1 – Le procès en monarchisme

24Un procès en monarchisme a souvent été intenté à Sieyès [64], y compris en brumaire. L’institution d’un Grand-électeur n’est, de ce point de vue, qu’un avatar supplémentaire. La confusion entre ce projet et le spectre du retour à la monarchie a d’ailleurs été sciemment entretenue. Bonaparte et son entourage ont un intérêt évident à ce que le Grand-électeur ne soit pas perçu pour ce qu’il est : une instance de régulation. Parallèlement, la polysémie des termes employés par Sieyès n’a pas manqué de le desservir.

25Ainsi, est-ce à dessein que le tableau établi par Daunou, et reproduit par Mignet, fait référence à un système se terminant en pointe, à l’instar de la monarchie, d’après la définition qu’en donne Sieyès en 1791 [65] ? Rien n’est moins sûr car Sieyès a lui-même repris cette image de la pyramide lors des conférences avec Boulay de la Meurthe [66]. Des études modernes [67] développent la thèse de la volonté restauratrice de Sieyès, qu’elle soit sincère ou purement tactique (« monarchisme de raison » selon Pasquale Pasquino). Pour Jean-Denis Bredin, le Grand-électeur est le moyen « de réaliser cette monarchie élective pour laquelle [Sieyès] semble toujours avoir eu une préférence, même s’il ne l’a que rarement exprimée » [68]. A l’appui de cette analyse, on peut renvoyer à la référence récurrente, dans les manuscrits de Sieyès [69], à une phrase de Rousseau (empruntée à Pline) : nous voulons un prince afin qu’il nous préserve d’avoir un maître.

26Pourtant, en définitive, loin d’être monarchiste, Sieyès renoue avec la vision classique de la monarchie républicaine [70]. Cette conclusion ressort d’une lecture parallèle du projet de l’an VIII et de la dispute avec Paine, en 1791. Si Paul Bastid a montré que le républicanisme de Sieyès ne fut pas des plus précoces, notamment après Varennes [71], il combat néanmoins, et avec force, la lecture monarchiste du projet de constitution de l’an VIII, qu’il qualifie de purement gratuite [72]. Les arguments avancés par Bastid n’emportent cependant pas une totale conviction. Pour lui, Sieyès ne porte que peu d’intérêt à la nature monarchique ou républicaine du régime [73]. Ce faisant l’éminent auteur préfère déplacer le débat sur la qualification du Grand-électeur en estimant que « le système complet que construira Sieyès en l’an VIII sera orienté vers la monarchie, dans le sens propre du mot » [74] et que « du point de vue scientifique et logique c’est une monarchie » [75]. Ce constat n’empêche pas Bastid de conclure que « le système de l’an VIII est républicain, en ce sens qu’il exclut l’hérédité » et un pouvoir personnel opposable à celui de la nation [76]. Une telle conclusion fait écho aux précautions que Sieyès lui-même a cru bon de prendre. En effet, Boulay de la Meurthe rapporte [77] qu’ayant à cœur « de dissiper les préventions, les craintes et les fausses espérances », Sieyès pris soin de préciser que le Grand-électeur n’était ni un despote ni un roi. Mais Boulay de la Meurthe reconnaît lui-même que « sans être roi, ce magistrat (…) avait dans sa prérogative de quoi produire tout le bien qu’on attend de la royauté » [78].

27Ardent défenseur du républicanisme de Sieyès en l’an VIII, Paul Bastid renvoie à la conception que l’abbé donne de la monarchie. Le procès en royauté n’a plus lieu d’être si la monarchie dont parle Sieyès correspond, en définitive, à la république. La question du vocabulaire est donc bien présente, elle ne constitue cependant pas l’unique élément de réponse.

2 – La monarchie selon Sieyès

28Sieyès tient une place à part dans le débat République-Monarchie, qui anime la France à partir de 1791-1792 [79]. Pour Sieyès, la monarchie n’est pas, à proprement parler, le règne d’un seul. La définition qu’il en donne, lors de sa dispute avec Thomas Paine [80], tient uniquement compte de la manière de « couronner le gouvernement » [81]. En ce sens, le gouvernement monarchique correspond à celui dans lequel le pouvoir exécutif est attribué à un seul. Ce modèle se termine « en pointe »; à charge pour le « premier monarque irresponsable », titulaire de la magistrature suprême, de superviser l’exercice de la fonction gouvernementale qui, elle, sera exercée par plusieurs « monarques responsables » [82].

29Ainsi, Sieyès propose un schéma différent de ceux communément admis. Comme le rappelle Paul Bastid, à l’époque, « pour le commun des mortels, c’est l’hérédité autant que l’unité qui fait la monarchie » [83]. Il en ressort que, au-delà de l’opposition républicains-monarchistes, Sieyès se donne pour adversaires les « polyarchistes » ou « polycrates », dont le système aboutit à un conseil d’exécution, nommé par le peuple ou l’assemblée nationale, et délibérant à la majorité. Dès lors, à l’instar de Mirabeau, Sieyès peut défendre l’idée selon laquelle « les républiques, en un certain sens, sont monarchiques ; les monarchies, en un certain sens, sont républiques » [84].

30La justification de cette conception du monarchisme est indissociable de la notion de gouvernement, dont Sieyès affine la définition. Dans le sillage de Rousseau [85], l’abbé Sieyès retient une acception stricte de la notion de gouvernement, centrée autour de l’application des lois [86]. Partant, Sieyès va séparer, dans le discours du 2 thermidor an III [87], le gouvernement du pouvoir exécutif. Le gouvernement n’est point le pouvoir exécutif : le premier exclut toute forme de délibération collégiale. Dès lors, il doit être exercé par « un monarque supérieur » emplit de toute la « majesté nationale ».

31Une telle summa divisio est-elle totalement incompatible avec le régime républicain (au sens courant du terme) ? Pas nécessairement. Le schéma théorique proposé peut tout autant être favorable à la monarchie qu’à la république. D’ailleurs, la réponse à Paine a pu être présentée comme « une mystification destinée à préparer l’opinion » [88] à la transition républicaine. Cela semble quelque peu exagéré [89]. Néanmoins, le monarchisme de Sieyès se rapproche du régime républicain. En effet, la monarchie telle qu’il l’imagine se situe au-delà, et non en deçà, de la république. Elle constitue la « véritable monarchie » [90] : la monarchie républicaine ou « république monarchique » [91]. Le débat essentiel porte sur la configuration du sommet de « l’établissement public ». Conformément à son action depuis l’ouverture des états généraux, Sieyès participe de ce grand mouvement de « dénaturation » [92] de la royauté, qui aboutira à son abolition.

32A l’appui de cette thèse, la question de l’irresponsabilité du monarque supérieur (futur Grand-électeur) permet, de manière claire, de rattacher la pensée de Sieyès aux tenants de la république en France et de rejeter l’accusation de monarchisme. En 1791, puis en l’an III, Sieyès revendique l’irresponsabilité du monarque supérieur chargé de désigner les titulaires du pouvoir exécutif. Or, l’inviolabilité constitue la pierre d’angle du gouvernement monarchique, au sens classique du terme [93]. Prérogative essentielle des monarchies modernes, l’inviolabilité du roi fait de lui, avec le principe d’hérédité, « quelque chose d’inaccessible » [94] qui, ainsi que l’écrira Chateaubriand, « s’élève au-dessus de toute responsabilité ». Essentiel, cet attribut l’est indubitablement car, aux yeux de certains, il a une importance plus grande encore que la participation du roi à la fonction législative [95].

33Le Grand-électeur doit-il être politiquement responsable pour n’être pas qualifié de roi ? C’est semble-t-il l’opinion communément partagée après Varennes et jusqu’à l’abolition de la royauté. Durant cette période, divers projets ont eu pour objet de substituer un président républicain à la personne du roi [96]. Leur point commun est de faire élire ce chef de l’État par une assemblée et de le rendre responsable devant celle-ci.

34D’un point de vue théorique, il est évident que l’irrévocabilité est de l’essence même des régimes monarchiques ou monocratiques. A l’inverse, un pouvoir juridiquement menacé de désinvestiture ne peut être considéré comme suprême [97]. Dans le projet de constitution de l’an VIII, à la différence de 1791 et de l’an III, Sieyès est favorable à un système, clairement républicain, de révocabilité du chef de l’État (voir plus loin 2^e partie). Pourtant, dans les premières années de la Révolution, Sieyès va défendre un système, d’inspiration britannique, fondé sur l’irresponsabilité du roi et la responsabilité du ministre : « si l’on trouvait qu’il choisit mal, qu’il embarrasse la machine publique, on attrape et on punit le ministre » [98]. Plus précisément, des manuscrits de la fin de l’année 1789 font apparaître le lien étroit que Sieyès établit entre la limitation du pouvoir monarchique, réduit à la nomination des ministres ou « monarques responsables » et « l’arbitraire » du roi, c’est-à-dire l’absence totale de responsabilité [99]. Pourtant, en l’an III, la pensée de l’abbé Sieyès a déjà évolué, en raison sans doute des vicissitudes rencontrées par la fonction du chef de l’État depuis le 10 août 1792 et l’abolition de la monarchie. Sieyès sent toute la difficulté qu’il y a à concilier la majesté et l’élection. Éviter les écueils de l’hérédité (à laquelle Sieyès n’est guère attaché) et les dangers du charisme dictatorial permet à une Constitution de porter en elle-même « le principe de sa propre conservation » [100]. De même, Sieyès admet que, sous la république, l’étendue des prérogatives du chef de l’État conduit nécessairement à une réflexion sur sa responsabilité personnelle. A cet égard, l’abbé préfigure l’opinion que Necker formulera sur ce thème à la lumière de la pratique consulaire [101]. L’aboutissement de cette évolution est le possible engagement de la responsabilité politique du Grand-électeur, par le biais de l’absorption exercée par le collège des Conservateurs (voir plus loin, 2^e partie).

3 – Un mode de désignation ambigu

35Un pouvoir, voilà la caractéristique essentielle du Grand-électeur. Il n’est qu’un pouvoir constitué créé pour satisfaire un besoin national. Bien que situé « au-dessus » [102] de l’échelle gouvernementale, il ne détient aucune parcelle du pouvoir constituant ou de la souveraineté [103]. C’est ainsi qu’il faut entendre les propos de Sieyès, pour qui le Grandélecteur n’est pas un despote, car celui-ci réunit dans ses mains tous les pouvoirs publics. Dans le système de Sieyès, le Grand-électeur n’a que des « attributions spéciales et limitées » [104]. Pourquoi alors lui confier un mandat viager, si propice aux confusions et ambiguïtés ? Entre l’hérédité ou l’élection, Sieyès semble ne pas vouloir choisir, tant cette question lui paraît accessoire [105].

36Mais, la question de la stabilité de la première fonction publique le préoccupe incessamment, ainsi que la recherche du moyen qui permettra d’associer les avantages de l’hérédité (qualifiée de « paisible » en 1791 [106] ) et les bienfaits de l’élection, tout en rejetant les inconvénients de l’une et l’autre [107]. En l’an VIII, l’opinion publique est, semble-t-il, mûre pour recevoir une telle combinaison, à laquelle Sieyès a sans doute déjà réfléchi de longue date [108]. Le but ultime de conservation de la Constitution apparaît atteint [109]. Ce qui fait dire à Sieyès, s’exprimant par la plume de Boulay de la Meurthe, que « sans être roi, ce magistrat (…) avait dans sa prérogative de quoi produire tout le bien qu’on attend de la royauté » [110]. Le caractère viager de son mandat devait lui ôter toute volonté de péren-niser sa situation. Contrairement à l’opinion commune [111], la durée des fonctions du Grand-électeur est un gage de modération du régime et non un facteur d’autoritarisme gouvernemental. Sieyès a compris que c’est la détention limitée dans le temps du pouvoir qui conduit à des abus. Dans le cadre de la Constitution de l’an VIII, il constatera avec impuissance la course inéluctable vers le pouvoir héréditaire, dont nul ne pourra arrêter le mouvement [112]. Certes, le risque d’un coup d’État visant à instaurer l’hérédité dans la dévolution des fonctions de Grand-électeur n’est pas inexistant. Mais, la procédure d’absorption permet d’y remédier.

37Décidé à adopter le mode électif, Sieyès va construire un système syncrétique où se mêlent aristocratie et démocratie. Ce système n’est pas détaillé dans les notes que Boulay de la Meurthe a établies à partir de ses conversations avec Sieyès. Tout au plus, mentionnent-elles qu’il appartient au collège des Conservateurs de procéder à cette désignation parmi les membres de la liste nationale. Pour le reste, il convient de se reporter à la présentation du projet de constitution publiée dans le Moniteur du 10 frimaire an VIII [113].

38Le caractère oligarchique d’un tel mode d’élection ne fait aucun doute. Conformément à l’un des principes fondateurs du projet, les citoyens n’ont d’autre fonction que de participer à la constitution de listes d’éligibles, les fameuses listes de notabilité que Bonaparte reprendra à son compte dans la constitution du 22 frimaire an VIII (art. 6 et s.). En dépit, des justifications de Sieyès [114], il est difficile de soutenir que la désignation par le collège des Conservateurs permette l’expression du vœu de toute la nation. L’origine aristocratique, mais également la possibilité pour le collège d’épurer la liste nationale (d’un dixième des noms) s’y opposent.

39Effectuée par un organe aristocratique, l’élection du Grand-électeur fait néanmoins en partie appel au tirage au sort, institution éminemment démocratique. Prenant exemple sur les idées de Rousseau [115], Sieyès préconise, selon le Moniteur du 10 frimaire an VIII, de tirer au sort une urne (parmi six) qui contient le résultat d’une élection « préventive », dans l’hypothèse où le Grand-électeur viendrait à décéder ou à être absorbé.

40Si le Grand-électeur n’est pas ce « roi sauf l’hérédité » que décrivait Louis Blanc en 1875 (à propos du président de la III^e République), il diffère largement du « fantôme » ou du « cochon à l’engrais » chers à Napoléon Bonaparte. La volonté de Sieyès ne fut pas simplement de redorer le blason d’un pouvoir exécutif que, depuis 1793, toutes les constitutions avaient cherché à minimiser. Si ce but n’est pas absent du projet de l’an VIII, compte tenu notamment des liens de pensée qui unissent l’abbé Sieyès au groupe des Idéologues, celui-ci cherche cependant à aller plus loin dans la recherche d’un système constitutionnel harmonieux. En ce sens, le Grand-électeur tient une place originale dans la constitution du modèle français de chef de l’État, qui se développe de la monarchie parlementaire à l’écriture des lois constitutionnelles de 1875.

1 – Un pouvoir distributeur à l’origine du « pouvoir neutre »

50Par les pouvoirs que Sieyès souhaite lui confier le Grand-électeur correspond à l’image du chef d’État parlementaire. Les notes de Boulay de la Meurthe sont claires : le Grand-électeur ne gouverne pas ; il n’a même pas la signature des actes de gouvernement. « Que fait-il donc ? il nomme simplement les chefs du gouvernement ; il observe leur conduite, se fait rendre compte de l’état des choses, et quand il trouve qu’il est de l’intérêt public de le révoquer, il les révoque et les remplace » [138]. En outre, il lui incombe de représenter la France auprès des puissances extérieures, sans pour autant conduire les armées ni négocier ou signer les traités ; c’est notamment à cette fin que Sieyès attribue au Grand-électeur un revenu de cinq millions. Dans le sillage de Napoléon Bonaparte, la vindicte n’a retenu que la première partie de la proposition et le Grand-électeur s’est vu affubler des traits d’un cochon à l’engrais, d’un roi fainéant ou du Doge de Venise (selon la comparaison développée par Thiers). Il est vrai qu’après le coup d’État de brumaire, limiter l’action du chef de l’État aux seuls pouvoirs de nommer et de destituer pouvait être jugé comme une provocation, un véritable outrage, à l’encontre de Bonaparte.

51Elire, c’est-à-dire choisir, les deux consuls à qui revient la fonction gouvernementale, est-ce là la mission d’un chef d’État parlementaire ? C’est l’opinion défendue par Adhémar Esmein pour qui « le rôle principal du président de la [III^e ] république consiste à choisir et à conseiller les ministres » [139]; il fait clairement office « d’électeur » [140]. Dans les premiers temps de la Restauration, Constant avait insisté, dans les Principes de politique, sur la nécessité de conserver intact la liberté du monarque de choisir ses ministres [141]. Cette prérogative de type royal [142] se justifie-t-elle dans un cadre républicain ? Sans doute si l’on admet que l’absence d’autorité morale du chef d’État républicain (ainsi que le refus de l’hérédité) peut être contrebalancée par la possession de pouvoirs équivalents à ceux d’un monarque constitutionnel [143].

52Il convient toutefois de relever que le système des partis et l’émergence de majorités politiques nettes à la chambre peuvent modifier la portée de ce pouvoir essentiel [144]. Dans l’esprit de Sieyès, le pouvoir de nomination et de destitution des consuls est très grand. Il s’exerce « sous la seule influence de sa raison, de son patriotisme et l’opinion publique bien constatée » [145]. Cela n’est pas sans rappeler la conception extensive et personnaliste développée en Angleterre jusqu’à la fin du XVIII^e siècle [146].

53Importante, la prérogative de nomination l’est assurément. Toutefois, après Constant, l’on s’accorde à penser que, dans le régime parlementaire, le chef de l’État n’est pas qu’une « vaine idole » ou un « roi fainéant »; il « plane au-dessus des agitations humaines » en tant que détenteur d’un pouvoir neutre ou d’équilibre [147]. Cette conception n’est pas absente chez Sieyès, bien au contraire. Boulay de la Meurthe indique dans ses notes que le Grand-électeur a pour mission de dissiper les nuages et de rétablir la sérénité au sein du gouvernement. Bien plus, la préoccupation initiale des deux doctrines est identique [148]. A l’affirmation de Necker, selon laquelle la plus grande difficulté politique consiste à « assurer la responsabilité du pouvoir exécutif sans altérer la dignité du gouvernement » [149], Sieyès répond par la question suivante : « comment le chef de l’État, armé de grandes prérogatives, peut-il exercer lui-même une partie de ses pouvoirs sans en exercer jamais l’action responsable » [150] ?

54Pour ce qui touche aux solutions proposées, la lecture de l’opinion du 2 thermidor an III montre combien Sieyès est attaché à un morcellement des institutions et des pouvoirs, favorable à la protection des libertés. Il faut séparer tout ce qui est séparable, tout en assurant l’unité de l’ensemble du système : la fameuse « division avec unité » [151]. Cette unité se réalise sur plusieurs plans. Elle s’exprime, dans l’ordre exécutif, par l’institution du Grand-électeur et, dans l’ordre législatif, par celle du collège des Conservateurs ; chacun étant placé au sommet de la hiérarchie politique. Les deux organes sont qualifiés par Boulay de la Meurthe de « puissance électorale » [152] car leur fonction principale est de procéder à la désignation d’autres organes. Elle est la conséquence de l’un des deux principes cardinaux du projet de l’an VIII : nul ne doit être nommé fonctionnaire (au sens large de représentant) par ceux sur qui doit peser son autorité [153]. Sieyès en déduit que la responsabilité, comme l’autorité, des divers pouvoirs publics, et notamment du pouvoir exécutif, doit venir « d’en haut ».

55Ainsi, le Grand-électeur, comme le collège des Conservateurs d’ailleurs, n’auront aucune action ou influence sur les citoyens. Ils ne font que jouer un rôle stabilisateur de l’équilibre global du régime. Ils assument la fonction descendante de l’action politique, que Sieyès met en exergue en l’an III [154] et qui consiste à désigner les différentes représentations. Il y a là de nombreux traits communs avec le pouvoir préservateur ou neutre, prônée par Constant [155]. Au premier rang, on retrouve cette distance que prend le chef de l’État vis-à-vis des individus [156], mais aussi cette « responsabilité par le haut » [157] qu’il lui revient de mettre en œuvre à l’égard des ministres [158].

56Cette proximité de vues n’a été rendue possible que grâce à une conception commune de la séparation du pouvoir royal (ou du chef de l’État) et du pouvoir ministériel [159]. Cette scission au sein de l’exécutif va jouer un rôle décisif dans l’avènement du parlementarisme [160]. Si Constant l’a popularisée, au point que sa paternité ne soit guère mise en doute [161], l’influence de Sieyès est cependant loin d’avoir été négligeable. Durant la période 1789-1791, l’abbé perçoit la nécessité, dans les grands Etats, de distinguer « l’âme voulant » de « l’âme ordonnant ». Cette dernière peut être créée, et surveillée, par la volonté elle-même ou « il faut que le prince soit chargé de nommer ce conseil et de le surveiller. C’est vraisemblablement à cette nuance qu’on attachera à l’avenir l’idée d’une monarchie » [162]. La controverse qui l’oppose à Paine lui permettra de rendre publiques ses idées, en superposant un monarque électeur irresponsable et plusieurs monarques responsables, chefs d’exécution. Dans ces conditions, « le roi n’est pas véritablement ministre. Il ne peut pas exercer lui-même dans l’ordre de l’exécution » [163].

57Ce principe, Sieyès va le défendre pendant toute la Révolution. Il l’exprimera avec précision dans son opinion du 2 thermidor an III [164]. Boulay de la Meurthe insistera à nouveau sur la distinction en l’an VIII [165] et sur l’utilité de placer « en haut de l’échelle gouvernementale » le Grand-électeur, « procurateur d’exécution » (opinion du 2 thermidor an III). Préfigurant un débat qui se développera sous la Restauration [166], Sieyès tire deux conséquences de la séparation du chef de l’État et du pouvoir ministériel : le Grand-électeur ne gouverne pas et il n’a pas la signature des actes du gouvernement, n’étant pas responsable. On retrouve là une expression de la neutralité voulue par Constant [167]. De même Sieyès et Constant limitent le pouvoir de désignation (et de révocation) à la seule fonction ministérielle. Cette volonté de concentrer, sur les membres responsables du pouvoir exécutif (consuls ou ministres selon le système étudié), la capacité d’action du chef de l’État répond bien à la finalité préservatrice et équilibrante que la Constitution lui attribue [168]. A cet égard, les notes de Boulay de la Meurthe contredisent l’idée selon laquelle le Grand-électeur disposerait d’une compétence générale en matière de nomination aux emplois publics relevant du pouvoir exécutif [169]. Dans le projet de l’an VIII, le Grand-électeur n’exerce sa fonction qu’à l’égard des deux consuls qui, à leur tour, désigneront un conseil d’État, une chambre de justice politique et des ministres (au nombre de quatorze).

58Le rapprochement achoppe cependant sur un point crucial [170]. Dans le droit-fil de la pensée de Necker [171], Constant exclut que le pouvoir neutre puisse être dévolu à un chef d’État républicain [172], compte tenu du peu de sacralité dont celui-ci dispose. Dans les Principes de politique, il rattache le pouvoir neutre à la monarchie constitutionnelle. En république, il ne servirait à rien de placer au-dessus des ministres un chef inviolable dont l’utilité ne pourrait être réduite, faute de permanence et de dignité suffisante [173].

59Cette préoccupation n’est pas totalement éloignée de la pensée de Sieyès. Bien plus, elle permet d’expliquer l’ambiguïté dont le Grandélecteur est frappé. Mi-roi mi-président, ce dernier doit être entouré d’une magnificence toute royale afin d’apparaître comme réellement différent des ministres. En ce sens, il est bien un monarque républicain. Mais, Constant n’a pas totalement réfuté l’hypothèse d’un pouvoir préservateur républicain, avant de se rallier à une conception monarchique. Dans les Fragments d’un ouvrage abandonné sur une Constitution républicaine (1802) [174], Constant envisage la mise en place d’un pouvoir neutre républicain, de nature collégiale et dont les membres seraient nommés à vie. Cette instance est le plus souvent présentée comme s’inspirant du jury constitutionnaire proposé par Sieyès en l’an III [175]. Elle en assume d’ailleurs la fonction de garantie du pacte constitutionnel.

60Mais, dans sa volonté de diviser, de morceler, le pouvoir, Sieyès peut avoir eu à l’esprit un système complexe dont Grand-électeur et collège des Conservateurs, nommés à vie, constituent les deux balanciers, d’inégale longueur. Rejetant toute espèce de confusion des pouvoirs au profit d’une assemblée, même la plus légitime, Sieyès apparaît comme l’un des « opportunistes de l’exécutif » qui, comme Barère [176], ont conscience du fait que la force du gouvernement est l’un de ses atouts. Dès lors, on comprend mieux pourquoi, il divise les pouvoirs (législatif et exécutif), les classes de fonctionnaires (qui les composent) et les organes chargés de la désignation de ceux-ci [177].

61Dans ces conditions, le Grand-électeur doit disposer d’une « puissance électorale » équivalente à celle des Conservateurs. Simplement ces deux forces ne s’exerceront pas dans le même cadre. En d’autres termes, le Grand-électeur ne constitue qu’une partie, dans l’ordre exécutif, d’un mécanisme plus complexe d’attribution des places et de garantie de la Constitution. Les notes établies par Boulay de la Meurthe [178] font apparaître une certaine isomorphie des deux pans de l’édifice. Au-delà de la puissance électorale qu’il leur conférait, Sieyès, « dans le même but qu’il dotait magnifiquement le grand-électeur (…) voulait de même que le collège des Conservateurs, placé au sommet de la hiérarchie politique, eût un revenu assez considérable (…) ». Mais, compte tenu du risque que représente, à l’époque, le gouvernement d’un seul, l’abbé Sieyès ne manque pas de donner au collège des Conservateurs une position supérieure à celle du Grand-électeur. Le collège est également le gardien de la république et de la Constitution. En ce sens, il est bien le continuateur du jury constitutionnaire de l’an III et le précurseur du Sénat conservateur de la Constitution consulaire.

62Il n’est donc pas impossible d’envisager un « pouvoir neutre » individuel de type républicain. Toutefois, sa place s’en trouve changée. Alors que Constant fait du monarque un élément extérieur au système qu’il est censé maintenir à l’équilibre [179], l’abbé Sieyès, de son côté, préfère voir dans le chef de l’État un représentant de la Nation car « le premier qui, en mécanique, fit usage du régulateur se garda bien de le placer hors de la machine dont il voulait modérer le mouvement trop précipité » [180].

63Au-dessus de l’échelle du pouvoir exécutif, mais en dessous du pouvoir souverain (l’image, employée par Mignet, de la pyramide dont le sommet représente le Grand-électeur n’est donc pas juste), voilà la véritable place du Grand-électeur [181]. Bien que nommé à vie, son mandat peut toujours être remis en cause par le collège des Conservateurs. Peut-on, dans ces conditions, le qualifier d’inviolable ?

2 – La nature de l’absorption

64A partir de la Restauration, le syllogisme constitutionnel ne variera pas : seuls les ministres agissent et sont responsables. Le chef de l’État n’agit pas, il est donc inviolable [182]. Inspirée du modèle anglais, cette conception n’est pas absente chez Sieyès. Après avoir clairement distingué le gouvernement du pouvoir exécutif, il précise que le Grandélecteur se tient à l’écart de la gestion quotidienne des affaires de l’État : « il n’a même pas la signature des actes de gouvernement car il en serait responsable, et il ne doit pas l’être » [183]. Pourtant, de manière fort originale, le projet de Constitution de l’an VIII contient un mécanisme « d’absorption ». Celle-ci autorise le collège des Conservateurs à « appeler à lui » (et donc à entourer du faste inhérent à la qualité de membre du collège) toute personne (Boulay de la Meurthe écrit « tout homme ») qui « par ses talens, ses services, sa popularité et son ambition, serait inquiétant pour la tranquillité publique et le maintien de l’ordre public » [184].

65Derrière cette généralité, Sieyès envisage de rendre le Grand-électeur justiciable de cette procédure. Mais, dans son esprit, l’absorption ne constitue pas, en elle-même, un mécanisme de responsabilité politique : le Grand-électeur n’a pas besoin de la confiance du corps législatif pour exercer ses fonctions. Or, dans un régime représentatif, la destitution éventuelle des gouvernants « découle de la mission générale de contrôle dévolue aux assemblées » [185].

66Le projet de constitution rend possible la révocation des consuls par le Grand-électeur, sous la seule influence de sa raison, de son patriotisme et l’opinion publique bien constatée [186]. En tant que représentant de la Nation, le Grand-électeur n’est pas le commis du pouvoir législatif, mais son équivalent dans l’ordre de l’exécution [187]. De plus, les notes de Boulay de la Meurthe sont sur ce point très claires, la nomination du Grandélecteur borne le pouvoir du collège des Conservateurs sur la fonction du chef de l’État. Une fois désigné, il exerce à vie les missions qui sont les siennes de manière totalement libre [188].

67Sieyès excelle dans son souci de diviser à l’extrême les pouvoirs : placée au centre du dispositif constitutionnel, l’autorité du collège des Conservateurs devait rencontrer dans toutes ses actions « une barrière qu’elle ne pouvait franchir » [189], pour empêcher tout despotisme. Dans l’esprit de Sieyès, l’absorption est donc un « remède extraordinaire » [190] pour guérir la Constitution des « maladies qui l’exposent à périr » [191], dont les velléités dictatoriales du Grand-électeur [192]. Cette « espèce d’ostracisme » [193] aurait dû, selon l’abbé, n’avoir que des vertus, au moins préventives. Mais une telle prérogative ne pouvait qu’inciter à la méfiance car elle portait en elle le risque d’une dictature exercée par le collège des Conservateurs.

68D’ailleurs, autant que l’absence de pouvoir, c’est le danger de l’absorption qu’a honni Napoléon Bonaparte dans le projet de Sieyès. En effet, l’instauration d’une hypothèse de responsabilité du Grand-électeur ne peut qu’être un obstacle à sa suprématie car, dans ces conditions, « si le premier des pouvoirs constitués n’est pas le chef de l’exécutif (…) ce chef de l’exécutif n’est pas le chef de l’État » [194].

69Qu’elle soit délibérée ou feinte, la vision que Sieyès donne de la procédure d’absorption est pétrie d’angélisme. Rares seront ceux qui prendront sa défense [195]. Devant les sections ad hoc chargées de rédiger le projet de constitution, Boulay de la Meurthe lui-même aura à cœur de faire apparaître les vices d’une telle institution. Sa démonstration le conduit à dénoncer la « contradiction choquante » [196] qui consiste à soumettre le Grand-électeur à une responsabilité politique [197] qui n’ose dire son nom, tout en le drapant d’une prétendue irresponsabilité [198]. En outre, le mécanisme pourrait se révéler extrêmement dangereux et pervers en période de crise : le risque d’absorption incitera le titulaire du pouvoir exécutif à s’imposer par la force plutôt que par le respect des formes constitutionnelles [199].

70Ainsi, la procédure d’absorption aurait-elle été contre-productive en favorisant un développement du pouvoir de ce dernier, une fois rendu politiquement responsable [200]. Au surplus, on peut douter de la filiation entre l’absorption créée par Sieyès et l’ostracisme de la Grèce antique. Alors que ce dernier reconnaissait, dans des conditions très strictes, au peuple le droit d’ordonner l’exil d’un citoyen [201], la procédure du projet de l’an VIII se résume à un droit purement discrétionnaire donné à une institution de désorganiser toutes les autres. Ce droit étant confié à une autorité d’essence aristocratique et à la légitimité douteuse (les Conservateurs étant cooptés et nommés à vie). Il y a bien là le risque d’une dictature perpétuelle du collège des Conservateurs.

71L’attaque sévère (l’absorption est contraire tant à la souveraineté nationale qu’au gouvernement représentatif) portée par Boulay de la Meurthe n’étonne guère tant la vision de Sieyès se conforme à certains rouages critiqués des Constitutions antérieures. Partisan de l’ordre, Sieyès accepte avec difficulté que la Constitution puisse mettre sur un piédestal un individu, un chef. Pour lui, seule la construction théorique compte. La Constitution se suffit à elle-même; elle doit avoir les moyens de sa conservation, de son maintien. L’absorption constitue le moyen le plus radical de lutter contre les complots (n’oublions pas que Sieyès est à l’origine du coup d’État de brumaire). Comme l’accusation de haute trahison sous la III^e République, cette procédure est un « garde-fou pour le régime » [202].

72Ce faisant, Sieyès renoue avec le système de responsabilité politicopénale mis en place dès 1791 et repris par la Constitution de l’an III [203]. Cependant, alors que, sous ces régimes, le pouvoir exécutif [204] était dépendant de l’assemblée parlementaire, dans le projet de Sieyès, le gouvernement (au sens où l’abbé entend ce terme) est soumis à une institution qui « n’est rien dans l’ordre exécutif, rien dans le gouvernement, rien dans l’ordre législatif » [205]; la fonction législative étant partagée entre le corps législatif et le tribunat. Ainsi, le collège des Conservateurs est la seule institution totalement inviolable dans le système proposé. Pourtant, dans les débats précédant l’adoption de la Constitution de l’anIII, Sieyès avait lui-même concédé qu’il serait dangereux de confier au jury constitutionnaire le soin de mettre en accusation les membres du pouvoir exécutif. A cette époque, il estimait que le jury (qui préfigure le collège des conservateurs) en aurait perdu son impassibilité [206].

73Pour le reste, les principes sont semblables dans les trois systèmes (à l’exception de la peine, plus douce mais perpétuelle en l’an VIII), notamment en ce qui touche à la « souplesse » des qualifications infractionnelles. En effet, le collège des Conservateurs est compétent pour anéantir toute tentative d’atteinte à la Constitution. Cela renvoie directement aux notions de « délits commis contre la sûreté nationale et la Constitution » (const. 3 septembre 1791, titre III, chap. II, sect. IV, art. 4) et de « manœuvres pour renverser la Constitution » (const. 5 fructidor an III, art. 115 rendu applicable aux directeurs par l’art. 158). La nature politique de la responsabilité que traduit l’absorption apparaît lumineusement dans le fait que le refus de se laisser absorber rendrait le Grandélecteur « criminel de haute trahison » [207]. Or, cette expression, qui a fait florès, est connue pour faire référence à un crime essentiellement politique : « la tentative de coup d’État, c’est-à-dire la haute trahison vis-à-vis des institutions constitutionnelles » [208]. En outre, Michel Troper [209] a démontré que, dans le cadre des Constitutions de 1791 et de l’an III, derrière une responsabilité de type pénal, les assemblées compétentes se reconnaissaient le droit de poursuivre tout refus, délibéré ou non, d’exécuter une loi. Dans ces conditions, comment imaginer que le Grandélecteur eut pu disposer d’une quelconque liberté d’action vis-à-vis du collège des Conservateurs ?

74Alors que sous les régimes précédents la transmutation des mécanismes de responsabilité était liée à l’émergence de politiques divergentes de la part des membres du pouvoir exécutif [210], dans le projet de l’an VIII, l’absorption concerne essentiellement ceux qui ne sont pas partie prenante à l’exercice du pouvoir exécutif. En effet, s’ils se montrent dangereux, les consuls titulaires de ce pouvoir sont normalement révoqués par le Grand-électeur [211]. La responsabilité préconisée par Sieyès est d’autant plus éclatante qu’elle va s’exercer à l’encontre d’un chef de l’État nommé à vie : la perte de l’inviolabilité d’un tel personnage s’ap-parente « à une crise violente presqu’aussi grave qu’une révolution » [212].

75On retrouvera, toutes choses égales par ailleurs, un système similaire de responsabilité présidentielle en 1848. Mais, à cette époque, le chef de l’État n’est pas un « cochon à l’engrais », mais bien « Gulliver maintenu au sol par 750 lilliputiens » [213]. Cependant, dans un contexte de type parlementaire, la responsabilité pour haute trahison d’un Président de la République aux pouvoirs peu étendus, joue un rôle identique à l’absorption de l’an VIII. Elle permet aux assemblées de destituer un chef d’État qui tenterait de prendre le pouvoir par la force [214].

76La volonté de Sieyès de conserver intacte « sa » Constitution était la plus forte ; l’absorption le démontre. Cette procédure donne aux Conservateurs suffisamment de puissance pour s’élever contre toute tentative de destruction de l’édifice constitutionnel. Mais, parallèlement, le carcan dans lequel le Grand-électeur est confortablement confiné ne lui donne guère les moyens de constituer un danger pour les gardiens de la Constitution. Le Grand-électeur ne saurait donc être comparé à la pointe d’une pyramide [215]. Sa position est, en dépit des apparences, relative et fragile.