Assurer un financement pérenne et incitatif : moduler les cotisations employeurs

8En France, comme dans la plupart des pays de l’OCDE, l’assurance chômage est financée par des cotisations assises sur les salaires. Jusqu’au 1^er juillet 2013, ces cotisations étaient indépendantes de la durée et de la nature du contrat et représentaient 6,5 % du salaire brut. Depuis cette date, elles sont modulées en fonction de la nature et de la durée du contrat de travail [2]. Elles sont ainsi majorées pour les contrats à durée déterminée dont la durée est inférieure à trois mois et minorées pour les contrats à durée indéterminée lors de l’embauche d’un salarié de moins de 26 ans [3]. Cette modulation, voulue par les partenaires sociaux, s’explique par le poids des contrats courts dans le déficit de l’assurance chômage [4]. Si le chemin ouvert par cette réforme est sans doute le bon, il nous paraît nécessaire de réfléchir à la meilleure manière de lier durée des emplois et cotisations à l’assurance chômage pour l’approfondir. En effet, les comptes prévisionnels du régime d’assurance chômage devraient accuser un déficit de l’ordre de 3,5 milliards d’euros pour une dette cumulée de 24,9 milliards d’euros en 2015. Les tensions qui s’exercent sur le régime d’assurance chômage ne sont pas seulement conjoncturelles dans la mesure où le déficit moyen est supérieur à 1 milliard d’euros depuis le début des années 2000. Il devient urgent de se donner les moyens de financer de manière pérenne l’assurance chômage, tout en incitant les entreprises à adopter des comportements plus responsables en matière de gestion de leur main-d’œuvre.

9Le système américain d’experience rating, qui a sans doute inspiré la réforme française, figure parmi les pistes concrètes les plus intéressantes [5]. Sa caractéristique originale est qu’il module les cotisations d’une entreprise en fonction du coût des nouveaux chômeurs qu’elle employait auparavant et qui sont désormais indemnisés. Il s’agit, en d’autres termes, de responsabiliser - au moins en partie - les entreprises quant au coût en termes de charges à la caisse d’assurance chômage que leurs choix imposent à la collectivité et donc de leur faire internaliser une externalité.

10Les Etats-Unis ont une longue pratique de ce mode de financement dont l’origine est ancrée dans la crise des années 1930. La loi sur la sécurité sociale (Security Social Act) de 1935 et celle sur l’assurance chômage (Federal Unemployment Tax Act) de 1939 généralisèrent le recours à l’experience rating [6] mais, bien que partageant un principe commun, les modalités pratiques diffèrent entre les Etats.

11La méthode la plus couramment utilisée est celle dite du ratio de réserve [7]. Chaque entreprise dispose d’un compte auprès du système fédéral d’assurance chômage [8]. Ce compte enregistre les crédits (contributions au système d’assurance chômage) et les débits (versements des allocations chômage) de chaque employeur. Le ratio de réserve s’obtient en faisant le rapport entre le solde du compte et la masse salariale imposable, une moyenne étant faite sur un nombre d’années prédéterminé (typiquement trois ou cinq). Le taux de cotisation est alors d’autant plus élevé que le ratio de réserve est faible, témoignant du déficit du compte de l’entreprise. Il dépend par ailleurs d’un barème fédéral qui peut varier chaque année.

12La contribution des employeurs au système d’assurance chômage est ainsi doublement modulée. Elle l’est tout d’abord au niveau de l’entreprise en fonction de sa politique de gestion de la main-d’œuvre. Il s’agit de la logique de bonus-malus qui sous-tend le système d’experience rating et vise à faire internaliser aux entreprises les externalités fiscales qu’elles engendrent. Elle l’est ensuite au niveau fédéral en fonction de l’équilibre financier du système fédéral d’assurance chômage (ratio de soutenabilité). En pratique, les taux de cotisations employeurs sont bornés et la part des indemnités à la charge des entreprises est inférieure à 100 %. Ainsi, en 2012, elle était de 69 % en moyenne et oscillait entre 26 % au New-Jersey et 83 % au Michigan.

13Que peut-on attendre d’un tel système ? Depuis les travaux fondateurs de Feldstein [1976], l’experience rating a fait l’objet de nombreuses autres études. Celle d’Anderson et Meyer [2000] est d’une acuité particulière dans la perspective de l’introduction d’un tel système en France. Entre 1972 et 1984, il n’existait pas de mécanisme d’experience rating dans l’Etat de Washington et le taux de cotisation à l’assurance chômage pour toutes les entreprises était de 3 ou 3,3 % selon les années. La promulgation de la loi TEFRA (Tax Equity and Fiscal Responsability Act) en 1982 impose à tous les Etats un taux de cotisation plafond d’au moins 5,4 % à compter de 1985. Un taux uniforme de 5,4 % dans l’Etat de Washington aurait largement surtaxé la plupart des entreprises, d’où la nécessité de revenir à un système d’experience rating. Ces auteurs montrent [9] que l’introduction d’un système d’experience rating a accru le niveau d’emploi et en a réduit la volatilité. D’une manière générale, la plupart des travaux théoriques et empiriques concluent que l’experience rating réduit significativement les mises-à-pied temporaires [10], diminue les licenciements permanents, favorise l’emploi et en réduit les fluctuations au cours du cycle.

14L’experience rating nous semble donc un système éprouvé et robuste, dont les modalités techniques sont déjà bien dé nies. Il a pour lui la validation d’un grand nombre de travaux académiques, théoriques comme empiriques. Si une transposition pure et simple de ce système au cas français semble délicate au regard des spécificités du marché du travail [11], plusieurs réformes et propositions de réforme s’en inspirent indéniablement [12]. L’accord national interprofessionnel (ANI) de janvier 2013 procède de cette analyse. La taxation des contrats courts a pour objet de faire internaliser aux entreprises une partie du coût induit par l’excès de rotation de la main-d’œuvre sur la caisse d’assurance chômage. La modulation des contributions devrait ainsi inciter les entreprises à substituer des contrats longs aux contrats courts afin d’échapper au renchérissement du coût du travail. Si le principe de la modulation est à saluer, le champ d’application en est cependant restreint [13], et la réflexion académique plaide pour aller plus loin [14].

Repenser l’externalisation aux opérateurs privés

15Tardivement et timidement par rapport à d’autres pays de l’OCDE, la France a ouvert en 2005 les activités d’accompagnement et de placement aux opérateurs privés et il a fallu attendre 2006 pour voir apparaître les premières expérimentations de cette externalisation (Behaghel et al. [2014]). Chaque pays a un usage très différent des possibilités d’externaliser certains services du SPE à des opérateurs privés. Certains, comme les Pays-Bas ou l’Australie, ont fait le choix de totalement déléguer les tâches usuellement dévolues au service public de l’emploi. D’autres ont décidé de con er à ces opérateurs privés de placement (OPP) l’insertion des demandeurs d’emploi les plus éloignés du marché du travail, comme le Royaume-Uni, ou le placement des chômeurs les plus éduqués, comme le Danemark.

16Que peut-on attendre de l’externalisation des services de placement ? De manière générale, les évaluations sont encore rares et leurs résultats mitigés. Les résultats les plus favorables transparaissent dans les études britanniques et australiennes, alors que les études allemandes, françaises et suédoises tendent à montrer que le recours aux prestataires privés est en général moins efficace que le recours à l’opérateur public [15]. Il convient cependant d’être attentif aux conclusions que l’on peut en tirer pour au moins deux raisons. Tout d’abord les méthodologies et protocoles d’analyse diffèrent. Ensuite, comme nous allons le voir, les modalités organisationnelles de la sous-traitance varient énormément d’un pays à l’autre et ce sont ces modalités qui en déterminent l’efficacité.

17Nous contrasterons ici l’expérience française avec la pratique australienne. En effet, l’Australie est l’un des pays qui ont la plus grande expérience dans l’externalisation de l’accompagnement. Cette expérience a notamment permis d’apporter quelques solutions au problème d’agence qui se pose entre la puissance publique et l’opérateur privé, ce dernier disposant d’un avantage informationnel sur les caractéristiques des demandeurs d’emplois et sur la qualité des services qu’il propose. Si le système de rémunération est mal construit, il peut chercher à choisir soit les demandeurs d’emploi les plus faciles à placer, soit, par exemple, des dispositifs qui maximisent le taux de sortie, au détriment de la qualité de l’emploi ou du taux de récurrence au chômage.

18Le système australien a cherché à répondre à ces dé s de plusieurs manières. Tout d’abord, les opérateurs sont rémunérés à la performance et évalués régulièrement [16] par le ministère du travail. Caractéristique importante : ces évaluations sont rendues publiques de manière à renforcer la concurrence entre opérateurs, et ce, au-delà de la phase initiale de contractualisation par appel d’offres. La rémunération des opérateurs est modulée en fonction de la difficulté d’insertion des demandeurs d’emploi. Elle se compose de trois éléments principaux. Le premier élément sert à couvrir les frais d’accompagnement, le deuxième rémunère le retour en emploi et le dernier dépend de la qualité et de la pérennité de l’emploi retrouvé. Le dernier élément est rémunéré en deux fois, après 13 semaines puis après 26 semaines en emploi.

19C’est le service en charge de l’indemnisation des demandeurs d’emploi (Centerlink) qui procède au profilage des chômeurs. En fonction de leur distance au marché du travail, ils sont affectés à l’un des quatre niveaux d’accompagnement possibles. Le premier s’adresse aux demandeurs d’emplois sans difficulté particulière alors que le dernier s’adresse à ceux en grande précarité. Lors de ce profilage, la liste des opérateurs présents dans le bassin d’emploi est remise à chaque demandeur d’emploi. Cette liste contient toutes les informations nécessaires, en particulier l’évaluation des opérateurs afin d’orienter les chômeurs vers les plus efficaces. Ce sont donc les demandeurs d’emplois qui choisissent l’opérateur qui va les prendre en charge. Ce procédé a l’avantage d’instaurer une compétition forte entre les différents opérateurs.

20Au regard des pratiques australiennes, les modalités de délégation en France de l’accompagnement aux OPP sont peu transparentes. Bien entendu, certaines difficultés viennent du fait qu’il s’agit pour l’instant essentiellement d’expérimentations. Il n’en reste pas moins difficile d’obtenir le cahier des charges imposé aux opérateurs, et tout aussi délicat d’avoir une information précise sur leur rémunération. La liste des opérateurs en contrat avec Pôle emploi, le degré de concurrence entre les OPP selon les bassins d’emploi ou encore leurs performances individuelles ne sont pas rendues publiques. Rappelons que c’est sur cette base que le demandeur d’emploi choisit son prestataire en Australie et que c’est sur cette même base que les différents opérateurs évaluent le degré de concurrence auquel ils font face.

21En pratique, le cahier des charges imposé aux opérateurs privés s’avère coercitif et ne leur laisse que peu de marge de man œuvre pour s’adapter aux conditions qui prévalent sur le marché du travail. Jusqu’à présent Pôle emploi a privilégié l’obligation de moyen par rapport à l’obligation de résultat. Or, l’un des enseignements forts du modèle australien est qu’un système efficace associe une grande liberté dans les prestations à un mécanisme incitatif de rémunération. En France, les modalités de paiement des opérateurs privés introduisaient, certes, un paiement à la performance, mais parfois de manière discutable (Behaghel et al. [2009], [2014] et Crépon et al. [2013]). Dans certains cas, la part fixe de la rémunération était disproportionnée, incitant l’opérateur à inscrire un grand nombre de demandeurs d’emploi sans chercher nécessairement à les placer. De même, parts fixe ou variable ne dépendaient pas nécessairement du fait que certaines sous-populations étaient plus difficiles à accompagner que d’autres. Cela incitait à s’occuper davantage des demandeurs d’emploi les moins éloignés du marché du travail. En n, la concurrence entre OPP était le plus souvent inexistante une fois le marché public attribué [17].

22La délégation des prestations de Pôle emploi à des OPP fait partie des dispositifs innovants d’accompagnement renforcé récemment adoptés en France. Si l’on peut saluer cette évolution, il s’avère que les modalités et les résultats de cette externalisation ne sont pas encore à la hauteur des attentes. Les expériences étrangères, notamment l’australienne, plaident pour une refondation des dispositifs français et donnent quelques pistes qu’il pourrait être judicieux d’explorer.

23La modulation de cotisations employeurs à l’assurance chômage comme la possibilité d’externaliser certaines de ses activités peuvent contribuer à améliorer le fonctionnement du marché du travail. Une fois ce principe admis, il est nécessaire, comme nous l’avons vu, de réfléchir à la meilleure manière d’utiliser ces instruments. Les expériences étrangères apportent sur ces points des enseignements précieux. Au-delà des questions budgétaires se posent, à budget donné, la question de l’usage de ces ressources. Si l’indemnisation a toujours été au cœur de l’assurance chômage, l’accompagnement est aujourd’hui mis en avant. Nous allons voir que, sur ce point, des progrès peuvent être faits et que le renforcement des missions d’accompagnement peut améliorer significativement les taux de sortie du chômage.

Faciliter le recours à l’assurance chômage

25Faciliter l’accès à l’indemnisation et aux prestations d’accompagnement devrait faire partie des objectifs d’une réforme du service public pour l’emploi. S’il existe de nombreux indices qui montrent la difficulté pour les demandeurs d’emploi à comprendre et à accéder à ces services, le non-recours à l’assurance chômage est sans doute le plus marquant.

26Aussi surprenant que cela puisse paraître à première vue, une grande partie des demandeurs d’emploi éligibles à l’assurance chômage ne demandent pas à être indemnisés lorsqu’ils sont au chômage. Sur l’ensemble des pays pour lesquels nous disposons de données, il apparaît qu’entre un tiers et deux tiers des demandeurs d’emploi sont dans ce cas. Les estimations dépendent de la précision des données et de l’horizon temporel adopté. Sur données d’enquête, où les courtes périodes de chômage sont généralement omises, le taux de recours est estimé entre 50 et 80 % aux Etats-Unis et au Canada (Blank et Card [1991], McCall [1995], Storer et van Audenrode [1995]). Les quelques études sur données administratives, plus précises à la fois pour les épisodes de chômage et la détermination de l’éligibilité, donnent des taux de recours plus faibles. Pour les Etats-Unis, Anderson et Meyer [1997] trouvent des taux compris entre 23 et 55 % en fonction des sous-échantillons étudiés. Le Department of Work and Pension anglais rapporte un taux de recours autour de 50 % en 2003 et 2007.

27Blasco et Fontaine ([2010], [2014]) ont mené une série de travaux sur données françaises [18] qui confortent ces ordres de grandeur. Lorsque l’on prend en compte toutes les périodes de chômage, même les plus courtes, seuls 32 % des chômeurs sont indemnisés durant leurs épisodes de chômage. Bien entendu, une partie importante du non-recours s’explique par une sortie très rapide du chômage : un tiers des éligibles sortent du chômage en moins de trois mois et n’ont donc que peu d’incitations à engager le processus de demande [19]. Néanmoins, même parmi les chômeurs effectivement indemnisés, le recours est loin d’être immédiat : il faut en moyenne sept semaines à un demandeur d’emploi éligible pour compléter et faire valider son dossier et pour plus de 25 % le processus prend plus d’un mois et demi [20]. Ces frictions dans le processus de demande participent à expliquer les faibles taux de recours observés. D’autres facteurs, comme le montant et la durée de l’indemnisation, pourraient entrer en compte mais la littérature existante peine à faire émerger des relations systématiques [21].

28Ces résultats indiquent qu’il peut être difficile pour certains chômeurs de comprendre le processus de demande, de collecter les pièces nécessaires et de remplir leur dossier. Ils plaident donc pour une meilleure prise en charge des demandeurs d’emploi. On remarquera que les informations sur les cotisations passées (qui devraient permettre dans la plupart des cas de déterminer l’éligibilité) existent et que l’employeur pourrait avoir à informer Pôle emploi à la n du contrat de son salarié. Pôle emploi pourrait alors informer le salarié de ses droits éventuels et simplifier le reste des démarches [22]. La convention tripartite 2015-2018 prévoit dans ce sens plusieurs évolutions visant à faciliter le processus de demande et de perception d’indemnisation pour les demandeurs d’emploi éligibles : l’amélioration de l’information donnée aux demandeurs d’emploi sur leur éligibilité, la dématérialisation du processus d’inscription et de demande d’allocation, ou encore la mise en œuvre de la Déclaration sociale nominative (DSN) issue des données de paie de l’employeur pour sécuriser les déclarations des employeurs, l’éligibilité et l’indemnisation des demandeurs d’emploi. Plus largement, le phénomène de non-recours montre bien la distance entre le service public pour l’emploi et les populations à qui ce service est destiné. Ces difficultés dans le recours à l’indemnisation s’étendent probablement aux autres services proposés. Cela appelle de manière générale à mieux accompagner les demandeurs d’emploi.

Renforcer l’accompagnement des demandeurs d’emploi

29Il nous semble donc nécessaire de réfléchir à un accompagnement plus rapide et plus régulier des demandeurs d’emploi. Il ne s’agit pas d’une dimension secondaire dans la lutte contre le chômage. En matière de politique de l’emploi, l’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi est, en effet, l’un des rares dispositifs pour lesquels les évaluations dont on dispose montrent l’efficacité (Card et al. [2010], Fontaine et Malherbet [2013]).

30La France a expérimenté en 2006 un dispositif appelé « suivi mensuel personnalisé » (SMP). Destiné aux demandeurs d’emploi présentant un risque faible à modéré de chômage, il mettait en place, dès le quatrième mois passé sur les listes de l’agence pour l’emploi, un entretien mensuel avec un conseiller. Si, dans les faits, le caractère mensuel de l’entretien n’était pas systématique, le renforcement de l’accompagnement était réel et les résultats très encourageants. Fontaine et Le Barbanchon [2012] ont ainsi montré que la durée du chômage des demandeurs d’emploi bénéficiant d’un renforcement – même modeste – de l’accompagnement diminuait très significativement. Les chômeurs bénéficiant d’un SMP ont ainsi vu leur taux de sortie vers l’emploi augmenter de 23 à 34 % durant la première année où ils étaient inscrits à l’ANPE. Il est à noter cependant que les sorties de liste pour cause de radiation ont également augmenté sur la même fenêtre de temps.

31Ce résultat rejoint de nombreuses autres évaluations faites à l’étranger sur des dispositifs similaires. De manière générale, le renforcement de l’accompagnement accroît le taux de sortie du chômage. L’effet sur le taux d’emploi est persistant, c’est-à-dire que le taux d’emploi des personnes mieux accompagnées reste plus élevé, même longtemps après la sortie du chômage (voir par exemple les études récentes de Pedersen, Rosholm et Svarer [2012], ou van den Berg, Kjaersgaard et Rosholm [2012] et Crépon, Dejemeppe et Gurgand [2005] dans le cas français). Cela signifie que le retour en emploi ne se fait pas au détriment de la qualité de l’emploi retrouvé. Plus encore, puisque la relation d’emploi est plus stable, il semblerait qu’être mieux accompagné améliore l’adéquation entre l’emploi retrouvé et les compétences du salarié.

32L’intensification généralisée de l’accompagnement introduite en 2006, bien que prometteuse, n’a pas été reconduite. Une montée du chômage plus rapide que les moyens de Pôle emploi a empêché la bonne mise en œuvre de ce dispositif. Bien entendu, embaucher davantage de conseillers n’est pas chose simple, mais la France a longtemps souffert d’un nombre insuffisant de conseillers par demandeur d’emploi, alors qu’à l’inverse l’effort financier à destination des politiques de l’emploi est particulièrement important. Certes, en 2012 les politiques de l’emploi représentaient en effet 2,35 % du PIB en France contre 1,42 % du PIB sur l’ensemble des pays de l’OCDE. Néanmoins, les dépenses liées aux « services de placement et assimilés » ne représentaient que 0,04 % contre 0,06 % pour l’ensemble des pays et 0,09 % pour des pays comme le Danemark ou l’Allemagne (OCDE [2012]). De même, un rapport récent de l’Inspection générale des finances [2010] pointait du doigt l’insuffisance des effectifs du SPE français : 150 équivalents temps plein étaient mobilisés pour 10 000 demandeurs inscrits, contre 377 en Allemagne et 349 en Angleterre. Ces observations appellent sans doute à un redéploiement des moyens mobilisés et des instruments mis en œuvre. Une partie de la réponse apportée en 2013 par Pôle emploi a consisté à davantage moduler le soutien fourni aux demandeurs d’emploi en fonction de leurs besoins, comme cela sera développé dans la partie suivante de cet article.

33Ce redéploiement ne saurait concerner uniquement l’aide offerte aux demandeurs d’emploi et pourrait être fait en faveur des services offerts aux entreprises. En effet, Pôle emploi peine particulièrement dans ses relations avec les entreprises. En concurrence directe avec les agences d’emploi privées ou sites de recherche sur internet, Pôle emploi souffre d’une mauvaise image, résultat peut-être d’un faible investissement passé dans ces activités. Une étude indique en effet que les conseillers ne consacrent que 7 à 8 % de leur temps de travail à la relation aux entreprises (Pôle emploi [2014]). En juin 2013, Pôle emploi a proposé une nouvelle offre de service à destination des entreprises, mettant ainsi concrètement en avant sa volonté de développer ce rôle d’opérateur pouvant soutenir non seulement les demandeurs d’emploi mais aussi les entreprises. Les premiers résultats d’évaluations internes de deux dispositifs, que sont les conseillers dédiés aux relations avec les entreprises et l’aide aux très petites entreprises, montrent l’intérêt de cette nouvelle orientation (Pôle emploi [2014]). Elle devrait permettre au service public pour l’emploi de jouer pleinement son rôle attendu d’intermédiaire sur le marché du travail et pourra renforcer l’efficacité des politiques d’accompagnement.

Articuler l’accompagnement et le contrôle des demandeurs d’emploi

35Il est courant, sans doute à tort, d’identifier le contrôle des demandeurs d’emploi avec l’intensification des sanctions à leurs égards. Si le contrôle repose effectivement sur la crédibilité de la menace en cas de défaillance avérée, il va bien au-delà. Il s’agit avant tout de donner une série de repères sur ce qui est attendu des demandeurs d’emploi, sur les méthodes de recherche à mobiliser, sur la régularité dans la prospection des offres et sur la mise à jour régulière de leur projet professionnel.

36On comprendra ainsi qu’il est souvent difficile d’évaluer séparément l’effet d’un contrôle renforcé avec celui d’un accompagnement renforcé. Dans une certaine mesure, la différence est sémantique. Le contrôle fait partie de l’accompagnement. Il affecte bien la manière dont les individus recherchent un emploi et pas seulement l’intensité de cette recherche. Une étude de van den Berg et van der Klaauw [2006] s’intéresse à une expérience menée aux Pays-Bas à la n des années 1990. L’expérience consistait à obliger un sous-ensemble de chômeurs, sélectionnés aléatoirement, à un suivi renforcé. Ils avaient des rendez-vous obligatoires et réguliers avec des conseilleurs où leurs curriculum vitae étaient vérifiés, leurs méthodes de recherche discutées et un certain nombre d’objectifs à atteindre entre deux rendez-vous dé ni. Si les objectifs n’étaient pas remplis, le chômeur pouvait être sanctionné. Contrôle et accompagnement étaient donc intimement liés. Les auteurs montrent que cette intensification conjointe des contrôles et de l’accompagnement incite à chercher différemment. En effet, comme les chômeurs doivent faire la preuve d’une recherche effective sous peine de sanctions, ils utilisent davantage les services de l’agence et plus largement les méthodes formelles de recherche au détriment d’autres canaux comme les réseaux personnels.

37S’il est généralement difficile de distinguer contrôle et accompagnement, quelques travaux permettent néanmoins d’estimer l’effet séparé des sanctions. Ainsi, Lalive et al. [2006] exploitent le fait qu’en Suisse les contrôles et sanctions du service public de l’emploi sont décentralisés au niveau de chaque canton. En fonction de spécificités locales, l’application des sanctions (en l’occurrence une suspension des allocations entre 1 et 60 jours) est variable. Cette variabilité est utilisée pour tester l’impact de sanctions plus ou moins systématiques. Les données exploitées sont suffisamment détaillées pour distinguer mises en demeure et avertissements des sanctions effectives.

38L’étude confirme que les effets des sanctions sont importants. En moyenne, le taux de sortie du chômage augmente de 25 % après un avertissement, puis de 20 % supplémentaires lorsqu’une sanction est appliquée. En outre, il semblerait que les individus prennent en compte la crédibilité de la menace puisque les effets sont d’autant plus importants que les sanctions sont bien appliquées dans le canton. Ces résultats rejoignent ceux d’autres travaux. [23]

39Le système de sanction en France est moins strict que dans d’autres pays, comme la Suisse ou le Danemark où l’assurance chômage est relativement généreuse [24] mais où l’accompagnement est important. Le souhait de renforcer les contrôles et sanctions en France a été exprimé à plusieurs reprises. Cependant, il est crucial d’expérimenter avant de généraliser [25]. En effet, un système de sanction mal conçu peut avoir des effets négatifs sur la qualité de l’emploi retrouvé, qualité mesurée par le salaire, la stabilité de l’emploi ou encore le nombre d’heures travaillées (Arni, Lalive et van Ours [2013], van den Berg et Vikström [2009]).

Améliorer le ciblage des dispositifs d’accompagnement

40Depuis quelques années, une préoccupation croissante porte sur l’optimalité de la mise en œuvre de l’accompagnement. Du fait de ressources limitées, le service public pour l’emploi ne peut proposer le même soutien à tous. Par ailleurs, tous les demandeurs d’emploi n’ont pas les mêmes besoins d’accompagnement. Il convient alors de définir sur qui concentrer l’offre de service et définir le processus d’allocation des demandeurs d’emploi aux différents programmes disponibles. Dans cette démarche, il est important de prendre en compte, certes, l’hétérogénéité des besoins des demandeurs d’emploi, mais aussi l’hétérogénéité des effets de l’accompagnement, ainsi que la présence d’effets externes négatifs de l’accompagnement, les bénéficiaires des programmes étant parfois favorisés au détriment des non-bénéficiaires (Crépon et al. [2013] et Gautier et al. [2012]). A titre d’exemple, en ce qui concerne l’hétérogénéité des effets, le tableau en annexe recense quelques résultats dans le cas français. Il apparaît que les programmes d’accompagnement ont un effet plus fort sur les hommes et les demandeurs d’emploi plus proches de l’emploi. Devrait-on alors cibler l’action sur ces individus ?

41Le système français est explicitement motivé par des questions d’équité. Après avoir généralisé l’accompagnement personnalisé à l’ensemble des demandeurs d’emploi dans le cadre du Plan d’aide au retour à l’emploi en 2001, il s’est progressivement orienté vers un ciblage croissant sur la base des besoins des demandeurs d’emploi. En 2001, il existait bien des niveaux d’accompagnement différents, mais cette volonté de ciblage s’est plus fortement concrétisée en 2013 par la mise en place des quatre modalités de suivi et d’accompagnement qui mobilisent des moyens financiers et humains croissants avec les difficultés rencontrées par les demandeurs d’emploi (portefeuilles plus petits, entretiens plus fréquents, programmes plus intensifs…).

42Il existe différents critères possibles pour cibler les dispositifs d’accompagnement. On peut cibler un programme en fonction de son rendement (par exemple son impact sur le retour à l’emploi) ou en fonction des caractéristiques des demandeurs d’emploi (par exemple en visant les chômeurs les plus en difficulté). Le premier critère rejoint la notion d’efficacité, le second peut introduire des préoccupations d’équité. Dans les faits, Crépon et al. [2005] mettent en avant que, sur la base des caractéristiques observables, les programmes sont souvent alloués à ceux qui ont des risques de chômage de longue durée plus grands. Même dans un souci d’efficacité, l’intérêt d’une telle approche que l’on peut qualifier de préventive naît d’un double constat. Premièrement, les taux de retour à l’emploi diminuent à mesure que l’expérience de chômage se prolonge, du fait d’une perte d’employabilité par la dépréciation du capital humain, d’un effet de découragement des demandeurs d’emploi ou d’un effet de discrimination sur la durée de chômage par les employeurs potentiels. Deuxièmement, les actions à mener pour aider les chômeurs de longue durée sont plus coûteuses que les mesures préventives.

43La difficulté est alors d’identifier les individus qui ont le plus grand risque de chômage de longue durée. Le système français repose essentiellement sur deux méthodes : le profilage de sélection, qui s’appuie sur des caractéristiques observables, telles que l’âge ou la qualification, et le profilage d’expertise, qui repose sur le diagnostic plus qualitatif fait par les conseillers lors des entretiens avec les demandeurs d’emploi. Depuis la dernière réforme, le système s’appuie largement sur ce second mode d’allocation et place le conseiller en acteur central dans le parcours du demandeur d’emploi (Pôle emploi [2014]).

44Le profilage d’expertise présente l’intérêt indéniable de pouvoir prendre en compte des aspects comme la motivation ou les difficultés sociales, difficilement appréhendables statistiquement mais essentiels dans le processus d’allocation et le retour à l’emploi. Ce mode d’allocation peut cependant présenter certains problèmes, essentiellement parce qu’il laisse un pouvoir discrétionnaire important aux conseillers, ce qui peut dans certaines circonstances créer des inégalités de traitement entre les demandeurs d’emploi et des inefficacités dans l’allocation aux programmes.

45Ce n’est pas une spécificité du système français. On a ainsi observé dans un grand nombre de pays que, même en présence de consignes strictes données aux conseillers, les actions menées envers des individus équivalents en termes de caractéristiques sociodémographiques peuvent varier de façon substantielle selon les conseillers et agences (Bloom et al. [2003], Behncke et al. [2010a], [2010b] et Lagerström [2011]). Comme semble l’indiquer une étude menée en Suisse (Behncke et al. [2010a]), la part d’inobservé captée par le dialogue entre conseiller et demandeur d’emploi explique dans une large mesure les différences de traitement. Cette étude a montré que, si le conseiller et le demandeur d’emploi partagent plusieurs caractéristiques sociodémographiques, la probabilité de retour en emploi est significativement plus élevée que dans le cas contraire. L’appartenance à un même groupe social peut en effet faciliter la communication, l’engagement entre les deux parties, ou le diagnostic de la part du conseiller. En outre, il est aussi possible que ces différences de traitement reflètent des appréciations différentes par les conseillers de contextes similaires, créant à nouveau des inégalités entre demandeurs d’emploi. En particulier, Behncke et al. [2010b] montrent que les modalités et l’efficacité de l’accompagnement dépendent en partie du poids que le conseiller accorde aux deux tâches qui lui incombent, le contrôle et le conseil. Or, il existe une grande hétérogénéité entre conseillers sur ce poids (Behncke et al. [2010b]).

46Un autre problème que pose le profilage d’expertise est qu’il ne conduit pas nécessairement à la meilleure allocation possible. Dans une étude portant sur des données suisses des années 1990, Lechner et Smith [2007] montrent qu’une allocation qui suit le diagnostic des conseillers ne permet pas d’atteindre des taux de retour en emploi plus importants qu’une allocation aléatoire. Ceci peut venir du fait que les conseillers poursuivent un autre objectif, n’ont pas l’information suffisante pour orienter le demandeur d’emploi [26]ou n’ont qu’une vision biaisée des effets des différents programmes. En France, les conseillers reportent eux-mêmes les dificultés dans l’établissement du diagnostic et l’orientation des demandeurs d’emploi : 90 % des conseillers interrogés déclarent que tous les demandeurs d’emploi de leur portefeuille ne sont pas affectés à la modalité de suivi qui leur correspond et 35 % pensent que plus d’un quart de leur portefeuille est dans ce cas (Pôle emploi [2014] [27].

47Sans remettre en cause l’importance du diagnostic des conseillers, il convient de trouver des solutions pour améliorer et soutenir leurs actions. Si aucune étude n’existe pour l’instant sur cette question, il est probable que le système de référent unique, mis en place en France, conduira aux mêmes résultats que ceux observés en Suisse ou aux Etats-Unis. Le travail à mener pour améliorer le système est double. Tout d’abord, il faut réfléchir aux critères d’allocation des demandeurs d’emploi au référent, et à ceux qui permettent de définir la composition optimale du portefeuille des conseillers. Ensuite, les conseillers doivent bénéficier d’une formation approfondie et régulière sur leurs activités d’accompagnement et d’outils performants à l’appui de leurs missions.

48En matière d’outil, le profilage statistique, qui consiste à prédire le risque statistique de chômage de longue durée à partir d’un modèle prédéterminé, peut être pertinent. D’abord introduit aux Etats-Unis et dans plusieurs pays anglo-saxons dans les années 1990, il a rencontré un succès mitigé en Europe continentale dans les années 2000 (Debauche et George [2007]). Certes, il a l’avantage d’utiliser plus d’informations, de limiter les erreurs de profilage et de libérer du temps pour les autres tâches des conseillers. Néanmoins, les expériences révèlent une réticence de la part de ces derniers à utiliser cet outil, comme le montrent une expérimentation sociale suisse (Behncke et al. [2009]) et l’abandon de la tentative française de 2006. De plus, sa mise en place est délicate dans la mesure où ce système demande d’identifier et d’observer les variables discriminantes. Ainsi, pour être utile, il est nécessaire de supposer la stabilité dans le temps des relations entre la durée du chômage et les caractéristiques individuelles (Berger et al. [2001]).

49Les performances d’un tel outil méritent donc d’être plus évaluées et il est vain d’imposer un profilage automatique qui se substituerait à l’expertise du conseiller. Néanmoins, le profilage statistique est un outil précieux d’aide à la décision qui peut venir contrebalancer le caractère parfois arbitraire d’un profilage par expertise.

Accompagner différemment en fonction du cycle économique

50Rendre plus efficaces les politiques d’accompagnement peut passer par un ajustement de l’offre de services et des modalités d’accompagnement en fonction du cycle économique. Il s’agit de prendre en compte, à la fois, l’accroissement du nombre de demandeurs d’emploi et le fait que certaines mesures sont plus efficaces que d’autres en période de récession.

51En premier lieu, le nombre de demandeurs d’emploi à prendre en charge augmente en période de récession. L’un des enjeux est donc de savoir répondre à cette augmentation le plus efficacement possible, le recrutement de nouveaux agents n’étant pas toujours envisageable du fait de contraintes budgétaires. Le service public de l’emploi peut chercher à absorber cette surcharge temporaire en recourant davantage à la sous-traitance mais, en tout cas pour la France, les résultats des évaluations sont plutôt décevants en matière d’externalisation. Une autre solution consiste à ajuster le portefeuille des conseillers et plus largement la manière dont ils travaillent. La solution la plus immédiate consiste à augmenter la taille des portefeuilles des conseillers. Toutes les études qui existent montrent que cette stratégie est dommageable à l’efficacité de l’accompagnement. Une augmentation de la taille du portefeuille a des effets négatifs sur le retour en l’emploi et la durée de chômage, et semble néfaste, même du point de vue de l’analyse coûts-bénéfices (Koning [2009], Hainmueller et al. [2011]). De ce point de vue, la volonté de Pôle emploi de moduler son offre de service en fonction des profils semble aller dans le bon sens car elle évite un alourdissement généralisé des portefeuilles. Elle sera d’autant plus efficace que des conseillers ayant un nombre limité de demandeurs d’emploi à accompagner se concentrent bien sur les publics les plus difficiles. En outre, elle n’exonère pas le service public pour l’emploi d’avoir un nombre suffisant de conseillers pour l’ensemble des chômeurs.

52Outre la nécessité d’ajuster l’usage des ressources disponibles, il convient de moduler l’offre de services en fonction du cycle pour deux raisons. Premièrement, les caractéristiques et besoins des demandeurs d’emploi diffèrent en récession et en période d’activité soutenue. Dans le premier cas, la durée du chômage est importante quel que soit le pro l. Dans le second, les personnes qui restent au chômage sont celles dont l’employabilité est la plus faible. Le soutien qui est proposé aux demandeurs d’emploi doit ici s’adapter à l’évolution des besoins. Deuxièmement, l’effet même des politiques d’emploi peut varier en fonction du contexte économique.

53Ainsi, il est déjà bien établi que le contexte macroéconomique affecte l’efficacité de la formation (Raaum et al. [2002], Lechner et Wunsch [2009]). Il est important ici de comprendre que l’effet de la formation varie dans le temps (Crépon et al. [2012], Lechner et al. [2009]). Pendant la période de formation, les taux de retour en emploi diminuent car les individus allouent moins de temps à la recherche d’emploi. En revanche, une fois le programme terminé, les effets sur les taux d’emploi deviennent positifs car leur employabilité s’est améliorée. Or, parce que les taux de sortie sont déjà faibles, le coût de l’enfermement (i.e. la réduction de l’intensité de recherche) est moindre lorsque le contexte économique est dégradé. A l’inverse, les effets post-formation sont d’autant plus grands que les perspectives de retour en emploi sont bonnes à la sortie du programme. Ces résultats plaident en faveur d’un recours accru aux formations longues pendant les périodes où le taux de chômage est élevé.

54La littérature est au contraire plus réservée sur les liens entre contexte économique et efficacité des contrôles et sanctions. Si van den Berg et van der Klaauw [2006] indiquent que le contrôle des efforts de recherche est d’autant plus efficace que les perspectives de retour en emploi sont faibles, Kluve [2010] trouve le résultat inverse. De plus, les effets d’éviction sont significativement plus forts quand le marché du travail est déprimé et quand la part de demandeurs d’emploi accompagnés est plus grande, ce qui plaide pour un usage plus modéré des contrôles pour limiter ces externalités négatives (Crépon et al. [2013]).

55Ces considérations sur le degré de contrôle et sanction en fonction du contexte macroéconomique font écho à la modulation de la générosité de l’indemnisation chômage en fonction du cycle, comme c’est le cas aux Etats-Unis, au Canada et en Pologne. L’idée de ce type de mesure est de poser plus de poids sur l’aspect assurance dans l’arbitrage incitation/assurance et de mieux protéger les demandeurs d’emploi évoluant dans un contexte économique particulièrement défavorable à leur retour en emploi et où le problème d’aléa moral se pose avec moins de force. L’allongement important de la durée des droits à l’indemnisation chômage, qui a été opéré aux Etats-Unis dans le cadre de l’Extended Bene t Program suite à la crise de 2008/2009, n’a eu que des effets limités sur les taux de sortie de chômage (voir Tatsiramos et van Ours [2014] pour une revue des littératures théorique et empirique sur le sujet).

56Par ailleurs, en période de récession, les hausses du chômage ne sont pas tant dues à l’insuffisance de la recherche d’emploi ou à des frictions qu’à la faiblesse de la demande de travail (Michaillat [2012]). Dans un tel contexte, le recours à des dispositifs visant à réduire les frictions sur le marché du travail ne semble pas être des plus appropriés. Des études montrent au contraire que les subventions à l’embauche seraient alors particulièrement efficaces (Neumark [2012] et Cahuc et al. [2014]).

57Les évolutions du marché du travail, ainsi que la nécessité, dans un contexte budgétaire difficile, de déployer des dispositifs coûteux pour ramener les chômeurs à l’emploi, ont conduit le SPE français à des innovations et des changements organisationnels importants. La création de Pôle emploi en 2008 et les réformes menées depuis participent de cet effort qui demande cependant à être approfondi.

58En matière de financement de l’assurance chômage, l’équilibre du régime doit être consolidé, notamment dans un contexte où les formes d’emplois atypiques se développent. Sur ce point, l’élargissement de la modulation des cotisations patronales à l’assurance chômage est essentiel, tout comme un meilleur usage de l’externalisation. Cette recherche d’un meilleur équilibre financier doit se faire en même temps qu’un approfondissement de l’accompagnement. Les dernières réformes et expérimentations menées par Pôle emploi montrent la volonté du SPE français d’améliorer son offre de service. Quand bien même, les moyens aujourd’hui mobilisés sont encore insuffisants au regard de l’efficacité relativement bien établie de ces dispositifs. En outre, la question du non-recours à l’assurance chômage montre la complexité du SPE aux yeux du demandeur d’emploi. La littérature académique dessine de nombreuses pistes qui pourraient encore être explorées : association d’un ciblage par expertise et d’un ciblage quantitatif, modulation des dispositifs avec le cycle et meilleure articulation de l’accompagnement et des sanctions en sont trois particulièrement pertinentes.

59L’évaluation par expérimentation se développe fortement en France comme à l’étranger et il est probable que la littérature s’enrichisse rapidement dans les années à venir, notamment du point de vue opérationnel. Il est à espérer qu’elle permettra d’améliorer l’efficacité du service public pour l’emploi.