1 – Assurer un partage organique de l’ordre du jour

10 La réhabilitation organique de l’ordre du jour supposait, avant toute chose, d’envisager une séparation plus nette entre le droit d’inscription gouvernementale et parlementaire. On peut alors parler de séparation externe. Reste que cette réhabilitation supposait également une séparation interne, entre parlementaires, en fonction de leur appartenance politique.

11 S’agissant de la séparation externe, l’objectif était de faire (enfin) écho à l’article 39 de la Constitution, qui énonce que « l’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ». Certes l’article 48 n’a à aucun moment été directement violé puisqu’il n’a jamais été fait obstacle à ce qu’une proposition de loi soit déposée. Cependant, on ne peut nier que le principe qu’il recèle était battu en brèche par le monopole de fait dont jouissait le Gouvernement. Il fallait donc opérer une répartition des rôles plus équitable. Égalité revendiquée par le Gouvernement lui-même, comme en témoignent les propos du Premier ministre lors de la 3^e séance du 20 mai 2008 à l’Assemblée nationale : « Le Gouvernement dialogue et collabore avec le Parlement, il n’est pas son maître d’études ! Au Parlement de fixer son ordre du jour ». La 19^e proposition du comité Balladur se charge de la réaliser : les parlementaires détiennent désormais une compétence de principe en matière de fixation de l’ordre du jour, règle qui, de surcroît, se trouve affirmée au tout premier alinéa du nouvel article 48 [17]. Dès lors, on ne peut nier que l’article 48 a été extrait de l’arsenal du parlementarisme rationalisé. Le Gouvernement ne bénéficiera plus que d’un droit de priorité, enfermé dans un strict délai de deux semaines par mois. Le déposséder de tout moyen d’action n’aurait pas été souhaitable, ni, sans doute même, constitutionnel, à raison des missions que lui confie l’article 20 de la Constitution, et des exigences de l’article 39. Comment les ministres pourraient-ils remplir leur fonction s’ils se trouvaient sans cesse empêchés d’inscrire les textes qui incarnent le relais nécessaire de leurs engagements politiques ? Ne serait-ce pas revenir à la situation de la IV^e République ? Par ailleurs, même dans les systèmes qui consacrent une place conséquente aux parlementaires dans la fixation de l’ordre du jour, tel l’Espagne, le Gouvernement n’est pas dépourvu de moyens d’action sur le contenu du rôle des assemblées [18]. Le partage entre les acteurs de la procédure législative étant entendu, un juste équilibre devait être trouvé afin que les ministres puissent accéder au rôle, sans que le principe de la détermination parlementaire de l’ordre du jour ne soit remis en cause. Le système de répartition proposé par le Comité a séduit au point d’être repris dans le projet définitif. Le rapporteur du projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale s’est félicité du rythme retenu : « La possibilité pour le Gouvernement d’obtenir l’inscription par priorité de textes, dans la limite de deux semaines de séance sur quatre, permet de déroger au principe de la fixation de l’ordre du jour par la Conférence des présidents sans rétablir pour autant un monopole gouvernemental » [19]. Si l’on ajoute à cela les trois « super-priorités » dont dispose le Gouvernement pour assurer un examen rapide de textes importants [20], on s’aperçoit que l’ordre du jour gouvernemental perdure sous un double régime : un espace permanent, certain, prévu à l’alinéa 2 de l’article 48 et un autre ponctuel, incertain, épisodique, prévu à l’alinéa 3. En apparence, le nouveau partage organisé par l’article 48 semble satisfaisant.

12 Le partage interne de l’ordre du jour est assuré par l’alinéa 5 de l’article 48 qui réserve une séance par mois aux parlementaires appartenant aux groupes minoritaires et d’opposition. Cet effort du constituant doit être souligné car il témoigne d’une prise de conscience de l’hétérogénéité du Parlement, et met fin au dogme objectif du parlementaire qui prévalait jusqu’alors [21]. L’alinéa 1^er remet entre les mains des parlementaires le soin de fixer l’ordre du jour, et c’est à la Conférence des présidents que les règlements intérieurs ont confié cette tâche [22]. Or, composée principalement de membres du groupe majoritaire [23] et reposant sur un système de votation proportionnel au nombre de membres que comporte le groupe considéré, elle assure à la majorité un véritable pouvoir de filtrage quant aux sujets à inscrire aux rôles des assemblées. Cependant, l’ordre du jour minoritaire comporte deux avantages. D’une part, son rang constitutionnel le protège des assauts du bloc majoritaire, d’autre part, plus qu’une simple priorité, il crée une véritable exception au principe de la fixation majoritaire de l’ordre du jour. Le constituant a institué un régime dérogatoire qui devra être mis en œuvre chaque mois, indépendamment des événements de nature à perturber les travaux parlementaires. L’avancée est considérable. Dans un système politique où le fait majoritaire s’est mué en un élément caractéristique du régime, l’opposition est devenue, sinon le critère de la démocratie [24], au moins un contre-pouvoir indispensable [25]. À l’heure où la connivence entre majorité et Gouvernement est telle qu’un texte émanant de l’un ou de l’autre reste inchangé en substance, on ne peut que saluer la promotion de la minorité, apte à décider épisodiquement des sujets à débattre en séance.

13 Si l’ordre du jour a été organiquement repensé, le constituant s’est également attaché à repenser son contenu.

2 – Assurer un partage fonctionnel de l’ordre du jour

14 Jusqu’à présent, l’article 48 a toujours fait preuve d’une indifférence totale à l’égard du contenu matériel de l’ordre du jour, niant ainsi la pluralité fonctionnelle du Parlement. Ce temps est désormais révolu, la nouvelle version effectue une distinction implicite entre fonction législative et de contrôle. Implicite, car si l’alinéa 4 vise textuellement la fonction de contrôle, aucune disposition ne mentionne la fonction législative, qui, de ce fait, apparaît en filigrane. En effet, le droit de priorité dont bénéficie l’activité de contrôle implique que la seconde semaine parlementaire soit consacrée à l’activité normative.

15 On ne peut que féliciter l’audace du constituant car la fonction de contrôle était, jusqu’alors, le parent pauvre du travail parlementaire, et ce en dépit tant de l’obligation constitutionnelle de mettre en place une séance de questions hebdomadaire que de la télétransmission desdites séances depuis 1981. Le désintérêt des membres des assemblées pour ce pan de l’activité parlementaire apparaît de façon flagrante après l’instauration de la réserve parlementaire en 1995. Selon le professeur P. Fraisseix, lors des 15 premières séances mensuelles tenues au Palais Bourbon, seuls trois débats furent organisés contre 19 propositions de loi ; représentant ainsi moins de 15 % des inscriptions [26]. J.-L. Hérin achève la démonstration lorsqu’il énonce que sur la période 1995-2001, les sénateurs ont systématiquement privilégié la fonction normative : lors de la session 1995-1996, sur 39h45 de travaux, 5h40 seulement ont été consacrées à cette activité [27]. Certes, les séances de questions hebdomadaires ont toujours été portées à l’ordre du jour, mais il s’agit là d’une obligation constitutionnelle que les parlementaires ne pouvaient, de ce fait, que difficilement contourner. En outre, limiter la fonction de contrôle à ces séances de questions serait considérablement réducteur. Au sein de l’ordre du jour, on peut considérer que cette activité se manifeste, au mieux, par l’examen de rapports de commissions d’enquête ou de missions d’information, au moins, par l’organisation de débats d’actualité, touchant à la politique gouvernementale, voire de débats ciblés, portant sur les effets de l’application d’une loi. Or le rôle des assemblées n’a jamais regorgé de telles inscriptions. Preuve en est des données figurant dans le recueil statistique de l’activité de l’Assemblée nationale pour la session 2008-2009. Il apparaît que seuls trois rapports d’information portant sur l’état d’application d’une loi ont été inscrits, et qu’aucun débat relatif au contrôle et à l’évaluation du Gouvernement n’a été tenu avant le 1^er mars 2009 (date d’entrée en vigueur du nouvel article 48). La situation observée au Palais du Luxembourg n’était guère plus réjouissante, l’organisation de débats relatifs à l’évaluation de l’activité gouvernementale étant en voie de disparition : si cinq débats ont été tenus lors de la session 2005-2006, trois seulement l’ont été lors de la session suivante, pour qu’il ne s’en tienne finalement plus qu’un au cours de la session 2007-2008 [28]. Trois arguments ont été avancés pour expliquer la rareté des inscriptions relatives au contrôle. Pour certains, elle serait le fait d’un manque de culture des parlementaires en la matière (la fonction de contrôle sous les républiques antérieures s’exerçant au moyen de la fonction législative, par des mécanismes tels que l’interpellation) [29]. Pour d’autres, elle ne serait que la conséquence d’une absence de distinction entre les différentes fonctions parlementaires (normative et de contrôle) [30]. Enfin, certains avancent le caractère non « séduisant » des travaux de contrôle qui, menés entre les murs de collèges restreints, ne sont pas débattus en séance publique et ce faisant ne jouissent pas de la publicité qu’assure la publication des débats au Journal officiel, de sorte que les parlementaires, n’en tirant aucune notoriété, s’en détachent [31].

16 La réforme revalorise la place accordée à la fonction de contrôle, « seconde nature de l’institution parlementaire » [32]. Pas moins de deux alinéas y sont consacrés. Le constituant aurait pu prendre le parti de faire disparaître l’obligation d’organiser les séances hebdomadaires de questions au Gouvernement et préférer lui substituer un alinéa unique, laissant aux parlementaires le soin d’y tenir, ou non, des séances de questions. Tel n’a pas été le cas, ce sont bien deux espaces qui ont été consacrés à l’ordre du jour de contrôle. Un premier espace, obligatoire, permanent, certain, continue d’exiger la tenue de séances de questions au Gouvernement (alinéa 6). Notons que son caractère obligatoire en fait une « super-priorité » dans la mesure où ces séances devront se dérouler chaque semaine, indépendamment des circonstances à même de perturber les travaux parlementaires. Un second espace, inédit, réserve prioritairement une semaine parlementaire sur deux au contrôle et à l’évaluation du Gouvernement. C’est une parcelle d’ordre du jour plus aléatoire, l’alinéa 4 ne conférant pas une exclusivité absolue aux travaux de contrôle.

17 La part belle continue d’être faite à la fonction législative. Vedette incontestable de l’ordre du jour, monopolisant 661h45 de débats sur les 919h50 tenues lors de la session 2007-2008 [33], avec pas moins de 114 textes examinés contre 13 débats et 14 séances de questions orales sans débat [34], elle fait l’objet de toutes les attentions des parlementaires [35]. Cet engouement trouve plusieurs justifications. Textuelles tout d’abord, la Constitution imposant l’obligation d’adopter certaines lois (par exemple en matière budgétaire au moyen des articles 47 et 47-1), le droit communautaire exigeant l’édiction d’un grand nombre d’actes de transposition. Factuelles également. Comment imaginer que les parlementaires, après des années de brimade, privés d’un droit d’accès au rôle de leur propre assemblée, n’allaient pas se ruer sur le moyen le plus efficace de faire valoir leur programme politique ? Et quel meilleur moyen que la loi ? Enfin, il existe une justification intermédiaire, à mi-chemin entre les deux catégories de motifs que nous venons d’évoquer. Le Gouvernement, chargé par l’article 20 de la Constitution de conduire la politique de la nation et de mettre en œuvre son programme est nécessairement porté à solliciter l’inscription d’un grand nombre de textes à l’ordre du jour des assemblées.

18 Le nouvel ordre du jour offre un panorama de l’activité parlementaire, en considérant ses deux fonctions. Tout l’intérêt réside dans la reconquête des travaux de contrôle qui, disposant d’une place à l’ordre du jour, pourront jouir d’une publicité au moins aussi importante que celle dont bénéficient les débats législatifs. Ce faisant, le constituant réconcilie l’article 48 avec l’article 24 de la Constitution, le premier relayant les exigences du second [36].

19 En assurant la représentation du double partage qui anime les assemblées, la réforme offre un aperçu fidèle des forces en présence et de l’hétérogénéité de l’activité du Parlement. Cependant, un examen approfondi de la révision nous amène à douter de son caractère bienfaisant.

1 – Une réforme ambiguë

21 L’ambiguïté apparaît lorsque l’on s’aperçoit que les auteurs de la réforme ont maintenu certains principes que le constituant entendait pourtant abolir, maintien difficilement justifiable dès lors qu’il peut se révéler contre-productif pour le dispositif d’ensemble. En ce sens, l’ordre du jour est doublement ambigu.

22 Tout d’abord, dans ses modalités de mise œuvre. Le terme de « priorité » n’y est pas étranger. Dénominateur commun aux trois versions de l’article 48 [38], son sens ne devrait pas soulever de difficultés. Et pourtant cette notion semble des plus incertaine car susceptible de deux interprétations. Une interprétation souple, qui veut que la priorité recouvre un seul droit de préférence, à la discrétion de son bénéficiaire qui reste libre du choix de l’activer ou non. Une interprétation stricte, qui métamorphose le droit de préférence en une obligation constitutionnelle. La difficulté provient de ce que les deux sens de la notion semblent être caractérisés au sein du nouvel article 48. Les alinéas 6 et 2 instituent, en lieu et place d’un droit de priorité, un véritable régime d’exception. La remarque est certaine s’agissant de l’alinéa 6, les séances de questions devront obligatoirement être organisées. Elle vaut également pour l’alinéa 2 qui concerne l’ordre du jour gouvernemental : si le texte ne crée pas d’obligation de préemption de deux semaines par mois d’ordre du jour en faveur du Gouvernement, dans la mesure où ce dernier s’est vu dépossédé de la moitié de l’espace dont il disposait auparavant, naïf serait celui qui imaginerait un mois où les ministres n’épuiseraient pas l’alinéa 2. Aussi est-il certain que la priorité gouvernementale va se muer en un véritable principe. Tout comme il est certain que l’alinéa 5 créé un véritable régime d’exception au profit de ceux qui ne soutiennent pas la majorité. À l’inverse, au titre des priorités authentiques, on peut sans trop d’hésitations classer l’alinéa 4. Droit de préférence par excellence, il est l’archétype des priorités « optionnelles » sans plus de force contraignante que celle que les parlementaires voudront bien lui conférer. Le cas de la priorité de l’alinéa 3 est moins évident. D’apparence, il s’agit d’une priorité authentique, à la discrétion des ministres. Cependant, Matignon ayant perdu la moitié de l’espace dont il disposait, nul doute qu’il se montrera peu altruiste lorsqu’un texte compris dans l’une des trois catégories de l’alinéa 3 sera à inscrire, et que se posera la question de l’empiétement sur l’ordre du jour parlementaire. On ose imaginer que ce dernier se trouvera bien amaigri lorsque viendra la fin de l’année civile et qu’il sera temps d’examiner les textes budgétaires. Nul doute encore que lorsqu’un texte à forte valeur politique aura été transmis depuis plus de six semaines, et que par exemple, des suspensions de travaux seront à venir, les ministres n’éprouveront pas de remords à l’idée d’activer la « super-priorité ». En définitive, le terme « priorité » est susceptible de plusieurs interprétations et le critère discriminant à l’aune duquel on peut apprécier la véritable nature de la catégorie d’ordre du jour concernée semble être la personne de son bénéficiaire. Si le critère organique est un indice permettant de déterminer la valeur du droit de priorité, l’équation n’est pas pour autant simplifiée. Car il faut garder à l’esprit que toutes sont des priorités constitutionnelles, théoriquement égales, sans lien hiérarchique préconçu. De sorte que l’emploi répété de ce terme vient compliquer considérablement le schéma, faisant du dispositif un ensemble complexe à l’efficacité douteuse. Par ailleurs, la notion de « contrôle et [d’]évaluation de l’action du Gouvernement » n’est pas exempte de toute critique. Inédite au sein de l’article 48, elle n’est pas aisée à appréhender et jette le trouble sur les limites matérielles de cet ordre du jour. S’agit-il de synonymes ou de notions distinctes ? La majorité de la doctrine considère que les notions sont indépendantes. C’est notamment le cas du professeur M. Lascombe pour qui « la semaine réservée au Parlement [..] lui permet de remplir le rôle ancien de contrôle et le rôle nouveau d’évaluation » [39] ou du professeur F. Colly qui considère que « la mission d’évaluation des politiques publiques [s’ajoute] aux missions classiques de vote de la loi et de contrôle » [40]. Mais preuve qu’en la matière rien n’est limpide, le professeur F. Colly poursuit son propos en mêlant les deux fonctions : « s’agissant de l’évaluation des politiques publiques, l’article 48 alinéa 4 prévoit que, dans l’ordre du jour parlementaire, une semaine de séance est réservée par priorité au contrôle » [41]. Le contrôle ne serait-il qu’un moyen de l’évaluation ? On serait tenté d’affirmer l’inverse, partant de l’idée que quantifier les effets des politiques gouvernementales participe du contrôle de Matignon. S’agit-il simplement d’une différence temporelle, de stades d’observation, le contrôle concernant la période de détermination de la ligne de conduite politique, l’évaluation portant sur les effets produits par les mesures qui concrétisent ces engagements ? Une telle conception permet d’opérer une classification des sujets potentiellement présents à l’ordre du jour. Si les questions et les débats de droit commun, portant sur l’actualité politique, font partie des instruments de contrôle, les débats spéciaux (relatifs aux effets d’une loi), ainsi que ceux portant sur les rapports des commissions d’enquête relèvent de l’évaluation, en ce qu’ils interviennent après la prise de décision politique du Gouvernement. Mais cette logique n’a pas été retenue par le constituant puisque le nouvel article 51-2 prévoit que les résolutions tendant à obtenir la création d’une commission d’enquête peuvent être inscrites à l’ordre du jour afin de permettre « l’exercice des missions de contrôle et d’évaluation ». D’autres critères de distinction peuvent être avancés : un critère organique (l’idée étant que le contrôle ne vise que le Gouvernement tandis que l’évaluation est susceptible de concerner des entités publiques diverses), un critère faisant appel aux règles de compétence (la fonction de contrôle étant l’apanage exclusif des parlementaires, l’évaluation pouvant être déléguée à des agences, par exemple). En l’état, nous ne pouvons avoir aucune certitude, si ce n’est l’incertitude de ce que recouvrent ces notions. Or l’enjeu est de taille car leur indétermination rejaillit sur le contenu potentiel de cet ordre du jour spécial. Certains considèrent que les résolutions de l’article 34-1 peuvent y être mentionnées, d’autres non [42] ; d’autres encore s’interrogent quant à la possibilité d’inscrire des propositions et projets de loi issus des travaux de mission d’information [43]. L’admettre reviendrait à ouvrir une boîte de Pandore au contenu difficilement maîtrisable, car il justifierait l’inscription intempestive de textes à l’ordre du jour de contrôle, en lien direct ou indirect avec les travaux d’une commission, ce qui, in fine, provoquerait la perte de tout ce qui constitue la spécificité de cet espace particulier qu’est l’alinéa 4.

23 L’ambiguïté de la réforme est ensuite perceptible dans sa finalité même : réattribuer la maîtrise de l’ordre du jour aux parlementaires. Il apparaît que le Gouvernement demeure maître de sa composition. Comment accorder un quelconque crédit au principe posé au premier alinéa de l’article 48 quand chaque acteur dispose strictement de la même portion d’ordre du jour ? [44] De surcroît lorsque l’alinéa 3 confère au Gouvernement de formidables possibilités d’empiétement sur l’ordre du jour parlementaire ? D’autant que les « super-priorités » qu’il renferme ne sont soumises à aucune restriction numérique qui viendrait limiter leur nombre d’activation (à l’image du verrou qui a été apposé à l’article 49 alinéa 3) [45] et que leurs frontières matérielles ne sont pas bien établies [46]. En outre, les privilèges gouvernementaux se manifestent dans les modalités de mise en œuvre du nouvel article 48, Matignon pouvant préempter les semaines de son choix et même les intervertir en cours de session [47]. La maîtrise gouvernementale de l’ordre du jour est indéniable et la répartition artificielle : l’harmonie entre majorité et Gouvernement est telle qu’elle rend obsolète la question de savoir qui de l’un ou de l’autre prend la décision d’inscrire tel sujet à l’ordre du jour. La distinction opérée par la révision est purement pédagogique, les semaines parlementaires étant réduites au simple rôle de prolongement de l’expression de la volonté ministérielle.

24 En pareilles circonstances, difficile de ne pas souscrire aux propos du Professeur M. Lascombe lorsqu’il énonce que le Gouvernement est « un oublié très présent » de la révision [48], et de ne pas considérer que la réforme comporte une part d’ambiguïté. De surcroît, elle apparaît comme une entreprise inaboutie.

2 – Une réforme timide

25 L’observateur regrette le manque d’audace du constituant qui n’a pas su sanctuariser certains points qui pourtant le nécessitaient.

26 Tout d’abord concernant l’ordre du jour minoritaire. Certes, la consécration de la réserve constitue un progrès irréfutable car si les groupes d’opposition bénéficiaient de la réserve mensuelle créée en 1995, elle ne leur profitait guère [49]. Néanmoins, la situation ne sera peut-être pas meilleure après que le nouvel article 48 soit entré en vigueur. Le nombre de séances est notoirement insuffisant : dans la mesure où les groupes sont nombreux (quatre au Sénat, trois au Palais Bourbon), et que la répartition s’effectue au prorata de l’importance numérique, certains ne pourront bénéficier que d’une seule séance par session ordinaire. Des systèmes alternatifs de répartition ont été suggérés. Il fut proposé de l’étendre à trois jours de séances par mois, voire de répartir l’ordre du jour mensuel par tiers, entre les trois catégories d’acteurs [50]. Sans aller jusqu’à de telles proportions, on peut penser qu’une réserve de deux jours aurait sans doute permis d’aboutir à un équilibre satisfaisant entre sujets nouveaux et textes en navette (qui auraient ainsi pu être évoqués lors de la deuxième journée). Car la répartition retenue pose des problèmes évidents en termes de suivi du travail, de continuité de la navette, et revient, in fine, à considérer que le meilleur moyen d’obtenir un examen rapide des textes de la minorité est encore de compter sur la bienveillance de la majorité. L’autre hypothèse qui pourrait conduire à accélérer la navette n’est guère plus réjouissante : il s’agit de la configuration de majorités discordantes entre les chambres. Dans la mesure où la majorité de l’une est opposée à celle de l’autre, les deux groupes majoritaires pourraient relayer les textes inscrits à l’ordre du jour minoritaire dans l’autre chambre. Aucune de ces deux perspectives n’est très satisfaisante. Pour achever de démontrer le manque d’audace du constituant, il suffit de se pencher sur la garantie juridictionnelle des droits de la minorité. La seule garantie dont bénéficient aujourd’hui les groupes est l’obligation de leur laisser le soin de fixer l’ordre du jour d’une séance par mois. Pas un mot des conditions d’organisation et de fonctionnement de ladite journée. Or c’est là que réside le véritable danger : autant il est peu probable que le bloc majoritaire s’aventure à déposséder les groupes de leur journée mensuelle, autant il est plus que probable qu’il tente de la perturber. Ce ne sont pas les armes qui manquent : entre dispositions constitutionnelles [51] et réglementaires, la majorité n’aura que l’embarras du choix pour troubler le fonctionnement de ces journées, pourtant déterminantes. En n’ayant pas « sanctuarisé » la réserve minoritaire [52], le constituant a pris le risque de la faire disparaître. D’autant qu’il ne semble pas que l’opposition puisse trouver en l’article 51-1 un fondement juridique à même de censurer les atteintes portées à leur ordre du jour, tant ses dispositions sont sibyllines. D’aucuns justifieront cette absence de constitutionnalisation par le fait qu’il ne revient pas au texte suprême de fixer les conditions pratiques de mise en œuvre d’une procédure. C’est oublier la spécificité de notre Constitution, particulièrement bavarde sur l’organisation de l’activité législative [53].

27 La timidité du constituant pourrait bien coûter sa place à la fonction de contrôle. Parent pauvre du travail parlementaire, sa réhabilitation ne devait certainement pas s’arrêter à la simple consécration d’un ordre du jour spécial mais aurait dû passer par une redéfinition des moyens. Or la réforme fait preuve, sur ce point, d’un mutisme inquiétant. À en croire le professeur G. Carcassonne, les parlementaires se désintéressent de cette activité parce qu’ils n’en tirent que peu de notoriété. Aussi aurait-il été judicieux de prévoir la publicité des débats portant sur les travaux relatifs au contrôle. Quant au seul moyen mis en place, son dispositif déçoit : le droit de s’opposer à l’inscription à l’ordre du jour d’un projet de loi dont l’étude d’impact est insatisfaisante a été remis aux mains de la majorité, puisque ce sont les présidents d’assemblée qui exerceront conjointement cette prérogative [54]. En revanche, l’effort de l’Assemblée nationale mérite d’être souligné : le Palais Bourbon a opté pour une politique de centralisation de l’activité en créant un organe ad hoc, spécialisé : le CEC [55]. Si l’initiative est louable, la composition envisagée l’est moins : la majorité est nettement représentée au sein de son bureau. À l’heure où le fait majoritaire est devenu un véritable critère d’identification de notre régime politique, le contrôle ne constitue-t-il pas l’activité naturelle, s’il en est, de l’opposition ? Ceci nous amène à nous interroger sur la personne du contrôleur, l’idée étant que le contrôle gagne en crédibilité s’il est mené par ceux qui ne font pas partie de la famille politique du contrôlé. Mais le seul instrument de contrôle confié à l’opposition a été à ce point réduit que ses perspectives de mise en œuvre sont largement contrariées [56]. Dans ces conditions, comment espérer voir naître un véritable ordre du jour consacré au contrôle ? Rappelons que la priorité de l’alinéa 4 est animée par une volonté de laisser aux parlementaires le soin de choisir les sujets qu’ils veulent évoquer en séance, sans les enfermer dans un carcan exigeant qu’une semaine sur deux soit exclusivement réservée au contrôle. Or lorsque se posera la dialectique « légiférer ou contrôler », on doute que la fonction de contrôle puisse tirer son épingle du jeu. Peut-être aurait-il mieux valu verrouiller cet ordre du jour spécial, comme cela a d’ailleurs été proposé lors des débats [57], et laisser une place plus conséquente à l’opposition. Pour l’heure, le succès de l’alinéa 4 dépendra du bon vouloir du bloc majoritaire. Il n’existera qu’autant que la majorité le voudra et que le Gouvernement l’acceptera.

28 Il apparaît que la réforme recèle d’incontestables avancées, mais manque, tout à la fois, d’audace. Cette ambiguïté laisse l’observateur perplexe. Difficile d’imaginer ce que cet amas de dispositions tronquées pourra donner en pratique, sinon une mise en œuvre délicate. L’examen de cette première année de gestion parlementaire de l’article 48 ne dément pas le propos.

1 – L’optimisation de l’ordre du jour en tant que contenu

31 Matignon a opéré un tri drastique entre ce qui mérite d’être porté à l’ordre du jour gouvernemental et ce qui ne peut y prétendre. Cette stratégie s’est manifestée par un double mouvement convergent : l’ordre du jour est à la fois assailli par les projets de loi et déserté par les propositions de loi. Lors de la session ordinaire 2009-2010 à l’Assemblée nationale, 78 projets de loi ont été recensés contre 17 propositions, représentant au total 82 % des textes inscrits. Parmi les projets de loi, 49 sont des autorisations d’habilitation à approuver des accords internationaux, et sont donc moins importants ne serait-ce que par le temps d’examen qu’ils requièrent (une heure suffisant à adopter dix projets de la sorte, en moyenne). Le reste est composé de textes déterminants, stratégiques, à forte valeur politique, qui portent la trace du programme du Gouvernement [58]. Le constat de la contamination de l’ordre du jour gouvernemental par les projets de loi se confirme lorsque l’on s’intéresse au temps consommé pour leur examen : pas moins de 444h10 ont été mobilisées pour en débattre. Quel enseignement doit-on tirer de cette politique d’exclusivité ? Le Gouvernement semble revenir sur une conception stricte du principe de spécialité organique, considérant que l’ordre du jour de l’alinéa 2 lui est tout entier réservé. Quoi de plus normal dès lors que la majorité dispose d’un espace spécial, les ministres n’ont plus à transiger sur l’inscription de textes émanant des membres des assemblées pour s’assurer de leur soutien. Soit. Mais dans ce cas, comment expliquer le fait que près de la moitié des projets de loi recensés en semaine gouvernementale [59] se retrouvent dans d’autres catégories d’ordre du jour, méconnaissant ainsi le principe de spécialité organique ? Le fait majoritaire poursuit son œuvre : la majorité consent à relayer un projet à son ordre du jour pour éviter le « saucissonnage » de l’examen. Or cette double mention au rôle d’un même projet conduit à éclater le régime de l’examen entre, d’une part, l’alinéa 1 et, d’autre part, l’alinéa 2 voire l’alinéa 4 de l’article 48, condamnant la distinction opérée par l’article 48, à relever de l’ordre de l’idéal théorique [60]. La situation observée au Sénat est quelque peu différente. Elle ne l’est pas matériellement, l’ordre du jour étant très gouvernementalisé (92,5 % des textes recensés sont des projets de loi) [61], poussant le vice jusqu’à être composé exclusivement de textes ministériels pendant les quatre premiers mois de la session [62]. De même, les textes qui composent l’ordre du jour de l’alinéa 2 sont des textes d’envergure, comme ceux recensés au Palais Bourbon [63]. Cela révèle une véritable stratégie gouvernementale : les ministres ont fait de cet espace réservé un espace spécialisé dont l’objet est d’assurer au plus vite la navette de textes dont ils estiment important d’assurer un acheminement rapide. Aussi assiste-t-on à une spécialisation de l’ordre du jour gouvernemental, signe que Matignon a su s’approprier la réforme pour en tirer un maximum de profit, quitte à effectuer un repli égoïste mais stratégique sur les textes dont il est l’auteur et à devenir allergique aux propositions de la majorité. Et c’est bien d’une allergie dont il s’agit car si à l’Assemblée nationale l’ordre du jour de l’alinéa 2 dénote la présence de 17 propositions de loi, il ne s’agit la plupart du temps que de procéder au vote formel du texte, l’examen ayant eu lieu en semaine parlementaire (ce qui explique que ces 17 propositions n’aient mobilisé que 35h55 d’examen en temps gouvernemental) [64]. Leur présence est plus le fait d’un élément de procédure (l’utilisation de l’article 95-6 RAN) que de la volonté des ministres d’ouvrir leur ordre du jour aux textes parlementaires. Que dire, enfin, de l’ordre du jour gouvernemental au Sénat qui ne recèle que quatre propositions, situation d’autant plus invraisemblable, que, comme nous le verrons, l’ordre du jour parlementaire au Sénat est envahi par les textes de Matignon ?

32 Les ministres ont su optimiser l’espace dont ils disposent en adoptant une politique de sélection des sujets à inscrire. Ils ont également rationalisé l’ordre du jour en tant que contenant, en agissant sur les frontières de l’alinéa 2.

2 – L’optimisation de l’ordre du jour en tant que contenant

33 Les ministres ont tenté d’utiliser au mieux l’alinéa 2 en agissant sur ses frontières matérielles. Averti, le Gouvernement s’est employé à modifier le périmètre de l’ordre du jour gouvernemental afin de bénéficier d’un espace plus conséquent. Pour ce faire, il a opté pour deux techniques.

34 Tout d’abord, la création d’un ordre du jour « bis », juxtaposé à celui de l’alinéa 2, via une utilisation active des « super-priorités », le but étant de déborder sur l’ordre du jour parlementaire. Le stratagème apparaît lorsque l’on examine les activations de l’alinéa 3 en matière budgétaire. Fin 2009, le Gouvernement n’a pas hésité à préempter quatre semaines afin de se livrer à l’examen des lois de finances. Supprimant deux semaines de contrôle et deux semaines d’initiative, il a dépossédé les parlementaires d’un volume de 132 heures d’examen [65]. D’autant qu’il n’a à aucun moment inscrit l’examen de ces projets de loi au sein de l’ordre du jour gouvernemental [66], signe qu’il n’éprouve aucun scrupule à enclencher cette « super-priorité », dès que les conditions sont réunies. Pourtant il n’existe pas d’obligation de l’activer, de sorte que les ministres auraient pu examiner une partie de ces textes sur leur ordre du jour. De cette première année on retiendra l’égoïsme de Matignon qui n’hésite pas à utiliser la « super-priorité » même pour les projets de loi de finances rectificatives, qui ne sont pourtant pas visés explicitement par l’article 48. En effet, l’alinéa 3 fut mis en œuvre au Palais Bourbon dès le 18 mars 2009 afin de procéder à l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2009, monopolisant la majeure partie de la toute première semaine d’initiative parlementaire. D’autant qu’il ne s’agit pas d’un empiétement mineur, l’examen nécessitant 17h35 de travail. La deuxième loi de la sorte, examinée les 9 et 10 décembre 2009, en semaine de contrôle, a privé les parlementaires de 14 heures d’ordre du jour. La pérennisation de cette pratique n’est pas sans risque car, voyant cette priorité se métamorphoser en une véritable exception, les parlementaires pourraient se rebeller. On ne saurait que recommander au Gouvernement de prendre un peu sur son ordre du jour pour évoquer les textes budgétaires (ne serait-ce que les projets de lois rectificatives), comme il l’a d’ailleurs fait au Sénat pour le projet de loi de finances rectificatives pour 2010 [67]. Notons, d’ailleurs, que ce n’est pas le seul item de l’alinéa 3 que le Gouvernement a mobilisé. Il l’a en effet activé pour obtenir l’inscription de textes ayant été transmis depuis plus de six semaines. Du 1^er mars 2009 jusqu’au 31 octobre 2009, ce ne sont pas moins de neuf textes qui ont bénéficié de ce droit d’évocation spécial [68]. Du reste, il est des cas où l’on peut pressentir l’utilisation de l’alinéa 3, sans pour autant pouvoir l’affirmer, dans la mesure où il n’est nullement fait état de son activation lorsque tel est le cas (ni les conclusions de la Conférence des présidents, ni les comptes rendus des débats ne le mentionnent) [69].

35 La seconde technique utilisée par Matignon opère un drainage de l’ordre du jour gouvernemental, l’idée étant d’employer au mieux l’espace disponible sans pour autant toucher aux frontières physiques de l’alinéa 2. Il s’agit de rationaliser l’ordre du jour gouvernemental en augmentant la semaine ministérielle, la faisant passer de trois à quatre jours, exceptionnellement à cinq. Rappelons qu’en théorie une semaine de séance s’étale sur trois jours (du mardi au jeudi), dans la limite de 120 jours par an. Les ministres ont choisi d’allonger les semaines gouvernementales afin d’opérer une extension de l’ordre du jour. C’est ainsi qu’à l’Assemblée nationale pas moins de 23 jours supplémentaires ont été ajoutés, contre 7 jours pour l’ordre du jour parlementaire. Une autre méthode se révèle tout aussi efficace : en utilisant la procédure accélérée, les ministres peuvent réunir une commission mixte paritaire au bout d’une lecture seulement dans chaque assemblée, et évitent ainsi l’écueil de la deuxième voire troisième inscription à l’ordre du jour [70]. C’est sans doute pour cette raison qu’elle a été mise en œuvre pas moins de 23 fois entre juillet 2009 et mai 2010. Ce sont près de 62 % des projets de loi inscrits à l’ordre du jour qui en ont fait l’objet, contre 41 % lors de la session 2008-2009, et 25,8 % sous la session 2007-2008. Il semble que d’exceptionnelle [71], la procédure accélérée soit devenue habituelle. Matignon n’a pas tardé à dénicher l’instrument à même d’assurer un réel « turnover » de l’ordre du jour sans pour autant toucher à ses frontières. Si son utilisation sert le Gouvernement, la prudence reste de rigueur : une adoption trop rapide entraîne des difficultés de mises en œuvre, tant juridiques (lorsque le pouvoir réglementaire doit mettre en œuvre la mesure), que pratiques (dans ses modalités de fonctionnement). Pour l’heure, le jour où « un radar flashera le ministre trop rapide en procédure législative » [72] n’est pas arrivé.

36 Si le Gouvernement a su apprivoiser toutes les subtilités de la réforme, ce n’est pas le cas des parlementaires qui, en dépit d’efforts considérables, semblent en proie aux atermoiements légitimes que suscite cette première année d’application.

1 – Les succès de la majorité

38 La majorité de l’Assemblée nationale a fait émerger un véritable ordre du jour législatif. Ce n’est pourtant pas l’impression qui ressort d’un examen cursif de l’ordre du jour parlementaire. On y dénombre presque autant de projets de loi que de propositions : 16 textes parlementaires contre 12 textes gouvernementaux, représentant 24 % des inscriptions totales [73] et près de la moitié des textes. Une telle composition n’est pas pour autant inconstitutionnelle car, comme le note le conseiller G. Bergougnous « la Constitution impose que le contenant soit parlementaire, mais pas que le contenu ne le soit » [74]. A priori l’ordre du jour reste inchangé et l’on pourrait hâtivement conclure à l’inutilité de la réforme. Il n’en est rien. Lorsque l’on examine le temps réel qu’ont occupé les différentes inscriptions, on se rassure. Les députés n’ont consacré que 26h35 à l’examen des projets de loi, contre 69h20 pour les propositions. Cette différence s’explique par la pratique, extrêmement répandue à l’Assemblée, de la réserve des votes. La plupart des projets recensés ne sont que des « inscriptions éclairs », n’excédant pas trente minutes de débats, et dont l’unique but est de sceller le sort de la loi [75]. La majorité a donc fourni un réel effort d’appropriation, et ce en dépit de toutes les « super-priorités » au sens large qui grèvent l’ordre du jour parlementaire (car c’est bien sûr leur espace qu’empiètent les ordres du jour spéciaux des alinéas 3 et 5).

39 Parallèlement, a émergé au Sénat un véritable ordre du jour de contrôle. Fonction non inconnue mais méconnue par les parlementaires, rénovée sans pour autant être réhabilitée par le constituant, on pouvait douter de son efficacité, et craindre qu’elle ne soit remplacée par un ordre du jour législatif « bis ». Ici encore, une lecture rapide du contenu de l’alinéa 4 peut nous faire douter de son efficacité car même si bien des sujets inscrits concernent la mission de contrôle [76], pas moins de 13 propositions de loi y figurent, soit plus de 23 % des sujets recensés. Aussi le spectre du Parlement-législateur rejaillit-il, un Parlement obsédé par la fonction qu’il estime le plus, un demi Parlement qui néglige une part pourtant déterminante de ses attributions. Que l’on se rassure, la présence des propositions de loi n’est due qu’à la tenue des journées minoritaires, fréquentes en semaine de contrôle au Sénat. En effet les sept premières ont été inscrites à l’ordre du jour des séances des 17 et 18 novembre, ainsi que les six autres, relayées à l’ordre du jour des journées tenues en janvier et en février, conformément au 5^e alinéa de l’article 48. Loin d’être critiquable, la composition de l’ordre du jour dédié au contrôle au Palais du Luxembourg traduit absolument ce à quoi un tel rôle devrait ressembler : un ordre du jour dénué de textes où seuls les débats, les rapports d’information et les questions au Gouvernement sont admis. En définitive, l’ordre du jour sénatorial de l’alinéa 4 est un parfait exemple de mise en application réussie de la réforme, preuve en est du nombre de débats, tant de politique générale que spéciaux (portant sur les effets de l’application d’une loi), que l’on a pu recenser. D’autant qu’il apparaît que les commissions, qui sont les premiers organes du contrôle gouvernemental à la chambre haute, alimentent activement cet espace (en sollicitant la tenue de nombreux débats) [77].

40 Ce qui interpelle l’observateur de l’ordre du jour parlementaire, c’est que députés et sénateurs se sont appropriés la réforme dans un sens diamétralement opposé. À bien y regarder, là où l’un réussit, l’autre échoue, et vice versa. Comme si leur était impossible de coordonner leurs actions respectives afin que les deux pans de l’ordre du jour parlementaire puissent fonctionner simultanément.

2 – Les errances de la majorité

41 La majorité est-elle atteinte d’une forme de dyspraxie motrice, l’empêchant de réussir sur les deux tableaux ? Il semble que dès qu’elle parvient à réaliser l’un de ses deux domaines, elle se heurte irrémédiablement à un échec pour la mise en œuvre de l’autre.

42 On peine à trouver l’ordre du jour législatif au Sénat. Son examen est plus que décevant : surreprésentation des projets de loi (cinq textes ayant mobilisé 47h20 d’examen), raréfaction des propositions de loi (trois seulement n’ayant nécessité que 13h05 de discussions), présence de débats, de questions orales avec débats. La (trop) grande hétérogénéité de cet ordre du jour en fait une sorte de métissage entre toutes les catégories existantes. Mais ce qui interpelle le plus c’est la lourde présence de projets de loi. Comment expliquer cette inversion des genres ? Sans doute l’emplacement des journées des groupes n’y est-elle pas étrangère. Le Sénat a fait le choix d’une mise en application singulière de l’alinéa 5 de l’article 48, en décidant qu’en sus des groupes minoritaires et d’opposition, le groupe majoritaire disposerait également d’une portion d’ordre du jour. Ce n’est donc pas une journée de séance mais une journée et demie de séance par mois qui sont régies par l’alinéa 5, ce qui, parallèlement, vient empiéter assez largement sur l’ordre du jour d’initiative sénatorial. La semaine parlementaire étant une semaine de trois jours, la combinaison des exigences des alinéas 1^er et 5 de l’article 48 conduit à faire de la semaine d’initiative une demi-semaine, éclatée entre deux régimes différents. L’ordre du jour normatif se voit réduit de moitié, laissant peu de marge de manœuvre aux sénateurs pour y inscrire l’examen de textes ambitieux. Cette banalisation de la journée minoritaire a précipité la perte de l’ordre du jour législatif : bénéficiant de l’espace réservé par l’alinéa 5, la majorité s’empresse d’y évoquer tous les textes d’envergure, quitte à laisser inutilisée la plage offerte par l’alinéa 2. Et le Gouvernement d’y trouver là un formidable ordre du jour « bis ». En définitive, l’accumulation de ces facteurs influe sur les frontières de l’ordre du jour sénatorial, comme si l’ordre du jour normatif était en réalité régi par l’alinéa 5, et que l’ordre du jour gouvernemental comprenait non seulement l’alinéa 2 mais aussi l’alinéa 1^er de l’article 48.

43 Le problème est inverse à l’Assemblée nationale : si les députés ont indubitablement donné un sens à l’ordre du jour normatif, ils n’ont pas mis autant d’ardeur à mettre en œuvre l’ordre du jour réservé au contrôle. Certes, l’espace régi par l’alinéa 4 recèle quelques débats (13 au total), quelques questions orales sans débat (15) quelques épisodiques questions à un ministre (trois), un certain nombre de questions au Gouvernement (16), mais on ne saurait crier victoire. D’abord parce que les questions au Gouvernement ne sont que la traduction de l’exigence constitutionnelle comprise au 6^e alinéa de l’article 48. Ensuite, parce qu’un seul examen de rapport d’information a été étudié durant cette période, que seuls quatre débats relatifs à l’application d’une loi ont été menés, et surtout parce que cet ordre du jour est principalement normatif. Avec pas moins de 32 textes à son actif [78] (ce qui représente plus de 37 % des inscriptions), l’espace réservé au contrôle fait office de véritable ordre du jour législatif « bis ». Phénomène inquiétant d’autant que la durée moyenne des débats d’actualité qui, eux, en revanche, répondent de l’objet de cet ordre du jour spécial, tend à se réduire [79]. Plusieurs facteurs permettent de comprendre cet état de fait. Peut-être n’était-il pas judicieux d’atomiser l’ordre du jour réservé au contrôle entre deux régimes : celui de l’alinéa 4 et celui de l’alinéa 6. Si les séances de questions hebdomadaires ont longtemps été justifiées, elles ne l’ont été que parce que, justement, à l’époque, l’ordre du jour méconnaissait la séparation fonctionnelle de l’activité parlementaire. En pareilles circonstances on comprenait tout à fait le besoin éprouvé par le constituant de s’assurer que la fonction de contrôle ne soit pas noyée sous la pression législative. Mais son maintien se justifie moins dès lors que la distinction fonctionnelle de l’ordre du jour est consacrée, et peut même constituer un frein à l’émergence de l’ordre du jour spécial prévu à l’alinéa 4. N’aurait-il pas été plus judicieux de supprimer cette obligation de tenue hebdomadaire des séances de questions ? L’intérêt eut été double : l’assurance d’une cohésion au sein de l’ordre du jour dédié au contrôle (les séances de question venant alimenter l’ordre du jour spécial de l’alinéa 4), et, d’autre part, une moindre tentation des députés de détourner cet espace pour en faire un ordre du jour législatif « bis ». Par ailleurs, la réserve des votes explique en grande partie la présence de textes au sein de cet ordre du jour spécial. La dislocation des phases d’examen et de vote a exigé que de nombreuses inscriptions soient portées en semaine de contrôle, pour procéder aux opérations de votation. Tel est le cas de 15 des 20 propositions et de la moitié des projets de loi recensés. On perçoit, une fois de plus, toute l’incohérence que génère cet élément procédural à l’Assemblée nationale, principale cause de la méconnaissance du principe de séparation fonctionnelle. Enfin, la politique de centralisation de la fonction de contrôle et d’évaluation au Palais Bourbon permet certainement de comprendre les lacunes observées : dans la mesure où les députés ont choisi de se doter d’un organe ad hoc, le CEC, nombre des travaux en la matière lui reviennent, et s’il a déjà amorcé quelques recherches, il est normal qu’aux termes d’une seule année d’application aucun rapport n’ait été finalisé. Nul doute que lorsque tel sera le cas, les rapports produits par cet organisme seront inscrits au sein de cet ordre du jour spécial. Le choix d’une institutionnalisation du contrôle commandait nécessairement une période de rodage, au cours de laquelle les travaux seraient menés avant de pouvoir prétendre à être examinés en séance. Il faudra s’armer de patience pour voir éclore un véritable ordre du jour réservé au contrôle à l’Assemblée nationale [80].

44 Aux termes de ce premier bilan, l’errance de la majorité est plus que palpable. Hésitant entre la volonté de mettre en œuvre l’ordre du jour spécial de l’alinéa 4 ou faire honneur à la fonction législative, elle peine à concrétiser les deux aspects de la réforme, situation d’autant plus inexplicable que là où l’une des chambres échoue, l’autre réussit. Tout vient à point à qui sait attendre et l’on ne pouvait peut-être espérer mieux de cette première année de gestion de l’article 48. Aussi ne faut-il pas se montrer abusivement défaitiste. Tel n’est pas le cas, en revanche, de la minorité parlementaire qui semble en proie à des lourdes difficultés dans la mise en œuvre de son ordre du jour.

1 – Une réforme sans effet à l’Assemblée nationale

46 La réserve mensuelle de l’alinéa 5 se révèle purement et simplement inefficace. Mais contrairement à ce que l’on a pu observer jusqu’alors, ce n’est pas le contenu de l’ordre du jour qui pose problème, celui-ci se révélant, au contraire, satisfaisant : majoritairement grevé de propositions de loi (30 propositions, dont une proposition de loi constitutionnelle, représentant 75 % de cette catégorie d’ordre du jour [81]), sa composition ne surprend guère. Traditionnellement privés du droit d’accès au rôle de l’Assemblée, les députés de l’opposition se sont naturellement tournés vers les textes pour combler cet espace. La difficulté ne provient pas non plus de la capacité de ces députés à porter un sujet à l’ordre du jour, la Conférence des présidents s’étant engagée, un « gentleman agreement » à ne pas s’opposer à une demande d’inscription. Les problèmes sont nés de la pratique. Boycottées par une majorité qui active systématiquement l’article 96-5 du RAN afin de se dédouaner de son « obligation de présence » lors du débat pour n’avoir qu’à rejeter le texte en bloc le mardi suivant, ces séances houleuses sont mal vécues par leurs bénéficiaires. Réservées par la majorité dès la toute première tenue en application de l’alinéa 5 (celle du 30 avril 2009), ces séances se résument bien souvent à un débat « entre soi » et donnent lieu à des séries de rappels au règlement sur la question de la présence du bloc majoritaire [82]. Entre la séance du 30 avril 2009 et celle du 8 avril 2010, on recense pas moins de 18 rappels au règlement sur cette question. Ceci sans compter la menace permanente qui plane au-dessus des députés de l’opposition : l’utilisation par la majorité des mécanismes du parlementarisme rationalisé pour faire échec à l’évocation d’un sujet en séance publique. Le constituant n’ayant pas sanctuarisé la réserve minoritaire (en prévoyant un régime dérogatoire qui la mettrait à l’abri de toutes ces tentatives d’immixtion) l’hypothèse n’est pas un cas d’école. La situation serait alors ubuesque : conçus pour contraindre une majorité disloquée, ils seraient utilisés pour asservir la minorité. Toujours est-il qu’à ce jour, la situation est devenue à ce point détestable que les principaux intéressés par la mesure en sont arrivés à déserter leurs propres séances [83].

47 Les résultats de ces pseudo-séances minoritaires ne se sont pas fait attendre : tensions permanentes, discussions houleuses ponctuées par d’incessantes dénonciations des agissements du bloc majoritaire, sans que puisse être organisé un débat de fond, taux d’adoption très faible (six textes seulement ont été adoptés, soit 20,6 % de l’ensemble des propositions inscrites). Ce chiffre devient dérisoire lorsque l’on s’intéresse à la parenté des textes : cinq des six propositions adoptées sont des textes du groupe Nouveau Centre qui soutient la majorité parlementaire [84]. Dans de telles circonstances, on peine à prendre en considération le succès de leurs initiatives tant on a le sentiment qu’elles viennent tronquer les résultats. Si on excepte les textes de ce groupe, le constat est alarmant : une seule proposition a été adoptée [85]. Quelles peuvent être les causes d’un tel échec ? L’argument politique ne peut être évité. La majorité étant, par définition, hostile à l’opposition, elle est peu portée à adopter les textes qu’elle lui propose, et qui, bien souvent n’ont que deux objets : défaire ce que la majorité a fait, ce que l’on peut appeler les propositions négatives (tel est le cas, par exemple des propositions de loi tendant à abroger le bouclier fiscal [86]), ou bien mettre en œuvre le programme politique du groupe (c’est le cas, par exemple, de la proposition de loi socialiste inscrite à l’ordre du jour du jeudi 20 mai 2010 visant à instituer la parité dans les élections législatives). Dans les deux cas le texte n’a que peu de chance de finir en page du Journal officiel. Ce phénomène d’abandon des propositions de loi évoquées par les députés minoritaires est amplifié par la concurrence née du principe de spécialité organique. Depuis l’entrée en vigueur de la réforme, chaque acteur du Parlement dispose d’un espace privilégié pour évoquer les thèmes de son choix en séance. Aussi, lorsqu’un sujet politique brûlant monopolise les médias, il se crée une frénésie de dépôt de textes autour de la question, chacun des trois acteurs y allant de son initiative. Dans un tel schéma, il y a peu de chances que le texte de la minorité soit préféré. Sans compter qu’un autre phénomène de concurrence, inédit mais tout aussi destructeur, est né de l’entrée en application de l’alinéa 5. Il s’agit d’une concurrence interne aux groupes minoritaires et d’opposition. Il n’est pas rare que plusieurs groupes déposent un texte sur un même sujet et tentent de le faire adopter [87]. Cette situation ne profite à personne, ni aux parlementaires de l’opposition qui perdent une chance de rallier un maximum de députés à leur cause et dont la solidarité s’effrite ; ni à la majorité qui, lassée de ressasser les mêmes sujets, persiste dans sa politique de boycott. Ce qui nous amène à penser qu’une institutionnalisation de l’opposition ne serait peut-être pas une mauvaise chose et permettrait, au contraire, de rallier plus de voix autour d’un même texte [88].

2 – Une mise en œuvre de la réserve satisfaisante au Sénat

48 Sorti de l’examen de l’ordre du jour minoritaire à l’Assemblée nationale, c’est avec peu d’optimisme que l’on entame l’étude de la mise en œuvre de l’alinéa 5 de l’article 48 au Palais du Luxembourg. Et pourtant, la situation est différente à plusieurs égards. Reste, cependant, un dénominateur commun aux deux chambres : la composition de cet espace réservé. On ne trouve que trois catégories de sujets inscrits au sein de la réserve minoritaire : des propositions de loi, très majoritairement (25, soit plus de 83 %), une proposition de résolution européenne, et, enfin, quatre questions orales avec débats. Tout comme au Palais Bourbon, les sénateurs de l’opposition attachent à cet ordre du jour un aspect utilitaire, et sont, naturellement si l’on peut dire, portées à y inscrire des textes.

49 Les résultats sont meilleurs qu’à l’Assemblée. Ils le sont d’abord qualitativement, les débats étant apaisés par l’absence de boycott de la majorité. C’est sans doute le grand intérêt du système adopté par le Sénat : bénéficiant au même titre que les autres groupes d’un ordre du jour spécial, le groupe majoritaire respecte plus volontiers celui des autres, et ne pratique ni le boycott, ni la réserve des votes. Ils sont ensuite meilleurs quantitativement : hormis les propositions inscrites par le groupe majoritaire [89], huit propositions ont trouvé une issue favorable [90]. Que ceux qui, à la lecture de ces résultats, trouveraient que la victoire est bien modeste, se rappellent que cela signifie qu’un texte émanant de l’opposition est en moyenne adopté à chaque fois que l’alinéa 5 est activé (dans la mesure où neuf réserves minoritaires ont lieu lors d’une session ordinaire).

50 Comment expliquer une telle différence entre les deux assemblées ? Il est certain que l’ordre du jour « majoritaire » y est pour beaucoup. En donnant au groupe le plus nombreux le bénéfice de la journée réservée, il crée un climat apaisé, force au respect des jours de séances des uns et des autres. Si l’alinéa 5 perd de sa spécificité au Sénat, en ce que de droit spécial il devient général, il gagne en efficacité. Comme si la solution finalement n’était pas d’octroyer un bénéfice à l’opposition, mais de l’étendre à tous. De même, sans doute que le système de déconcentration adopté pour la tenue des journées des groupes favorise l’adoption des textes portés par la minorité. Les sénateurs ont préféré organiser la tenue de la journée des groupes non pas sur une, mais bien sur une journée et demie de séance par mois, le mercredi et le jeudi matin. Ce système permet donc à chaque groupe d’être assuré que ses initiatives seront, au moins une fois par session, débattues le mercredi, et non point le jeudi, journée réputée pour sa désertion. Aussi cette organisation instaure-telle un climat favorable à l’étude des propositions de loi portées par les groupes, et donc, à leur adoption. D’autant que cette clef de répartition des jours de séances permet au groupe d’opposition le plus représenté de bénéficier, tous les mois, d’une parcelle d’ordre du jour. Le groupe socialiste a ainsi pu inscrire quelques textes, tous les mois.

51 Aux termes de cet examen, la première année de mise en œuvre de l’article 48 suscite un certain malaise, parce qu’elle apparaît tout à la fois décevante et prometteuse. On ne saurait que recommander aux observateurs de l’ordre du jour de faire preuve de prudence : il s’agit de la première session régie par le nouvel article 48. Le caractère juvénile de la réforme est un paramètre à prendre en compte pour ne pas tirer de conclusions hâtives. Cette session est assimilable à une période de rodage qui impose que les rouages se mettent en place, que le mécanisme se régule, que les éléments nécessaires à son fonctionnement patinent et s’usent pour atténuer les défauts d’usinage, afin que le tout ainsi formé trouve un rythme d’équilibre.

52 Néanmoins, cette période, déterminante pour la réussite de la réforme, laisse entrevoir les lignes de force du nouvel édifice de l’ordre du jour. Si l’on voulait se représenter schématiquement sa structure, on pourrait envisager une forme pyramidale, où chaque strate contiendrait une disposition de l’article 48, fonction de sa force obligatoire. Plus on descendrait vers la base de cette pyramide, moins la disposition serait contraignante. Au sommet, se situeraient les « super-priorités », elles-mêmes subdivisées en trois catégories à raison de leur caractère impératif. L’alinéa 5 étant le seul à ne pas mentionner la notion de « priorité », doit être organisé obligatoirement chaque mois, indépendamment des aléas des travaux parlementaires. Il est, sans nul doute, le plus contraignant. Viennent ensuite les séances de questions prévues par l’alinéa 6. Si cette disposition énonce qu’il s’agit d’une « priorité », il indique également le caractère impératif de cette dernière. Enfin, viennent les « super-priorités » gouvernementales de l’alinéa 3. Dotées d’une capacité d’empiétement sur l’ordre du jour parlementaire redoutable, elles demeurent tout de même plus aléatoires, c’est pourquoi il convient de les classer en troisième position des dispositions composant le sommet de la pyramide. Dans la strate inférieure se trouve l’ordre du jour réservé au Gouvernement. Il peut sembler paradoxal de le classer avant l’ordre du jour parlementaire quand on sait que les députés et les sénateurs constituent la première autorité de fixation du rôle des assemblées. C’est oublier que l’espace dont bénéficieront réellement les parlementaires sera fonction de la place occupée par toutes les autres priorités. C’est pourquoi il convient de placer la strate correspondant à l’alinéa 1^er après celle correspondant à l’alinéa second. Enfin, à la base de la pyramide, figure l’ordre du jour dédié à la fonction de contrôle, qui, plus encore que toutes les autres catégories, est menacé. Par les autres « super-priorités » tout d’abord, mais également par ceux là même à qui elle profite. Dans la mesure où la priorité qui l’anime n’en est pas vraiment une, et où son sort dépend de la volonté de la majorité, il convient de la classer au rang de norme la moins contraignante de l’édifice de l’article 48. Voilà à quoi ressemble, aujourd’hui, l’ordre du jour des assemblées. N’oublions pas, cependant, qu’il s’agit d’une représentation de l’architecture actuelle, valable à l’instant où nous écrivons ces lignes. Comme la quasi-totalité des catégories d’ordre du jour sont régies par un régime de priorité, que ces dernières ont toutes valeur constitutionnelle, et que l’action des acteurs eux-mêmes est déterminante, nul doute que ce schéma évoluera. Aussi, cette situation n’est pas nécessairement immuable, et il ne faut pas préjuger de ce qu’elle pourra produire dans quelque temps. Une réforme a rarement l’effet exact escompté par ses promoteurs. Dans le cas présent on pourrait, après une vue globale, se montrer pessimiste. Mais ce serait oublier que la lettre de la réforme recèle une véritable intention de changement, et que la pratique de l’ordre du jour dénote quelques belles victoires. L’observateur averti qui voudrait résumer, de façon quelque peu triviale mais succincte, le bilan de cette période d’observation, écrirait sans doute les mots suivants : « Des efforts, mais peut mieux faire ».