1 La législation déléguée en tant que moyen de gouvernement a joué un rôle primordial depuis l’arrivée au pouvoir de Victor Ponta en Roumanie. Il s’agit du procédé qui permet au Gouvernement de solliciter une habilitation législative au Parlement pour édicter des actes qui sont normalement du domaine de la loi [1]. Ces actes sont diversement désignés selon les États mais portent le nom d’ordonnances en Roumanie. L’usage de la législation déléguée s’est cristallisé dans la grave crise politique qui a secoué le pays et qui a opposé les deux principales personnalités politiques du pays, le jeune Premier ministre Victor Ponta et le Président roumain Traian Basescu.

2 Le Gouvernement Ponta a accédé au pouvoir le 27 avril 2012 suite à la motion de censure qui a renversé le précédent gouvernement de centre droit. Il a été nommé par le Président Basescu au pouvoir depuis 2004, selon les prescriptions de la Constitution roumaine. La tournure des évènements et surtout l’implication de la législation déléguée nécessitent de s’interroger sur finalités réelles du Gouvernement roumain en place dans son recours à la législation déléguée. En principe, d’après la Constitution roumaine, il ne s’agit pas là d’un moyen principal de gouvernement. Il est d’après les textes d’usage restreint et exceptionnel par rapport aux autres moyens de gouvernement que sont notamment la loi ou le décret par exemple.

3 Mais la pratique révèle un tout autre visage de la législation déléguée : c’est qu’elle est devenue le principal moyen de gouvernement en Roumanie ainsi que nous le démontrerons d’où les nombreuses dérives constitutionnelles qui en résultent. Mais cet usage détourné de la législation déléguée par rapport aux finalités initiales qui lui étaient assignées peut être compris seulement après avoir analysé le système politique de la Roumanie et la place qui y est aménagée au sujet de la législation déléguée.

4 Le rôle croissant de la législation déléguée et son érection dans la pratique en principal moyen de gouvernement ont entraîné un certain nombre de conséquences déplorables pour l’État de droit et l’indépendance du système judiciaire. Pays organisé suivant le principe de la séparation des pouvoirs associé à Montesquieu depuis le siècle des lumières, la Roumanie a été appelée à se conformer à ces principes fondamentaux de tout État qui se veut démocratique notamment par la Commission européenne. Les atteintes à l’État de droit traduisent la méfiance qui existe à l’égard de l’usage de la législation déléguée et surtout la nécessité d’entourer cet usage de suffisamment de garanties et de contrôle afin d’éviter les dérives telles que celles qui ont lieu actuellement en Roumanie. L’indépendance du système judiciaire implique que les institutions de la justice doivent fonctionner en toute indépendance sans subir de pressions ou d’influences de la part notamment des autorités exécutives. Pourtant la législation déléguée telle qu’elle est pratiquée en Roumanie aboutit à réduire à néant cette indépendance du système judiciaire si chère à la séparation des pouvoirs.

5 La présentation du système politique roumain a pour but de mentionner et déterminer les relations entre les principales institutions politiques de ce pays concernées par la législation déléguée. Il s’agit du parlement, du gouvernement, du président de la République et de la cour constitutionnelle. Ensuite, nous déterminerons la place qui est réservée dans un tel système à la législation déléguée et son usage tel que le mentionnent les textes constitutionnels. Cette analyse est nécessaire parce que c’est l’analyse du système politique roumain qui nous permettra de comprendre pourquoi la lutte au sommet de l’État roumain implique si fortement la législation déléguée. On ne peut en effet parler de la législation déléguée qui est un procédé de gouvernement aménagé dans la Constitution au profit du Gouvernement sans parler du système politique dans lequel ce procédé s’applique. L’analyse de la législation déléguée dans le système constitutionnel roumain est-elle aussi nécessaire dans cette étude parce qu’elle est le procédé en cause ici. C’est son usage qui est à l’origine des dérives constitutionnelles mentionnées. C’est pourquoi il convient de l’analyser car c’est un procédé qui n’a rien de simple.

6 Tout d’abord, la caractéristique principale du système politique roumain réside dans les idéaux de la Révolution de décembre 1989 sur la base de laquelle l’Assemblée constituante a adopté la Constitution de la Roumanie [2]. Selon l’article 1er de cette Constitution, la Roumanie est un État national, souverain, indépendant, unitaire et indivisible ; un État de droit, démocratique et social qui a comme valeurs suprêmes la dignité, le libre développement de la capacité humaine, les droits et libertés des citoyens, la justice et le pluralisme politique. La forme du gouvernement est la République et le régime politique est la démocratie constitutionnelle, les institutions étatiques fonctionnant et s’organisant selon le principe de la séparation des pouvoirs dans l’État en pouvoir législatif, pouvoir exécutif et pouvoir judiciaire. Le peuple exerce sa souveraineté à travers ses organes représentatifs, les initiatives législatives populaires et le référendum [3]. Le pouvoir législatif (le Parlement), le pouvoir exécutif (le Chef de l’État et le Gouvernement) et le pouvoir judiciaire (la Cour supérieure de Justice et le Conseil supérieur de la Magistrature) sont réglementés dans des titres spécifiques. La succession des chapitres n’est pas un hasard ; elle met en évidence un certain ordre des priorités en ce qui concerne le rôle d’une autorité publique ou d’une autre, sur la scène politique du pays. Le système politique roumain met l’accent sur le Parlement et consacre un chapitre spécial aux rapports entre le Gouvernement et le Parlement car la Roumanie s’est inspirée du modèle des Constitutions de la France et de l’Espagne.

7 Le Parlement roumain est bicaméral. Il comprend deux chambres : la Chambre des députés (camera deputalilor) avec 335 députés et le Sénat (Senatul) avec 143 sénateurs. Les parlementaires sont renouvelés tous les 4 ans au scrutin majoritaire mixte au sein de 315 circonscriptions uninominales pour les députés (un député pour chaque tranche de 70 000 habitants) et 143 pour les sénateurs. Chaque candidat recueillant plus de 50 % des suffrages est élu. Dans les circonscriptions où aucun candidat n’a obtenu la majorité absolue, les voix sont décomptées au niveau national et les sièges répartis entre les partis politiques en fonction des suffrages qu’ils ont recueillis. Les minorités nationales (Roms, Allemands, Arméniens, Italiens, Croates, Albanais, Serbes notamment) disposent de plusieurs sièges réservés à la Chambre des députés (par exemple 18 lors du scrutin de 2008).

8 Ensuite, le Parlement roumain adopte les lois constitutionnelles, les lois organiques et les lois ordinaires. Il peut dans des situations exceptionnelles démettre de sa fonction le Président et il dispose de pouvoirs de contrôle substantiels sur l’Exécutif.

9 Le Gouvernement, conformément au programme gouvernemental approuvé par le Parlement, assure la mise en œuvre de la politique interne et extérieure du pays et exerce la direction gouvernementale de l’administration. Le Gouvernement prend des décrets et des ordonnances. Les décrets sont adoptés pour l’application des lois. Les ordonnances sont adoptées en vertu d’une loi spéciale d’habilitation. Le premier ministre présente à la Chambre des députés et au Sénat des rapports et des déclarations concernant la politique gouvernementale, qui sont discutés en priorité.

10 Le Gouvernement n’a de responsabilité pour l’ensemble de ses actes que devant le Parlement. Sur le plan politique, chaque membre du Gouvernement est solidairement responsable avec ses collègues de l’activité et des actes du Gouvernement. Le Parlement peut provoquer la démission du Gouvernement par le vote d’une motion de censure et exerce un contrôle politique sur le Gouvernement. La Cour constitutionnelle roumaine exerce le contrôle de constitutionnalité des lois, le contrôle de la régularité des élections présidentielles et proclame des résultats définitifs, elle se prononce également sur la régularité de l’exercice par les citoyens de leur droit d’initiative législative aussi bien pour l’organisation que pour le déroulement du référendum. S’agissant du contrôle sur l’institution présidentielle, la Cour constitutionnelle est compétente pour contrôler les circonstances qui justifient l’intérim dans l’exercice des fonctions de président de la République roumaine selon les conditions fixées par la Constitution. La Cour vérifie s’il s’agit de la vacance de la fonction de président, si c’est une suspension ou si le président est dans l’empêchement temporaire d’exercer ses fonctions.

11 Enfin, concernant les rapports entre la loi et le règlement, il faut dire que le Parlement vote les lois constitutionnelles, les lois organiques et les lois ordinaires. Les lois constitutionnelles ont trait à la révision de la Constitution. Les lois organiques régissent un certain nombre de grandes questions énumérées à l’article 72 (3) de la Constitution. Elles exigent une majorité absolue dans les deux Chambres. Les lois ordinaires sont adoptées à la majorité simple des deux Chambres. Les décisions concernent à titre principal les règlements des deux Chambres. Le Gouvernement adopte des décrets et des ordonnances. Les premiers sont adoptés pour assurer l’application des lois et peuvent revêtir un caractère normatif ou individuel. Le Gouvernement peut adopter des ordonnances lorsque le Parlement a délégué son pouvoir législatif pour une durée spécifiée et dans un domaine particulier en vertu d’une loi spéciale d’habilitation. Les ordonnances ont un caractère exceptionnel et elles sont adoptées dans des domaines qui ne font pas l’objet de lois organiques. Les ordonnances peuvent faire l’objet d’un débat parlementaire si la loi d’habilitation le prévoit ; les décrets et ordonnances du Gouvernement doivent être signés par le Premier ministre. La hiérarchie ainsi établie par la Constitution roumaine ne tolère qu’aucun instrument normatif d’un rang subordonné contienne des dispositions contraires aux instruments normatifs d’un rang supérieur (lois et décisions du Parlement, décrets et ordonnances du Gouvernement, décrets du Premier ministre, instructions et ordonnances des ministres, décisions des conseils locaux et ordonnances des maires, les ordonnances des services déconcentrés de l’État opérant dans les Comtés).

12 L’équilibre dans la distribution du pouvoir résulte d’une part, de la séparation des pouvoirs dans l’État dans le sens de la spécialisation fonctionnelle et de la compétence des autorités publiques et, d’autre part, du rapport existant entre ces autorités dans le sens de la collaboration et du contrôle réciproque [4]. Dans cette vision, l’État moderne crée un appareil administratif et fait naître « un nouvel homme politique professionnel » qui soit vit pour la politique soit vit de la politique. Dans le dernier cas, il est moins intéressé par la politique et plus par l’aspect matériel. C’est dans cette ligne que se situe la partitocratie de D. Barbu [5], les partis politiques montrant plus d’intérêt à l’aspect financier de la politique et moins à l’aspect de la promotion des idées et des objectifs du parti ; le comportement des hommes politiques roumains des dernières années constitue une preuve sur ce point [6]. L’État en créant l’administration et la bureaucratie a créé aussi l’espace idéal et l’occasion pour que les luttes partisanes continuent en dehors de la sphère politique dans d’autres domaines d’activité, « les partis politiques modifiant leur discours politique en fonction des voix à capter [7] ».

13 Le 22 mai 2012, les députés ont voté en faveur de l’adoption d’un nouveau mode de scrutin uninominal à un tour comparable au système britannique du First past the post. Les partis de l’Union Sociale Libérale au pouvoir espéraient via ce système obtenir plus aisément la majorité absolue au Parlement. Le 27 mai de la même année, la Cour constitutionnelle a rejeté ce nouveau mode de scrutin qu’elle a jugé inconstitutionnel. Le Président de la République, Trian Basescu a proposé à plusieurs reprises de modifier le système électoral. Il souhaitait supprimer l’une des deux chambres du Parlement, affirmant qu’un Parlement unicaméral fonctionne de façon plus efficace et que la Roumanie, qui compte 22 millions d’habitants, possède 469 parlementaires pour 535 aux États-Unis, pays de 300 millions d’habitants. Sous la présidence de Trian Basescu, la Chambre des députés roumaine comprend 5 partis politiques : le parti démocrate-libéral (PD-L) du Président de la République Trian Basescu, le parti social-démocrate (PSD) du Premier ministre Victor Ponta, le parti national-libéral (PNL) qui est membre de la coalition gouvernementale, l’Union démocratique des Hongrois de Roumanie et l’Union nationale pour le progrès de la Roumanie.

14 Le président de la Roumanie est élu au suffrage universel direct. L’ancien Chef de l’État, Trian Basescu avait été réélu en décembre 2009 pour un mandat de 5 ans.

15 Le système politique roumain ainsi décrit fait du président de la République et du Parlement les deux acteurs principaux du système. D’une part, fort de sa légitimité populaire et ses pouvoirs reconnus dans la Constitution, le président roumain constitue un acteur important du système constitutionnel. D’autre part, les parlementaires jouissent aussi d’importantes prérogatives qui s’exercent aussi à travers le Gouvernement puisque c’est le parti ou la coalition de partis majoritaire au Parlement qui dirige le Gouvernement roumain. De ce fait, le Premier ministre roumain constitue la seconde personnalité importante du pays et en pratique la première puisqu’il détient la réalité du pouvoir et son exercice. Néanmoins, certaines de ses décisions comme les nominations à des hautes fonctions dans les institutions étatiques doivent être approuvées par le président de la République d’où la nécessité d’une collaboration entre ces deux institutions. La Constitution roumaine à travers le procédé de la législation déléguée a aussi prévu un mécanisme de collaboration entre le Gouvernement et le Parlement. C’est dans ce cadre que le Gouvernement peut prendre des ordonnances qui sont toujours soumises au contrôle de la Cour constitutionnelle (I). Ce point est important puisqu’il s’agit ici d’un mécanisme de collaboration entre deux institutions dont l’usage pratique a détourné les finalités originelles. On pourrait donc dire que le régime politique roumain est de type semi-présidentiel. À l’épreuve de la cohabitation entre le Premier ministre Ponta et le Président Basescu, ce régime connaît plusieurs dysfonctionnements du fait de l’usage abusif de la législation déléguée (II). Pour mieux comprendre l’impact de l’usage de la législation déléguée sur le fonctionnement de ce système politique roumain, nous devons analyser et expliquer les origines du conflit politique et constitutionnel qui oppose le Président roumain à son jeune Premier ministre.

I – Le conflit politique au sommet de l’État roumain et les traits saillants de la délégation

16 Il convient d’abord de présenter le conflit politique qui a secoué le pays (A). Ensuite, nous présenterons les traits caractéristiques de la législation déléguée (B).

II – Les conséquences de l’usage de la législation déléguée pendant la crise politique roumaine (depuis le 7 mai 2012)

40 Depuis son accession au pouvoir, la Gouvernement Ponta s’appuie essentiellement sur la législation déléguée pour gouverner. On aurait dit qu’il s’agit du principal moyen de gouvernement mis à la disposition de l’Exécutif. Pourtant, d’après l’analyse constitutionnelle ainsi que nous l’avons menée, il n’en est rien. La législation déléguée est en principe d’usage restreint et exceptionnel. Les conséquences négatives du recours à la législation déléguée se situent au niveau des atteintes au principe de la séparation des pouvoirs. Plusieurs éléments permettent de relever une telle violation. Le 3 juillet 2012, le Gouvernement Ponta a destitué les présidents du Sénat et de la Chambre des députés. Cette mesure a été contestée par de nombreux juristes dont le Pr. Ioan Stanomir, spécialiste de droit constitutionnel qui estime que les présidents des Chambres du Parlement roumain ne peuvent être révoqués que si le groupe parlementaire dont ils sont issus, en l’occurrence le Parti Démocrate – Libéral, le demande. De même, le Conseil national d’attestation des diplômes universitaires a été dissous par une ordonnance d’urgence lorsqu’il a confirmé le plagiat de la thèse du Premier ministre roumain. Une ordonnance d’urgence a été également édictée pour tenter de modifier le référendum qui devait avaliser la destitution du Président Basescu. Cette ordonnance n° 41/2012 a été adoptée par le Gouvernement Ponta au lendemain du vote par le Parlement roumain de la destitution du Président Basescu le 6 juillet 2012 [24].

41 Pour montrer à quel point ces ordonnances d’urgences ont porté atteinte au principe de la séparation des pouvoirs dans l’État, nous devons les analyser juridiquement, c’est-à-dire du point de vue de leur validité constitutionnelle. Nous procéderons d’abord à l’analyse de l’ordonnance ayant modifié les compétences de la Cour constitutionnelle (A). Ensuite, nous évoquerons la modification des conditions de validation du référendum, la révocation des présidents des deux chambres du Parlement et la question de la révocation de l’Avocat du peuple par des ordonnances d’urgence (B).