mesures spéciales pour lutter contre la fraude fiscale. Parmi les principales mesures du dispositif, il est prévu la publication des listes des débiteurs du Trésor public. L’Administration fiscale permettra ainsi la publication périodique des listes de débiteurs du Trésor public de dettes ou de sanctions fiscales, dès lors que certaines circonstances sont réunies (montant de la créance supérieur à 1 M €).