1La dévaluation du franc CFA intervenue le 12 janvier 1994 et le rattachement de cette monnaie à l’euro, le 1^er janvier 1999, ont certainement été les deux décisions les plus marquantes des années 1990 pour les économies de la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (Cemac) qui est une des composantes de la zone franc. Ces changements ont suscité de nombreux débats, notamment celui portant sur la capacité des différents acteurs de cette zone de coopération monétaire à tirer profit de l’ajustement monétaire décidé en 1994, à conforter la crédibilité de l’ancrage du franc CFA à l’euro et à favoriser une trajectoire maîtrisée de l’endettement des Etats-membres.

2A la suite de la dévaluation du franc CFA, la mise en place en zone Cemac d’un dispositif de surveillance multilatérale dont la logique économique et l’architecture s’apparentent à celles du dispositif de Maastricht et du pacte de stabilité et de croissance européen, s’est voulue, avant toute chose, comme une réponse à ces interrogations et une des solutions proposées par les autorités de la Cemac pour résoudre les dysfonctionnements économiques observés au sein de la zone.

3Le présent article se propose d’évaluer la contribution de ce dispositif à la convergence des économies des pays de la zone Cemac et ses implications sur les positions budgétaires de ces pays et sur la réalisation de l’équilibre de leurs cycles économiques. Après avoir présenté le contexte économique de la zone Cemac avant la dévaluation du franc CFA, un bilan du dispositif de surveillance multilatérale de cette région est entrepris à partir de l’analyse de la sigma-convergence de ses différentes variables. Cette étude empirique met en évidence un mouvement significatif de convergence des principales variables de ce dispositif institutionnel en dépit de quelques épisodes d’interruption sur la période d’étude. Ces dynamiques de rapprochement peuvent être expliquées par l’action séparée ou conjuguée de plusieurs facteurs : les mécanismes institutionnels et de sauvegarde existant au sein de la zone franc, les effets des programmes d’ajustement structurels, les différents dispositifs de traitement apportés aux problèmes d’endettement des pays de la Cemac, la dévaluation du franc CFA et le dispositif prudentiel en zone Cemac. Les nombreuses faiblesses et limites apparues dans la structure du pacte de convergence en zone Cemac, comme dans sa mise en œuvre, nous conduisent à proposer des remaniements de certaines de ses composantes afin de conforter durablement son cadre macroéconomique, de renforcer davantage la convergence économique de cette zone de coopération monétaire et de lui permettre de répondre aux nouvelles donnes économiques et financières internationales.

Le contexte économique de la Cemac avant la dévaluation du franc CFA

4La communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (Cemac) [1] est une des trois entités de la zone franc [2]. Dans son fonctionnement, la zone franc met d’abord en action les pays africains regroupés au sein de deux ensembles, la Cemac, l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA), et un pays, la République des Comores. Chaque ensemble dispose d’une organisation et bénéficie d’une autonomie de gestion monétaire et financière. A un second niveau, la zone franc englobe et intègre cette première sphère dans une zone plus vaste ayant l’euro pour pivot central. L’appartenance à la zone franc procure un certain nombre d’avantages à ses différents membres. La zone franc organise un régime de convertibilité entre les Etats qui en sont membres. Une garantie illimitée est accordée aux monnaies émises par les instituts régionaux d’émission (la BEAC, la BCEAO et la Banque centrale des Comores). Cette convertibilité extérieure et sans limite confère au franc CFA un statut international. En effet, les mécanismes de la zone franc garantissent un libre transfert de capitaux, des taux de change stables mais ajustables et font bénéficier le franc CFA d’une convertibilité totale [3]. La zone franc repose enfin sur des mécanismes de solidarité par la centralisation et la mise en commun d’une partie [4] des avoirs extérieurs des pays-membres dans un compte appelé « compte d’opérations » dont le trésor français supporte le risque de change. Bien qu’aucune limite n’ait été fixée par les autorités monétaires, le solde de ce compte ne peut rester durablement débiteur. La persistance d’une telle situation ne serait évidemment pas sans effet sur la conduite de la politique monétaire et budgétaire de la zone, elle pourrait conduire le trésor français à agir comme un prêteur de dernier ressort. Pour éviter cette situation, un dispositif de sauvegarde a été érigé, qui prévoit, entre autres, d’importantes mesures préventives. La dévaluation du franc CFA (cf. encadré n°1) est intervenue dans une zone monétaire fragilisée par des désordres financiers [5] et par des déséquilibres macroéconomiques (Jacquemont et Assidon [1988] ; Hugon [1990]). La détérioration des termes de l’échange et la perte de compétitivité externe des économies de la Cemac, du fait de la forte appréciation du franc français (et donc du franc CFA) par rapport au dollar, ont généré des déficits budgétaires et des ratios d’endettement excessifs, considérablement limité les marges de manœuvre et induit de multiples contraintes en termes d’opportunités de croissance économique en zone Cemac. Les conséquences d’un surendettement extérieur sur le niveau de croissance ont été décrites par Patillo, Poirson et Ricci [2002,2004] et par Clemens, Bhattacharya et Nguyen [2005]. Ils constatent, entre autres, qu’au-delà d’un certain seuil estimé entre 35 et 40% pour les premiers, et entre 30 et 37% pour les seconds, le niveau d’endettement réduit fortement les possibilités de croissance économique en raison des contraintes qu’il exerce sur la productivité globale des facteurs, sur l’accumulation du capital physique et sur la production. Sur la période d’étude, le ratio d’endettement des six pays membres de la Cemac [6] a connu d’importantes variations et mis en exergue de grandes disparités de situation entre Etats-membres de cette région.

5La mise en place de différentes opérations de désendettement initiées par la communauté financière internationale en zone Cemac (N’Kodia et Sarr [2007]; Djoufelkit et Cottenet [2006, 2007]) a largement contribué à la stabilisation puis à la forte baisse du ratio d’endettement de l’ensemble des paysmembres sans pour autant assurer sa viabilité sur le long terme. Les facteurs à l’origine des risques d’illiquidité et d’insolvabilité existant dans cette zone [7], demeurent comme l’ont démontré récemment la crise financière de 2007 et ses conséquences sur les pays en développement, notamment ceux d’Afrique subsaharienne (Chauvin et Golitin [2010]).

Graphique 1

Taux d’endettement des pays membres de la Cemac

Taux d’endettement des pays membres de la Cemac

Bilan de la surveillance multilatérale en zone Cemac

6La dévaluation du franc CFA de 1994 devait contribuer à la restauration de la compétitivité-prix des économies de la zone franc afin de rétablir ses grands équilibres macroéconomiques, notamment celui des échanges extérieurs que les politiques d’ajustement réel n’étaient pas parvenues à obtenir. Cet ajustement monétaire répondait aussi à des défis budgétaires auxquels étaient confrontés les différents acteurs de la zone franc. Devant l’ampleur des déficits budgétaires et les problèmes qu’ils ont générés en termes de financement [8], et ce au regard des mécanismes institutionnels de fonctionnement existant en zone franc, il est apparu nécessaire de mieux coordonner la politique monétaire et les politiques budgétaires des différents Etats-membres de cette zone. La mise en place des pactes de convergence s’est proposé d’apporter des réponses à ces différents dysfonctionnements. Les critères et les indicateurs du dispositif de surveillance multilatérale en zone Cemac ont non seulement pour objectif de conforter l’arrimage du franc CFA à l’euro, mais aussi de renforcer la discipline et la crédibilité monétaires de cet espace économique (Barro et Gordon [1983]). Ce dispositif prudentiel entend ainsi lutter contre les dérives et l’insoutenabilité budgétaires, les déficits excessifs et les conséquences qu’ils engendrent (Hénin [1997] ; Cavalier [1999] ; Blinder [2000] ; Besancenot, Vrancéanu et Huynh [2003] ; Sarr [2005]) en s’appuyant sur des règles et des critères qui relèvent pour l’essentiel du domaine des finances publiques. Un premier dispositif de suivi de la convergence économique, basé sur une évolution de quatre critères, avait été mis en place en zone Cemac le 16 mars 1994. Jugé inopérant et peu fiable, ce dispositif a été remanié et de nouvelles normes prudentielles ont été édictées lors du conseil des ministres de l’Union économique de l’Afrique centrale, le 14 juillet 2001.

7Le nouveau cadre de surveillance multilatérale, entré en vigueur en janvier 2002, relève pour l’essentiel de la convergence nominale, s’apprécie au regard de l’évolution de quatre critères de convergence de premier rang et d’indicateurs économiques et financiers de second rang.

8Le premier critère est le solde budgétaire de base hors dons exprimé en pourcentage du PIB et dont le calcul, après lissage des recettes pétrolières sur les cinq dernières années, doit être positif ou nul. Le ciblage de cette variable-clé du pacte répond à plusieurs objectifs. Un excédent budgétaire permet d’apurer l’intégralité des intérêts de la dette d’un Etat, d’assurer une partie du financement de ses investissements et d’exercer un rôle déterminant dans la gestion des chocs spécifiques qui peuvent affecter son espace économique. Il constitue ainsi un indicateur de premier plan permettant d’apprécier les efforts et la capacité d’un pays membre de la Cemac à atteindre l’équilibre structurel de ses comptes publics. Le second critère retenu pour les pays de la Cemac est le taux d’endettement qui ne doit pas dépasser 70% du PIB afin d’éviter le franchissement des seuils de soutenabilité de leurs dettes et de possibles effets d’éviction. Le troisième critère est relatif aux arriérés de paiement. Plus que pour toute autre zone, le suivi de cet indicateur de liquidité permet d’évaluer les difficultés de financement que pourrait rencontrer tout pays membre de la zone franc dans son développement économique. En effet, le fonctionnement de la zone franc se caractérise par un strict encadrement des déficits budgétaires assuré par des instituts d’émission au travers des différents mécanismes institutionnels. En situation de basse conjoncture en zone franc et en l’absence d’une politique monétaire accommodante pour y remédier, on assiste quasi automatiquement à la formation d’arriérés de paiement internes et externes. Dans ce cas bien précis, le rôle des retards de paiement s’apparente à celui d’une variable d’ajustement budgétaire et génère des effets néfastes au plan micro et macroéconomique. En présence d’arriérés internes, et si cette situation devait perdurer, des retards de paiement peuvent accroître les pressions inflationnistes au sein de leur espace économique (de Boissieu [1985]) du fait de l’adoption par certains de ses agents économiques de comportements d’anticipation. Elles sont aussi de nature à affecter le climat et les décisions d’investissement et peuvent constituer un facteur de frein à toute reprise économique. De même, les effets d’une accumulation d’arriérés extérieurs sont de nature à affecter non seulement l’investissement mais aussi la crédibilité des Etats débiteurs vis-à-vis de la communauté internationale des bailleurs de fonds. Le quatrième indicateur retenu par la Cemac dans son programme de convergence est le taux d’inflation annuel moyen. En zone Cemac, cette variable du pacte ne doit pas excéder 3% [9]. Le ciblage de cet indicateur permet une minimisation des écarts d’inflation entre les pays membres de la zone et prévient, de ce fait, les risques de mésalignement des taux de change réels et de détérioration de la compétitivité. Dès 1994, la situation du compte d’opérations, « élément-clé » du dispositif de coopération monétaire en zone franc, tout comme le niveau d’inflation et celui des positions budgétaires des pays de cette zone, se sont améliorés et ont contribué à l’amélioration notable de la conjoncture économique d’ensemble de la région.

Tableau 1

Critères et indicateurs de surveillance multilatérale de la Cemac de 1994 à nos jours

Anciens critères et indicateurs (de 1994 à 2002) – Le taux de couverture extérieure de la monnaie supérieur ou égal à 20%. – Le solde budgétaire primaire positif ou nul. – La non-accumulation des arriérés intérieurs et extérieurs. – Une croissance de la masse salariale de la fonction publique inférieure ou égale à celle des recettes budgétaires. Nouveaux critères (depuis janvier 2002) – Critères de premier rang – Un solde budgétaire de base (hors dons) rapporté au PIB nominal positif ou nul. – Un taux dinflation annuel moyen inférieur ou égal à 3 %. – Un taux d’ent public (intérieur et extérieur) inférieur à 70 % du PIB. – La non-accumulation d’ute;rés intérieurs et extérieurs sur la gestion de la période courante. – Indicateurs de second rang Des indicateurs généraux de performance : Taux de croissance du PIB réel, taux de couverture extérieure de la monnaie supérieur ou égal à 20 %, solde du compte extérieur courant rapporté au PIB, avoirs extérieurs bruts (en mois d’importation). Des indicateurs analytiques : Taux d’investissement par rapport au PIB (total, public, privé), ratio de la masse salariale rapporté aux recettes budgétaires totales, hors dons ; suivi de la compétitivité extérieure (indice de taux de change effectif réel), suivi des performances extérieures (exportations de biens et services non facteurs sur PIB, importations de biens et services non facteurs sur PIB). Des indicateurs de politique économique : Suivi de la politique budgétaire (solde primaire sur recettes totales, solde primaire sur PIB, solde budgétaire global sur PIB), suivi de la politique monétaire (évolution de la masse monétaire, des crédits à l’économie et des créances nettes sur l’Etat).

Critères et indicateurs de surveillance multilatérale de la Cemac de 1994 à nos jours

Graphique 2

Evolution des avoirs extérieurs nets en zone Cemac

Evolution des avoirs extérieurs nets en zone Cemac

Graphique 3

Evolution du taux d’inflation, de la croissance et du solde budgétaire de la zone Cemac

Evolution du taux d’inflation, de la croissance et du solde budgétaire de la zone Cemac

Appréciation du mouvement de convergence en zone Cemac

9Lorsque l’on aborde la question de la convergence, on est enclin à penser, de manière tout-à-fait intuitive, que tout processus de rapprochement entre économies devrait tendre, grâce à l’action de mécanismes d’ajustement, vers une situation d’équilibre définie de manière endogène. Or, en matière de convergence économique, l’absence d’une théorie économique unifiée et d’une méthodologie cohérente pour son évaluation (Bamba [2004]) rend difficile son acception et sa quantification comme le démontre Tavera [1999] ; et conduit nécessairement à une analyse des fondements de ce concept (Fuss [1999]) et à une réflexion sur le rôle de ses différentes composantes (dynamique du processus, mécanismes d’ajustement, cible finale). Au sein de l’Union européenne, la prise en compte de ces différentes préoccupations a abouti, tant sur la fixation des critères de convergence que sur la nature du processus d’ajustement, à un double compromis : doctrinal et politique (Pisany-Ferry [1994]), diversement apprécié par les différents acteurs du processus d’unification monétaire européen (Buti, Eijffinger et Franco [2003] ; Fatas [2004] ; Bénassy-Quéré et Carton [2007]).

10S’agissant des indicateurs d’évolution de la convergence économique de l’UEMOA et de la Cemac, la similitude de leur dispositif de surveillance multilatérale avec celle de l’Union européenne ne saurait s’expliquer par un mimétisme de mauvais aloi. Il faut d’abord en chercher les raisons dans le choix fait par les acteurs lors de la création de ces deux zones de coopération monétaire et ses différents corollaires. L’UEMOA et la Cemac ont choisi le franc français (puis l’euro) comme ancre monétaire, ce qui les contraint à tenir compte des évolutions de la monnaie d’ancrage et à mettre en action des politiques économiques et financières compatibles avec une union monétaire. Ces deux ensembles ont, par ailleurs, choisi d’unifier leur espace monétaire sans avoir au préalable consolidé leur processus d’intégration économique (Lelart [1996]). Ces deux décisions d’importance ont de fortes implications au plan de la régulation macroéconomique (non-utilisation du taux de change comme instrument de politique économique et recours limité à la politique monétaire, de préférence en cas de chocs symétriques où son utilisation ne serait pas contreproductive) pour tous les pays membres de ces deux ensembles sous-régionaux. Pour maintenir l’architecture monétaire de cette zone de coopération monétaire, l’UEMOA et la Cemac ont fait le choix de contraindre leurs politiques budgétaires en s’appuyant dans un premier temps sur des dispositifs institutionnels assortis de procédures de sauvegarde d’ordre administratif et monétaire, complétés par la suite par un pacte de convergence comprenant en majorité des règles de finances publiques [10]. Dans le présent article, l’efficacité du dispositif de surveillance multilatérale en zone Cemac est évaluée à l’aune du respect des normes fixées au préalable et des mouvements de convergence de ses différents indicateurs et critères. Une première indication de l’évaluation du degré d’harmonisation des politiques communautaires en zone Cemac nous est donnée par le calcul des performances économiques moyennes réalisées par les différents pays membres de cet ensemble (annexe n° 2). A la lecture des annexes n°1 et n°2, on constate que les pays de la zone Cemac ont enregistré de notables progrès dans le respect de ces critères de convergence économique, mais ces performances ontelles pour autant favorisé positivement la convergence et l’harmonisation des politiques économiques au sein de la Cemac ? L’évaluation empirique entreprise à partir d’une analyse de la sigma-convergence (Asencio, Blot, Colletaz, Serrantino et Villieu [2003]) portant sur les valeurs ciblées par le dispositif de surveillance de la Cemac nous permet de mieux situer l’état d’avancement de ce processus et d’en délimiter les périodes. Pour la présente étude, nous choisissons comme indicateur de dispersion, la variance en coupe transversale calculée comme suit :

11 et comme moyenne , pondérée par le PIB de chaque pays pour tenir compte de son poids économique (n_j). Nous calculons dans le temps, pour chaque composante, sa variance en coupe transversale. Sa décroissance met en évidence une tendance au rapprochement vers la moyenne (Barro et Sala-I-Martin [1992]) sans pour autant en garantir le caractère significatif. C’est pour cette raison que nous effectuons par la suite le test portant sur l’hypothèse de convergence de Carree et Klomp [1997]. Ce test permet d’apprécier la significativité d’un tel processus de convergence en comparant la valeur de l’écart-type ou de la variance (indicateur de dispersion retenu dans la présente étude) de début et de fin de période en se basant sur la statistique suivante [11] :

12On teste alors H₀ : V₁ = V_T, non-acceptation de l’hypothèse de sigma-convergence contre l’hypothèse alternative, H1 : V₁ > V_T, acceptation de l’hypothèse de convergence avec S significativement différent de zéro. V_A et V_B représentent les variances de début et de fin de période et n le nombre d’observations. Un processus de convergence est réalisé sur période [AB] si V_A > V_B. Le taux de croissance s’écrit alors comme suit :

13 est l’estimateur de l’équation de ? convergence. Si l’on pose que , on transforme l’équation (1) en équation

14Le tableau n° 2 et les graphes en annexe n° 3 rapportent les résultats de l’étude de la sigma-convergence intracommunautaire par critère du pacte de convergence en zone Cemac [12]. Globalement, un processus de convergence se dégage de l’analyse de l’évolution des critères et des indicateurs du pacte de convergence de la Cemac, mais ce mouvement est caractérisé par son irrégularité et sa discontinuité faisant ainsi apparaître des épisodes de divergence ou de convergence sur la période d’estimation. La tendance à la convergence est plus affirmée pour les taux d’inflation et d’endettement et, dans une moindre mesure, pour le taux de croissance que pour le taux d’investissement, le solde budgétaire de base et le solde primaire [13]. Comme le conclut une étude portant sur ce processus de convergence dans la zone UEMOA (Tanimoune et Plane [2005]), on serait en droit d’attribuer au seul dispositif de surveillance mis en œuvre en zone Cemac les résultats obtenus en matière de convergence de certaines de ses composantes si le recours à toute explication contrefactuelle se révélait peu contributive à la compréhension de son processus de rapprochement. Ce qui n’a pas été le cas. Tout d’abord, la politique de surveillance multilatérale en zone Cemac n’a pas été pleinement effective sur la période d’étude ; en second lieu, le dispositif de surveillance multilatérale en zone Cemac a subi d’importantes inflexions et a enregistré des changements notables et des retards importants dans l’élaboration des programmes triennaux de convergence économique des différents Etatsmembres (Cemac [2004, 2005] ; Banque de France [2009]).

15Les exigences du pacte en zone Cemac sont venues relayer, consolider ou amplifier les différentes actions entreprises pour l’assainissement des finances publiques et pour l’amélioration du cadre macroéconomique des pays-membres, à travers notamment le réajustement monétaire du franc CFA en 1994 et son plan d’accompagnement, l’impact des différentes mesures contenues dans les plans d’ajustement structurel et les différents dispositifs d’allégement de la dette mis en œuvre pour la restauration de leur capacité financière. La conjonction de ces différentes actions a été décisive dans la dynamique du processus de convergence observée sur certaines variables du pacte en zone Cemac. L’obtention d’une sigma-convergence intracommunautaire des taux d’inflation et d’endettement, acceptée sur la période d’étude 1989-2009, milite en faveur d’une telle approche.

Tableau 2

Tests de ? de convergence sur les critères de convergence du dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac sur la période 1989-2009

1989 1989 1989 1989 1994 1994 1994 1999 1999 2004 1994 1999 2004 2009 1999 2004 2009 2004 2009 2009 Critères de 1er rang Solde budgétaire de base/PIB Taux d’inflation annuel moyen Taux d’endettement Indicateurs de second rang Solde primaire/PIB (critère-clé du pacte de 1re génération) Taux d’investissement Taux de croissance Note : (+) ; (++) ; (+++) signalent, sur une période, des mouvements de convergence aux seuils respectifs de 10%, 5%, 1% et inversement des mouvements de divergence pour (-) ; (--), (---) aux mêmes niveaux de seuils. Pour les cases vides, il n’a pas été possible de calculer la statistique S.

Tests de ? de convergence sur les critères de convergence du dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac sur la période 1989-2009

16Cette conjonction d’actions a contribué au mouvement de convergence de ces deux variables du pacte sur la période d’estimation. Pour les autres variables du pacte, une analyse de la sigma-convergence intracommunautaire par sous-période permet de mieux différencier les facteurs explicatifs susceptibles d’avoir exercé un rôle déterminant dans le mouvement de convergence, et d’en délimiter la durée. Sur les périodes 1994-1999, 1994-2004 et 1999-2009, la sigma-convergence du taux d’investissement semble avoir été fortement influencée par les dispositions du pacte, dont les exigences ont pu favoriser une réallocation des ressources au profit de l’investissement productif qui a bénéficié par la suite de l’augmentation des ressources pétrolières. Il en est de même pour le solde budgétaire de base sur les périodes 1994-1999 et 1994-2004. Après 2000, deux facteurs ont fortement affecté le mouvement de convergence en zone Cemac. L’appréciation du prix du pétrole et la montée en puissance de la Cemac comme zone active de production de pétrole en Afrique (cinq pays sur six sont producteurs de pétrole) ont permis à ces pays de bénéficier de rentes pétrolières confortables et de desserrer quelque peu les contraintes du pacte en matière d’équilibre budgétaire. Tandis que différents retournements et décalages conjoncturels, liés sur cette sous-période à l’apparition de chocs spécifiques, ont affecté le mouvement de convergence, notamment ceux des dépenses et des recettes publiques.

Voies de réforme du dispositif de surveillance multilatérale en zone Cemac

17En tant qu’élément d’appui à la stabilisation budgétaire et à la prévention des risques d’illiquidité et d’insolvabilité, le dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac joue un rôle de premier plan dans l’instauration d’une discipline monétaire et dans le mouvement de convergence économique au sein de cette zone. Ses missions sont d’importance car elles placent ce dispositif prudentiel au centre de la politique macroéconomique de la Cemac. Elles revêtent une dimension encore plus grande devant l’ampleur et la récurrence des chocs de nature asymétrique affectant la Cemac et qui nécessitent la mise en place de mesures de gestion et de prévention (Guillaumont [2006]). Mais le problème central du dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac ne se situe pas tant au niveau de ses missions qui semblent en phase avec l’environnement économique et financier des Etats de la région. Il réside plutôt dans la difficulté à adapter les instruments utilisés aux objectifs définis. De manière générale, cette adaptation doit aller dans le sens d’une plus grande flexibilité de ces instruments. Or, en tant qu’outil de prévention et de dissuasion, le dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac présente un certain nombre de faiblesses et de défauts. Sa crédibilité, qui a été affectée par les retards pris dans la mise en place des mesures de surveillance destinées à conforter le pacte et par l’absence de sanctions contre tout manquement à la discipline communautaire, doit être réaffirmée. A la création du dispositif de surveillance multilatérale de la Cemac, il avait été décidé de respecter les seuils et les valeurs de référence de ce dispositif à l’horizon 2004, puis 2007. Cette échéance a été repoussée une nouvelle fois (Banque de France [2009] p. 59). Il s’en est suivi un défaut de visibilité du programme de convergence de la Cemac (Creel, Latreille et Le Cacheux [2002]). Si l’on considère que ce dispositif de surveillance multilatérale n’est ni plus ni moins que l’expression d’une « forme de conditionnalité à l’aide multilatérale » (Dufrénot et al. [2007]), tout manquement ou défaut de crédibilité est de nature à porter préjudice aux économies de cette région vis-à-vis des partenaires internationaux au développement. Cette crédibilité est d’autant plus nécessaire à cette zone que ses membres ont décidé de recourir progressivement, pour le financement de leurs déficits budgétaires, à des émissions de titres publics et privés plutôt qu’à un financement bancaire et monétaire. La décision de supprimer les avances consenties aux trésors nationaux par les banques centrales sous-régionales, devenue effective en zone UEMOA, mais reportée à une date à déterminer en zone BEAC, s’inscrit dans cette perspective. Les conditions de succès d’une telle décision reposent avant tout sur la crédibilité et sur l’efficacité des règles du dispositif de surveillance multilatérale en zone Cemac.

18Le respect des différentes exigences du pacte en zone Cemac est capital. Il permet d’accroître la lisibilité de la politique budgétaire, d’améliorer la gestion de la dette et d’affiner l’appréciation des risques d’investissement à tous les niveaux de la vie économique. En effet, en présence d’accumulation d’arriérés et de comptes publics dégradés, cette appréciation ne peut qu’être préoccupante. Elle peut conduire à l’altération de la qualité de la signature des différents Etats de la zone Cemac émetteurs de titres, et à rendre plus ardue toute mobilisation de l’épargne régionale.

19L’exigence d’un solde budgétaire global positif ou nul a de fortes implications sur la conduite de la politique macroéconomique des pays de la Cemac et soulève, de fait, deux difficultés majeures liées, d’une part, à ses origines et, d’autre part, à ses effets. Un solde budgétaire de base positif peut être le résultat d’efforts d’ajustements budgétaires conséquents, ou lié à une forte croissance économique qui génère un important flux de recettes budgétaires pour un niveau inchangé de dépenses. Tout comme une position déficitaire du solde budgétaire de base n’est pas forcément synonyme de mauvaise gestion. Elle peut être liée au financement d’un programme d’investissement public ou à une forte propension à épargner émanant du secteur privé (Mathieu et Sterdyniak [2003]) ; ou, plus récemment, au financement de plans de relance décidés à l’échelle nationale ou européenne [14]. L’impact économique de cette norme n’est pas sans poser de problèmes. Le strict respect de ce critère est de nature à contrarier l’action des stabilisateurs automatiques et la mise en place de politiques de relance et à renforcer l’effet pro-cyclique du pacte en zone Cemac. En effet, les positions des finances publiques des pays membres de cette zone peuvent en être durablement affectées, le ciblage de ce critère répondant mal aux problèmes posés par le caractère hétérogène de leurs économies. Plus que pour le pacte de solidarité et de croissance européen, le ciblage en zone Cemac d’un solde budgétaire de base excédentaire ou nul peut se révéler contreproductif et contraindre l’exercice d’une politique budgétaire contracyclique en phase de récession économique (Tanzi [2005] ; CAE [2004] ; Guillaumont-Jeanneney et Tapsoba [2009]). Les dépenses sont ainsi diminuées et les taux d’imposition augmentés pour respecter la contrainte d’un solde budgétaire de base positif ; tandis qu’en période de haute conjoncture, il n’existe que peu d’incitations à mettre en place des politiques d’assainissement et de consolidation budgétaires. L’insertion d’une « clause d’excédents » aux pactes de convergence en zone franc et l’obligation de sa constitution en période d’expansion, comme le suggèrent Guillaumont-Jeanneney et Tapsoba [2009], seraient de circonstance. Cette clause participerait activement à une meilleure gestion macroéconomique du cycle en zone Cemac et faciliterait le désendettement de cet espace économique sous-régional.

20Le caractère et le niveau assez rigide des seuils de référence font aussi débat. La récurrence des chocs asymétriques affectant la zone franc et l’hétérogénéité de son espace économique auraient pu conduire à la fixation de seuils de références flexibles, souples et révisables à l’instar du Canada, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie (OCDE [2007]) qui ont réussi, dans le passé, à redresser leurs situations budgétaires respectives en adoptant des règles flexibles. En zone franc, cette option a été écartée dès le départ devant l’importance du risque de voir les différents paysmembres mener des politiques laxistes pouvant générer des situations budgétaires insoutenables.

21Le ciblage du solde budgétaire de base, corrigé des variations conjoncturelles, permettrait une meilleure lecture de l’évolution des finances publiques, notamment en matière d’ajustement et de discipline budgétaires, en rendant tout ajustement macroéconomique indépendant de l’évolution de la conjoncture économique. De même, il rendrait plus aisées la qualification de l’orientation de la politique budgétaire des pays de la zone Cemac et l’estimation des perspectives de croissance. Le ciblage d’un tel indicateur « aurait ainsi le mérite de juger les gouvernements à leurs actes plutôt que sur la conjoncture » comme le souligne Cohen [2002]. Calculer le solde budgétaire de base structurel, revient à corriger ce dernier de l’impact des fluctuations conjoncturelles. Pour évaluer la composante conjoncturelle, il faut déterminer la position de l’économie dans le cycle qui est obtenu par différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel [15]. Cet écart à la production, encore dénommé « output gap », exprime soit une insuffisance, soit un excès de demande. L’efficacité d’un tel ciblage passe par l’amélioration du fonctionnement des stabilisateurs automatiques dans les pays membres de la zone franc où son ampleur à ce jour reste toutefois modeste (Tanimoune et Plane, [2004]). Les dernières initiatives en matière de développement engagées à travers le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), l’élaboration des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, la nécessité de procéder à des réformes des cadres macroéconomiques nationaux et la réalisation des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD) conduisent les pays de la Cemac à adopter un positionnement de nature à entrer en conflit avec la logique de leur dispositif de surveillance. Ces initiatives et ces engagements en faveur du développement accordent un rôle central au déploiement des investissements en capital physique et humain, en recherche et développement et dans le secteur de la santé, moteurs d’une croissance souhaitée forte [16] et mieux répartie (Barro [1990] ; Porteba [1995]). Ils tendent aussi à modifier l’orientation générale des pactes de convergence en zone franc car ils plébiscitent une forme de convergence structurelle au détriment d’une convergence nominale. Le respect des critères de convergence, notamment budgétaire, pourrait conduire à procéder à des réductions de dépenses en capital, voire même à la compression des dépenses courantes (Balassone et Franco [2000]) ; ce qui pourrait remettre en cause les programmes pluriannuels de développement et ne pas concourir au renforcement de la convergence réelle dont la zone Cemac a tant besoin en raison du caractère non optimal de la zone franc (AFD [2004]).

22Le ciblage d’un solde structurel de base hors investissement en capital paraît de circonstance. Il revient à intégrer de facto, dans le pacte de convergence de la Cemac, le principe de « règle d’or à l’anglaise ». L’adoption d’une telle règle permettrait une meilleure répartition de la charge financière des investissements dans le temps et entre les différentes générations. Sur l’ensemble du cycle, ce solde structurel de base hors investissement serait nul et toutes les dépenses en capital public seraient financées par l’emprunt, à la différence des dépenses courantes (charges d’intérêts comprises) qui seraient intégralement couvertes par les recettes courantes de l’exercice.

23Le ciblage d’une telle règle en zone Cemac permettrait de mieux tenir compte du caractère hétérogène des économies de cet espace, de leur niveau inégal en infrastructures et en investissements de capacité. L’application d’une telle règle contribuerait aux efforts entrepris dans le cadre des trois grandes initiatives africaines : le nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD), les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) dans le domaine de la croissance et du développement durables et une meilleure insertion dans l’économie de connaissance. L’innovation et le développement de la production immatérielle s’imposent aujourd’hui comme une voie à suivre pour les pays en développement. Ils sont considérés comme de puissants facteurs de croissance dans une économie basée sur la connaissance. En effet, la capacité d’innovation et l’importance des investissements en capital humain et dans les NTIC, conditionnent de plus en plus les perspectives de croissance économique et le niveau de compétitivité d’un pays (Artus [2004] ; Betbèze [2005]). La transition vers cette nouvelle forme d’économie, fortement créatrice de valeur ajoutée, présuppose des investissements en recherche et développement que le respect des seuils du pacte de convergence peut fortement contraindre. Son applicabilité reste toutefois dépendante de l’établissement d’une classification efficiente et d’une évaluation permanente des investissements publics (Mathieu et Sterdyniac [2003]).

24Le critère d’endettement moyen de la Cemac se situait, en 2008 à 22 % du PIB, en deçà de la valeur de référence (70 % du PIB pour chaque pays-membre). Ce niveau d’endettement actuel, relativement bas s’il est comparé à la norme retenue dans le pacte en zone Cemac, est de nature à relancer le débat récurrent sur la détermination du seuil optimal de dette et sur les différents facteurs à prendre en compte pour son calibrage. Cette interrogation apparaît de circonstance en zone Cemac où la détermination du seuil de référence de dette a été effectuée en période de surendettement, prenant en compte l’environnement économique et les besoins de financement de cette époque. Peut-on dès lors envisager une modification de ce calibrage au regard des performances actuelles, qui prendrait la forme d’un abaissement de son niveau ? On constate tout d’abord que l’amélioration du seuil d’endettement est très récente et survient après une longue période de détérioration. Elle masque ensuite des situations contrastées, certaines carences et surtout des faiblesses dans la gestion de la dette. Les arriérés de paiements en sont un exemple. En zone Cemac, ils apparaissent aujourd’hui comme un mode de financement du déficit budgétaire. Cette pratique consistant à transformer les arrérages de dette en variables d’ajustement de gestion budgétaire ne concourt pas à une gestion efficace de leur endettement par les Etats qui la pratiquent. Il serait souhaitable que le suivi des arriérés de paiements fasse l’objet d’un contrôle strict, et que les engagements pris en la matière soient respectés.

25Par ailleurs, à l’instar de celui de l’UEMOA, cet indicateur d’endettement en zone Cemac ne renseigne pas véritablement sur le caractère soutenable de la dette (Tanimoune et Plane [2005]) et nécessite, pour une meilleure appréciation de son évolution, une analyse approfondie des conditions de son financement (Bénassy-Quéré et Pisany-Ferry [1994]). Mais il n’en demeure pas moins utile. En effet, les seuils d’endettement atteints par tous les pays de la Cemac ont été déterminants pour l’éligibilité et la réalisation des points d’étape fixés dans le cadre de l’initiative des Pays pauvres très endettés (PPTE) et de l’Initiative d’allégement de la dette multilatérale (IADM). Ils le sont encore plus dans le cadre de l’analyse de viabilité de la dette [17] qui permet actuellement de déterminer le montant des concours financiers à attribuer à tout pays à faible revenu (Chauvin et Golitin [2010]). En zone UEOMA comme en zone Cemac, il importe d’accorder une attention particulière non seulement au niveau du seuil de dette atteint, mais aussi à sa dynamique, et ce, pour deux raisons. Premièrement, le respect de ce seuil n’a pas été une condition suffisante contre la survenance d’arriérés de paiement dans certains pays membres de ces deux espaces économiques. Deuxièmement, grâce à une solvabilité financière restaurée, les pays membres de ces deux sous-régions peuvent avoir recours à des emprunts à faible conditionnalité auprès de nouvelles puissances économiques mondiales, la Chine en particulier (N’Kodia et Sarr [2007]). A défaut de surveillance et de corrections diligentes effectuées par les Etats confrontés à un tel profil de dette, le processus d’inflexion peut se révéler difficile à atteindre et conduire, de ce fait, à une évolution défavorable de leur situation économique et financière (effet boule de neige). On remettrait alors en cause tous les progrès déjà réalisés dans le traitement de la dette et tous les efforts d’assainissement budgétaire qu’il a fallu consentir.

26A l’instar des autres acteurs de la zone franc, la Cemac entend apporter sa contribution à la préservation et à la consolidation du niveau de parité euro/franc CFA, pivot central de la zone franc. La mise en place d’une surveillance multilatérale en Afrique centrale, la même année que l’ajustement monétaire en zone franc, s’inscrit dans cette perspective. Ses fondements, sa logique et ses règles prudentielles traduisent la volonté d’accroître la convergence macroéconomique des pays de la zone Cemac en se focalisant en priorité sur des préoccupations budgétaires, tirant en cela les leçons des enseignements d’un passé récent. Pour remplir avec efficacité les missions qui sont les siennes, certains de ses critères doivent être amendés et des règles plus pertinentes introduites à son dispositif. Ces remaniements sont de nature à accroître le niveau d’investissement, à accélérer la croissance économique, à dégager des marges de manœuvre budgétaires, à asseoir la crédibilité de ce dispositif de surveillance multilatérale et la gestion macroéconomique du cycle en zone Cemac. Le remaniement de ce dispositif de surveillance multilatérale permettrait à la Cemac, non seulement de remplir avec efficacité ses missions originelles, mais aussi d’ouvrir la voie à d’autres perspectives économiques. Il contribuerait ainsi à l’instauration des conditions d’une participation active de la Cemac aux grandes initiatives en cours sur le continent africain : le Nepad, la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) et la transition vers une économie de la connaissance. C’est tout l’enjeu d’un pacte de convergence efficace en zone Cemac.

Les principales mesures du plan d’accompagnement de la dévaluation du franc CFA de 1994

– Les différents niveaux de parité du franc CFA Octobre 1948 – 1 franc CFA = 2 FRF (ancien franc) – Création d’un – 1 franc CFA = 0.020 FRF nouveau franc – 1 franc comorien = 0.020 FRF en 195818 – Dévaluation du – 1 franc CFA = 0.010 FRF19 franc CFA – 1 franc comorien = 0.0133 FRF le 12 janvier 1994 – Les mesures d’accompagnement de la dévaluation : • blocage des prix, notamment ceux des produits de première nécessité ; • augmentation sélective et modulée des salaires ; • relèvement des prix d’achat des produits de rente ; • allégement de la fiscalité et des droits de douane. – Les engagements financiers de la France : • engagement à annuler en totalité ou partiellement la dette contractée au titre de l’aide publique au développement des pays africains membres de la zone franc pour un montant total de 25 milliards de FRF ; • annulation totale des dettes dues au titre de l’aide publique au développement pour les pays les moins avancés membres de la zone franc, pour un montant de 6.6 milliards de FRF ; • à hauteur de 50% pour les pays à revenu intermédiaire (Congo, Gabon, Cameroun, Côte-d’Ivoire) pour un montant de 18.4 milliards de FRF ; • annulation des arriérés de paiement des pays de la zone franc vis-à-vis de l’Agence française de développement ; • création d’un fonds spécial de développement doté de 300 millions de FRF destiné au financement d’actions et d’opérations à caractère social, sanitaire et de formation.

Les principales mesures du plan d’accompagnement de la dévaluation du franc CFA de 1994

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28Claude N’KODIA est enseignant à l’université Paris-Est Créteil – Faculté d’Administration et échanges internationaux (AEI) et chercheur à l’Institut Cedimes.