1 – Le rapprochement des procédures de contrôle de l’irrecevabilité financière entre les deux chambres

15Jusqu’à une époque récente, l’usage de l’article 40 de la Constitution relevait d’une pratique différente au sein des deux assemblées parlementaires. La jurisprudence du Conseil constitutionnel a contribué au rapprochement progressif des procédures parlementaires. Le Conseil a précisé que les procédures d’examen de la recevabilité financière d’un amendement, qui permettent de vérifier sa conformité à l’article 40 de la Constitution, doivent s’exercer au moment de son dépôt [12]. Depuis une proposition de résolution de 2005, l’Assemblée nationale procède à un contrôle préalable systématique dès le dépôt des amendements ou de la proposition [13]. Il est donc rare que des amendements financièrement irrecevables parviennentjusqu’à la discussion en séance publique. Avant la révision constitutionnelle de 2008, l’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale disposait que le Président pouvait refuser le dépôt d’un amendement dont l’irrecevabilité financière était évidente. En cas de doute, il prenait sa décision après avoir consulté le président ou le rapporteur général de la Commission des finances, de l’économie générale et du plan ou un membre du bureau désigné à cet effet. À défaut d’avis, le Président pouvait saisir le Bureau de l’Assemblée.

16De son côté, le Sénat ne procédait pas à un contrôle systématique préalable, laissant au Gouvernement la charge d’invoquer l’article 40 de la Constitution. À l’origine, un amendement irrecevable pouvait être discuté dans l’hémicycle, la décision d’irrecevabilité intervenant en séance publique. Tirant les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 [14], le Sénat a mis en place un nouveau système de vérification de la recevabilité financière des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution. Cette nouvelle procédure, applicable depuis le 1^er juillet 2007, tend à déclarer, lorsqu’il y a lieu, l’irrecevabilité financière dès le dépôt de l’amendement. Ainsi l’article 28 du Règlement du Sénat prévoit-il que le président de la commission saisie au fond se prononce sur la recevabilité financière des amendements et propositions de loi. Quant à lui, l’article 45 dispose que « la commission des finances contrôle la recevabilité financière des amendements au regard de l’article 40 de la Constitution. Les amendements déclarés irrecevables ne sont pas mis en distribution ». Les deux chambres ont donc progressivement aligné leur contrôle sous l’influence de la jurisprudence constitutionnelle.

17Cet alignement a été renforcé par la révision de la Constitution du 23 juillet 2008, qui a entraîné une modification du Règlement de l’Assemblée par la résolution n° 292 du 27 mai 2009 et celui du Sénat par les deux résolutions du 27 mai et du 2 juin 2009 tendant à modifier le Règlement du Sénat pour mettre en œuvre la révision constitutionnelle, conforter le pluralisme sénatorial et rénover les méthodes de travail du Sénat. Cette révision constitutionnelle permet aux membres du Gouvernement d’assister de droit aux réunions des commissions parlementaires, depuis que les députés et sénateurs débattent en séance publique du texte issu de la commission, et non plus de la version du texte déposée par le Gouvernement devant l’une ou l’autre assemblée.

18Dans ce contexte, l’article 89 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit désormais que « Les dispositions de l’article 40 de la Constitution peuvent être opposées à tout moment aux propositions de loi et aux amendements, ainsi qu’aux modifications apportées par les commissions auxtextes dont elles sont saisies, par le Gouvernement ou par tout député ». L’irrecevabilité financière des propositions de loi et amendements est appréciée par le président de la commission et, en cas de doute, par son bureau. Le président de la commission peut, le cas échéant, consulter le président ou le rapporteur général de la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet. Quant à la recevabilité des amendements déposés sur le bureau de l’Assemblée, c’est le Président qui apprécie s’il apparaît que leur adoption aurait les conséquences prévues par l’article 40 de la Constitution. En cas de doute, le Président consulte le président ou le rapporteur général de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire ou un membre de son bureau désigné à cet effet, et à défaut d’avis, il saisit le Bureau de l’Assemblée.

19De même, selon l’article 45 du Règlement du Sénat, « Tout sénateur ou le Gouvernement peut soulever en séance une exception d’irrecevabilité fondée sur l’article 40 de la Constitution ; l’irrecevabilité est admise de droit et sans débat si elle est affirmée par la commission des finances ou la commission des affaires sociales. Lorsque la commission n’est pas en état de faire connaître immédiatement ses conclusions sur l’irrecevabilité de l’amendement, l’article en discussion est réservé ». Si la commission estime qu’il y a un doute, le Gouvernement et l’auteur de l’amendement disposent de la parole durant cinq minutes pour expliquer la recevabilité de leur texte. Si le doute subsiste, l’amendement est renvoyé en commission, l’irrecevabilité étant tacitement admise lorsque la commission ne fait pas connaître ses conclusions sur la recevabilité avant la fin du débat.

20Ces nouvelles procédures rationalisent le régime de l’irrecevabilité financière mais font perdre de sa transparence au fonctionnement interne du Parlement en maintenant dans l’opacité les amendements qui sont déposés et écartés avant la séance publique. Par ailleurs, les spécificités du contrôle de l’irrecevabilité financière effectué par le Sénat se justifiaient par sa position originale dans le paysage institutionnel, la chambre haute n’ayant pas la compétence d’engager la responsabilité du Gouvernement, contrairement à l’Assemblée nationale. Malgré cette uniformisation progressive des procédures de contrôle entre les deux chambres, qui contribue à simplifier le droit parlementaire, des différences subsistent en pratique. Le Sénat continue d’utiliser l’article 40 de la Constitution d’une manière plus libérale que ne le fait l’Assemblée nationale.

2 – Le maintien d’une pratique différente de l’irrecevabilité financière entre les deux chambres

21Des amendements déclarés irrecevables au regard de l’article 40 de la Constitution à l’Assemblée nationale, sont parfois repris et adoptés auSénat. Ce fut récemment le cas pour les deux projets de loi sur la transparence de la vie publique ainsi que pour le projet relatif aux métropoles et à l’action publique. Ainsi, par exemple, la composition de la nouvelle Haute autorité pour la transparence de la vie publique n’a pu être modifiée à l’Assemblée alors que le Sénat l’a élargie à deux personnalités qualifiées. Les exemples de ce type sont innombrables.

22Par ailleurs, un avis défavorable du Gouvernement sur un amendement ou une proposition de loi entraîne presque ipso facto son retrait devant l’Assemblée nationale, voire sa déclaration d’irrecevabilité financière. Au contraire, les sénateurs maintiennent leur désaccord, et l’irrecevabilité financière reste étrangère à l’opinion émise par les membres du Gouvernement. Celle-ci peut même venir au soutien de la recevabilité financière d’un amendement sénatorial. Ainsi le sénateur Jean Arthuis, ancien président de la commission des finances du Sénat, rappelle-t-il, dans son rapport d’information sur l’application de l’article 40 [15], que les intentions politiques du Gouvernement peuvent être prises en compte, au-delà du texte en discussion. Aussi, lors de la discussion du projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs, en juillet 2007, concernant les amendements tendant à créer un contrôleur général et un corps de contrôleurs des prisons, le bureau de la commission des finances du Sénat s’est référé à l’intention du gouvernement d’adopter une mesure de ce type, clairement et formellement affirmée à deux occasions : « la première avait été le souhait exprimé par le gouvernement en Conférence des présidents de soumettre prochainement au Parlement un projet de loi sur la question ; la seconde avait consisté dans la déclaration de politique générale du Premier ministre. C’est sur ce fondement que les amendements concernés, bien que créateurs d’une charge publique nouvelle, ont été déclarés recevables » [16].

23Le Sénat continue d’interpréter l’article 40 dans un sens favorable à l’initiative législative, au contraire de l’Assemblée nationale, soumise plus fortement au fait majoritaire. Les usages divergents de cet article sont un vecteur significatif de l’indépendance du Sénat vis-à-vis du Gouvernement, et de l’Assemblée nationale elle-même. L’irrecevabilité financière est donc à géométrie variable selon la chambre concernée, cette situation démontrant la difficulté d’établir une évaluation objective du coût de l’amendement ou de la proposition de loi en cause. Le cap suivi dès l’origine par le Sénat est donc maintenu : l’article 40 de la Constitution doit être soulevé par le Gouvernement mais ne constitue pas un outil d’autorégulation du Parlement. La différence de traitement de l’irrecevabilité financière selon la chambre concernée est difficilement admissible dans un État de droit, d’autant qu’il s’agit ici d’interpréter une règle de nature constitutionnelle. La sincérité des évaluations financières semble mise en doute, et l’on peut s’interroger sur les critères réels de contrôle des propositions et des amendements législatifs. Il en résulte donc une insécurité et une instabilité juridiques.

24La pratique de l’article 40 de la Constitution bouleverse la séparation des pouvoirs. D’un côté, cet article contribue à affirmer l’indépendance du Sénat vis-à-vis du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Cette séparation rigide entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ainsi qu’en apparence au sein du pouvoir législatif lui-même, se combine dans les faits avec une séparation souple entre les deux chambres. En effet, d’un autre côté, l’Assemblée nationale use à son avantage de l’attitude des sénateurs. Les amendements déclarés irrecevables à l’Assemblée sont parfois transmis de manière informelle au Sénat, viales représentants des partis politiques, afin de faire amender un texte par la chambre haute, dans le sens originairement souhaité par la chambre basse. Une collaboration d’un genre particulier s’installe donc entre les deux chambres : le fait majoritaire ne permettant pas à l’Assemblée de s’opposer au Gouvernement, celle-ci incite le Sénat, plus indépendant, à modifier les projets de loi, grâce à un jeu d’alliances ou d’amitiés politiques. Les amendements préalablement rejetés à l’Assemblée et repris par le Sénat ne sont évidemment pas remis en cause en seconde lecture par la chambre basse qui en est l’auteur indirect. De tels comportements démontrent à quel point l’article 40 de la Constitution est lié au fait majoritaire et donc, à la soumission de la majorité législative au pouvoir exécutif.

25La divergence d’utilisation de l’article 40 entraîne une représentation politique composite selon que l’on se trouve à l’Assemblée ou au Sénat ; l’action des groupes de pression, des pétitions citoyennes ou bien des représentants syndicaux ou autres intérêts socioprofessionnels aura une incidence différente en fonction de la chambre devant laquelle elle a lieu. Dans ce contexte, le Sénat devient très perméable aux pressions des lobbies, alors que son travail est plus discret et opaque qu’à l’Assemblée. Sans que l’on puisse en démontrer la provenance exacte, certains amendements déposés par le Sénat en première lecture dénature le texte envoyé, et laisse présumer de l’influence de groupes de pression sur le travail législatif [17].

26Ces constats soulignent à quel point l’irrecevabilité relève d’une lecture subjective dont les véritables enjeux restent souvent opaques.

1 – L’apparition de modes de contournement de l’irrecevabilité financière

28Afin de contourner l’article 40 de la Constitution, les parlementaires ont recours à plusieurs techniques compensatrices, différentes selon qu’il s’agit d’aggraver une charge ou de diminuer les ressources publiques.

29Le texte de l’article 40 utilise le pluriel pour les ressources mais laisse le mot « charge » au singulier. Il en résulte des conséquences importantes : la création ou l’aggravation d’une charge publique ne peut être compensée par la réduction ou la suppression d’une autre charge. Au contraire, les ressources publiques peuvent être considérées de manière globale, de sorte qu’il suffit que l’amendement n’ait pas d’effet négatif sur leur montant. La distinction entre « aggravation de charge » et « diminution de ressource » étant parfois difficilement perceptible, les parlementaires jouent sur cette ambiguïté pour imposer un amendement ayant des conséquences financières.

30L’enjeu majeur résulte de la définition de « charge publique » : si, et seulement si, des dépenses dont l’objet est proche peuvent être considérées comme les composantes d’une même « charge publique », les parlementaires pourront augmenter l’une de ces dépenses s’ils réduisent dans le même temps les autres. La notion de charge publique recouvre une réalité plus large que celle des dépenses stricto sensu imputées aux personnes publiques, et englobe les droits que des tiers détiennent sur ces personnes ou les compétences qu’elles exercent et les missions dont elles s’acquittent. Selon la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une charge correspond à une mission au sens budgétaire. Par conséquent, les parlementaires peuvent réduire les crédits d’un programme au profit d’un autre programme, à condition que ces mouvements n’entraînent pas de hausse globale des crédits affectés à la mission.

31Les auteurs des amendements ou propositions de loi aspirent toujours secrètement à voir leur texte récupéré par le Gouvernement. Cette récupération est le fruit de compromis politiques que le droit ne maîtrisepas : la légitimité d’un texte repose en partie sur la réputation et le pouvoir d’influence de son auteur. Or, si selon Jean Arthuis, les propositions de loi aggravant une charge publique ayant été gagée par une compensation en recettes sont communément admises selon une pratique constante et commune aux deux assemblées, c’est parce qu’au préalable, le Gouvernement a donné son accord au dépôt d’un tel texte, qu’il souhaite lui-même voir adopté.

32Dans le cas contraire, les parlementaires utilisent le système des rapports à échéance fixe. Plutôt que de déposer un amendement, sur un sujet non prévu par le projet de loi, qui sera nécessairement déclaré irrecevable, ils insèrent par amendement l’obligation pour le Gouvernement de rendre un rapport, le plus souvent dans un délai de 6 à 12 mois, sur le sujet qu’ils n’ont pu inscrire dans le texte en discussion. Cela leur permet d’interpeller le Gouvernement sur une question non prévue par le texte, de l’inciter à agir et d’anticiper sur une future réforme. Ce processus permet également de mobiliser l’opinion publique qui sera ainsi alertée aussi bien lors du vote du texte qu’au moment de la remise du rapport, cette occasion étant bien souvent relayée par les médias et le fruit de futurs débats. Bien entendu, on ne peut pas exclure la volonté d’affichage politique qui se cache parfois derrière cette technique, celle-ci permettant aux élus de démontrer leur bonne volonté aux électeurs de leur circonscription, sans bousculer les rapports de force avec l’exécutif. L’adoption d’amendement avec rapport à échéance fixe représente souvent l’échec des négociations du ou des élus avec le ou les ministres concernés. Ces discussions infructueuses aboutissent à un compromis en demi-teinte qui repousse une réforme parfois importante, mais impopulaire ou jugée non prioritaire pour le Gouvernement [18].

33Les parlementaires utilisent également la technique de la compensation financière pour imposer des amendements ou des propositions qui diminuent les ressources publiques. L’article 40 autorise en effet la compensation des diminutions de ressources publiques, sous certaines conditions. Il est donc possible de gager une diminution de ressources par une augmentation de ressources simultanée. Le Conseil constitutionnel exige que « la ressource destinée à compenser la diminution d’une ressource publique soit réelle, qu’elle bénéficie aux mêmes collectivités ou organismes que ceux au profit desquels est perçue la ressource qui fait l’objet d’une diminution et que la compensation soit immédiate [19] ». Ainsi arrive-t-il couramment qu’un amendement ou une proposition deloi prévoyant une baisse de ressources pour l’État dispose dans son dernier alinéa d’une augmentation des taxes sur le tabac : « La perte de recettes pour l’État résultant de […] est compensée à concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts [20] ». Cette compensation est appelée « gage » ; elle incite le Gouvernement à réagir en reprenant à son compte les amendements proposés ou déposés par les parlementaires. Lors de l’examen en séance publique, le gouvernement annonce parfois qu’il « lève le gage », impliquant ainsi qu’il dépose un sous-amendement retirant l’augmentation des taxes sur le tabac. Seul le gouvernement dispose d’une telle initiative, dans la mesure où la suppression du gage entraîne une réduction des ressources de l’État.

34Dans le même sens, la commission des finances du Sénat propose aux auteurs d’amendement créant un crédit d’impôt prévoyant a priori une restitution au-delà de l’annulation de l’impôt dû, d’ajouter une formule standard : « Cette disposition n’est applicable qu’aux sommes venant en déduction de l’impôt dû ». Le crédit d’impôt devient ainsi une réduction d’impôt, le dispositif s’apparentant à une perte de recettes, susceptible d’être gagée, et donc recevable au regard de l’article 40 de la Constitution, et non plus comme une source supplémentaire de dépense, irrecevable sur le plan financier. En cas d’accord politique avec le gouvernement, un sous-amendement peut être déposé afin de supprimer la formule additionnelle, et de rendre au dispositif sa vocation originelle de crédit d’impôt.

35Ce type de proposition ou d’amendement atteint l’étape de la discussion en séance publique lorsque le Gouvernement a préalablement donné son accord au maintien du texte, sans quoi il sera le plus souvent retiré par les auteurs eux-mêmes. Dans ce contexte, l’article 40 de la Constitution constitue un moyen de trier politiquement les initiatives parlementaires.

2 – L’irrecevabilité financière, ou le tri politique des initiatives parlementaires

36L’article 40 de la Constitution est utilisé en marge des procédures parlementaires, de manière informelle, comme un moyen d’évacuer les amendements qui ne sont pas soutenus par le Gouvernement. À l’inverse, certains amendements parlementaires, alors qu’ils sont soutenus par le Gouvernement, sont pourtant déclarés irrecevables, sans qu’une motivation vienne justifier cette décision.

37Les négociations politiques restant secrètes, il n’est pas possible d’affirmer sans réserve que l’irrecevabilité financière est opposée sans évaluation, à la demande du Gouvernement. Toutefois, une telle hypothèse expliquerait certaines irrecevabilités qui ne semblent pas financièrement justifiées. Il est déjà arrivé qu’un même amendement déclaré irrecevable une première fois en commission mais représenté ensuite par un député en séance publique, soit finalement déclaré recevable la seconde fois après réexamen par la commission des finances. Cette situation ubuesque laisse à penser que l’article 40 de la Constitution constitue un moyen de trier politiquement les amendements parlementaires. À ce titre, le désaccord du Gouvernement entraîne à l’Assemblée nationale le retrait de l’amendement ; en cas de résistance du député, le ministre concerné soulèvera l’irrecevabilité financière du texte en commission.

38Il s’agit ici d’un retour aux origines de la Ve République dans la mesure où l’article 40 a été conçu comme un mécanisme du parlementarisme rationalisé, renforçant la maîtrise par le Gouvernement de la procédure législative. Si cette application de l’irrecevabilité financière n’est pas en soi contestable, elle ne doit pas être mise en œuvre en deçà des textes, d’une manière opaque et souterraine, et rester cantonnée dans le non-dit. Le rejet par le Gouvernement doit être explicitement mentionné, conformément à ce que prévoient les Règlements parlementaires.

39Par ailleurs, le recours à l’article 88 du Règlement de l’Assemblée concernant les amendements déposés avant la séance publique, mais après le travail en commission, constitue une solution hasardeuse pour les parlementaires tentant de faire passer un texte rejeté par le groupe majoritaire. Plutôt que d’encourir le risque d’une irrecevabilité financière, les députés déposent leurs amendements au dernier moment, après l’examen du texte en commission, ce qui leur donne une chance de le voir discuté en séance publique. Ce procédé, lorsqu’il est utilisé par un député de la majorité, n’est pas apprécié par les membres du Gouvernement, ni par les rapporteurs ou responsables des textes discutés au Parlement, ces derniers étant soit les porte-parole de la volonté gouvernementale, soit les gardiens de la ligne politique définie en collaboration avec les membres du cabinet ministériel et du ministre concernés. La cohérence et l’unité politiques exigent que le parti majoritaire présente le moins possible d’amendements nouveaux en séance publique, le tri devant être effectué préalablement en commission. Dans cette optique, l’article 40 de la Constitution représente un moyen politique de faire taire les récalcitrants.

40À l’inverse, il arrive que des amendements proposés par les parlementaires – le plus souvent les rapporteurs et responsables des projets de loi, et certains membres de la commission saisie au fond – soient déclarés irrecevables alors qu’ils sont soutenus par le Gouvernement. Cet état de fait n’est pas en soi choquant, sauf lorsque l’on sait qu’un soutien duGouvernement implique parfois de sa part une évaluation préalable de l’amendement proposé. Des amendements parlementaires soutenus par un ministre après évaluation de ses services ont déjà été déclarés irrecevables à la surprise aussi bien des parlementaires concernés que des membres du Gouvernement qui les avaient validés. Cette incompréhension mutuelle des acteurs publics démontre l’anomalie du fonctionnement de l’article 40 de la Constitution.

41L’absence d’objectivité apparente des modes d’évaluation de la recevabilité financière justifie une remise en cause du régime de l’article 40. Si le droit n’a pas pour fonction de tout régir, les règles de procédure parlementaire doivent éviter que la loi s’élabore en coulisse, à l’abri du regard de l’opinion publique. Ce comportement favorise les tractations souterraines, les luttes d’influence et accroît l’opacité des relations avec les groupes d’intérêts.

42Des solutions ont déjà été évoquées afin de limiter, plus d’ailleurs que de les supprimer, les dysfonctionnements liés à l’article 40 de la Constitution. Les avantages et inconvénients de la plupart de ces réponses doivent être dès à présent examinés afin d’en tirer les conséquences juridiques et d’en apprécier leur faisabilité politique.

1 – La suppression de l’article 40 C

45Le Comité Balladur avait proposé d’assouplir le régime de l’irrecevabilité financière de telle sorte que les amendements et les propositions des parlementaires ne soient irrecevables que lorsqu’ils entraînent une aggravation des charges publiques et non d’une seule charge publique : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit une aggravation des charges publiques [21] ». Les parlementaires pourraient donc compenser l’aggravation d’une charge par la diminution d’une autre. D’autres modifications partielles sont envisageables telles que la suppression de la référence aux propositions de loi et le seul maintien de l’irrecevabilité financière pour les amendements, ou bien l’inverse. De telles révisions constitutionnelles ne permettraient pas d’atteindre le but recherché d’un renforcement de l’initiative législative du Parlement. Une solution plus radicale et efficace consisterait à supprimer l’article 40 de la Constitution. Outre le vide qu’une telle réforme laisserait au milieu de la norme suprême, elle aurait politiquement peu de chance d’aboutir [22].

46Une telle révision constitutionnelle serait politiquement mal perçue à plus d’un titre. Et pourtant…

47Dans un premier temps, elle semblerait renouer avec les expériences parlementaires des régimes d’assemblée des III^e et IV^e Républiques. En effet, ces dernières ont connu une instabilité institutionnelle chronique qui les a transformées, dans la culture constitutionnelle française, en contre-exemples. Rappelons toutefois que les grandes lois républicaines sous l’égide desquelles nous vivons encore aujourd’hui ont été adoptées à cette période, constitutionnellement très féconde. L’absence de verrou constitutionnel à l’initiative parlementaire provoquerait un retour inexorable au parlementarisme d’antan. Les élus feraient valoir les droits des « bouilleurs de cru » de leur circonscription, installant une dérive financière et politique au cœur de la représentation nationale. Cela dit, il n’est pas exclu qu’une telle attitude soit entreprise par les membres du Gouvernement eux-mêmes, qui ont été ou sont encore des élus locaux, espérant parfois revenir dans leur circonscription à l’issue de leur mandat.Par ailleurs, la limitation du cumul des mandats évitera la multiplication de ces situations, en freinant les attitudes électoralistes. Les députés et les sénateurs s’apparenteront moins à des représentants d’intérêts catégoriels, dont ils seront davantage détachés qu’aujourd’hui, et plus à des garants de l’intérêt général. En somme, la suppression de l’article 40 de la Constitution se justifierait d’autant dans le contexte du non-cumul des mandats, qui laissera plus de temps aux parlementaires pour travailler sur les textes de nature législative et pour réfléchir à leurs impacts économiques et financiers.

48Dans un deuxième temps, une telle révision constitutionnelle offrirait de nouvelles prérogatives à l’opposition qui déposerait avec plus de facilité des propositions et amendements législatifs, et disposerait d’une meilleure visibilité au sein des médias. En effet, les propositions de loi déposées par l’opposition seraient plus facilement médiatisées et plus difficilement étouffées par la majorité. La suppression de l’article 40 de la Constitution pourrait constituer un nouvel outil de blocage parlementaire, comme l’a été jusqu’à la réforme du « temps législatif programmé » (TLP) la pratique des dépôts de centaines d’amendements pour bloquer le vote d’un texte. Toutefois, la TLP mise en place en 2009 [23] éviterait certainement de tels abus de droit, sachant par ailleurs que les groupes d’opposition et les groupes minoritaires déterminent l’ordre du jour dans des conditions restrictives. Seul un jour de séance par mois, précise l’article 48 de la Constitution, est réservé à un ordre du jour arrêté par chaque assemblée à l’initiative des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires.

49En somme, les réticences à la suppression de l’article 40 de la Constitution ne sont pas justifiées. Les comportements électoralistes font partie intégrante de la vie politique et l’instabilité du régime semble peu vraisemblable dans un contexte très ancré de fait majoritaire. Hormis, l’habitude, voire l’habitus, d’avoir un Président omniprésent disposant d’un Gouvernement docile dirigeant la majorité parlementaire, aucun argument ne permet d’affirmer la nécessité du maintien de cet article, sauf à admettre l’incompétence des élus, ce qui impliquerait tacitement une remise en cause du suffrage universel. Par ailleurs, la suppression de l’article 40 de la Constitution constituerait un gage efficace contre l’hyper-présidentialisation du régime de la V^e République et permettrait de rétablir un équilibre entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

50Bien entendu, la suppression de l’article 40 de la Constitution doit s’accompagner de gages constitutionnels, constituant des garde-fous aux dérives envisageables qui en résulteraient.

2 – Un contrôle des initiatives parlementaires

51La révision constitutionnelle ici envisagée doit s’accompagner de contrôles renforcés des conséquences financières des textes proposés.

52La suppression de l’article 40 de la Constitution n’exclut pas, bien au contraire, le maintien d’un contrôle interne au Parlement. Une telle réforme responsabiliserait les parlementaires en leur exigeant une évaluation financière de leur proposition de loi ou amendement, afin d’en déterminer la faisabilité politique et économique. D’une part, les propositions de loi contiendraient une véritable étude d’impact, exposant les effets attendus de la loi et leur coût de mise en œuvre. D’autre part, cela exigerait de recruter un personnel – attaché parlementaire, administrateurs, etc. – disposant d’une expertise qui est aujourd’hui largement centralisée au sein des cabinets ministériels et des administrations publiques. C’est à ce titre qu’une véritable évaluation du Parlement est possible, aussi bien pour les propositions ou amendements que pour le contrôle de l’action gouvernementale en général.

53Les textes d’initiative parlementaire seraient également soumis au contrôle d’une commission parlementaire restreinte composée de représentants de la majorité et de l’opposition, qui seraient contraints de motiver leurs avis, favorables comme défavorables. On pourrait aussi envisager le maintien du contrôle par la commission des finances, tout en prévoyant un renforcement de ses capacités d’évaluation et une obligation de motivation substantielle de l’avis rendu. Cela permettrait un double contrôle du coût économique et financier de la réforme projetée. Ce double filtrage limiterait les abus, notamment de l’opposition, en écartant de manière automatique les propositions ou amendements les plus manifestement illégitimes.

54La suppression de l’article 40 ne mettrait pas fin pour autant au fait majoritaire, de telle sorte qu’un contrôle politique du Gouvernement reste à prévoir. Les propositions ou amendements faisant l’objet d’un veto absolu de la part du pouvoir exécutif n’auraient aucune chance d’aboutir à un vote favorable dans l’hémicycle. De plus, la possibilité, renforcée depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, pour les membres du Gouvernement d’être présents au sein des commissions parlementaires lors des discussions et votes des lois et amendements maintiendrait une tutelle du pouvoir exécutif sur les parlementaires, principalement les députés qui ouvrent plus facilement la porte de leurs travaux en commission que les sénateurs. Or, dès la discussion en commission, les ministres font déjà connaître leur refus de voir adopter tel ou tel amendement. Lamarge de manœuvre du Parlement resterait donc encadrée par l’action gouvernementale.

55Toutefois, l’étau gouvernemental se desserrerait légèrement au profit d’une plus grande liberté d’action des parlementaires. Cela exigerait de les associer plus en amont aux travaux entrepris par le Gouvernement alors qu’aujourd’hui les parlementaires votent très souvent des textes déposés à l’Assemblée, clef en main. Une meilleure collaboration des pouvoirs législatif et exécutif serait ainsi nécessaire pour mettre en place des groupes de travail et imposer de nouvelles réformes. L’équilibre des pouvoirs s’en trouverait modifié à la marge, puisqu’il en ressortirait un régime de collaboration, sans que soient révisées les caractéristiques du régime parlementaire.

56Comme l’ont souligné deux présidents de commissions parlementaires des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat – Didier Migaud et Jean Arthuis – préalablement à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, seule la suppression de cet article 40 permettrait un réel renforcement des pouvoirs du Parlement [24]. Si la très conséquente révision de 2008 prétendait revaloriser l’institution parlementaire, il ne s’est finalement agi que de mettre en place quelques rustines, réparant de manière relative les excès du fait majoritaire. Comme le disait Rivero à propos des articles 34 et 37 de la Constitution, « La révolution n’a (avait) pas eu lieu [25] ».

57Certes, cette relativité résulte aussi du comportement des élus qui n’utilisent pas pleinement les nouvelles compétences dont ils disposent dorénavant pour s’imposer face aux « prérogatives exorbitantes » du Gouvernement [26]. Toutefois, si la suppression du verrou constitutionnelde l’article 40 permet de redonner concrètement aux élus un pouvoir d’initiative législative, encore faut-il que ce renforcement du Parlement soit souhaité par la majorité. Or, une partie de la doctrine et de la classe politique préférerait que le Parlement se cantonne à un rôle de contrôle du Gouvernement et, éventuellement, d’évaluation. Or, la suppression de l’article 40 de la Constitution constituerait également un moyen d’instaurer une évaluation efficace des pouvoirs publics au Parlement, en prévoyant d’associer aux travaux législatifs des experts et personnes compétentes ainsi qu’en les responsabilisant.

58Avant de réaliser cette révision constitutionnelle, des étapes préalables sont envisageables, afin de limiter les dysfonctionnements de la procédure d’irrecevabilité financière des initiatives parlementaires.

1 – La motivation de l’irrecevabilité financière

60Une réforme minimale consisterait à motiver les déclarations d’irrecevabilité financière des propositions ou amendements parlementaires.

61L’utilité de la motivation serait avérée à condition que des critères d’évaluation soient préalablement définis [27]. En effet, il faut poser de manière a priori les règles du jeu pour que la motivation prenne tout son sens : quel type de compensation est autorisé, de quelle manière doit-on présenter une compensation financière, etc.?

62La question de la motivation a déjà fait l’objet de résolutions par les deux assemblées qui n’ont finalement jamais été adoptées [28]. Or, les différentes anomalies dans l’application de l’article 40 de la Constitution démontrent à quel point une motivation de fait est insuffisante pourgarantir l’évaluation financière [29]. Contrairement à l’opinion de Bruno Baufumé, selon lequel les règles du jeu ne seraient pas clandestines [30], l’évaluation financière des propositions et amendements ne paraît pas suivre des règles objectives de calcul, définies a priori, mais plutôt une logique politique et partisane. La rédaction de rapports à l’Assemblée nationale établissant les règles du jeu du contrôle de l’évaluation financière ne change rien à cette situation dans la mesure où elle ne permet pas d’établir une corrélation entre les règles présentées et les contrôles effectivement opérés. Au contraire, l’obligation de motiver les décisions issues de l’article 40 permettrait aux députés ou aux sénateurs, d’une part, de comprendre la décision et, d’autre part, de modifier leurs propositions ou leurs amendements afin de les rendre compatibles avec les dispositions constitutionnelles. La motivation permettrait également de déceler les difficultés rencontrées en garantissant le respect par l’évaluation effectuée de critères de contrôle prédéfinis [31].

63Le principe de la motivation est en soi insuffisant, et son contenu doit être précisé. La motivation doit installer un dialogue entre l’auteur de la proposition ou de l’amendement qui justifie toujours son texte, et la ou les personnes chargées de le contrôler, confirmant ou infirmant les justifications et les conséquences financières exposées par l’auteur. Elle doit faire place à une analyse financière technique, exposant les référents, références et axiomes de l’évaluation et doit comporter aussi bien des calculs que des explications simples, accessibles et en même temps techniques, des opérations et raisonnements retenus. Cela suppose de s’entourer de personnes compétentes, ce qui modifierait le mode de travail du pouvoir législatif. Cette modification constituerait sans aucun doute un atout en transformant le rôle du Parlement, celui-ci constituerait à terme, dans une perspective plus large, un évaluateur fiable et incontournable de l’activité politique.

64Cette orientation va dans le sens du renforcement de la fonction de contrôle et d’évaluation du Parlement, souhaitée par le constituant en 2008. La motivation des décisions d’irrecevabilité s’apparenterait à une première étape vers une meilleure évaluation alors que celle-ci reste aujourd’hui superficielle au sein du Parlement car, d’une part, les moyens attribués à cette fonction sont faibles, notamment pour le Comitéd’évaluation et de contrôle des politiques publiques qui limite souvent son propre travail à la récupération et à la compilation de rapports produits par des instances tierces, et, d’autre part, le Parlement ne dispose pas, contrairement aux cabinets ministériels, d’experts en nombre suffisant pour procéder à une véritable évaluation des politiques publiques. Il conviendrait, au Parlement et non pas seulement au seul Gouvernement, de recourir de manière récurrente à des personnes compétentes pour évaluer aussi bien financièrement, économiquement que sociologiquement, juridiquement… les réformes envisagées. L’initiative parlementaire acquerrait alors une légitimité renforcée.

65L’obligation de motivation pourrait s’effectuer par l’adoption, dans chacune des deux chambres, d’une proposition de résolution, une révision constitutionnelle n’étant pas nécessaire. En effet, le risque d’inconstitutionnalité de l’insertion de l’obligation de motivation semble faible, celle-ci ne pouvant être regardée comme une restriction au droit d’amendement du Parlement, ou l’instauration d’une condition supplémentaire à l’application de l’article 40 de la Constitution, non prévue par cette dernière. Elle constitue plutôt une modalité procédurale accessoire qui ne réduit ni l’initiative législative, ni le contrôle du Gouvernement ou du Parlement sur l’irrecevabilité financière.

66Afin d’être effective, la motivation doit pouvoir être contrôlée et, éventuellement contestée. Une motivation trop succincte, qui ne permettrait pas de connaître précisément le calcul effectué, serait alors contestée dans un premier temps devant l’auteur de l’irrecevabilité, constituant une sorte de recours gracieux, avant d’être portée ensuite, en cas d’absence de réponse ou de réponse insuffisante, devant le Bureau de l’assemblée ou un autre organe parlementaire tel que la Conférence des Présidents. Le caractère manifestement dérisoire de la motivation entraînerait automatiquement la recevabilité de la contestation. Il s’agit ici de contester la motivation et non l’irrecevabilité, celle-ci pouvant également faire l’objet d’un recours distinct.

2 – Un recours contre la déclaration d’irrecevabilité

67Avant d’envisager l’hypothèse d’un recours contre la déclaration d’irrecevabilité, la relation entre l’auteur de l’amendement ou de la proposition et la commission des finances devrait être améliorée. Dans son rapport précité, Jean Arthuis précise que l’auteur de l’amendement irrecevable est immédiatement prévenu, par téléphone, et un mail lui est adressé par la commission exposant les raisons de l’irrecevabilité ; le lendemain, une lettre lui est adressée, qui justifie l’irrecevabilité. Par ailleurs, la commission des finances entreprend avec l’auteur une recherche de modifications pour trouver les manières de rendre le texte financièrement recevable. Si ces coutumes parlementaires sont intéressantes, elles ne constituentpas une garantie suffisante pour l’auteur du texte puisqu’elles restent informelles. Elles mériteraient d’être inscrites dans le Règlement des assemblées.

68Ce ne serait qu’en cas d’impossibilité d’un accord entre les membres de la commission et l’auteur du texte, qu’un recours contre l’irrecevabilité financière pourrait être envisagé. Les hypothèses de recours seraient donc très limitées ; deux types de contrôle seront ici envisagés, sachant qu’ils peuvent se combiner.

69Tout d’abord, la contestation de l’irrecevabilité pourrait s’effectuer au sein de la chambre concernée. Un recours contre l’irrecevabilité déclarée en commission pourrait être prévu devant le Bureau ou un groupe créé à cet effet, afin que des membres de l’opposition et de la majorité participent à l’évaluation financière du texte. La présence de l’opposition ou de la minorité est indispensable sous peine de rendre le recours en contestation d’irrecevabilité financière inconsistant. Cette hypothèse aurait l’avantage de laisser au Parlement la compétence de juger de ses propres limites d’action, sans immixtion d’une tierce autorité dans la procédure législative. Un tel recours interne pourrait être mis en place par une proposition de résolution, sans recourir à une révision constitutionnelle. Il s’agirait d’assurer une meilleure évaluation et d’installer un principe relatif du contradictoire au sein du Parlement.

70Par ailleurs, l’efficacité du recours interne exige une combinaison avec l’obligation de motivation des décisions d’irrecevabilité financière. D’une part, la motivation constitue un argumentaire sur lequel le recours et le contrôle peuvent s’appuyer, ce qui enrichit incontestablement l’évaluation financière. D’autre part, les différences ou, au contraire, les similitudes dans les raisonnements et modes de justification représentent un atout essentiel pour le contrôle de constitutionnalité a priori du Conseil constitutionnel, celui-ci disposant alors d’un élément l’avertissant sur les difficultés rencontrées au Parlement.

71Ensuite, l’irrecevabilité financière pourrait être contestée devant le Conseil constitutionnel. Dans l’optique de la rationalisation parlementaire recherchée par les constituants, on aurait pu s’attendre à la création d’une saisine du Conseil, en cas de désaccord entre le Gouvernement et la chambre concernée, conformément au dispositif retenu à l’article 41 de la Constitution. Cette formule avait d’ailleurs été un temps envisagée par les constituants de 1958, avant d’être abandonnée à l’unique contrôle interne du Parlement. Cette immixtion au sein du travail législatif a été écartée.

72Actuellement, le contrôle du respect des exigences de l’article 40 de la Constitution, effectué par le Conseil constitutionnel dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori, repose sur la règle dite du préalable parlementaire : la question de la recevabilité financière de la dispositiondoit avoir été soulevée lors des débats parlementaires [32]. Le Conseil exige que ce moyen contentieux corresponde à une contestation de la recevabilité financière de la disposition litigieuse en séance, au cours de la première lecture [33]. En revanche, l’article 40 de la Constitution ne peut pas être soulevé dans le cadre d’une Question prioritaire de constitutionnalité, n’étant ni un droit ni une liberté constitutionnellement garanti.

73Afin de garantir un droit de recours, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi par le ou les auteurs de l’amendement ou de la proposition déclaré irrecevable, avant tout débat en séance publique. Il se prononcerait après un débat contradictoire comprenant un échange des arguments, l’auteur pouvant faire valoir sa position. Si une telle hypothèse accroît la lourdeur de la procédure parlementaire, elle dissuade les élus qui ne sont pas assurés de remporter le procès, et évite ainsi l’engorgement du Conseil constitutionnel. Une décision favorable devant le Conseil pour l’auteur de l’amendement ou de la proposition n’est pas la garantie d’une adoption du texte en séance publique [34]. Ainsi, le maintien du désaccord du Gouvernement envers le texte contesté, contribue également à dissuader les recours abusifs, sachant que le Conseil pourrait évacuer rapidement les propositions ou amendements manifestement contraires à l’article 40 de la Constitution.

74La mise en place de cette procédure requiert une révision constitutionnelle dans la mesure où elle prévoirait une nouvelle compétence du juge constitutionnel. De plus, il s’agirait d’une restriction au droit d’initiative parlementaire, et notamment au droit d’amendement, puisqu’une autorité extérieure au Parlement statuerait sur la validité du texte contesté. Une telle réforme s’avère difficile à mettre en œuvre. Elle permettraittoutefois de garantir la constitutionnalité du texte du point de vue de sa recevabilité financière, contribuant ainsi à diminuer la portée du contrôlea priori du Conseil dans les cas de saisines de l’opposition.

75Si la plupart des propositions ici présentées peuvent être critiquées en raison de la lourdeur qu’elles entraîneraient dans l’organisation interne du Parlement, elles permettraient aussi d’en finir avec « la logorrhée législative et réglementaire » ainsi que « l’instabilité incessante et parfois sans cause » des normes, dénoncée par le Conseil d’État [35], en exigeant des parlementaires un plus long cheminement législatif avant d’aboutir à l’adoption d’un texte. En somme, les réformes de l’article 40 se répercuteraient sur la qualité de la loi au lieu de participer à son inflation et à sa dégradation. La loi deviendrait le produit d’études approfondies et raisonnées.

76In fine, une réforme de l’article 40 de la Constitution s’impose au regard des dysfonctionnements qui résultent de ses usages. Cette réforme passe, soit par une révision constitutionnelle, soit par des résolutions modifiant les Règlements de l’Assemblée nationale et du Sénat. La question de l’équilibre institutionnel se pose inéluctablement. La plupart des auteurs considéreront que l’équilibre sera bouleversé et qu’une suppression de l’article 40 serait irresponsable. En effet, les abus de droit seraient confortés par le renforcement abusif de propositions et d’amendements législatifs de la part de l’opposition ainsi que par les effets négatifs qui ne manqueraient pas d’intervenir pour les finances publiques. Ces approches, qui découlent directement de l’image partiellement fausse des III^e et IV^e Républiques, reposent sur l’idée que les élus de la Nation sont irresponsables, conduisant ainsi implicitement à remettre en cause le suffrage universel.

77Au contraire, une telle réforme serait l’occasion de responsabiliser les élus, dont les abus sont aujourd’hui de plus en plus limités par le Temps Législatif Programmé (TLP). De plus, elle réduirait le risque d’un retour à un régime présidentialiste, voire hyper-présidentiel, et permettrait un rééquilibrage des rapports entre les pouvoirs législatif et exécutif. Si la suppression de l’article 40 ouvrait de nouvelles voies pour l’initiative législative du Parlement, une telle réforme devrait être suivie d’autres modifications du Règlement respectif des deux assemblées, à commencer par l’instauration d’un contrôle interne objectif de l’impact financier des propositions et amendements législatifs.

78Cette réforme devrait également s’accompagner d’autres mesures afin d’en garantir le succès. Les compétences du Parlement se trouveront modifiées au point qu’il deviendra indispensable de prévoir une véritableréglementation du lobbying au sein des deux chambres. L’initiative législative du Parlement étant destinée à croître, il sera impératif de prévoir des moyens de visibilité des influences ayant contribué à l’adoption d’une loi. Les auditions et autres rencontres entre les parlementaires et les représentants d’intérêts pourraient être mentionnées dans les futures études d’impact accompagnant les propositions de loi où seront également indiqués le coût de la loi ainsi que ses effets attendus. De même, les personnes compétentes composant habituellement les cabinets ministériels et autres administrations pourront être mises à disposition du Parlement ou bien recrutées afin de garantir une meilleure expertise. La fonction de contrôle et d’évaluation sera enfin garantie. La suppression de l’article 40 de la Constitution ne suffirait-elle pas à nous faire entrer dans une VI^e République, réclamée par certains acteurs politiques et auteurs de doctrine, et qui passe par la volonté de renforcer le poids de l’institution parlementaire ?