1Le territoire indien (Indian country) aux États-Unis recouvre 28 millions d’hectares. Mais ces terres ne sont pas entièrement gérées par les Amérindiens. En réalité, 65% sont aujourd’hui détenues et/ou contrôlées par des non-Amérindiens et, au cours des 130 dernières années, plus de 36 millions d’hectares ont perdu leur statut tribal (ILTF, Indian Land Tenure Foundation). Les multiples statuts fonciers coexistant sur les réserves indiennes ont pour origine diverses lois et actes législatifs successifs et contradictoires qui se sont superposés depuis près de deux siècles. L’affaire Cobell vs Salazar, initiée en 1996, est directement liée à la gestion foncière complexe et problématique qui en a résulté. L’accord, approuvé par le Congrès en 2009 et avalisé par la loi signée par le président Obama en 2010, met un terme à quinze années de procès et est historique à bien des égards : il s’agit du recours collectif en justice le plus important mené à l’encontre du gouvernement fédéral, tant du point de vue du nombre de plaignants que de sa durée, et aucun autre accord fédéral n’a auparavant alloué une somme aussi élevée aux victimes. Outre la reconnaissance de la mauvaise gestion des terres indiennes par le gouvernement fédéral [1], il garantit également la création d’un fonds de 1,9 milliard de dollars destiné au Land Buy-Back Program (LBBP), programme fédéral consacré au rachat, par les tribus, d’infimes portions territoriales possédées à titre individuel suite à la privatisation des terres indiennes et à leur fractionnement extrême instaurés par le Dawes Act de 1887. Si cette décision de justice semble être une victoire en faveur d’une plus forte souveraineté tribale, la réalité est plus complexe.

Le Dawes Act : aux sources de l’émiettement de l’assise territoriale tribale

2

A bill to despoil the Indians of their lands and to make them vagabonds on the face of the earth.

3

A mighty pulverizing engine to break up the tribal mass.

4C’est avec le Dawes Act, voté le 8 février 1887, que le gouvernement fédéral se lance dans une politique territoriale qui a pour but principal « l’éradication du problème indien » par l’assimilation (Smith 9). Il s’agit également de s’approprier de vastes territoires très convoités, le « trésor de la nation », dernier rempart d’une frontière désormais évanescente (Smith 9, Gibson 227).

5Cette loi de parcellisation vise à attaquer la gestion communautaire des terres largement pratiquée par les tribus et que certains législateurs, à l’instar du sénateur Dawes, fervent défenseur de la mission civilisatrice de la propriété privée, considèrent comme une utilisation des ressources improductive et irrationnelle. Ainsi, le Dawes Act autorise-t-il le président des États-Unis à diviser les terres en parcelles qui sont ensuite distribuées à chaque famille amérindienne [2]. Les terres non-attribuées – 24 millions d’hectares sur 55,2 millions en tout – sont considérées comme « surplus to Indian needs » et passent sous propriété fédérale.

6L’article 5 du Dawes Act prévoit que les parcelles allouées aux Amérindiens conservent leur statut de trust : le gouvernement fédéral détient le titre de propriété au nom des individus qui en ont le droit d’usage et d’usufruit. Le titulaire ne peut ni vendre, ni louer ces terres sans l’autorisation du gouvernement. Au bout de vingt-cinq ans, durée estimée nécessaire pour une transition effective vers un mode de vie d’agriculteurs, les terres passent sous statut de propriété individuelle exclusive.

7Bien qu’il concerne le territoire indien dans son ensemble, le Dawes Act exige pour chaque réserve le vote d’une loi d’application spécifique soumise au Congrès par les États concernés. Le choix des premières réserves où le Dawes Act est appliqué se fait au gré des lobbys et des alliances avec les médias locaux ou les commerçants, persuadés qu’une mise sur le marché de nouvelles terres est synonyme d’un boom économique pour la région.

8En 1906, le Congrès vote le Burke Act qui vient amender le Dawes Act afin de permettre au Bureau des affaires indiennes (BIA) [3] d’évaluer la « compétence » des Amérindiens vis-à-vis de la gestion de leurs terres et de pouvoir leur attribuer, le cas échéant, un droit de propriété individuelle exclusive, ainsi que la citoyenneté américaine, à condition qu’ils renoncent à leur affiliation tribale. L’évaluation de la compétence prend en compte l’ascendance de l’individu et son degré d’assimilation estimé notamment en fonction du niveau de scolarisation. Inversement, si un individu est reconnu « non-compétent », ses terres restent dans le système de trust (Bartecchi, 2007). En 1922, le commissaire de Pine Ridge, dans le Dakota du Sud, note dans son rapport que moins de 5% des Lakota qui ont reçu un titre de propriété individuelle possèdent encore leurs terres. Au cours des 45 années suivant le Dawes Act, la réserve de Pine Ridge va ainsi perdre 280 000 hectares, principalement en raison des titres de propriété exclusive accordés à partir du Burke Act. Pour Bartecchi, le critère de compétence a été instauré dans le but précis de déposséder les Amérindiens :

9

It was widely understood by government officials that lands, privatized under the Burke Act, would soon be liquidated. […] As allotments were taken out of trust, they became subject to state and local taxation, which resulted in thousands of acres passing out of Indian hands. 95% of these lands were eventually sold to non-Natives for a fraction of their real value.

Le fractionnement : la plaie des terres indiennes

10Loin d’être devenus des agriculteurs accomplis et assimilés à la société dominante, nombre d’Amérindiens ont au contraire très rapidement perdu leurs terres et l’échec patent du Dawes Act apparaît vite comme une évidence (Wagoner 38). En 1933, John Collier, nommé commissaire aux Affaires indiennes, rompt avec la politique d’assimilation forcée qui prévalait jusqu’alors. C’est le « New Deal indien », dont l’événement marquant est le vote par le Congrès de l’Indian Reorganization Act qui met fin, en 1934, à la parcellisation des terres indiennes et rend permanent le statut de trust land. Mais le mal est fait et 47 années d’application du Dawes Act ont eu des effets dramatiques à l’échelle de tout le pays. 118 réserves sur 213 ont été parcellisées (Wilkins 155, Sutton 3) et sur les 55,5 millions d’hectares que recouvre le territoire indien en 1887, seuls 19,2 millions subsistent en 1934.

11La parcellisation et la privatisation des terres indiennes n’ont pas été initiées par le Dawes Act puisqu’en 1885, 11 000 titres de propriété individuelle avaient déjà été délivrés à des Amérindiens dans le cadre de traités et autres lois diverses. Mais la loi de 1887 en a généralisé la pratique, réduisant davantage encore la taille des lotissements alloués et, surtout, privant les Amérindiens de l’usage de leurs terres sur le long terme. Aujourd’hui encore, de nombreuses familles sont propriétaires de terres mais n’y ont jamais vécu, ne les ont jamais exploitées et, bien souvent, sont incapables de les localiser précisément (Bartecchi, 2005). Le système de parcellisation a également eu un impact radical sur la vie quotidienne des Amérindiens du point de vue socioculturel. En scindant les terres autrefois gérées de manière communautaire, il a mis fin aux pratiques traditionnelles de chasse, modifiant définitivement la coopération et les liens interfamiliaux. Il a surtout entraîné la division de chacune de ces terres collectives en une multitude d’héritiers. Le Dawes Act invalide les pratiques traditionnelles de transmission des biens et seul s’applique le cadre réglementaire de l’État où réside l’individu (Stromberg 30). Dans la majorité des cas, il s’agit d’un partage en indivision et les héritiers ne bénéficient pas d’une parcelle physiquement identifiable mais d’intérêts qui diminuent à mesure que le nombre de descendants augmente. Plusieurs générations plus tard, un nombre conséquent d’héritiers sont donc devenus copropriétaires des mêmes terres, possédant alors des « fragments infinitésimaux » inexploitables (Sutton 1).

12En 1964, les Amérindiens de plus de 21 ans sont enfin autorisés à rédiger des testaments, pouvant ainsi transmettre à un seul héritier de leur choix l’intégralité de leurs parcelles et empêcher un nouveau fractionnement. Mais cette réforme arrive trop tard pour avoir un impact significatif et, aujourd’hui encore, trop peu y ont recours, essentiellement par manque d’information, malgré l’Indian Land Consolidation Act de 1983 et l’American Indian Probate Reform Act de 2004 (Stromberg 36, HPAIED 102). En conséquence, le gouvernement dépense chaque année approximativement 54,5 millions de dollars pour déterminer les droits de succession (Brown).

De véritables « colonies économiques » (Tiller)

13

Inaccessibility to land is related to the poverty, food insecurity and diet-related illnesses common on many reservations.

14La faible production agricole sur les réserves amérindiennes est souvent attribuée à la pauvreté de la terre et au manque de forces humaines disponibles. En réalité, les choix stratégiques des institutions politiques sont ici les éléments déterminants (Stromberg 63). La parcellisation extrême du territoire et le fractionnement qui en a découlé ont détruit les capacités d’autosuffisance de nombreuses communautés, constituant aujourd’hui un obstacle majeur pour les Amérindiens souhaitant s’installer sur leurs terres et vivre de leur exploitation. Sur des parcelles en indivision, ils doivent en effet obtenir la permission d’au moins 50% des copropriétaires qui, la plupart du temps, ne se connaissent pas (Bartecchi, 2012).

15Suite au Burke Act, l’attribution du statut de compétent et la perte des terres qui a suivi ont grandement favorisé l’installation de non-Indiens sur la réserve ce qui, d’un point de vue économique, signifie une fuite des richesses importantes, les lopins de terres sous propriété non-indienne générant des bénéfices qui échappent totalement à la tribu et contribuent à son appauvrissement continu. Pour d’autres raisons, le statut de « non-compétent » a également favorisé l’installation des non-Indiens qui louent des terres essentiellement via le range unit system, le système de location tribal de pâturages géré par le BIA et qui réunit terres individuelles et terres tribales transformées en de grands lopins de terres loués pour l’élevage. Cette politique a contribué à créer un système profondément inégalitaire d’utilisation des terres, à l’exemple de la réserve de Pine Ridge où 20 non-Indiens exploitent pratiquement 46% du territoire. Selon une étude du gouvernement fédéral, sur les 87 millions de dollars de revenus de l’exploitation agricole de Pine Ridge en 2012, moins d’un tiers (24 millions) a réellement bénéficié aux membres de la réserve (USDA, United States Department of Agriculture).

Quelle souveraineté tribale sur l’échiquier territorial du xxi^e siècle ?

16Aujourd’hui, 30% des réserves amérindiennes sont constituées de terres issues du processus de fractionnement qui a véritablement complexifié la gestion foncière, à la fois pour les tribus et pour les individus, notamment en multipliant les types de statut des parcelles et en favorisant la propriété individuelle privée qui n’est pas traditionnellement amérindienne.

17Ainsi, les concepts d’Indian country et d’Indian land tenure ne sont pas intégralement superposables : alors que le premier correspond au « territoire indien » en droit fédéral, le second renvoie à la propriété foncière tribale et donc aux différentes parcelles de terres situées sur ce territoire qui sont effectivement sous la propriété des tribus ou d’individus amérindiens (HRD 15-16). Théoriquement, c’est sur le territoire indien que prévaut le pouvoir d’autogouvernement des tribus et que le pouvoir des États fédérés est restreint. Seul le Congrès peut modifier l’étendue du territoire indien et l’installation de non-Amérindiens ayant acquis la propriété exclusive de parcelles sur une réserve n’en modifie pas pour autant les contours.

18Cependant, la parcellisation et la privatisation des terres en territoire indien ont ébranlé la souveraineté tribale sous bien des aspects. En termes d’auto-détermination tout d’abord, le Dawes Act a instauré une institutionnalisation de l’appartenance « raciale » [4] qui a engendré la création de catégories identitaires ne recouvrant pas forcément les réalités socioculturelles et niant surtout les pratiques traditionnelles d’auto-identification et d’adoptions (Wagoner). En termes d’aménagement du territoire, ensuite, l’occupation traditionnelle du sol et les pratiques culturelles autrefois déterminées par l’appartenance clanique ont totalement été balayées par l’attribution de parcelles non-contiguës au sein d’une même famille étendue (Bartecchi 2007).

19Au gré de l’augmentation du nombre de terres sous propriété exclusive non-amérindienne, l’étendue de la juridiction tribale devient de moins en moins évidente. Plusieurs arrêts de la Cour suprême démontrent cette évolution au cours des années. En 1978, Oliphant vs Suquamish Indian Tribe restreint considérablement la juridiction des tribus, excluant de leurs compétences le jugement de crimes commis par des non-Amérindiens. Si ce jugement reconnaît de manière évidente le droit à l’autogouvernement des tribus, il nie cependant leur pleine souveraineté puisqu’il instaure un pouvoir juridictionnel qui ne s’applique plus sur l’ensemble du territoire de manière continue mais en fonction de l’appartenance ethnique des individus et du type de propriété foncière (Biolsi 140-153). En 1981, Montana vs United States restreint encore davantage ce pouvoir juridictionnel, y compris dans le domaine civil, le limitant aux « relations internes » et excluant les activités non-amérindiennes, à quelques exceptions près (Schlosser 6), qui ont lieu sur des terres n’appartenant plus à la tribu mais se situant pourtant au sein des limites géographiques de la réserve. Les jugements Merrion vs Jicarilla Apache Tribe (1982) et Iowa Mut. Ins. Co vs LaPlante (1987) [5] viendront contredire cette jurisprudence. Le cas des territoires en damier – checkerboarded lands – est particulièrement problématique : avec Brendale vs Confederated Tribes and Bands of the Yakima Indian Nation (1989), la Cour d’appel du 9^e circuit limite le droit des polices tribales qui ne peuvent patrouiller que sur les territoires où le nombre de parcelles sous propriété non-indienne est assez faible pour garantir le caractère tribal de la zone à couvrir. Encore plus restrictif, le jugement de Duno vs Reina (1990) estime qu’une tribu n’a aucun pouvoir sur un Amérindien non-membre (Biolsi 164). L’Indian Civil Rights Act de 1990 viendra finalement restaurer la jurisprudence civile et criminelle des tribus sur tout citoyen amérindien, tandis qu’en 2013 est voté le Violence Against Women Act, étape historique depuis Oliphant en 1978, puisque cette loi restaure le droit des tribus à juger un non-Amérindien accusé de crimes en territoire indien. Ceci vient confirmer ainsi la nature fragile de la souveraineté tribale et rappelle que c’est le bras politique du gouvernement fédéral qui, en dernier ressort, détermine l’étendue précise de ce pouvoir.

20Ces différentes loi et arrêts illustrent une contradiction fondamentale entre deux régimes de droit inconciliables :

21

Under the tribal reading of federal Indian law […] espoused by tribal governments to this day, tribes are sovereign governments with inherent powers to exercise jurisdiction over their territory. In the other regime of rights-claims – which upholds the rights of non-Indians and non-tribal members – tribes are domestic dependent polities allowed by Congress to govern their internal affairs, but without full territorial sovereignty. Territorial sovereignty is diminished because the integrated communities resulting from allotment created a class of reservation residents who are not tribal members, and because tribes are domestic and dependent they have no inherent right to violate the constitutional rights of American citizens. […] The federal government ha[s] made two promises – one to the tribes that they would have control over tribal territory, and one to non-Indians who settled in Indian country that they would not be subject to tribal control. Indian law is, from first principles, contradictory.

22C’est cette contradiction fondamentale, qui est au cœur du droit fédéral indien, que l’accord Cobell a tenté de résoudre en s’attaquant au problème de fractionnement des terres indiennes.

L’accord Cobell et le Land Buy-Back Program : le grand tournant [6]

23

With this announcement, we take an important step toward a sincere reconciliation between the trust beneficiaries and the federal government, and lay the foundation for more effective management of Indian trust assets in the future.

24Au début des années 1980, Elouise Cobell est une jeune Blackfeet qui travaille comme trésorière de sa tribu du Montana. Elle constate très rapidement la mauvaise gestion de l’Individual Indian Money Trust (IIM) et demande des comptes au BIA. Ce fonds de dépôts individuels est censé recueillir les bénéfices de la location des terres sous statut de trust et doit ensuite être redistribué annuellement aux ayant-droits en fonction de leurs parts d’intérêts. Face au silence de l’administration, Cobell décide d’enquêter et découvre alors qu’une partie de ces revenus a été détournée ou a tout simplement disparu (Wilkins 164). Pendant une dizaine d’années, avec l’aide de la Native American Finance Officers Association dont elle est co-fondatrice, elle fait pression sur Washington pour que le système de gestion du fonds soit réformé. Sans succès. Finalement, en 1996, appuyée par des avocats fiscalistes et le Native American Rights Fund, elle dépose un recours collectif en justice contre le ministère du Budget, et ceux de l’Intérieur et des Affaires indiennes. Cobell y représente plus de 300 000 individus amérindiens titulaires d’un compte IIM qui accusent le gouvernement américain d’avoir failli à ses obligations fiduciaires. Ils exigent qu’il crée et maintienne un système adapté afin de gérer de manière effective et transparente l’IIM et qu’il s’acquitte des sommes dues, estimées à plus de 100 milliards de dollars…

25Dès 1999, le tribunal conclut à la violation par l’État fédéral de son obligation fiduciaire et à l’insuffisance des efforts de réforme menés pour y remédier. En 2000, le gouvernement fédéral fait appel de cette décision, considérant que le tribunal de district a outrepassé ses compétences. En 2001, la Cour d’appel confirme la décision de première instance et le ministère de l’Intérieur s’exécute, créant l’Office of Historical Trust Accounting (OHTA). En 2008, Cobell vs Kempthorne élargit la catégorie des bénéficiaires de l’action, portant à 500 000 le nombre de plaignants auxquels il accorde 455,6 millions de dollars. Mais les deux parties font appel.

26Finalement, tous s’accordent sur le fait qu’une comptabilité exacte serait impossible à établir et, le 10 décembre 2009, après plusieurs mois d’intenses négociations, un accord met fin à quinze années de procédure, 250 jours d’audience, 3 600 entrées de registres et quelque 80 avis publiés. Un an plus tard, le Congrès attribue 3,4 milliards de dollars répartis comme suit : 1,5 milliard est directement versé aux 500 000 membres de l’IIM en compensation des revenus qu’ils n’ont jamais perçus ; 1,9 milliard viendra alimenter le Trust Land Consolidation Fund afin de remédier à l’extrême fractionnement des réserves via une politique de rachat de terres par les gouvernements tribaux, le Land Buy-Back Program (LBBP).

27Aujourd’hui, le gouvernement fédéral gère approximativement 22,4 millions d’hectares de terres sous statut de trust pour le bénéfice des tribus (82 %) et des propriétaires individuels amérindiens (18%). Au sein de ce patrimoine foncier, 2,9 millions de parts d’intérêts en indivision, sur 88 638 parcelles fractionnées, pourraient potentiellement être rachetées par les tribus à 227 331 propriétaires amérindiens dans le cadre du LBBP (Wilkins 181). Le ministère de l’Intérieur dispose de dix ans pour répartir les fonds parmi les gouvernements tribaux qui auront mis en place un plan de remembrement de leur réserve, prévoyant le rachat de certaines parts individuelles en indivision situées sur des parcelles extrêmement morcelées. Dorénavant propriétés de la tribu, ces lopins de terres viendront consolider une unité territoriale contiguë plus vaste. Quant aux vendeurs, ils recevront leur paiement directement sur leur compte IIM.

28Chaque année, des milliers d’hectares perdent leur statut de trust parce que des non-Amérindiens héritent ou achètent des intérêts en indivision. Selon le gouvernement, « [t]he LBBP will stop this loss of Indian lands by transferring those interests to the tribe – forever preventing further fractionation (…) [and] minimiz[ing] administrative costs » (Washburn). D’ici à 2017, le programme sera appliqué à 42 réserves parmi les 150 concernées, représentant 83% de tous les intérêts fractionnés et en indivision. En un an, des propriétaires individuels ont déjà reçu 288 millions de dollars pour le rachat d’un total de 190 000 ha de terres : « [S]ales are already making a significant difference […]. For example, the Oglala Sioux Tribe of the Pine Ridge Reservation recently announced that the tribe is embarking on a $9 million housing program, aided by recent acquisition of land through the Buy-Back Program » (USDI).

Du voleur ou des volés, qui est véritablement récompensé ?

29

This is significantly less than the full benefit to which Indians are entitled. We are compelled to settle now by the sobering realization that our class grows smaller every year, every day, as our elders die.

30Mais l’accord Cobell est loin de faire l’unanimité. Le montant des compensations – 3,4 milliards de dollars sur les 176 milliards estimés – est le premier élément à être vivement critiqué : « the Cobell settlement was a pittance in remuneration because the accountability of the agencies holding Indian properties in trust was so jumbled with distortions and cover-ups that true accounting was indeterminable » (Giago). D’autres dénoncent le système utilisé pour estimer la valeur des parcelles proposées à la vente : l’évaluation en masse en fonction du prix moyen du marché a certes le mérite d’être rapide, mais elle est loin d’être équitable, ignorant la valeur propre de chaque terre (Daniels 2013 2).

31Surtout, le fait que le BIA soit l’organe gestionnaire du LBBP est problématique :

32

Despite reams of evidence and several court opinions that the [BIA] and the Department of the Interior had mismanaged Indian trust account funds for well over a century, the Bureau, the major culprit in the mismanagement, was entrusted by Congress with the authority to use $1,9 billion of the settlement package to devise a land consolidation plan to address the problem that the Bureau itself had spawned and perpetuated.

33D’autant que 15% de l’argent alloué seront prélevés et reversés au BIA afin qu’il puisse mener à bien le LBBP. Selon Galanda, c’est toute l’ironie de ce système qui semble rétribuer le coupable avec l’argent de la victime pour compenser le crime commis (2012, 2013). Et ce n’est pas la seule somme à venir en déduction du fonds de rachat de terres à être dénoncée. Dès la signature de l’accord, plusieurs leaders tribaux portent plainte contre les sept avocats de Cobell, estimant le montant de leurs honoraires (99 millions de dollars) outrageusement élevés, mais l’affaire est rapidement déboutée (Wilkins 179-180). L’Indian Education Scholarship Fund est également sur la sellette : alors que ce fonds de bourses universitaires est annoncé à hauteur de 60 millions de dollars, il est en fait calculé chaque année à partir de la valeur des parcelles vendues dans le cadre du LBBP. Il n’est donc pas immédiatement disponible ni garanti dans son intégralité, la somme annoncée n’étant qu’un plafond (Craven).

34Enfin, quelques incertitudes demeurent : que deviendra le fonds de rachat des terres s’il n’a pas été dépensé dans son intégralité au bout des 10 ans prévus (Daniels) ? Certains regrettent qu’il n’ait pas été conçu comme un fonds permanent, le reliquat ayant ainsi pu servir à l’achat de terres ancestrales (Craven).

Chronique d’un désastre annoncé ?

35

And Elouise Cobell is probably spinning in her grave. What started out for her as one of the noblest gestures to honor Native Americans by paying them for all of the land, minerals and resources stolen for them for more than 200 years has gone up in smoke.

36Le LBBP fournit une solution collective qui s’applique, en définitive, aux dépens des propriétaires individuels : pour récupérer une compensation financière qui leur a été attribuée dans le cadre du jugement Cobell vs Salazar, ils n’ont pas d’autre alternative que de vendre leurs terres, au profit de la tribu à laquelle ils appartiennent (Daniels 2013 1, Galanda 2013). Ce règlement d’un problème individuel par une solution collective pose un véritable problème de fond car, depuis le Dawes Act, propriété du conseil tribal et propriété de ses membres sont loin d’être interchangeables. Outre la corruption de certains gouvernements tribaux, beaucoup sont endettés et ont hypothéqué leur base territoriale (Stromberg 64). C’est le cas de la réserve de Pine Ridge :

37

[A]ll tribally owned lands have been tied up in loans to the Federal housing administration for the past 25 years, this has forced the tribe to lease their lands out, oftentimes to non-tribal members, greatly limiting their ability to develop these lands in a way that will benefit their members. It makes little sense to promote tribal land consolidation when at the same time you have the tribe’s hands tied-behind its back with debt to where they benefit very little from those lands.

38De plus, le processus d’évaluation des terres peut générer des conflits entre le vendeur et la tribu acquéreuse, chacun voulant obtenir le meilleur tarif. Or le BIA n’est pas en mesure de régler le différend, étant à la fois juge et parti. Historiquement, les faits tendent d’ailleurs à montrer que le BIA a tendance à prendre la défense des tribus (Galanda 2012 2). Si la vente des terres doit en théorie s’effectuer sur la base du volontariat, la décision individuelle devant être obtenue en respectant le principe de consentement libre et informé, la campagne d’information mise en place par le BIA est pour l’instant jugée largement insuffisante : « Offer packages with self-addressed return envelopes do not afford a landowner “all the relevant information” to make any informed decision. This one-size-fits-all sale mechanisms do not ensure that “trust beneficiaries receive the full value of conscientious behavior by their trustee” » (Ibid). Enfin, l’accord Cobell a été signé au nom des 500 000 plaignants représentés par le recours collectif en justice. Et pourtant, sur les 150 réserves concernées, seules 40 verront le LBBP s’appliquer sur leur territoire, selon des critères de sélection peu explicites qui ne permettront donc pas la répartition équitable des compensations financières (Daniels 2013 ; Jawort).

« A federal one-size-fits-all approach » [7] : des recommandations de terrain largement ignorées

39

This [LBBP] is our chance to begin to solve a fractionation problem that has plagued Indian Country for decades. Tribal leadership and community participation are the cornerstones of this program.

40Nombreux sont ceux qui déplorent le manque de concertation avec les tribus et ce, dès l’élaboration de l’accord Cobell (Daniels 2013 1-2) : « While professing encouragement of tribal sovereignty and self-determination, Interior does not appear to have seriously considered grassroots Indian solutions » (Galanda, 2013). Seul le statut de trust est envisagé par le LBBP, alors qu’il est en soi problématique, notamment du fait des restrictions d’utilisation et d’exploitation qui lui sont attachées (Tiller). Plusieurs rapports ont montré que la planification successorale organisée par les tribus elles-mêmes réduit de manière considérable le fractionnement et les frais de gestion des terres indiennes. Un audit de 2005 effectué par le BIA estime que, dans 83,5 % des cas, les testaments rédigés de manière avisée permettent de lutter contre le fractionnement des terres. Ainsi, une partie des 285 millions de dollars prévus pour les frais de gestion du LBBP auraient pu être investis dans des programmes de formation et de sensibilisation à la transmission successorale (Bartecchi, 2009). D’autant qu’en l’absence de testament, les terres qui ne seront pas vendues via le plan Cobell risquent de ne pas pouvoir être transmises à des descendants directs qui, du fait du métissage et de la règle d’affiliation par quota de sang en vigueur dans leur tribu, ne sont pas reconnus comme Amérindiens. Ainsi, l’accord Cobell favorise la définition fédérale de l’indianité au détriment de l’auto-détermination qu’il dit pourtant défendre.

41Or la terre revêt une importance telle, tant du point de vue spirituel, familial et culturel, que la plupart des propriétaires amérindiens refuseraient de vendre leurs parts en indivision s’ils pouvaient vivre sur leurs propriétés ou les exploiter de manière directe. Pour Bartecchi, « it’s taking advantage of people’s desperation, people don’t have any other option » (Brown 5). D’autres solutions existent et auraient pu être envisagées si un véritable audit à l’échelle nationale avait été effectué, prenant en compte les situations et spécificités locales. Le remembrement des terres individuelles a totalement été écarté, alors qu’il aurait pu permettre aux Amérindiens un meilleur contrôle de leur avenir économique, le statut de trust land ayant freiné le développement du secteur agricole et commercial sur les réserves (Stromberg 67).

42

Rather than helping the tribe buy land interests, the settlement should have assisted individual tribal members with land purchases, so they can control what happens on their land. One of the biggest problems on any reservation is the lack of individual control on their own land. BIA management has removed 10-15 generations of people from any kind of independence.

43Des expériences alternatives existent et fonctionnent, y compris dans le domaine du rachat de terres [8]. C’est le cas de la Tribal Land Enterprise (TLE) de Rosebud, dans le Dakota du Sud, qui est considérée par beaucoup comme un modèle de gestion, les propriétaires individuels pouvant échanger leurs parts d’intérêts dans des parcelles contre des parts dans le capital de l’entreprise foncière tribale. Ils peuvent ensuite échanger leurs actions contre des parcelles entières de terres ou simplement les vendre. En d’autres termes, la tribu augmente sa base territoriale, sans pour autant destituer ses membres de leurs biens. En 2009, les bénéfices générés par la TLE dans le cadre de la location de ses terres ont atteint les 4,5 millions de dollars, qu’elle a réinvestis en achetant davantage de terres (Brown 5). Les tribus Assiniboine et Gros Ventres de la réserve de Fort Belknap achètent déjà des terres depuis des décennies avec leurs fonds propres. Pour les leaders de cette réserve du Montana, le financement promis par l’accord Cobell est gaspillé par trop de bureaucratie (Galanda 2014). Frustrés par tant d’inertie fédérale, les membres du Montana Wyoming Tribal Leaders Council ont récemment déclaré à l’attention du gouvernement : « We’re the key players. You guys are working for us. But you’re contracting our dollars that were awarded to us ». Remarquant que le ministère de l’Intérieur a prévu de créer une centaine d’emplois pour l’application du plan Cobell, ils ont ajouté : « With the salary of one DOI/BIA official with no knowledge of reservation lands, one could hire several local people on a poverty stricken reservation. We have our own land department and procedures and everything is legally approved by the bureau. We could be buying land right now. » (Jowart). Et c’est toute la contradiction d’un système tiraillé entre une tendance paternaliste du gouvernement fédéral, constitutive de sa relation fiduciaire via le statut de trust land, et la volonté affirmée de soutenir l’auto-détermination et la souveraineté tribale (Wilkins 150).

44Pour conclure, l’accord Cobell ne s’attaque pas aux causes inhérentes du fractionnement territorial, le gouvernement fédéral demeurant le gestionnaire effectif des terres indiennes sous statut de trust et autorisant, en définitive, très peu de pouvoir consultatif et décisionnel aux tribus et à leurs membres. Le LBBP est loin d’être la solution la plus durable qu’il ait été possible de trouver afin de capitaliser sur l’avenir (Stromberg 72). D’autant qu’il s’agit là d’un financement éphémère, les propriétaires individuels cédant leurs terres à jamais contre une rétribution ponctuelle. Pour Wilkins, l’affaire Cobell est symptomatique d’un mode de pensée dont le gouvernement fédéral peine décidément à s’affranchir :

45

Interior’s plan is premised on the presumption that the solution to Indigenous problems is only a matter of a simple adjustment of pre-existing programs and policies. Rarely do change agents investigate the ideological or structural underpinnings of federal programs, laws, doctrines – believing instead that the basic federal structure and legal arrangements are sound and that all that is needed is a minor tweaking of the system or its component parts.

46Pour beaucoup d’Amérindiens, tous ces éléments alimentent la sensation d’avoir été doublement spoliés et l’accord Cobell a tout d’une victoire au goût amer (Craven).