1 – Objectifs, procédés et opportunité : les véritables enjeux d’une réforme en demi-teinte

10 Dans la lignée des réformes sur la transparence de la vie publique et politique [32] la question du cumul ne pouvait rester sans réponse.

11 Les objectifs de la suppression du cumul sont guidés par le respect de trois principes : Le principe de transparence répondant aux difficultés des situations de conflit d’intérêts ; celui de disponibilité renforcée « face à la demande croissante de proximité de nos concitoyens [33] » ; Enfin, celui d’ouverture [34] qui endigue le mouvement de « concentration des mandats électifs par un nombre limité de titulaires [35] ».

12 Ces objectifs ont pour ambition de répondre aux critiques persistantes adressées à la pratique du cumul. Tout d’abord, la pratique du cumul exacerbait la crise de la représentativité en particulier la défiance des électeurs [36] face aux parlementaires. La suppression du cumul tant décrié devrait ainsi avoir un effet immédiat dans les rapports représentants/représentés. L’une des critiques les plus fortes a trait à la contradiction entre le caractère général [37] du mandat de député ou de sénateur et l’intérêt local d’un élu local ou d’un détenteur d’une fonction exécutive locale. L’accroissement des pouvoirs et des responsabilités des élus locaux a développé une méfiance envers les cumulants notamment par rapport aux situations possibles de conflits entre l’intérêt national et l’intérêt local. Ce conflit d’intérêts contribue en effet, à la dilution de l’intérêt général [38] et à l’instauration d’un climat de suspicion. Pourtant, selon le Conseil constitutionnel « comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les Français établis hors de France représenteront au Parlement la Nation tout entière et non la population de leur circonscription d’élection [39] ». Enfin, l’ouverture hypothétique ou du moins le renouvellement du personnel politique est un des arguments invoqués pour justifier l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale et éviter ainsi que ne se constituent de « véritables seigneuries électives […] ou des dy­nasties familiales [40] ». Ce point est particulièrement sensible car il met en lumière le danger que le cumul représente pour la démocratie [41] tout en contestant également la volonté des électeurs.

13 Une fois la question de son contenu envisagée, celle concernant sa date d’application devient un enjeu essentiel. 2014, 2016 ou 2017 ? Les lois d’interdiction du cumul du mandat parlementaire et de fonctions exécutives locales auraient pu s’appliquer dès les élections municipales de mai 2014, lors des élections régionales en 2016 ou encore lors des prochaines élections législatives en 2017. Si la deuxième hypothèse a rapidement été écartée car elle risquait de mettre en place une campagne électorale avant la campagne officielle de 2017 [42], 2017 a été préférée à 2014 qui aurait pourtant eu le mérite de démontrer la détermination et la motivation du nouveau Gouvernement dans cette petite révolution française qui donne un nouveau visage à la pratique politique. Le rapport Jospin préconisait pourtant l’entrée en vigueur dès les prochaines élections locales [43].

14 Le nombre de cumulants étant important [44], la mise en œuvre de la réforme pourrait être mise en péril [45]. En 2014, l’hypothèse d’une « mini-dissolution [46] » aura suffisamment effrayé le Gouvernement et les parlementaires de la majorité pour évacuer une application immédiate, réduisant de ce fait l’impact d’une législation pourtant jugée indispensable. En ce qui concerne les parlementaires européens, la législation ne sera effective qu’en 2019.

15 Certains arguments justifient apparemment un tel retard dans l’application. Il n’y aurait pas de motif d’intérêt général nécessitant l’application de nouvelles règles électorales en cours de mandat [47] et il y aurait un risque d’inconstitutionnalité car une « une telle mesure supposerait, en effet, d’élargir les cas de recours au suppléant, alors que ceux-ci étaient limitativement définis lors des dernières élections [48] ». Pire que tout, mettre en place l’interdiction en 2014 compromettrait la loyauté envers les électeurs [49]… Il en résulte finalement, que les parlementaires ayant voté ces lois ne seront pas a priori ceux concernés. Cet argument semble avoir d’ailleurs facilité l’adoption de la réforme.

16 La mise en perspective de la situation française soulève la question de la procédure mise en place en cas d’incompatibilité. C’est une spécificité bien française que de permettre à un candidat de se présenter alors même que son élection le mettrait dans une situation d’incompatibilité manifeste. Pourtant, l’effet dissuasif est évident. En Espagne, la simple candidature à un mandat ou une fonction incompatible emporte la cessation des fonctions. La logique française permet au contraire aux parlementaires de briguer un mandat local puis de faire son choix et inversement [50]. Le recours à l’indemnité unique était une piste efficace de limitation, mais sûrement au détriment des mandats locaux moins attractifs en la matière.

17 L’interdiction généralisée peut cependant s’avérer excessive dans le futur, au vu des situations particulières qui ne manqueront pas de naître. Cette interdiction peut aussi être jugée insuffisante. Le législateur a préféré une demi-mesure. L’instauration du mandat unique a été – à tort – écartée un peu vite comme n’apparaissant pas « pertinente [51] ». Elle ne permettrait pas aux parlementaires de maintenir un ancrage local qui leur permet d’être à l’écoute des citoyens ce qui « présente un intérêt manifeste, le parlementaire devant pouvoir conserver un mandat local [52] ». Le mandat unique est pourtant visé dans le rapport Balladur [53] comme une arme permettant la revalorisation du Parlement. Il est également envisagé par D. Rousseau en tant que proposition forte « capable de reconstruire le lien social [54] ». Le système français a déjà fait preuve d’une capacité de remise en cause de la tradition du cumul des mandats mais il semblerait qu’il ne faille pas pour l’heure en exiger davantage. Le traumatisme semblerait trop important. Les parlementaires se ménagent…

2 – L’originalité française : la « fonction locale » du parlementaire assurée par le cumul des mandats

18 Bien des États n’ont pas ressenti le besoin de poser un cadre réglementaire à une pratique excessive de cumul comme en France [55]. Une convergence s’observe dans les objectifs des différentes législations, souvent partielles. Quel que soit l’État observé, les règles d’incompatibilités visent le « respect de l’égalité des citoyens et à la préservation de la bonne administration des collectivités publiques [56] ». Ces principes communs se déclinent en respect de l’égalité des citoyens « dans l’accès aux charges publiques », en prévention des « pressions sur les électeurs » ainsi que la garantie de la « sincérité des élections », et par l’assurance d’une « bonne administration des collectivités publiques » [57]. Paradoxalement, dans le cas de la Belgique et plus particulièrement la Wallonie, une évolution inverse se produit [58]. À partir de 2014, il sera désormais possible au quart des membres du Parlement wallon les mieux élus à des fonctions territoriales de cumuler un mandat parlementaire avec un mandat d’exécutif communal justement pour maintenir un lien direct avec les réalités locales… Cette idée a pu être avancée en France pour s’opposer à l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire et d’un mandat exécutif local.

19 Plusieurs arguments ont été avancés pour expliquer la pratique excessive du cumul des mandats. La gratuité, la faiblesse des partis politiques ainsi que le mode de scrutin mais aussi la centralisation du système politique ont dessiné les traits d’une situation excessive [59] de cumul propre aux parlementaires français. Si les deux premiers ont permis cette pratique, le dernier l’aurait pérennisé. Pourtant, le Royaume-Uni connu pour sa structure centralisatrice ne connaît pas ce phénomène à tel point que l’expression n’existe pas [60]. Il y aurait peut-être dans le système politico-administratif le besoin « d’un ciment spécifique, celui précisément que permet le cumul vertical des mandats et des fonctions [61] ». Mais il existe une différence entre les deux États considérés, au Royaume-Uni les mandats locaux sont purement honorifiques et le « “Mayor” britannique est à la mairie ce que la reine est au gouvernement du Royaume-Uni : un représentant sans pouvoir [62] ». Ainsi, nombre d’auteurs refusent de trouver dans la nature des régimes politiques ou la structure de l’État, une explication au phénomène français [63]. Si certains États, rares [64], interdisent clairement et sans restriction le cumul des mandats, la plupart laisse généralement à la pratique [65] et aux réglementations des partis politiques eux-mêmes, le soin de la réguler, même si beaucoup posent des restrictions partielles [66].

20 Mais l’explication pourrait se trouver dans l’existence de la « fonction locale » du parlementaire dont seul le cumul permettait l’exercice. Cette « fonction locale » du parlementaire est la prolongation à l’échelon local des missions nationales du parlementaire. Celui-ci élabore les lois et contrôle l’action gouvernementale à l’échelon national. Ces missions ont leur pendant au niveau local par l’application des lois c’est-à-dire leur suivi. Jusqu’à l’interdiction récente du cumul, c’est par le biais de son mandat local et des fonctions auxquelles ce mandat ouvrait droit, que le parlementaire veillait « à l’application des lois […] dans [sa] circonscription d’élection, aux côtés des représentants de l’État [67] ». Elle serait alors une déclinaison de la fonction législative du parlementaire. La « fonction locale » se distingue des fonctions exécutives locales. La première concerne l’exercice local du mandat parlementaire national quand la seconde englobe un ensemble de responsabilités issues d’une élection locale ou dérivées d’un mandat local. La fin du cumul d’un mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale suggère soit que cette « fonction locale » du mandat parlementaire n’existe pas en tant que telle – auquel cas le parlementaire n’aurait de lien avec le niveau local uniquement au moment de son élection –, soit encore que cette « fonction locale » fait partie du mandat parlementaire en soi auquel cas la fin du cumul révèle l’impossibilité de la mener à bien sans fonction exécutive locale.

21 L’explication principale de ce nouveau régime des incompatibilités réside dans une adaptation de la manière de faire de la politique face aux exigences de fonctions parlementaires renforcées et chronophages.

1 – La relecture des fonctions parlementaires au regard du cumul des mandats

23 La valorisation du rôle des parlementaires dans leurs différentes fonctions est l’objectif de la révision de 2008 : mettre fin au « parlementarisme négatif [68] ». La suppression du cumul des mandats s’est inscrite dans cette logique. Aussi, les députés et les sénateurs sont touchés de manière indifférenciée par la législation de février 2014.

24 Sous la IV^e République déjà, il était fait référence à la nécessité pour les Assemblées de « “réapprendre” leur métier […] [car] tout est détérioré à partir du jour où la discussion dévie en un ronronnement indéfini de la Tribune, jour et nuit, devant des banquettes vides [69] ». La question de la disponibilité des parlementaires n’est pas une question théorique ou pécuniaire. Il ne s’agit pas de savoir si les parlementaires sont assez souvent dans leur assemblée respective pour justifier leurs indemnités [70]. La question est bien plus grave, elle concerne la capacité à remplir les fonctions pour lesquelles ils ont été élus, en passant si peu de temps au Parlement du fait de leurs responsabilités locales. C’est en cela que l’absentéisme semble contradictoire avec les nouvelles exigences du travail parlementaire, dont « la disponibilité et l’engagement toujours plus importants [71] ».

25 La fonction législative exige dorénavant une mission d’évaluation des politiques publique essentielle dans la revalorisation du rôle du parlementaire. Quant à la fonction de contrôle repensée en profondeur par la révision, elle ne s’entend plus dans le sens d’un contrôle-sanction au sens parlementaire classique mais de contrôle-information. Les effets de la révision de 2008 ont un effet concret sur le travail des parlementaires. Il n’est plus permis à ceux-ci un absentéisme démesuré car leur travail se concentre bien plus aujourd’hui dans le cadre des commissions et groupes de travail préparatoire : « concertation et auditions [72] » sont de mises.

26 Par ailleurs, la fonction d’évaluation du parlementaire s’entend aussi dans une acception locale. La fonction législative s’entend pour certains parlementaires autant au moment de la procédure législative que dans l’application des lois dans la circonscription du parlementaire. Autrement dit, considérer la fonction législative dans son ensemble revient à la fois pour le parlementaire à faire des lois et à veiller à leur application dans leur circonscription. Dans le cas de la fonction d’évaluation mise en avant par la révision de 2008, elle s’adresse autant à l’égard des politiques publiques menées par l’exécutif qu’à l’égard de la mise en application des lois telles qu’elles ont été votées [73] par les représentants locaux de l’État. Depuis 1972, ce contrôle prend la forme de bilans sénatoriaux débouchant sur des questions orales ou écrites au Gouvernement et le suivi depuis 2004 [74], par le rapporteur de l’Assemblée nationale six mois après l’entrée en vigueur du texte.

27 L’évolution des fonctions rattachées au mandat national du parlementaire renforce l’idée de l’existence d’une réalisation locale de ces fonctions.

2 – Le développement de l’exécutif local et du Parlement européen : des sources de confusion réelles des fonctions

28 La pratique du cumul rend impossible l’exercice du mandat parlementaire « dans toute sa plénitude [75] » car la décentralisation a bouleversé l’exercice des fonctions exécutives locales même dans les plus petites communes. L’interdiction de cumul ainsi la conséquence « d’un mouvement irréversible, la conséquence logique de la décentralisation [76] ». Il ne faut pas pour autant, minimiser le développement du Parlement européen comme facteur de la réforme. L’impact de la suppression du cumul pourrait permettre aux pouvoirs locaux d’affirmer leur autonomie vis-à-vis du pouvoir central et améliorer « une meilleure articulation entre le niveau national et les échelons territoriaux [77] ».

29 La tradition centralisatrice de la France a créé une situation dans laquelle l’État est « le grand dispensateur. Ses faveurs sont réservées aux députés, aux sénateurs, aux ministres [78]… ». Cette tradition a perduré après l’avènement de la V^e République. Longtemps, il était plus efficace de défendre les intérêts locaux auprès d’un ministre en étant parlementaire que simple élu local [79]. Le cumul offrait un canal de communication plus fluide entre le centre et la périphérie et il rendait plus efficace la prise de décision et la réalisation des politiques locales [80]. En sens inverse, le cumul facilitait la réforme des institutions locales grâce à des interactions accrues entre les deux fonctions des cumulants mais également entre les administrations territoriales et l’exécutif. Pourtant, le cumul contribue en même temps à la confusion régnant dans les rapports entre les collectivités entre elles [81] qui crée « une pression à la préservation du statu quo  [82] ». Jusque-là, « le cumul des mandats constituait un frein tant à la rénovation de la fonction parlementaire qu’à l’exercice efficace des fonctions locales [83] » puisqu’il ne permettait pas l’« exercice efficace des responsabilités locales et donc la reconnaissance pleine et entière des fonctions électives locales [84] ». Aujourd’hui, les enjeux ne sont plus les mêmes, tant dans la répartition des pouvoirs entre le centre et la périphérie que des responsabilités des détenteurs des pouvoirs locaux. Ils ont notamment un rôle à jouer au niveau européen. L’exécutif local sans « porte-voix » dans les assemblées, serait dans l’obligation de développer une autre façon de faire entendre sa voix, alors qu’il a déjà appris à le faire notamment à travers le CCRE [85].

30 Les réformes ont également influencé le travail parlementaire dans les rapports entre les lieux d’exercice du pouvoir. Depuis les années 1980, le centre n’a plus le monopole, il doit composer avec les pouvoirs locaux. Cela impacte nécessairement le phénomène de cumul des mandats. C’est pour cela que la législation du 14 février 2014 concerne également « les fonctions “dérivées” locales… au sein d’organismes “satellites” [86] » qui se sont développées au cours des dernières décennies marquées par la décentralisation. Il faut aussi compter avec le développement de l’intercommunalité, surtout avec la loi du 16 décembre 2010 [87] qui « la généralise à l’ensemble du territoire, étend ses compétences et crée un nouvel échelon intercommunal : la métropole ou le pôle métropolitain [88] ».

31 L’évolution de la décentralisation par le renforcement progressif des pouvoirs des exécutifs locaux a provoqué en partie les réformes en matière de cumul. C’est une dynamique législative ascendante qui caractérise le cadre de la réglementation du cumul des mandats. Les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et 7 janvier et 22 juillet 1983 accentuèrent les pouvoirs des élus locaux, alors que, parallèlement les lois du 30 décembre 1985 limitent le cumul. La création de la Région et l’augmentation des compétences des collectivités existantes rendent « les mandats locaux plus lourds mais aussi plus nombreux et plus attractifs [89] ». L’absence d’une réelle autonomie financière conforte la dépendance envers le centre qui conserve des liens politiques concrétisés par les cumulants. La limitation sera ensuite accentuée par les lois du 5 avril 2000 qui viendront préciser les restrictions applicables aux élus locaux, les représentants au Parlement européen et les incompatibilités entre les fonctions exécutives locales. La dernière marque de restriction du cumul de février 2014 s’inscrit-elle dans le cadre d’un ensemble de réformes concernant autant la vie politique que l’organisation territoriale. Quant aux parlementaires européens, ils ont vu leurs fonctions renforcées grâce à la valorisation du Parlement européen au sein des institutions de l’Union européenne. Le parlementaire européen siège une semaine par mois aux sessions plénières du Parlement européen à Strasbourg. Le reste du temps, il participe aux travaux des commissions mais aussi à ceux de son groupe et des intergroupes parlementaires à Bruxelles. Il reçoit également les entreprises, les groupes de pression et les électeurs et ce pour préparer de manière éclairée les réunions des commissions. À cela s’ajoute l’examen des propositions de la Commission et du Conseil qui donne parfois lieu à l’élaboration de rapport présenté en séance plénière.

32 Quels que soient les doutes qui peuvent être émis à l’encontre du nouveau régime des incompatibilités, il est indéniable qu’il s’inscrit dans la revalorisation du mandat parlementaire. De la manière la plus surprenante, celle de l’affirmation de sa « fonction locale ». Pour autant ces lois n’épuisent pas la question de la revalorisation du mandat parlementaire par son lien territorial.

1 – La « fonction locale » des parlementaires dans le bicaméralisme inégalitaire

35 Le cumul des mandats contribue à la constitution de l’élite politique. Pratique ancienne, il est ainsi un « tremplin local dès le début de la Troisième République, assise électorale et base de repli dès que le système électoral est rodé, espace de médiation entre centre et périphérie sous la Cinquième République [90] ». Il a pu ainsi être présenté comme un principe organisationnel [91] voire « le principe même du système politico- administratif local [92] » de par ce rôle régulateur. Le cumul des mandats tel qu’il est pratiqué en France, traduit le « rôle des notables dans la régulation du pouvoir périphérique et ses dépendances à l’égard de l’État central [93] ». Cette affirmation soulève l’enjeu principal de la question du cumul des mandats, celle de la « fonction locale » des parlementaires.

36 La question du travail parlementaire ne se pose pas en des termes identiques qu’il s’agisse des députés ou des sénateurs. Auprès de l’opinion publique, il y a toujours eu le sentiment que la chambre haute effectuait un travail plus méticuleux que les députés. Les travaux parlementaires tels que les rapports de fond étaient ainsi souvent l’apanage des sénateurs. Le législateur organique a ainsi souhaité « aligner le régime des incompatibilités des députés et des sénateurs [94] ». Ce qui peut surprendre de prime abord car le système parlementaire mis en place en France est celui du bicamérisme inégalitaire. Le statut du parlementaire transcende pourtant cette inégalité pour prévoir une protection du mandat et des fonctions parlementaires de manière indifférenciée. Même les sénateurs s’opposent à l’instauration d’un régime d’incompatibilités distinct selon les parlementaires visés qui serait justifié par de l’article 24 de la Constitution attribuant le rôle de représentation des collectivités territoriales au Sénat. La mise en place d’une distinction justifierait « une limitation du rôle du Sénat [95] ». Indéniablement, la question de l’exercice de la « fonction locale » du mandat parlementaire ne se pose pas de la même manière pour le député et pour le sénateur. Ce dernier bénéficie de la mission de représentation des collectivités territoriales en plus de celle de représentation nationale comme l’a rappelé le Conseil constitutionnel [96]. Il peut s’appuyer sur son mode d’élection pour voir conforter sa légitimité « locale » par rapport à celle du député.

2 – La remise en cause de l’ancrage local du parlementaire privé de fonction exécutive locale

37 L’ancrage local du parlementaire et cette « fonction locale » du mandat national sont liés. La présence du parlementaire dans les lieux de décision composant la gouvernance locale, lui permet d’exercer la « fonction locale » du mandat parlementaire pourtant accomplie grâce aux fonctions exécutives locales détenues par le député ou le sénateur en situation de cumul.

38 La fin du cumul a plusieurs types d’implication que ce soit pour le mandat parlementaire national ou le mandat européen. En ce qui concerne le parlementaire européen, elles sont de trois sortes. Dans un premier temps, l’accès aux responsabilités parlementaires plus importantes serait compromis puisque l’hypothèse peut être faite que « le cumul, en traduisant un “capital politique” supérieur, s’accompagne [97] » de ce type de promotion. Pourtant, les analyses statistiques révèlent que les cumulants n’accèdent pas autant que les non-cumulants à ces responsabilités [98]. Le système de contrôle de la présence étant basé sur une liste de présence des députés européens, elle est assez édifiante pour rendre compte du lien entre absentéisme et cumul ou non cumul [99]. C’est ce qui dans un deuxième temps doit être amélioré par la suppression du cumul. Encore une fois, il s’agirait d’une idée surfaite, le cumul n’étant qu’un des indicateurs dans l’évaluation de la productivité des parlementaires européens. Celle-ci est « fortement liée à l’appartenance partisane [100] », notamment car les parlementaires rattachés aux groupes des petits partis – et donc de l’opposition – ne se voient pas souvent confier les rapports les plus déterminants [101]. Dans un troisième temps, l’ancrage territorial serait compromis. Le cumul serait le lien nécessaire entre le niveau européen et le niveau local, le contact indispensable avec le terrain. Si tel est le cas le parlementaire cumulant aurait tendance à ne pas suivre les consignes de vote de son groupe et il devrait évoquer plus souvent que les non cumulants, les problématiques locales, régionales ou nationales dans ses questions écrites. Mais les statistiques établies ne sont pas assez tranchées pour pouvoir interpréter dans un sens ou un autre le très faible écart en faveur des cumulants [102]. D’ailleurs, cette nouvelle interdiction de cumul contribue au développement du caractère général du mandat européen c’est-à-dire à le détacher du local et du national pour favoriser la représentation de l’Europe. Le mandat parlementaire européen pose le problème de la « fonction locale » du parlementaire de manière différente de celle du parlementaire national. Les législations européennes adoptées à Strasbourg « n’entretiennent qu’un rapport très lointain à la vie politique locale » [103]. L’enjeu est alors moins problématique dans le cadre de la loi du 14 février 2014 que ne l’est cette « fonction locale » du parlementaire national sans fonction exécutive locale. L’argument de l’ancrage local nécessaire au travail du parlementaire, cette fois-ci européen, est tout de même, mis en avant pour justifier l’indispensable cumul. Pourtant, le travail du député européen cumulant et non-cumulant, du point de vue du localisme des projets votés est à observer. Ainsi, les cumulants « sont moins respectueux des consignes de vote de leur groupe : ils ne votent comme la majorité de leur groupe que dans 67 % des cas (contre 73,6 % pour les autres députés) [104] » et particulièrement les cumulants français. Le cumul les rendrait plus indépendants que les autres députés. Cependant, l’écart dans les comportements des cumulants et non-cumulants en matière de vote (enjeux locaux) reste faible et ne permet pas de tirer de conclusions sur l’impact d’un ancrage territorial du parlementaire européen.

39 En ce qui concerne le parlementaire national cette fois-ci, c’est dans sa « fonction locale » que les effets du nouveau régime d’incompatibilités sont à prévoir. L’interdiction telle qu’elle a été édictée semble compromettre la « fonction locale » essentielle du parlementaire Pourtant, l’assise locale du parlementaire ne devrait pas nécessiter d’autres mandats ou fonctions dans l’exécutif local pour être assurée. Elle devrait découler du mandat parlementaire en soi. Le mandat parlementaire qu’il soit national ou européen renferme la « fonction locale ». La question n’a pas les mêmes enjeux car bien souvent le mandat parlementaire est conçu comme « une parenthèse dans une carrière politique  [105] ».

40 Pour le mandat national, l’appartenance à un grand parti devrait suffire à l’assise d’un député et d’un sénateur. Dès 1955 il était estimé que l’appartenance à un grand parti comblerait l’absence de fonctions exécutives ou mandats locaux et suffirait à remplir la « fonction locale » du parlementaire. Pour d’autres, le parlementaire a trouvé dans la pratique du cumul avec des fonctions exécutives locales un « formidable exutoire » depuis qu’ils ont été « infantilisés par le régime présidentialiste établi depuis 1958 » [106]. Le problème de fond tient cependant en ce que le « législateur n’a prévu aucune possibilité de représentation locale pour les élus nationaux [107] ». C’est alors tout naturellement qu’il se tourne vers la pratique du cumul. D’ailleurs, en situation de cumul, l’élu trouve dans son mandat local bien plus de satisfaction que dans son mandat national. Ainsi, « le mandat local l’emporte dans l’esprit de l’élu et le mandat national finit pour beaucoup par n’avoir d’autre utilité que de renforcer sur place la situation d’un homme qui se veut avant tout le président de son conseil général, le maire de sa ville [108] ». La solution est évidente : donner la possibilité aux parlementaires nationaux de remplir leur « fonction locale » grâce à leur mandat parlementaire lui-même.

1 – Une « fonction locale » dans le mandat national ?

42 La « fonction locale » du parlementaire existe indépendamment de toute fonction ou mandat local. Considérer la fin d’un ancrage local par la limitation stricte du cumul relève d’une véritable diabolisation de la nouvelle législation plus que d’un risque réel comme nous l’enseignent les exemples étrangers. Le parlementaire devra simplement utiliser les voies qui sont les siennes pour maintenir cet ancrage indispensable à son lien avec leurs circonscriptions. À cet égard, les modalités électorales et l’indemnité représentative ont pour objectif de permettre notamment une permanence parlementaire dans ces circonscriptions. C’est ce qui caractérise le mandat parlementaire et qui le rend unique puisqu’il devrait grâce à la permanence qu’il assure pouvoir « appréhender le fonctionnement des politiques publiques, sous un angle concret, d’en constater les résultats concrets, de mesurer les attentes qu’il suscite et de traduire en normes juridiques ces constats et ces attentes [109] ».

43 Toute « perspective d’émergence de parlementaires “hors sol” » tend à relever du fantasme [110]. L’argument en faveur du maintien de l’ancrage territorial du parlementaire à travers une fonction exécutive ou un mandat local repose sur la nécessaire participation à la « gouvernance locale ». Cela suppose a contrario qu’un parlementaire non-cumulant n’assure pas sa « fonction locale » et qu’en soi le mandat parlementaire n’offre pas le moyen de remplir cette fonction. La permanence assurée par le député dans sa circonscription ne serait donc pas suffisante pour traduire sa participation à la gouvernance locale… Pourtant, le maintien d’une « fonction locale » du parlementaire n’est pas une alternative, il est indispensable. Une autre voie, que celle du cumul des mandats permettrait à cette « fonction locale « de s’exercer sans la suspicion d’un possible conflit d’intérêts ou de la critique propre à la professionnalisation du métier de politique. Bien souvent le parlementaire a été exclu de commissions permettant le lien entre le pouvoir central et décentralisé. Jusque-là, cette voie a été écartée en voulant protéger l’autorité du Préfet et les autres autorités déconcentrées. Ce fut d’ailleurs la première cause de la limitation du cumul en 1871 par l’interdiction à tout député ou maire de chef-lieu de siéger dans une commission locale. Aujourd’hui, cette exclusion ne se justifie plus et nuit même à cette « fonction locale » du parlementaire.

44 Le rapport Peyronnet est édifiant sur cette question. Envisageant les possibles effets néfastes de la loi « anti-cumul », il suggérait d’intégrer dans la législation de février 2014 des dispositions offrant toute leur place aux parlementaires dans les instances locales. C’est une insuffisance supplémentaire et il faut espérer qu’une prochaine réglementation viendra concrétiser les recommandations de ce rapport. Celui-ci établit le lien entre le mandat parlementaire et la « fonction locale » du parlementaire. Les parlementaires quelque soit leur assemblée d’origine ont une « double mission d’élaboration et de contrôle à l’échelle nationale [qui] doit pouvoir être prolongée à l’échelon local [111] ». À cet effet, les parlementaires doivent pouvoir « veiller à l’application des lois dans leur circonscription d’élection, aux côtés des représentants de l’État [112] ». Cette position n’est pas anodine puisqu’elle est le résultat du travail d’un parlementaire nécessairement favorable au renforcement de la place du parlementaire dans la gouvernance locale. La solution est alors simple selon le rapport Peyronnet : permettre la participation effective des parlementaires à cette gouvernance à travers des fonctions dans ces instances locales auprès des représentants de l’État. Jusque-là, rien n’est prévu pour la représentation locale des élus nationaux. Pourtant, c’est dans le cadre de ces instances locales que s’exerce la gouvernance locale et il est incompréhensible que les parlementaires – représentants de la nation – en soient écartés au profit des élus locaux qui eux y sont représentés. La progression de l’intercommunalité exacerbe l’enjeu de cette question et ce d’autant plus depuis l’adoption du nouveau régime des incompatibilités. D’ici son application en 2017, il ne peut être fait l’économie de la mise en place d’un système de représentation des parlementaires au niveau local indépendamment d’un mandat local ou la « fonction locale ». En effet, si l’interdiction de cumul concerne les fonctions exécutives locales, elle ne concerne pas toutes les fonctions locales. Le parlementaire peut encore assurer les fonctions de conseiller municipal par exemple. Cela ne permet pas pour autant l’exercice de leur « fonction locale » car « les exécutifs locaux se réserveront toujours l’essentiel des représentations » [113] en avançant que les parlementaires sans fonction exécutive auront perdu « la technicité qu’ils pouvaient posséder avant [114] ». Soit. Le constat reste le même : la « fonction locale » du parlementaire doit découler de son mandat propre et à cet effet ouvrir de droit aux parlementaires à l’ensemble des commissions « régaliennes » présidées par le préfet ouvert à d’autres personnalités que les fonctionnaires le permettrait aisément. La permanence assurée par le parlementaire ne saurait suffire car elle se cantonne bien souvent à « une fonction de super-assistant social pour cas désespérés [115] »…

45 Concrètement et jusqu’en 2017, les parlementaires cumulants assurent leur « fonction locale » d’abord grâce aux assemblées territoriales qui ouvrent à leur président un important nombre d’instances locales. Elles sont de trois types. Les commissions permanentes statutaires, les commissions extérieures à l’assemblée liées à ses attributions comme le conseil local de sécurité et les commissions imposées par la loi comme celle de révision des listes électorales ou la commission communale des impôts directs. Une présidence de droit leur permet également une participation à la gouvernance locale à travers les conseils d’administration, de gestion ou de surveillance des établissements publics de la collectivité dont le nombre a explosé depuis la généralisation de l’intercommunalité. Enfin, cette « fonction locale » est encore assurée dans le cadre des organismes nés du dialogue avec les acteurs publics tels que les conseils d’administration et les assemblées générales des associations existantes dans leur circonscription. Sans leur mandat local, les parlementaires disparaissent de l’ensemble de ces instances car s’ils peuvent maintenir leur représentation dans les établissements de coopération en tant que simple conseiller, ils ne pourront être délégués par la communauté des communes auprès des instances qui la concernent. D’abord parce que l’exécutif gardera une telle représentation et parce qu’il y aura une perte de technicité des parlementaires simples conseillers n’ayant plus « une vision complète et synthétique de la situation de leurs communes [116] ».

46 La proposition avancée dans le rapport, s’attache autant au respect de la séparation des pouvoirs en excluant les parlementaires des instances décisionnelles dont le nombre est marginal, qu’à l’exercice de la « fonction locale » rattachée au mandat parlementaire. Il préconise ainsi, l’instauration de conférence départementale et régionale des parlementaires pour que les députés et les sénateurs se répartissent dans ces commissions « selon des règles établies par décret [117] ». Le parlementaire sans être excessivement surchargé [118] maintiendra son ancrage local, sans cumul de mandats ni d’indemnités. Cela permettrait à la fois d’assurer la « fonction locale » du parlementaire et de contourner la critique du parlementaire « hors-sol » née de la fin du cumul à partir de 2017.

2 – Une réforme perfectible par un mode de scrutin renforçant le lien local

47 Dans l’histoire de la V^e République, la modification opportune du mode de scrutin en 1985, a pu être envisagée comme une tentative de limitation « des possibilités de cumul des mandats, quoique timidement, et en introduisant un scrutin législatif à la proportionnelle [119] ». Le lien entre mode de scrutin et pratique du cumul est alors réel même si cette tentative est – tout comme l’instauration de l’interdiction qu’en 2017 – contextuelle et utilisée à des fins politiciennes. Michel Debré relevait le lien entre la pratique du cumul des mandats et les choix des modes de scrutin. Le scrutin majoritaire aurait dû mettre fin, ou du moins rendre marginale cette pratique. Pourtant, les modes d’élection des députés et des sénateurs modifiés sous la V^e République ainsi que la constitution de grands partis n’ont pas eu les effets escomptés bien au contraire.

48 D’ailleurs, un effet pervers peut se développer, celui de rendre officieux des tractations entre les parlementaires et les exécutifs locaux dans l’enceinte des partis politiques. Les partis politiques joueront ici un rôle déterminant dans la réalisation des enjeux issus de ces nouvelles lois. Nous retrouvons ici, l’affirmation de Michel Debré concernant la nécessité de grands partis politiques stables et cohérents pour lutter contre la pratique de cumul des mandats. Si le parlementaire et inspirateur de la Constitution du 4 octobre 1958 était favorable à la mise en place du scrutin majoritaire, c’est qu’il mettrait fin à la pratique du cumul car un « grand parti soutient les individus plus qu’il n’est soutenu par eux [120] ».

49 S’il est affirmé que « l’une des raisons majeures [du cumul] tient au mode de scrutin uninominal par circonscription [121] », une modification du scrutin tendrait à l’inverse à le limiter. Pour certains auteurs, l’interdiction du cumul des mandats doit « logiquement entraîner une suppression du mode de scrutin uninominal à deux tours, scrutin rassembleur, au profit d’un scrutin uninominal à un tour, scrutin couperet… ou l’instauration de la proportionnelle, et même, tant qu’on y est, de la proportionnelle intégrale sur listes nationales, puisque le rattachement au territoire n’aura plus de sens [122] ». Le parlementaire est à la recherche de légitimité locale compromise par l’incompatibilité nouvelle.

50 Dans le cadre d’un changement du mode de désignation des parlementaires, la question se pose donc différemment selon leur assemblée d’origine. Le parlementarisme bicaméral inégalitaire mis en place sous la V^e République dans un souci de rationalisation, met en place deux types de désignation différents. Les députés sont élus au cours des élections législatives pour cinq ans au suffrage universel direct au scrutin majoritaire à deux tours dans le cadre de 577 circonscriptions. Élus pour une durée de six ans, les sénateurs sont renouvelés par moitié et non plus par tiers depuis la loi du 30 juillet 2003. Au nombre de 348 depuis le 1^er octobre 2011, les circonscriptions sénatoriales sont dessinées dans chaque département en fonction de l’importante de la population. Les sénateurs ont un mode de désignation qui n’est pas uniforme mais qui se fait au suffrage universel indirect. Le mode d’élection dépend de la population du département dans lequel ils sont élus. Le mode de scrutin est majoritaire dans les départements les moins peuplés, il est proportionnel à la plus forte moyenne dans les départements de population importante [123]. Le seuil a été plusieurs fois modifié. À l’origine, le scrutin proportionnel était réservé aux départements désignant 5 sénateurs puis la loi du 10 juillet 2000 l’abaisse à 3 puis la loi du 30 juillet 2003 le remonte à 4 pour enfin être rabaissé à 3 par la loi du 2 août 2013, faisant des trois quarts des sénateurs des élus du scrutin proportionnel [124].

51 Les propositions en la matière suggèrent la mise en place d’un scrutin proportionnel de liste dans le cadre de circonscriptions régionales [125]. Le scrutin majoritaire ne serait maintenu et pertinent que pour l’élection des sénateurs de certaines collectivités d’outre-mer. Une circonscription régionale favoriserait l’intérêt d’une élection sénatoriale à la proportionnelle. La disparition annoncée des départements en tant que collectivités territoriales laisse à penser que la question des circonscriptions sera posée prochainement. Mais elle devra être considérée en intégrant l’enjeu de la « fonction locale » pour permettre de parfaire la réforme du cumul des mandats. Dans cette optique D. Rousseau proposait d’intégrer une condition de cumul à l’élection des sénateurs. Cela permettrait au Sénat d’être une véritable « Assemblée des territoires [126] » en faisant des sénateurs obligatoirement des cumulants avec un mandat local. L’exercice de la « fonction locale » du parlementaire de la Chambre haute serait ainsi assuré.

52 En matière de mode de désignation des Parlementaires européens, les modifications devraient intervenir de l’échelon européen et non pas national. L’article 7 de l’Acte de 1976 renvoie aux législations nationales et ce « jusqu’à l’entrée en vigueur d’une procédure électorale uniforme [127] ». La décision de 2002 du Conseil apportant modification de cet acte précise quant à elle que les parlementaires européens sont désignés « au scrutin, de liste ou de vote unique transférable, de type proportionnel [128] », tout en autorisant aux États membres le scrutin de liste préférentiel. Il ne s’agit pas de la seule latitude concédée aux législations nationales. La détermination des circonscriptions, le seuil minimal d’attribution de sièges, le plafond autorisé des dépenses des candidats et toutes les modalités justifiées par des spécificités nationales relèvent du législateur national. Dans la logique d’une évolution vers un parlementaire représentant détenteur d’un mandat général, il serait pourtant à propos notamment concernant la délimitation des circonscriptions qu’elle relève du législateur européen. En effet, toujours dans cette logique, il ne paraît pas incongru d’envisager des circonscriptions européennes et non nationales, transcendant la logique nationale de territoire.