A – Des nouveaux droits civiques consacrés

7De manière crescendo, on en dressera l’inventaire ; l’égalité affirmée ; la vie démocratique de la Nation améliorée et l’opposition constitutionnalisée.

8Principe démocratique par essence, l’égalité est affirmée à diverses reprises (principe de parité étendu aux responsabilités professionnelles et sociales (art. 1^er de la Constitution (C) ; égalité devant le suffrage, représentation des Français de l’étranger dans les deux assemblées (art. 24C) [5] ; droits procéduraux pour les justiciables avec la saisine du Conseil supérieur de la magistrature (art. 65) et le défenseur des droits (art. 71-1C).

9 La vie démocratique de la Nation (art. 4) s’identifie à la participation équitable des partis politiques (art. 4C) ; au référendum d’initiative minoritaire (art. 11) ; au droit de pétition ouvert devant le Conseil économique, social et environnemental (art. 69) et au pluralisme des opinions et des médias (art. 4 et 34). En dernière analyse, l’opposition est consacrée, à travers les groupes parlementaires et leurs droits spécifiques (art. 50-1 et 51C), comme il ressort du rapport de Priscilla Monge.

B – Des nouveaux droits en quête d’effectivité

10Une appréciation en demi-teinte, un effort d’affichage ou de posture, tout au plus, selon Anne-Marie Le Pourhiet. Un tableau édifiant pour un résultat décevant en quelque sorte. Pour s’en tenir à quelques exemples démonstratifs : la parité ? On en parle, pour l’essentiel, le 8 mars, Journée internationale de la femme [6] ! Le référendum et le droit de pétition relèvent de l’incantation ; les droits procéduraux sont largement inopérants, tandis que des partis, en l’absence d’une dose de représentation proportionnelle sont minorés ou absents au Parlement. La loi du 15 septembre 2017 sur la confiance dans la vie politique a même envisagé une structure chargée d’aider certains d’entre eux… à obtenir un emprunt pour les élections nationales et européennes. Seuls, à dire vrai, les droits spécifiques des groupes d’opposition sont devenus réalité, dont le jour mensuel de séance (art. 48C). De la citoyenneté à sa représentation, le chemin est aisé à franchir.

A – Des prérogatives renforcées

13Cette analyse a représenté le temps fort du colloque. Les contributions de Jean-Louis Hérin et de Jean-Jacques Urvoas ont illustré le bicamérisme rénové ! Sous ce rapport, indépendamment de la constitutionnalisation de notions de droit parlementaire [8], on ne manquera de relever une tendance particulière, tout à la fois pérenne et nouvelle ; confiante et défiante vis-à-vis des assemblées. Au premier cas, le renouveau du Parlement caractérise à partir de la révision capitale de 1962, celles subséquentes de 1974 (saisine du Conseil constitutionnel), de 1995 (création de la session unique) et de 1996 (nouvelle catégorie de la loi de financement de la sécurité sociale [9]). Au second cas, de façon singulière, voire provocatrice, la loi organique du 15 avril 2009 se soucie d’encadrer des avancées significatives, s’agissant des résolutions (art. 34-1C) ; des études d’impact (art. 39) ou de l’exercice du droit d’amendement (art. 44). Donner et retenir ne vaut, pour emprunter le langage des civilistes !

B – Des prérogatives discriminées

14À prendre la mesure des choses, le Parlement exerce une double fonction normative et politique. Autant la première, doit être regardée comme transférée au pouvoir exécutif, autant la seconde, en revanche, est présentement repensée.

15Évoquer le Gouvernement-législateur ou mieux le président-législateur, n’est nullement céder à un oxymore, mais rendre compte de la réalité législative de la V^e République. Par le relais de la logique majoritaire, le programme présentiel est devenu la charte de l’action législative du Parlement [10]. La Constitution instrumentalisée [11] met à la disposition du Chef de l’État les attributions parlementaires, au moyen de la loi, tout bonnement. Donner un pouvoir nouveau au Parlement, c’est donner une facilité nouvelle au Gouvernement, observait Guy Carcassonne, à l’image de la notion liturgique de la transsubstantiation [12].

16 Si l’on s’accorde aisément sur le confort de la logique majoritaire, on ne saurait dissimuler le fait qu’elle peut se retourner contre le Gouvernement, au titre du contrôle, l’ADN des assemblées (G. Larcher). Il importe, en effet, de prendre compte le caractère ramifié de ce pouvoir.

17 La notion classique de la responsabilité du Gouvernement devant les députés est neutralisée par le fait majoritaire. Elle s’apprécie désormais en termes électoraux par la Nation.

18 À l’opposé, un nouveau contrôle se met en place, sur la base de l’article 15 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen suivant le rapport de mon collègue préféré… Jean-Éric. De ce point de vue, les commissions usent de techniques affûtées, tandis que les mentalités sont appelées à évoluer.

19 On songe à la MEC (mission d’évaluation et de contrôle de la commission des finances) ordonnée autour du binôme majorité-opposition [13] ; aux commissions des lois qui se sont dotées des pouvoirs des commissions d’enquête (art. 5 ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958) au rôle essentiel de l’état d’urgence (2015-2017). Autre fer de lance, la formation d’une mission d’information au sens de la commission. Par ailleurs, en matière budgétaire, les questionnaires des rapporteurs, à l’instigation de René Dosière, sont appelés à jouer un rôle essentiel, au point que le Président Sarkozy acceptera, à partir de 2008 que le budget de l’Élysée soit soumis au contrôle de la Cour des comptes. Au surplus, cette dernière apporte un concours décisif au Parlement (nouvel art. 47-2C). En dernier lieu, l’inversion de la temporalité a été prônée par le Premier président Didier Migaud : un semestre pour l’examen de la loi de règlement ; quelques jours pour le vote de la loi de finances.

20 Cependant, l’acceptation de ce nouveau type d’investigation implique un changement de comportements, soit un véritable aggiornamento (P. Avril). Or, le précédent fâcheux du général de Villiers, auditionné par la commission de la défense nationale de l’Assemblée nationale, en juillet 2017 et contraint à la démission par le Chef de l’État, ne peut laisser indifférent.

21 Après la citoyenneté et le Parlement, le colloque a abordé le moment de grâce pour un juriste, de l’État de droit.

A – L’essor de la QPC

23Essor de la QPC ; mieux éloge de la QPC, à la réflexion, tant ses mérites sont grands ! La nouvelle voie de droit a perfectionné l’ordre juridictionnel dont les éléments constitutifs ont été, du reste, constitutionnalisés (nouvel art. 65C) et provoqué le dialogue des juges, analysé par Pierre de Montalivet. La mue du Conseil constitutionnel (J-L. Debré), sa pleine juridictionnalisation, en a résulté avec la création symbolique d’une salle d’audience et d’une salle réservée aux avocats ; un changement de rythme ; une nouvelle procédure codifiée, à armes égales, selon le modèle européen et, au total, une professionnalisation du recrutement des conseillers, au point que cinq juristes de profession, dont trois magistrats, mais en l’absence d’un professeur de droit, absence inacceptable, font face à quatre politiques.

24 Par ailleurs, aux termes du nouvel article 62C, pour la première fois, une juridiction se voit reconnaître le pouvoir d’abroger une disposition législative liberticide, mettant fin au monopole du Parlement, expression de la volonté générale. Cependant, le Conseil est appelé à dialoguer avec le Parlement, afin que celui-ci reprenne la main, pour combler le vide juridique créé. Philippe Blachèr en a précisé les tenants et les aboutissants, sachant qu’en France, à la différence de l’Allemagne, la démocratie prime l’État de droit, dont l’éclat est, de surcroît, terni.

B – La crise de la loi

25La qualité de la loi s’est présentée comme l’une des finalités poursuivies par le constituant de 2008. Une finalité perdue de vue si l’on se réfère aux appels réitérés à la logistique ou à la réglementation intelligente, pour emprunter la terminologie de l’Union européenne [14]. Le déclin de la loi se manifeste par l’inflation, 100 lois sont votées annuellement hors un chiffre comparable pour celles autorisant la ratification des engagements internationaux ; logorrhée a-t-on dénoncé. La prolixité s’ensuit, le volume d’une loi double, triple voire quadruple, entre son dépôt et son vote ; d’où des lois fleuves, des articles fleuves, de 200 à 300. De surcroît, les remèdes imaginés en 2008 pour endiguer le flux législatif se sont révélés impuissants, qu’il s’agisse des études d’impact justifiant la nécessité de la loi, comme Léo Combrade l’a démontré ; de la renaissance des résolutions, au rapport de Perrine Preuvot, et, en définitive, de l’encadrement de l’amendement dont la montée exponentielle cristallise la crise normative. De ce point de vue, il convient de renvoyer dos à dos les parlementaires et le Gouvernement. Les élus d’opposition cultivent l’obstruction ; ceux de la majorité, en dehors des rapporteurs, se soucient d’exister, la crise du fait majoritaire sous François Hollande en a été la démonstration. Quant aux ministres, ils multiplient, de manière impromptue, les amendements, sous forme d’articles additionnels, et contribuent à l’insécurité de la loi [15]. À défaut de recourir à l’article 49 alinéa 3 (lois Macron et El Khomri de 2015 et 2016) le remède imaginé par la loi organique du 15 avril 2009, à savoir le temps législatif programmé ou le crédit-temps (art. 49 RAN), a échoué après quelques utilisations. En parlant 18 heures, en première lecture, le ministre Macron l’a récusé en 2014.

26 À la fin des fins, les pouvoirs publics se sont ainsi défaussés sur le Conseil constitutionnel qui, faisant feu de tout bois, a censuré des flots d’amendements (loi Taubira de 2015 ; loi Sapin II de 2016 ou loi Égalité et citoyenneté de 2017) [16].

27 Il est grand temps de conclure. La révision de 2008 a modifié, pour une part importante, les conditions du travail parlementaire et favoriser l’épanouissement de l’État de droit, avec la percée spectaculaire de la QPC. En revanche, comme un trompe-l’œil, le rééquilibrage institutionnel annoncé ne s’est pas réalisé. L’esprit de la V^e République subsiste. La primauté des pouvoirs exécutifs demeure nonobstant le fait que certains pouvoirs présidentiels aient été encadrés (art. 13 al.5 ; 16C) ou supprimé (fin de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature). L’application de la révision de 2008 confirme et illustre le régime présidentialiste ; la monarchie républicaine chère à Michel Debré [17]. Je ne changerai pas les grands équilibres de nos institutions. Je ne tournerai pas la page de la V^e République avait prévenu le Président Sarkozy à Épinal. Acte peut lui en être donné, effectivement.