1 – Les parlementaires

7 C’est à eux qu’il appartient de lancer l’opération en choisissant le sujet et en fixant les termes de la proposition de loi qui va faire l’objet de l’initiative. L’article 11 C indique qu’il doit s’agir au moins d’un cinquième des membres du Parlement, députés et sénateurs confondus, c’est-à-dire au total 183 parlementaires si tous les sièges sont pourvus.

8 Sur ce point, la loi organique n’ajoute pas grand-chose au texte de l’article 11 C. Elle n’impose aucune proportion entre les membres des deux assemblées parmi les signataires de la proposition. Elle précise seulement que le cinquième des membres du Parlement est calculé par rapport au nombre des sièges effectivement pourvus à la date de l’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, arrondi au chiffre immédiatement supérieur en cas de fraction. Toujours selon la loi organique, la proposition peut être déposée indifféremment sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat « en vue de sa transmission au Conseil constitutionnel ». C’est le président de l’Assemblée saisie qui se charge de cette transmission et il en avise immédiatement le Président de la République, le Premier ministre et le Président de l’autre assemblée.

9 La loi organique précise également qu’aucune signature ne peut plus être ajoutée ou retirée à compter de la date à laquelle la proposition de loi a été transmise au Conseil constitutionnel. Mais ce n’est là que l’application d’une règle qui vaut pour toutes les saisines du Conseil constitutionnel [3].

2 – Le Conseil constitutionnel

10 D’après l’article 11 C al. 4, il appartient au Conseil constitutionnel de veiller au respect des conditions fixées par son alinéa 2, c’est-à-dire de s’assurer que la proposition de loi est recevable, qu’elle a bien été signée par au moins un cinquième des membres du Parlement et qu’elle n’a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Mais ce même texte renvoie à la loi organique le soin de préciser les conditions dans lesquelles le Conseil veille à ce respect, c’est-à-dire à quel (s) moment (s) il intervient et quelles sont exactement les normes de référence qu’il doit utiliser.

11 Sur le premier point, la loi organique établit un calendrier qui distingue six étapes successives : la collecte des signatures des parlementaires et le dépôt de la proposition de loi ; l’examen de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel, qui dispose d’un mois pour y procéder, comme pour l’examen des lois qui lui sont déférées dans le cadre de l’article 61 C ; la partie citoyenne de l’initiative, c’est-à-dire la période durant laquelle des soutiens peuvent être recueillis auprès du public ; à l’issue de cette période la vérification par le Conseil constitutionnel de la validité et du nombre des soutiens ; le délai de 6 mois dont disposent ensuite les deux chambres pour examiner la proposition ; la décision du Président de la République d’organiser un référendum si les deux chambres n’ont pas procédé à cet examen ; la campagne et le scrutin référendaire.

12 En définitive, on constate que le Conseil a trois missions distinctes dont il doit s’acquitter à des moments différents de la procédure : d’abord vérifier si la proposition de loi remplit les conditions nécessaires pour que puisse s’ouvrir la période de recueil des soutiens ; ensuite, veiller à la régularité des opérations de recueil des soutiens ; enfin, si la procédure va jusqu’à son terme, veiller à la régularité des opérations de référendum et en proclamer les résultats.

13 En fait, c’est la première de ces trois missions qui pose le plus de problèmes et la loi organique y a consacré un article dans lequel elle a tenté de préciser les normes de référence dont le Conseil devra faire application. Il s’agit d’une part des dispositions de l’article 11 C qui visent spécifiquement cette proposition de loi et qui sont au nombre de quatre : 1) la proposition doit porter sur l’une des matières énoncées à l’alinéa premier de l’article 11 C (organisation des pouvoirs publics, réformes relatives à la politique économique ou sociale de la Nation et aux services publics qui y concourent, ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions) ; 2) elle ne doit pas avoir pour objet l’abrogation d’une loi promulguée depuis moins d’un an ; 3) elle ne doit pas porter sur le même sujet qu’une proposition qui aurait été présentée dans le même cadre moins de deux ans auparavant et que le peuple français n’aurait pas adoptée. Il s’agit d’autre part d’une condition plus générale qui tient à la hiérarchie des normes : 4°) comme il s’agit d’un projet d’acte législatif, et non pas constitutionnel, la proposition doit être conforme à la Constitution.

14 Au titre de cette première mission, le Conseil va donc devoir exercer sur le texte qui lui est soumis à ce stade de la procédure un contrôle que jusqu’à présent il s’est toujours refusé à exercer sur les lois soumises au référendum par le Président de la République au titre de l’article 11 C premier alinéa. On ne saurait voir là une contradiction car dans le premier cas, conformément à l’article 61 C al. 2, il ne peut être saisi qu’après le référendum, c’est-à-dire à un moment où l’on peut dire que l’approbation de la loi « constitue l’expression directe de la souveraineté nationale ». Au contraire, dans la nouvelle procédure de l’article 11 C, le texte qui lui est déféré n’est pas encore une loi référendaire et ne constitue même pas un acte du Parlement puisque, par hypothèse, il est dû à l’initiative d’une minorité. En droit, il est donc parfaitement logique que ce texte soit soumis au contrôle du Conseil dont la mission essentielle consiste à imposer le respect de la Constitution au Parlement considéré dans son ensemble ainsi qu’aux parlementaires individuellement considérés. Mais, au titre de l’initiative partagée, le Conseil sera amené à interpréter les limites du domaine du référendum et la situation pourrait devenir politiquement délicate si la jurisprudence qu’il élaborera sur ce point ne s’accordait avec la pratique suivie par certains présidents de la République.

15 Dans le considérant n° 8 de sa décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013, le Conseil a formulé une réserve d’interprétation qui étend la portée de son contrôle : selon lui, leur nature étant celle d’une proposition de loi, les textes déposés au titre de l’initiative partagée doivent respecter la règle de l’article 40 C aux termes duquel « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

16 Pour des raisons juridiques et politiques, la question du respect de l’article 40 risque de se poser beaucoup plus souvent dans le contentieux de l’initiative partagée que dans celui de la conformité des lois à la constitution (art 61 al. 2).

17 D’une part, en effet, les lois votées par le Parlement ne sont que rarement ou très partiellement d’initiative parlementaire et même lorsque c’est le cas, la question de la conformité à l’article 40 ne peut être examinée par le Conseil constitutionnel que si elle a été soulevée au cours de la discussion parlementaire. Au contraire, dans le cadre de l’initiative partagée, il ne peut s’agir que d’une proposition de loi et, dans sa décision déjà citée, le Conseil a clairement annoncé qu’il examinerait systématiquement et d’office la question de sa recevabilité financière car, comme, par hypothèse, la proposition qui lui est transmise n’a fait l’objet d’aucune discussion parlementaire préalable, on ne peut pas exiger qu’elle ait déjà été soulevée au cours des débats.

18 D’autre part, d’un point de vue politique, on a pu constater que le recours à l’initiative partagée est souvent envisagé par certains milieux professionnels et par les parlementaires de l’opposition pour contrer une loi en préparation dont on craint à tort ou à raison que, pour des raisons d’économie, elle réduise certains avantages sociaux. Dans de telles conditions, il sera souvent difficile pour des parlementaires de l’opposition de rédiger une proposition de loi qui fasse rêver à un avenir meilleur sans enfreindre la sacro-sainte règle de l’article 40.

19 La seconde mission du Conseil (veiller à la régularité des opérations de recueil des soutiens) a un caractère plus technique. Elle se rapproche un peu de celle dont il est chargé dans la phase préparatoire de l’élection présidentielle où il veille à la régularité des opérations de recueil des parrainages. L’article 45-4 LO précise qu’il peut être saisi par tout électeur durant la période de recueil des soutiens ou dans un délai de dix jours suivant sa clôture. Le législateur organique aurait pu laisser le Conseil entièrement libre de s’organiser pour l’examen de ces plaintes et c’était même, selon certains orateurs, la seule solution conforme à l’article 60 de la Constitution aux termes duquel le Conseil « veille à la régularité des opérations de référendum prévues aux articles 11 et 89 et au titre XV ». [4] Mais les sénateurs tenaient beaucoup à ce que les milieux traditionnels de la magistrature soient associés au contrôle et ils ont obtenu l’adoption d’un amendement prévoyant que les plaintes seraient d’abord examinées par une Commission de trois magistrats en activité ou honoraires, l’auteur de la réclamation disposant d’un délai de dix jours pour contester cette décision devant le Conseil assemblé.

20 Enfin, la dernière mission du Conseil consiste à proclamer les résultats du référendum s’il a finalement lieu, comme il le fait pour tous les référendums.

3 – Le Parlement dans son ensemble

21 D’après l’article 11 C, lorsque les soutiens ont été validés par le Conseil constitutionnel, la proposition qui fait l’objet de l’initiative partagée est soumise au référendum par le Président de la République, si et seulement si elle n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique.

22 Le projet de loi organique déposé par le gouvernement témoignait du souci de ne pas précipiter les choses : si les assemblées voulaient empêcher le référendum, elles disposaient d’un délai de douze mois pour procéder chacune à une lecture de la proposition. Et si elles ne l’avaient pas fait à l’expiration de ce délai, le Président de la République disposait d’un nouveau délai de quatre mois pour soumettre la proposition au référendum ! [5] Avec de tels délais en cascade, la procédure de l’initiative partagée risquait de traîner tellement longtemps qu’elle parviendrait difficilement à retenir l’attention du public, et qu’elle tomberait probablement en désuétude, les acteurs politiques privilégiant systématiquement des voies plus rapides pour solutionner un problème. C’est pourquoi le Parlement a réduit de moitié le premier délai et a supprimé le second : les assemblées ne disposeront donc en définitive que de six mois [6] pour examiner la proposition (ce délai étant toutefois suspendu entre deux sessions ordinaires) et, si elles ne le font pas, le Président de la République devra tout de suite engager la procédure du référendum.

23 Toutefois, du fait de cette condition de non-examen de la proposition par les deux assemblées, le référendum a quelque chose de très aléatoire, même après que le Conseil constitutionnel ait donné son feu vert en validant les soutiens de 10 % des électeurs inscrits. Il suffit pour l’empêcher d’une lecture par chaque assemblée, quel qu’ait été le résultat de cette lecture (vote favorable, vote défavorable ou absence de vote). Et l’inscription de la proposition à l’ordre du jour d’une assemblée peut être décidée non seulement par le bureau de cette assemblée mais aussi par le gouvernement, qui dispose toujours d’une priorité dans ce domaine pour deux séances sur quatre (art 48 C al. 2), et même, depuis la révision de juillet 2008, par un groupe d’opposition ou minoritaire (art. 48 C al. 5). En pratique, le référendum ne pourra donc avoir lieu qu’à la condition qu’aucun acteur politique important ne cherche à l’éviter.

4 – Le Président de la République

24 Curieusement, bien qu’elle figure dans l’article 11, lui-même compris dans le Titre II de la Constitution consacré au Président de la République, la procédure de l’initiative partagée n’attribue, semble-t-il, à celui-ci qu’un rôle purement formel. C’est lui qui soumet la proposition de loi au référendum lorsqu’il y a lieu de le faire. Mais, à en croire les parlementaires qui se sont exprimés sur ce sujet, il ne disposerait pour le faire que d’une compétence liée. En d’autres termes, il suffirait que toutes les conditions expresses posées par les alinéas 3 à 6 de l’article 11 soient remplies, pour que le référendum s’impose à lui. Cette interprétation est sans doute conforme à l’esprit du texte mais cela ne suffit pas à garantir qu’elle triomphera dans la pratique. Certains précédents, comme celui de 1961 concernant la convocation du Parlement en session extraordinaire à la demande de la majorité des membres de l’Assemblée nationale, montrent en effet que le Président peut parfois s’attribuer un pouvoir d’appréciation que la lettre et l’esprit du texte constitutionnel ne semblaient pas lui accorder.

25 Non seulement le recueil des soutiens citoyens est placé sous toutes sortes de contrôle mais son déroulement même contribue à en rendre le résultat aléatoire.

1 – Le mode de recueil des soutiens

28 Deux modes de recueil étaient a priori envisageables ; par écrit sur des listes mises en circulation par des militants favorables à l’initiative ; par voie électronique à partir d’un poste d’accès à l’internet qui pourrait être public ou privé.

29 Le second paraît plus moderne et n’exige aucun déplacement pour quiconque dispose à son domicile d’un ordinateur dont il sait se servir. De plus, il facilite le travail de l’administration qui, pour déterminer le résultat, n’a pas besoin d’additionner les signatures figurant sur des listes séparées. C’est sans doute ce qui explique qu’il ait été seul retenu dans le projet de loi organique déposé par le Gouvernement.

30 Au cours des débats en Commission et en Assemblée plénière, des députés et des sénateurs déposèrent des amendements prévoyant que les soutiens pourraient être recueillis concurremment par l’une et l’autre voie. Selon eux, il eut été dommage d’exclure la voie écrite car elle facilite les rencontres et les échanges entre les citoyens et les militants favorables à l’initiative, qui peuvent installer des stands dans des lieux très fréquentés, à la sortie d’un supermarché par exemple, et recueillir immédiatement des signatures à l’issue d’une discussion. La voie électronique se prête beaucoup moins bien à ce travail militant puisque les soutiens ne peuvent pas être donnés sous la forme de signatures recueillies sur la voie publique. Si les soutiens ne peuvent être enregistrés que par voie électronique, on peut donc craindre que la campagne soit moins conviviale, c’est-à-dire moins riche en contacts directs entre citoyens et militants, et surtout qu’il soit plus difficile d’atteindre le quorum de dix pour cent exigé par l’article 11 C.

31 Le Sénat s’est montré sensible à ces arguments et, en première lecture, il avait prévu que les soutiens pourraient être recueillis par les deux voies. Mais, à la demande du Gouvernement, le texte finalement adopté par les deux assemblées a rétabli le principe exclusif du vote par la voie électronique [9]. Pour que les citoyens ne disposant pas d’un ordinateur ne soient pas défavorisés, il est prévu que « des points d’accès à un service de communication en ligne permettant aux électeurs d’apporter leur soutien à la proposition de loi […] sont mis à leur disposition au moins dans la commune la plus peuplée de chaque canton ou au niveau d’une circonscription administrative équivalente et dans les consulats ».

2 – La période de recueil des soutiens.

32 Compte tenu du nombre important des soutiens à recueillir, la durée de cette période constitue une donnée importante. Dans le projet déposé par le Gouvernement, elle avait été fixée à trois mois, c’est-à-dire la même durée qu’en Italie pour rassembler les 500 000 signatures exigées pour l’organisation d’un référendum abrogatif. Mais en France, ainsi qu’on l’a déjà noté, les soutiens à recueillir sont environ neuf fois plus nombreux, la population étant du même ordre de grandeur. C’est pourquoi des amendements parlementaires en ont porté la durée à six mois, puis à neuf mois. Afin d’éviter « toute interférence entre la tenue d’élections et l’organisation du recueil des soutiens à une initiative » le projet gouvernemental prévoyait un report de la période de recueil dans le cas où « une élection présidentielle ou des élections législatives générales seraient prévues ou interviendraient dans les six mois suivant la décision du Conseil constitutionnel déclarant la proposition de loi recevable ». Cette période ne pouvait alors commencer avant le premier jour du deuxième mois qui suivait le déroulement de ces élections. Le texte définitivement adopté reproduit mot pour mot ces dispositions sans que personne, semble-t-il, se fût avisé que l’allongement de la période de recueil des soutiens, qui a été portée de trois à neuf mois, aurait dû logiquement se traduire par une modification correspondante des conditions qui justifient ce report. En effet, compte tenu de cet allongement, il suffit par exemple que les élections interviennent huit mois après la déclaration du Conseil constitutionnel pour que l’interférence qu’il s’agissait d’éviter se produise. Pour corriger cet oubli, le Conseil constitutionnel a introduit, dans le considérant 23 de sa décision n° 2013-681 une réserve d’interprétation qui permet de suspendre ou d’interrompre la période de recueil « lorsqu’elle a débuté plus de six mois avant une élection présidentielle ou des élections législatives générales mais qu’elle n’a pas encore atteint son terme lors de la publication du décret de convocation des électeurs… ».

3 – La législation pénale et financière applicable au recueil des soutiens

33 À la différence des votes qui, en France, traditionnellement sont émis sous la forme d’un bulletin papier glissé dans une urne après passage par l’isoloir, les soutiens à une initiative partagée, ainsi qu’on vient de le voir, ne pourront être recueillis que par voie électronique. Cette innovation posait quelques problèmes spécifiques.

34 En premier lieu, les soutiens pouvant être enregistrés à partir de n’importe quel terminal informatique, l’identité des citoyens qui en sont les auteurs ne pourra pas être vérifiée au moment où ils se présenteront au bureau de vote dans lequel ils sont inscrits, comme c’est le cas pour les élections et les référendums. Pour éviter les fraudes, et notamment le double vote, chaque citoyen inscrit sur les listes électorales devra donc être titulaire d’un code secret qu’il utilisera pour s’identifier. C’est pour respecter le délai nécessaire à la mise au point de ce système de codification que le législateur a différé d’environ un an la date à laquelle le référendum d’initiative partagée deviendra opérationnel. [10]

35 En second lieu, l’identification au moyen d’un code secret est moins efficace pour protéger la liberté et le secret du vote que ne l’est le système traditionnel, qui veut que le choix final du bulletin de vote ait lieu dans un isoloir, c’est-à-dire à l’abri de tous les regards. On peut donc craindre que les militants chargés de recueillir les soutiens exercent des pressions sur des citoyens facilement influençables en les entraînant vers un terminal informatique et en offrant de les aider à réaliser l’enregistrement. Si ce danger ne peut pas complètement être évité, du moins le législateur s’est-il efforcé de dissuader les militants trop zélés en prévoyant des peines de prison ou d’amende pour les personnes participant au recueil des soutiens qui tenteraient d’usurper l’identité d’un électeur inscrit ou de l’influencer par des menaces, des violences ou des dons [11].

36 En troisième lieu, sans aller jusqu’à garantir le secret total des noms des citoyens ayant apporté leur soutien à une initiative, le législateur a voulu limiter autant que possible leur divulgation. La loi organique garantit une certaine publicité des soutiens en précisant que toute personne peut en consulter la liste. Mais elle prévoit également que les données collectées dans le cadre des opérations de recueil devront être détruites à l’issue d’un délai de deux mois à compter de la date de publication au Journal officiel de la décision du Conseil constitutionnel déclarant si la proposition a obtenu le soutien d’un dixième des électeurs inscrits. Et il est interdit, sous peine de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende, de reproduire les données collectées à d’autres fins que celles de vérification et de contrôle [12]. On peut se demander quelle impression produiront ces dispositions sur les citoyens qui seront sollicités de donner leur soutien à une initiative : se sentiront-ils plus libre de le faire en sachant que leur nom ne pourra pas être publié dans la presse et que les données recueillies seront bientôt détruites ? Ou bien ne penseront-ils pas plutôt que si de telles précautions sont prises pour éviter une large divulgation des noms des signataires, c’est parce que l’attribution d’un soutien à une initiative est un acte grave et ne craindront-ils pas alors que, en dépit de ce qui est prévu par la loi, il subsiste quelque part des listes secrètes ?

37 Alors que les candidats aux élections législatives ou présidentielles ont tous droit pour leur campagne à des subventions plus ou moins importantes, le législateur n’a prévu aucune aide financière pour la campagne de recueil des soutiens à une initiative partagée. Mais, curieusement, il impose, aux promoteurs de cette campagne, ce qui est, dans le droit électoral, la contrepartie des aides de l’État, c’est-à-dire l’interdiction du financement par les personnes morales autres que les partis ou formations politiques. Cette interdiction risque de rendre très difficile la tâche des promoteurs de l’initiative s’ils n’ont pas l’appui d’au moins un grand parti politique de l’opposition [13].

38 Le référendum d’initiative présidentielle sera donc bientôt opérationnel et il peut être temps de s’interroger sur son utilité.