A – LA CONSÉCRATION CONJOINTE DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE ET DE L’AUTONOMIE DÉCISIONNELLE

9Les réformes constitutionnelles française et italienne révèlent que l’autonomie financière est nécessaire à la mise en œuvre de l’autonomie décisionnelle des collectivités locales et des régions. En d’autres termes, la liberté de décision des autorités locales et régionales suppose, pour qu’elle soit effective, des moyens financiers autonomes. A défaut, les autorités locales et régionales verraient l’efficacité de leurs décisions subordonnée à l’attribution de ressources étatiques, ce qui relativiserait considérablement l’affirmation de principe de leur autonomie décisionnelle.

10Ce lien entre les deux types d’autonomies explique le contenu des réformes des Constitutions française et italienne. En France, c’est une même révision constitutionnelle, celle de la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003, qui étend le principe de la libre administration et garantit le principe de l’autonomie financière locale (art. 72-2 C.). Le constat est identique en Italie, la loi constitutionnelle n° 3 du 18 octobre 2001 ayant modifié à la fois l’article 117 sur les compétences législatives des régions et l’article 119 sur leur autonomie financière.

11La législation et la jurisprudence des deux États témoignent également de la parenté entre l’autonomie financière et l’autonomie de décision. En France, alors que le principe de la libre administration des collectivités territoriales est affirmé en 1958, aux articles 34 et 72 de la Constitution, le législateur prend rapidement en compte son aspect financier. Il réaffirme l’existence des quatre principaux impôts directs locaux (les taxes foncières sur le bâti et le non bâti, la taxe d’habitation et la taxe professionnelle) dans l’ordonnance du 7 janvier 1959 portant loi organique. Ces impôts, dénommés les « quatre vieilles » en raison de leur ancienneté, sont apparus au XIX^e siècle sous la forme d’impôts d’État, puis sous celle d’impôts locaux. Leur régime est réaménagé par l’ordonnance du 7 janvier 1959. Un autre texte favorisant l’autonomie financière locale, la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979, est adopté par la suite. Il institue au profit des collectivités territoriales la dotation globale de fonctionnement, dont la particularité est l’absence d’affectation et, par conséquent, une totale liberté d’utilisation pour ses bénéficiaires.

12Néanmoins, cette application partielle du principe de la libre administration ne suffit pas à en assurer la protection. La reconnaissance par le Conseil constitutionnel du principe, en 1979 [2], est une étape certes importante mais également insuffisante. Il faut dans ce domaine une réforme plus générale, qui inclut à la fois l’autonomie financière et l’autonomie décisionnelle des collectivités territoriales. C’est ce que le législateur réalise en 1982, sous la forme de la décentralisation. La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 accroît ainsi les compétences des collectivités territoriales et supprime la tutelle sur leurs actes administratifs et budgétaires.

13Vingt ans après les lois sur la décentralisation, une partie de la doctrine française dresse un bilan en demi-teinte de la libre administration. Ces auteurs estiment en particulier que le Conseil constitutionnel n’a pas assuré à l’autonomie financière un intérêt et une protection suffisants [3]. Ces critiques conduisent les sénateurs français, dont l’assemblée est chargée de la « représentation des collectivités territoriales de la République » (art. 24 al. 3 C.), à réagir. Ils votent une proposition de loi constitutionnelle le 26 octobre 2000, portant sur la garantie de l’autonomie financière. Le vote restant sans suite, les sénateurs déposent une seconde proposition en juillet 2002. Ce deuxième texte influencera le contenu du projet de loi constitutionnelle adoptée le 28 mars 2003 [4].

14En Italie, la situation est compliquée par un double mouvement du droit positif, l’un allant dans le sens de la régionalisation, l’autre dans celui de la décentralisation. Ces deux mouvements, loin de se compléter, peuvent au contraire provoquer des contradictions et des confusions.

15A l’origine, les constituants italiens prévoient un État unitaire décentralisé dans lequel les régions auraient le rôle d’interlocutrices privilégiées de l’État et d’intermédiaires entre celui-ci et les collectivités territoriales. Ils accordent pour cette raison aux régions le pouvoir législatif. Cette prérogative est considérée aujourd’hui comme la caractéristique principale d’un État régional mais, lorsque la Constitution italienne est adoptée en 1947, la notion d’État régional n’est pas encore précisée. En fait, cette forme étatique est une œuvre empirique, née progressivement des expériences respectives de la Belgique, de l’Espagne et de l’Italie. En 1947, l’ambition des constituants italiens n’est donc pas d’inventer une nouvelle forme d’État ; ils aspirent plus modestement à mettre en place une décentralisation poussée. Ce dessein originel explique la situation italienne actuelle, dans laquelle s’entremêlent la décentralisation et la régionalisation.

16L’Italie comprend (principalement) deux types de collectivités locales, le niveau inférieur étant constitué des communes et le niveau supérieur des provinces, elles-mêmes incluses dans des régions. Quant à ces dernières, elles représentent en soi une catégorie spécifique de collectivités [5].

17Après l’entrée en vigueur de la Constitution, la régionalisation italienne – c’est-à-dire une décentralisation construite autour du pilier régional, selon la conception de l’époque – souffre d’une carence de la part du législateur qui n’adopte pas les lois nécessaires à sa réalisation. Certes, les régions à statut spécial [6] sont constituées rapidement, en 1948, mais cela s’explique par leur enracinement historique et culturel. Il en va autrement des régions à statut ordinaire, dont le découpage artificiel handicape leur insertion dans le système territorial italien. Il faut attendre 1971 pour qu’elles soient enfin créées [7].

18Les politiques de régionalisation et de décentralisation italiennes souffrent par ailleurs d’une législation financière qui leur est défavorable. D’un côté, les régions ordinaires se voient attribuer quatre impôts organisés exclusivement par une loi étatique (la loi n° 281 de 1970), bien qu’ils soient qualifiés d’impôts « propres ». Le législateur étatique exprime de la sorte la volonté de ne pas précipiter la régionalisation alors que les régions, nouvellement créées, n’ont pas encore eu le temps de s’imposer dans le système institutionnel italien. De l’autre côté, le même législateur supprime l’essentiel des impôts communaux. Il contribue ainsi à réduire la puissance de communes dont la légitimité historique porte ombrage aux jeunes régions.

19L’ensemble de ces réformes conduit à l’institution de finances dites « dérivées » au profit des régions et des communes, c’est-à-dire des ressources provenant soit de subventions de l’État, soit d’impôts étatiques dont une part leur est attribué, soit encore d’impôts locaux et régionaux organisés par des lois étatiques [8].

20En raison de cette absence de maîtrise de leurs ressources fiscales, les régions accroissent exagérément leurs dépenses publiques. Elles satisfont de la sorte le clientélisme sans être obligées d’augmenter les impôts et, ainsi, sans mécontenter les électeurs. Il s’ensuit une déresponsabilisation des élus régionaux, comme le constate la Cour constitutionnelle dans sa jurisprudence. Elle évoque la nécessité « que soit complètement réalisé le principe […] du parallélisme entre la responsabilité d’organisation de la matière [attribuée à la région] et la responsabilité financière » [9].

21L’État italien prend conscience de la déresponsabilisation des élus régionaux en matière financière alors que l’Union européenne impose, dans le même temps, la rigueur budgétaire [10]. C’est donc la volonté à la fois de respecter l’autonomie financière des régions, de responsabiliser leurs élus et de répondre aux critères budgétaires du traité de Maastricht qui va conduire le législateur italien à réformer le système fiscal existant. Dans les années quatre-vingt, il réduit la part des subventions de l’État qui sont remplacées notamment par de nouveaux impôts et parts additionnelles, ou par l’augmentation du taux d’impôts existants. La révision de l’article 119 C. en 2001 parachève cette évolution.

22Mais ces récentes révisions constitutionnelles n’ont permis, ni en France ni en Italie, de donner à leurs collectivités locales et régionales un pouvoir fiscal suffisamment étendu.

B – LA RECONNAISSANCE LIMITEE DU POUVOIR FISCAL DES COLLECTIVITES TERRITORIALES FRANÇAISES ET DES REGIONS ITALIENNES

23Les régions italiennes disposent du pouvoir législatif (aux termes de l’article 117 C.) tandis que les collectivités territoriales françaises se voient reconnaître plus simplement un pouvoir réglementaire. Cette différence, essentielle en soi, ne doit toutefois pas occulter un point commun entre les deux États, en l’occurrence la limitation par les constituants du pouvoir fiscal des collectivités territoriales françaises et régions italiennes (c’est-à-dire le pouvoir de créer l’impôt), au profit du législateur étatique. Les attributions de ce dernier visent à assurer l’unité du pays, dont le principe est consacré à l’article 1^er de la Constitution française [11] et à l’article 5 de la Constitution italienne [12].

24En France, la compétence législative est aussi une application du principe du consentement à l’impôt par les citoyens et leurs représentants, affirmé à l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Ce principe renvoie au thème de la souveraineté de l’État : accorder aux collectivités territoriales un pouvoir fiscal concurrent pourrait conduire, comme le souligne M. Bouvier [13], à un risque d’éclatement de l’État. Il est vrai que le pouvoir fiscal a été un moyen pour l’État de se construire, face aux revendications autonomistes des provinces.

25C’est pourquoi l’article 34 de la Constitution française réserve à la loi « la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leur compétence et de leurs ressources » [14]. La loi fixe également les règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature » (art. 34) [15]. Il s’ensuit que seul le législateur français a le pouvoir de créer l’impôt.

26Les collectivités territoriales françaises disposent d’une certaine autonomie dans l’organisation de leurs ressources fiscales. La loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 leur reconnaît la faculté de voter le taux des impôts, possibilité qui a été confirmée et étendue par la révision constitutionnelle de 2003 : le nouvel article 72-2 C. permet aux collectivités territoriales de fixer elles-mêmes l’assiette et les taux d’imposition, sous autorisation de la loi et dans les limites qu’elle détermine [16]. Il n’est toutefois pas sûr que le législateur mette en application le contenu de l’article 72-2, puisqu’il s’agit pour lui d’une simple faculté. Seul l’avenir donnera une réponse à cette question.

27En Italie, l’ancien article 117 C. énumérait une liste de matières dans lesquelles les régions disposaient de la compétence législative. Les constituants marquaient ainsi leur volonté de distinguer les régions et de ne pas créer un simple échelon supplémentaire de collectivités territoriales qui s’ajouterait aux deux précédents, les provinces et les communes. En même temps, le pouvoir législatif régional devait être exercé « dans les limites des principes fondamentaux fixés par les lois de l’État » (ancien art. 117 C.). Les matières visées par l’ancien article 117 faisaient pour cela l’objet d’une compétence concurrente entre l’État et les régions : les lois étatiques fixaient les principes fondamentaux alors que les lois régionales se chargeaient des détails. En d’autres termes, il fallait l’adoption préalable d’une loi de la République pour que les régions légiférassent à leur tour, leur compétence législative ne pouvant être utilisée de façon autonome [17].

28La situation est aujourd’hui différente, le nouvel article 117 reconnaissant une compétence législative autonome aux régions. Elles l’exercent sans loi étatique préalable « dans toutes les matières qui ne sont pas expressément réservées à la législation de l’État ».

29La nouvelle formulation de l’article 117 a pour conséquence d’interdire à l’État de décider unilatéralement l’octroi de subventions dans les matières relevant de la compétence exclusive des régions [18]. Toutefois, l’essentiel des finances des collectivités locales et des régions échappe à l’application de l’article 117, la disposition ne s’appliquant pas à leurs impôts ; dont l’organisation fait toujours l’objet d’une compétence concurrente entre l’État et les régions : « l’application de [l’article 119] demande l’intervention préalable de la loi d’État en raison des susmentionnés principes et règles de coordination des finances publiques et du système fiscal » [19]. En effet, dans ce domaine, les lois régionales doivent agir conformément à « l’harmonisation des budgets publics » et à « la coordination des finances publiques et du système fiscal », deux exigences dont l’importance est telle pour les constituants qu’ils les mentionnent à la fois à l’article 117 C. et à l’article 119 C.

30Le législateur étatique demeure par conséquent compétent pour fixer les principes fondamentaux de la matière : il devra « non seulement fixer les principes auxquels les législateurs régionaux devront se tenir, mais également déterminer les grandes lignes de l’ensemble du système fiscal et définir les espaces et les limites dans lesquelles les pouvoirs d’imposition de l’État, des régions et des collectivités territoriales peuvent être exercées » [20].

31L’absence d’un pouvoir fiscal reconnu aux régions témoigne des limites de la régionalisation italienne. Si celle-ci évolue dans un sens moins centralisateur, grâce notamment à la révision constitutionnelle de 2001, les constituants italiens ne renoncent pourtant pas au principe de l’unité de la République. On constate à ce propos une différence avec le droit positif français qui, sur ce point précis, se montre moins centralisateur : il reconnaît au congrès de la Nouvelle-Calédonie le pouvoir de voter des « lois du pays » [21]. Ces lois, qui peuvent faire l’objet d’un contrôle a priori devant le Conseil constitutionnel – comme les lois d’État – portent sur douze matières déterminées, dont la fiscalité.

32La France semble mettre en place une régionalisation plus poussée que la régionalisation italienne, mais il convient de nuancer cette observation. D’une part, il s’agit d’une régionalisation limitée à une seule collectivité territoriale, dont l’éloignement géographique – en en partie culturel – de la métropole explique le traitement spécifique. L’Italie se trouve dans une situation différente : c’est un État intégralement régionalisé et s’il poussait plus loin cette régionalisation – en reconnaissant notamment un pouvoir fiscal autonome –, il évoluerait résolument vers le fédéralisme. Or, bien qu’une telle évolution ne soit pas exclue, elle n’est cependant pas programmée. La transformation de l’Italie en une fédération nécessite l’accord unanime et éclairé de l’ensemble des Italiens, et pas une progression subreptice, distillée par diverses réformes de la Constitution.

33Le principe de l’unité demeure pour cette raison un principe fondamental, en Italie comme en France. Il contribue pour cette raison à déterminer le cadre dans lequel s’exerce l’autonomie financière des collectivités territoriales et des régions.

A – L’ÉTABLISSEMENT D’UN CADRE PRÉCIS DANS LES POLITIQUES BUDGÉTAIRES LOCALES ET RÉGIONALES

35L’établissement d’un cadre dans les politiques budgétaires locales et régionales apparaît lorsque les collectivités territoriales françaises et les régions italiennes déterminent leurs ressources propres ainsi que leurs dépenses.

B – L’ÉTABLISSEMENT D’UN CADRE PRÉCIS DANS LES POLITIQUES RELATIONNELLES LOCALES ET RÉGIONALES

59Bien que les collectivités territoriales françaises et les régions italiennes soient en principe autonomes les unes envers les autres, elles doivent collaborer afin de parvenir à une égalité financière entre elles.