A – La volonté du législateur face aux exigences de bonne législation

15Cette catégorie de décisions a trait aux exigences de bonne législation. Le juge se sert des travaux parlementaires soit pour clarifier le sens des dispositions de la norme contrôlée, soit pour en préciser la portée en s’assurant du respect de l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de loi.

16Le Conseil constitutionnel sanctionne le législateur lorsque la clarté ou la normativité des dispositions contrôlées ne sont pas garanties, c’est le cas dans la décision du 24 juillet 2003, Loi portant réforme de l’électiondes sénateurs. Le juge devait contrôler l’article 7 de la loi modifiant le code électoral, lequel comportait trois alinéas. Les requérants contestaient la place de cet article 7 dans le code électoral alors que la loi déférée était relative à l’élection des sénateurs. Par ailleurs, ils prétendaient que cet article contrevenait au principe d’égalité et à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité. Par l’emploi de cet instrument d’interprétation, le juge a mis en évidence « qu’il ressort des travaux parlementaires à l’issue desquels ont été adoptées ces dispositions que l’intention du législateur est de les rendre applicables à l’élection des sénateurs que, toutefois, l’article L. 52-3 ainsi complété figure au titre I^er du livre I^er du code électoral, dont les dispositions ne sont pas relatives à cette élection [27] ». Par ailleurs, le juge a indiqué que la portée normative du premier alinéa était « incertaine », et reprochait le caractère ambigu des termes choisis par le législateur, tels que « nom propre », « liste présentée dans une circonscription départementale » et « représentant d’un groupement ou parti politique ». Dès lors, il a censuré l’article 7 car « contraire tant à l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi qu’au principe de loyauté du suffrage ».

17À l’opposé, la référence aux travaux parlementaire dans la décision du 21 avril 2005, Loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, soutient la validité de la loi. Le Conseil constitutionnel y fait référence à deux reprises [28] pour déclarer conformes à la Constitution les articles 27, 29 et 31 de la loi déférée. D’abord,

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en raison de la généralité des termes qu’ils emploient, ces articles font peser sur les établissements d’enseignement des obligations dont la portée est imprécise ; qu’il résulte cependant des travaux parlementaires qu’ils imposent des obligations non pas de résultat mais de moyens ; que, sous cette réserve, les articles 27 et 31 ne méconnaissent pas le principe de clarté de la loi ». Il ajoute qu’« en raison de la généralité de ses termes, cette disposition impose une obligation de portée imprécise ; qu’il résulte toutefois des travaux parlementaires que la référence au respect des conditions d’équité doit s’entendre comme prévoyant l’utilisation dedispositifs d’harmonisation entre établissements ; que, sous cette réserve, l’article 29 ne méconnaît pas le principe de clarté de la loi [29].

19Le juge épargne la loi grâce aux renseignements fournis par les travaux parlementaires [30]. La référence aux travaux permet au juge d’exprimer formellement une réserve d’interprétation en donnant matériellement une portée juridique à des éléments qui n’en comportaient pas initialement puisqu’ils n’apparaissaient pas dans la loi. En ce sens, la référence explicite aux travaux parlementaires permet d’abord de valider les choix du législateur, ensuite de légitimer l’étendue du contrôle du juge constitutionnel, tout en usant d’une méthode d’interprétation restrictive.

20Le juge utilise la référence aux travaux parlementaires pour protéger la compétence législative. Dans la décision du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés, les requérants contestaient le deuxième alinéa de l’article 2 de la loi déférée. Ils le jugeaient contraire à l’objectif constitutionnel d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi et entaché d’incompétence négative. Ils soutenaient en effet que le législateur ne pouvait renvoyer au pouvoir règlementaire, le soin de définir la notion de « sans organismes génétiquement modifiés ». Parce que le législateur a renvoyé « à un décret en Conseil d’État le soin de déterminer les seuils susmentionnés et en faisant référence au droit communautaire, le législateur n’a ni méconnu l’étendue de sa compétence ni porté atteinte à l’objectif constitutionnel d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi [31] ». Les commentaires publiés au Cahiers du Conseil constitutionnel précisent, qu’en dehors des textes européens, l’examen des travaux parlementaires, en particulier les propos rapportés de l’auteur de l’amendement, a été déterminant dans l’orientation de la décision du juge constitutionnel [32]. La référence aux travaux parlementaires est un instrument d’interprétation qui permet au juge de vérifier d’une part que le législateur n’apas méconnu sa compétence, d’autre part qu’il a légiféré conformément aux exigences de bonne législation. La même logique s’observe dans la décision du 18 mars 2009, Loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Les requérants arguaient de trois griefs à l’endroit de l’article 62 de la loi qui modifiait le code de la construction et de l’habitation, en plafonnant le supplément de loyer de solidarité. Les griefs se rapportaient à l’incompétence négative, à la contrariété à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de loi et à la violation du principe d’égalité. Par la référence aux travaux parlementaires, le juge a validé le choix du législateur de renvoyer au décret la détermination du montant du nouveau plafond. En effet, le législateur a entendu qu’il soit tenu compte des prix pratiqués dans le secteur de chaque bien loué, condition que seul le pouvoir réglementaire pouvait garantir. En ce sens, « en adoptant des dispositions non équivoques et suffisamment précises, le législateur n’a ni méconnu l’étendue de sa compétence ni porté atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi [33] ». Le lien entre l’intelligibilité de la loi et le contrôle de l’incompétence négative renvoie moins au principe de sécurité juridique et à l’information éclairée du citoyen qu’au principe de séparation des pouvoirs. Par la référence aux travaux parlementaires, le juge protège le législateur contre lui-même, c’est-à-dire qu’il cherche à s’assurer que ce dernier ne s’est pas dessaisi de sa compétence. Ces deux décisions renforcent la légitimité du législateur sur l’étendue de sa compétence et le respect des exigences liées à la légistique.

21Une autre dimension du contrôle est mise en évidence dans la décision du 10 juin 2010, Loi relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée. Le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les articles 9 et 13 de la loi déférée, ainsi que l’article 12. Le premier grief d’inconstitutionnalité dénonçait l’absence de lien direct entre ces dispositions et celles figurant dans le projet de loi. Le juge a observé « qu’il ne ressort pas des travaux parlementaires qu’elles présentent un lien même indirect avec ce projet de loi ; qu’en outre elles ont été adoptées en méconnaissance de la clarté et de la sincérité du débat parlementaire [34] ». La mention des travaux parlementaires indique au législateurqu’en dépit du contrôle poussé du juge, ce dernier n’a pu épargner les dispositions en cause de la censure. Cette décision du Conseil s’appuie sur la volonté du législateur qui ne s’est pas exprimée de manière suffisamment claire pour éviter la censure du juge constitutionnel. Par ce contrôle, le juge opère un « contrôle de cohérence » qui lui permet de « conforter les choix politiques clairement assumés par le législateur, en sanctionnant certains dispositifs mal fagotés et susceptibles de produire des conséquences en contradiction avec le motif censé les animer [35] ». Le Conseil ne se substitue pas au législateur mais l’oblige, par son contrôle, à édicter des normes intelligibles et à être rationnel dans les modalités qu’il choisit pour mettre en œuvre ces choix politiques.

22Le juge constitutionnel a fait également référence aux travaux préparatoires pour exercer son contrôle, dans la décision du 12 janvier 2002,Loi de modernisation sociale. À propos de l’article 101 de la loi déférée, il a considéré « en premier lieu, qu’il résulte des termes de l’article L. 432-1 modifié, éclairés par les travaux préparatoires, que cet article doit être interprété comme ouvrant au comité d’entreprise un droit d’opposition qui se traduit par la saisine d’un médiateur [36] ». La référence aux travaux préparatoires s’analyse explicitement comme un instrument d’interprétation, notamment grâce à l’emploi du terme « éclairés ». Le juge a également utilisé la référence aux travaux parlementaires pour montrer que la portée de l’article 19 de la loi tendant à améliorer le fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées et portant diverses dispositions relatives à la politique du handicap, n’était pas éclairée par lesdits travaux, il l’a déclaré contraire à la Constitution [37]. Le choix du terme « éclairé » est significatif de la volonté du juge de montrer qu’il étend son contrôle à l’appui des seuls travaux parlementaires.

23Dans cette catégorie de décisions, les travaux parlementaires complètent les éléments portés à la connaissance du juge pour qu’il exerce son contrôle pour assurer le respect de l’intelligibilité de la loi, partant dulégislateur. La légitimité du législateur se trouve doublement renforcée puisque le juge utilise les travaux parlementaires comme instrument d’interprétation permettant essentiellement d’épargner la loi lorsque cette dernière opère une conciliation entre deux normes constitutionnelles.

B – La volonté du législateur à l’appui de l’arbitrage entre principes constitutionnels

24Le juge se saisit des travaux parlementaires pour connaître l’arbitrage entre principes constitutionnels concurrents auquel a procédé le législateur. Dans la grande majorité des cas, l’usage des travaux parlementaires permet au juge de valider l’arbitrage opéré par le législateur.

25Les travaux parlementaires ont renseigné le juge sur la conciliation de principes constitutionnels dont résulte la Loi relative à l’organisation du service et à l’information des passagers dans les entreprises de transport aérien de passagers et à diverses dispositions dans le domaine des transports. Les requérants contestaient les dispositions relatives au transport aérien qui, selon eux, portaient excessivement atteinte à l’exercice du droit de grève. Le dispositif prévoyait l’obligation pour les salariés de déclarer leur intention de faire grève quarante-huit heures avant le début du mouvement social et leur imposait de prévenir leur employeur vingt-quatre heures à l’avance de leur participation ou non à la grève. Le juge a rappelé son considérant de principe sur le droit de grève, excepté les dispositions relatives au service public. Dans la décision du 15 mars 2012, le Conseil a énoncé expressément qu’« il ressort des travaux parlementaires qu’en imposant aux salariés […] d’informer leur employeur […], le législateur a entendu mettre en place un dispositif permettant l’information des entreprises de transport aérien ainsi que de leurs passagers afin, notamment, d’assurer le bon ordre et la sécurité des personnes dans les aérodromes et, par suite, la préservation de l’ordre public qui est un objectif de valeur constitutionnelle [38] ». On remarque que la volonté du législateur d’opérer une conciliation d’objectifs concurrents était présente dans la motivation de cette proposition de loi : « (la loi) s’efforce à une conciliation nécessairement difficile du droit de grève reconnu par la Constitution et la continuité du service rendu aux usagers ; […] dans les transports aériens, le droit de grève garanti par la Constitution doit seconcilier plus particulièrement avec l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public, de la sécurité et de la santé des personnes [39] ». Grâce à l’examen des travaux parlementaires, le Conseil constitutionnel a pu se prononcer sur la conformité de l’article 2 de la loi déférée, puisque « les aménagements ainsi apportés aux conditions d’exercice du droit de grève ne sont pas disproportionnés au regard de l’objectif poursuivi par le législateur » [40]. Les travaux parlementaires ont renseigné le juge sur les différents principes constitutionnels que le législateur cherchait à concilier au regard de l’objet de la loi. Ainsi, la référence aux travaux parlementaire a conduit le juge à juger conforme la conciliation effectuée par le législateur puisque ce dernier a porté légitimement et valablement des aménagements au droit de grève.

26Le Conseil a également validé la conciliation opérée par le législateur par la décision du 13 décembre 2012 Loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Le juge constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l’article 72 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, modifiant le code de la santé publique, en élargissant les missions de l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) au détriment de l’Établissement français du sang (EFS). Les requérants objectaient de l’inconstitutionnalité de cet article, au motif qu’il portait atteinte à la liberté contractuelle et au respect des conventions légalement conclues, ainsi qu’au principe de non-rétroactivité des lois. Le juge a indiqué « qu’il résulte des travaux parlementaires que le législateur a entendu renforcer la sécurité juridique » [41]des conditions dans lesquelles l’ONIAM peut exercer en lieu et place de l’EFS une action directe contre les assureurs des anciens centres de transfusion sanguine auxquels cet établissement a succédé. Le législateur n’a donc pas méconnu les exigences découlant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789, ni le principe de non-rétroactivité des lois. Dans la conciliation du principe de liberté contractuelle et celui de non-rétroactivité des lois, le législateur a édicté la disposition litigieuse en exigeant le renforcement de la sécurité juridique tel que cela transparaît de l’examen des travaux parlementaires. Vu l’arbitrage réalisé et ses modalités, le juge constitutionnel a validé le choix du législateur.

27Le Conseil constitutionnel a été saisi par la Cour de Cassation d’une question prioritaire de constitutionnalité à propos des dispositions de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l’autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux. Les requérants contestaient les dispositions qui permettaient au ministre de l’agriculture de déroger à l’interdiction générale d’organiser des paris sur les courses hippiques.En effet, en l’absence de critères précis prévoyant des exceptions identifiables, les autorisations délivrées par le ministre de l’agriculture étaient jugées comme arbitraires. Par ailleurs, ils considéraient que l’interdiction totale des paris pour tous les autres opérateurs que le PMU était disproportionnée par rapport à l’objectif d’intérêt général d’amélioration de la race chevaline et de financement de l’élevage. La question à laquelle le juge devait répondre était de savoir si la limite à la liberté d’entreprendre, protégée par l’article 4 de la DDHC, était justifiée par une exigence constitutionnelle ou un intérêt général suffisant conformément à sa jurisprudence antérieure [42]. Le juge constitutionnel a pu constater l’existence d’un deuxième objectif visé par le législateur grâce à l’analyse des travaux parlementaires, celui de « mettre un terme aux abus et aux scandales liés au développement excessif des courses hippiques et pour prévenir le risque de dépendance au jeu ; qu’ainsi, le législateur a entendu assurer la sauvegarde de l’ordre public [43] ». Les dispositions contestées visaient à assurer une conciliation entre deux exigences de valeur constitutionnelle, c’est-à-dire la liberté d’entreprendre et la sauvegarde de l’ordre public. La référence explicite aux travaux parlementaires vient alors justifier à la fois les choix du législateur et la décision du juge constitutionnel. Ce dernier n’aurait peut-être pas déclaré conforme à la Constitution les dispositions litigieuses s’il n’avait pas eu clairement et expressément connaissance du second objectif susvisé. La référence aux travaux préparatoires s’apprécie bien comme un instrument d’interprétation permettant d’affiner le contrôle du Conseil qui a pu alors juger « qu’eu égard aux objectifs poursuivis, les dispositions contestées sont de nature à assurer une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre le principe de la liberté d’entreprendre et l’objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public [44] ».

28Dans cette catégorie de décisions, on note une seule décision de censure qui a trait au respect du principe d’égalité devant la loi. Le Conseil constitutionnel a censuré le septième alinéa de l’article 116-1 du code de procédure pénale, ainsi que le septième alinéa de l’article 64-1 du même code par la décision QPC du 6 avril 2012, M. Kiril Z. (Enregistrement audiovisuel des interrogatoires et des confrontations des personnes mises en cause en matière criminelle). Saisi par la Cour de Cassation, le juge a joint ces deux questions prioritaires de constitutionnalité, dans la mesure où lesdispositions attaquées étaient considérées comme identiques dans leur rédaction et leurs effets. Les requérants soutenaient que ces deux dispositions, qui autorisaient une exception au principe de l’enregistrement audiovisuel des personnes ayant commis certains types de crimes lors de la garde à vue ou de la mise en examen, violaient le principe d’égalité devant la loi protégé par l’article 6 de la DDHC. Alors que l’étude des travaux parlementaires avait mis en évidence la volonté du législateur de « concilier cette nouvelle règle procédurale avec les particularités des enquêtes et des instructions conduites en matière de criminalité organisée ou d’atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation [45] », le Conseil constitutionnel a jugé que la différence de traitement entre les personnes suspectées d’avoir commis un crime mentionné à l’article 706-73 du code de procédure pénale ou prévu par les titres I^er et II du livre IV du code pénal et les personnes suspectées d’avoir commis d’autres crimes, devait être considérée comme une discrimination injustifiée au regard de l’objectif poursuivi.

29La référence aux travaux parlementaires s’apprécie d’abord comme un instrument d’interprétation permettant au juge d’être éclairé sur l’intention du législateur et de préciser ses choix. À défaut, c’est-à-dire si les travaux n’ont pas été suffisamment explicites pour éviter la censure de la disposition contestée, le juge sanctionne le législateur. La référence aux travaux parlementaires s’analyse ensuite comme un instrument qui renforce la légitimité du juge et du législateur. Le premier s’appuie sur une interprétation restrictive pour exercer son office et valide les choix du second notamment lorsque le législateur cherche à concilier des normes de même valeur. À ce premier usage s’ajoute la référence aux travaux parlementaires qui vise à renforcer la légitimité du juge dans l’exercice de son office.

A – Un contrôle de cohérence de la loi au regard de sa finalité

31Contrairement à la précédente catégorie étudiée, il ne s’agit pas de mettre en évidence la conciliation opérée par le législateur et renseignée à l’aune des travaux préparatoires, mais de mettre en perspective l’arbitrage du juge au regard du but poursuivi par le législateur. Une fois la finalité de la loi identifiée grâce aux travaux parlementaires, le juge opère un contrôle de cohérence pour juger de la conformité des dispositions contestées.

32Le législateur a été jugé par le juge suffisamment rationnel dans la décision du 24 juillet 1985, Loi portant diverses dispositions d’ordre social. Les requérants contestaient l’alinéa premier de l’article 122 de la loi déférée. Ils soutenaient que ces dispositions portaient atteinte au principe de séparation des pouvoirs en ce qu’elles avaient pour objet et pour effet de valider « pour le passé la désignation de personnes élues en vertu de textes réglementaires que le Conseil d’État a annulés pour illégalité, de les maintenir en fonction pour l’avenir après l’intervention de la décision du Conseil d’État [46] ». Le juge constitutionnel fait référence aux travaux parlementaires pour expliciter l’objectif du Gouvernement à l’origine de l’amendement qui a abouti à l’adoption de l’alinéa contrôlé. Le Conseil s’est clairement interrogé sur l’intention de l’auteur en précisant les objectifs recherchés par la disposition, notamment celui de permettre, dans l’attente d’une nouvelle réglementation conforme aux principes résultant de la décision du Conseil d’État, de prendre de nombreuses mesures urgentes indispensables pour assurer la continuité et la bonne marche du service public. Ainsi « le législateur a fixé à la validité des dispositions provisoirement applicables un délai qui ne procède pas d’une erreur manifeste [47] ». Il a déclaré conformes à la Constitution les alinéas premier, deuxième et troisième de l’article 122.

33Le Conseil a légitimé la volonté du législateur dans la décision du 13 janvier 1994, Loi relative à la santé publique et à la protection sociale. En se fondant sur les travaux parlementaires, le juge a déclaré conforme à la Constitution le choix du législateur de procéder à la validation des décisions individuelles des caisses régionales d’assurance maladie,puisqu’au regard « de l’intérêt général apprécié par le législateur, il lui était loisible en l’espèce, eu égard à la finalité invoquée, d’user de son pouvoir de prendre des dispositions rétroactives afin de régler, comme lui seul pouvait le faire, les situations nées de l’annulation des arrêtés des 20 et 26 décembre 1988 et valider les décisions des caisses de sécurité sociale [48] ». L’expression « comme lui seul pouvait le faire », semble mettre en évidence, d’une part, sur les rôles respectifs du législateur et du juge constitutionnel et d’autre part, sur la légitimité du premier qui exprime la volonté générale, dans le respect de la Constitution. Une formulation analogue a été utilisée dans la décision du 11 juin 2010, Mme Vivianne L. (Loi dite anti-perruche). Le Conseil constitutionnel s’est référé aux travaux parlementaires pour valider « les considérations éthiques et sociales (du législateur) qui relèvent de sa seule appréciation [49] » et procéder ainsi à une déclaration de conformité partielle de la loi n° 2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé.

34Les sages ont été aussi amenés à citer les travaux parlementaires pour préciser l’intérêt général poursuivi par le législateur en matière financière. Dans la décision du 29 décembre 2003, Loi de finances pour 2004, le juge a déclaré conforme à la Constitution l’article 82 de la loi contrôlée fixant les plafonds des cotisations versées au titre de l’épargne retraite et déductibles de l’impôt sur le revenu. Il a rappelé l’argumentation des requérants qui visait les travaux parlementaires non pas de la loi déférée, mais ceux de la loi portant réforme des retraites dont la loi de finances déférée tirait les conséquences. Après avoir explicité les différentsobjectifs visés par le législateur dans la première, le Conseil constitutionnel a jugé la seconde conforme à la Constitution [50] car

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en l’espèce, (le législateur) a entendu favoriser la constitution d’un complément de retraite ; qu’il a fixé les limites dans lesquelles est accordée la déduction fiscale consentie aux épargnants ainsi que le plafond des revenus auxquels cette déduction peut être appliquée ; qu’en outre, les sommes versées à l’issue de la période d’épargne seront elles-mêmes assujetties à l’impôt sur le revenu ; que, par suite, les dispositions de l’article 82 de la loi déférée ne portent atteinte à aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle.

36Le Conseil a également déclaré conformes à la Constitution les articles 4 et 6 de la loi relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, puisqu’il ressortait des travaux préparatoires des objectifs pour lesquels « il était loisible au législateur de conserver pour l’élection des conseillers départementaux le principe de circonscriptions électorales internes au département tout en fixant leur nombre [51] ». Enfin, de manière plus singulière, dans la décision du 26 mai 2011, Loi relative à l’organisation du championnat d’Europe de football de l’UEFA en 2016, le juge devait se prononcer alors que les requérants n’évoquaient aucun grief à l’encontre de la loi déférée [52]. Il a d’abord examiné d’office la procédure d’adoption de la loi déférée, puis a considéré qu’« aucun motif particulier d’inconstitutionnalité ne ressort des travaux parlementaires ; qu’il n’y a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel, d’examiner spécialement ces dispositions d’office [53] ». La référence aux travauxparlementaires ne saurait s’analyser comme un instrument d’identification de l’intérêt général poursuivi par le législateur, mais comme un instrument de connaissance de motifs d’inconstitutionnalité permettant au juge d’effectuer son contrôle.

37Lorsque les travaux parlementaires constituent un moyen de déterminer la finalité de la loi, ils permettent essentiellement au juge de déclarer la loi conforme à la Constitution et, ainsi, de valider la cohérence du dispositif eu égard au motif de loi. Toutefois, dans le contentieux relatif à la protection du principe d’égalité devant les charges publiques, le contrôle du juge est plus subtil et les travaux parlementaires viennent légitimer son étendue.

B – Un contrôle de l’adéquation dans le cadre du respect du principe d’égalité

38Lorsque le juge constitutionnel contrôle les différenciations à l’objet de la loi, son contrôle est plus sophistiqué. En effet, la mesure adoptée par le législateur « doit être adéquate, c’est-à-dire appropriée, ce qui suppose qu’elle soit a priori susceptible de permettre ou de faciliter la réalisation du but recherché par son auteur [54] ».

39Le juge exerce un tel contrôle sur le législateur financier. Dans la décision du 27 décembre 2002, Loi de finances pour 2003, le juge constitutionnel a fait référence aux travaux parlementaires à deux reprises pour contrôler la conformité des articles 8 et 80 de la loi de finances. Les requérants arguaient de la non-conformité au principe d’égalité devant les charges publiques de l’article 8 qui relevait le plafond de la réduction d’impôt au titre des sommes versées pour l’emploi d’un salarié à domicile. En outre, la saisine des députés contestait l’article 80 de la loi de finances qui avait pour objet de lier l’octroi de la prime de l’État aux bénéficiaires d’un plan d’épargne logement (PEL), à la souscription effective d’un prêt épargne logement. Cette disposition avait pour effet de rompre l’égalité en conservant au profit des titulaires de comptes plus anciens un avantage qui n’était pas ouvert aux titulaires de comptes ouverts à partir du 12 décembre 2002. À propos de l’article 8, le Conseil a rappelé l’exigence du respect de l’article 13 de la DDHC, celui de l’article 34 de la Constitution, et surtout que « le principe d’égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte pour des motifs d’intérêt général des mesures d’incitation par l’octroi d’avantages fiscaux ». S’appuyant sur les travaux parlementaires, notamment ceux qui ont présidé la création de cette réduction d’impôt en 1991 et ceux qui ont fondé l’augmentation duplafonnement, le juge a mis en évidence les différents objectifs poursuivis par la mesure, la lutte contre le chômage et le respect du dixième alinéa du préambule de la Constitution de 1946. Il a ainsi déclaré conforme l’article 8. Les commentaires publiés sur le site du Conseil ajoutent même qu’« en raison de son objectif constamment mis en avant dans les débats parlementaires, le montant de la réduction d’impôt doit être assez significatif pour permettre aux ménages de créer des emplois dotés d’une suffisante stabilité et adéquats aux besoins que l’on entend couvrir ». Le juge constitutionnel utilise ce même instrument d’interprétation pour déclarer conforme à la Constitution l’article 80, en ce « qu’il ressort des travaux parlementaires que […] la date prévue par le législateur pour l’entrée en application de cette mesure ne crée pas de différence de traitement contraire à la Constitution [55] ».

40Le juge constitutionnel s’est référé aux travaux parlementaires pour expliciter les objectifs visés par la création de deux contributions dans la décision du 28 décembre 2011, Loi de finances pour 2012. La première frappait les boissons contenant des sucres ajoutés, afin d’orienter les comportements dans un but de santé publique. La seconde, visait les boissons contenant des édulcorants, poursuivant moins un objectif dissuasif qu’un objectif de rendement financier. Lors des débats qui ont précédé leurs adoptions, Jérôme Cahuzac, alors président de la commission des finances, s’était exprimé en ces termes « l’exigence de santé publique, chacun l’avait deviné, était plus un affichage qu’une raison de fond […] depuis les choses ont évolué [56] ». En se référant explicitement aux travaux parlementaires, le Conseil constitutionnel a pris acte de la nouvelle orientation de l’intérêt général poursuivi par ces dispositions, « le Parlement a privilégié le rendement fiscal de ces contributions par rapport à l’objectif de santé publique initialement poursuivi [57] ». Ces deux contributions ont été déclarées conformes à la Constitution puisqu’elles « sont applicables à un ensemble de boissons défini de manière objective et rationnelle […] qu’en instituant ces contributions, assises sur des opérations précisément définies, le législateur n’a pas soumis à des impositions différentes des contribuables placés dans une situation identique [58] ». Une fois la finalitéde ces contributions déterminée grâce à l’examen des travaux parlementaires, le Conseil a pu exercer son contrôle en opérant un contrôle de proportionnalité.

41La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012, Loi de finances pour 2013, est très emblématique et révélatrice de l’utilisation de la référence aux travaux parlementaires comme instrument d’interprétation et de légitimation. Dans cette décision, on ne trouve pas moins de sept références aux travaux parlementaires et quatre occurrences de la formule classique selon laquelle « le Conseil constitutionnel n’a pas un pouvoir général d’appréciation et de décision de même nature que celui du Parlement ». Il faut relever ici le lien évident entre les nombreuses références aux travaux parlementaires et la volonté du juge constitutionnel d’indiquer que son pouvoir est circonscrit et limité. Dans cette décision, toutes les références aux travaux parlementaires sont mentionnées à l’appui de la protection du principe d’égalité devant les charges publiques à l’exception d’une seule relative à l’intelligibilité d’une disposition contestée. Les députés contestaient les articles 9, 10, 11 de la loi de finances, en ce qu’ils permettaient un alignement de la fiscalité pesant sur les revenus du capital sur celle pesant sur les revenus du travail. Selon les requérants, cet alignement rompait l’égalité devant les charges publiques puisque les taux des prélèvements sociaux des premiers étaient différents des seconds et l’assiette des revenus au titre de l’impôt sur le revenu était plus large que celle relative aux revenus d’activités et de remplacement. Le Conseil a confirmé « qu’il résulte des travaux préparatoires, (que) le législateur a entendu procéder à un alignement de la fiscalité des revenus de dividendes et de produits de placement sur la fiscalité des revenus d’activité [59] ». Dès lors, l’assujettissement au barème de l’impôt sur le revenu des revenus de capitaux mobiliers était assorti d’un certain nombre d’aménagements et de dispositifs dérogatoires, par conséquent le législateur n’a pas créé de rupture d’égalité devant les charges publiques. Le Conseil a rappelé qu’il ne saurait « rechercher si les objectifs que s’est assignés le législateur auraient pu être atteints par d’autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l’objectif visé [60] ».

42Selon la même méthode, le Conseil a contrôlé l’article 10 de la loi déférée pour prononcer une déclaration de conformité à la Constitution [61].Toutefois, selon ce même procédé, il a déclaré contraires à la Constitution les articles 15 et 73 de la loi de finances en raison de la rupture de l’égalité devant les charges publiques entre les contribuables.

43Le même jour, le juge a censuré l’article 19 de la loi de finances rectificative pour 2012, pour méconnaissance de l’article 13 de la DDHC. En effet, les travaux préparatoires de la loi de finances révélaient que le législateur avait « entendu faire obstacle à des montages juridiques destinés à éluder l’imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières [62] ». Le législateur n’avait pas retenu des critères objectifs et rationnels en rapport avec cet objectif. La référence aux travaux parlementaires fonde la décision du juge qui a sanctionné le législateur pour ne pas avoir mis en conformité le dispositif de la loi contrôlée et l’objectif qu’il souhaitait mettre en œuvre. Ainsi, c’est à l’appui de l’examen matériel des travaux parlementaires, que le juge a pu identifier l’objectif poursuivi par la mesure et effectuer un contrôle de proportionnalité [63]. La référence aux travaux permet de comprendre la norme contrôlée et légitime la décision de censure du juge constitutionnel.

44Cette technique a été également utilisée par le juge pour invalider l’article 25 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. Cet article prévoyait l’institution d’une contribution spécifique perçue sur les boissons énergisantes. Il ressortait

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des travaux parlementaires qu’en instituant cette contribution spécifique le législateur a entendu limiter la consommation de boissons énergisantes riches en caféine ou en taurine qui, mélangées à de l’alcool, auraient des conséquences néfastes sur la santé des consommateurs, en particulier des plus jeunes ; qu’en taxant des boissons ne contenant pas d’alcool à des fins de lutte contre la consommation alcoolique des jeunes, le législateur a établi une imposition qui n’est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l’objectif poursuivi ; que, par suite, il a méconnu les exigences de l’article 13 de la Déclaration de 1789 [64].

46Le nouvel amendement, déposé lors de la procédure d’adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, précise dans l’exposé des motifs que la mesure nouvellement proposée « vise à dissuader le consommateur - souvent des adolescents - de consommer à l’excès des boissonsénergisantes riches en caféine et/ou taurine [65] ». L’objectif de lutte « contre l’alcoolisme des jeunes » est-il désormais éludé dans ce nouveau projet. Il semblerait que le législateur ait tiré les conséquences de la décision de censure du Conseil constitutionnel. La référence aux travaux parlementaires s’apprécie comme un instrument d’interprétation qui participe du dialogue entre le Parlement et le juge constitutionnel permettant au premier d’échapper une seconde fois à la censure du Conseil.

47Le juge constitutionnel a franchi sinon une limite du moins un degré dans son contrôle dans la décision du 29 décembre 2009, Loi de finances pour 2010. Le juge devait se prononcer sur la conformité à la Constitution de la « contribution carbone ». Il a mentionné les travaux parlementaires pour expliciter l’objectif poursuivi par le législateur, puisque « c’est en fonction de l’adéquation des dispositions critiquées à cet objectif qu’il convient d’examiner la constitutionnalité de ces dispositions [66] ». Le juge constitutionnel a censuré cette contribution car, si ses fondements et ses objectifs étaient bien conformes à la Constitution, son dispositif a été jugé contraire à l’objectif de lutte contre le réchauffement climatique et attentatoire au principe d’égalité devant les charges publiques [67]. En censurant ainsi la disposition litigieuse, le Conseil ne sanctionne pas l’inadéquation mais la contrariété du dispositif à l’objectif poursuivi par le législateur. Ainsi, « le contrôle de l’adéquation du dispositif à l’objectif poursuivi dérive vers un contrôle des motifs justifiant le dispositif et donc vers une appréciation de l’opportunité du choix du législateur [68] ».

48La référence aux travaux parlementaires s’analyse comme un instrument d’interprétation permettant au Conseil constitutionnel d’étendre son contrôle. Le juge légitime l’intensification de son contrôle en s’appuyant sur les explications qui ont présidé à l’édiction de la norme contrôlée. Par un « effet miroir », les légitimités respectives du juge et du législateur se trouvent renforcées. En vérifiant le sens de la loi et la raison d’être de la loi par la référence aux travaux parlementaires, le juge assigne au législateurune obligation de transparence et de cohérence lorsque ce dernier opère des choix politiques. Toutefois si le juge cherche à retenir l’interprétation la plus fidèle à « l’esprit » de la loi qu’il contrôle, il n’hésite pas à censurer le législateur en particulier lorsque ce dernier contrevient au respect du principe d’égalité devant les charges publiques, ou lorsqu’il déroge à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi. Dans ces deux hypothèses, la référence aux travaux parlementaires fonde la décision de censure du juge. L’usage de la référence aux travaux parlementaires rehausse seulement la volonté du législateur alors qu’elle permet clairement au juge d’intensifier son contrôle. Si cet instrument d’interprétation sert – en la renforçant – la légitimité du législateur, elle vient légitimer non pas l’office du juge mais son étendue.