1Le 15 décembre 1999, à l’issue d’une attente de près de cinquante ans [1], la loi-cadre [2] n° 482 « sur la protection des minorités linguistiques historiques » [3] a été adoptée par le Parlement italien. L’exigence longtemps différée d’une protection générale des minorités linguistiques a ainsi suscité le vote d’un texte ayant fait l’objet d’un cheminement parlementaire erratique de près de trois ans. L’iter de ce texte de loi, se présente comme le reflet naturel des différentes contradictions qui ont traversé, depuis maintenant plus d’un demi-siècle, la question de la protection des minorités linguistiques en Italie [4].

2Cette loi-cadre n° 482 est l’aboutissement d’un processus suscité par l’article 6 de la Constitution [5]. En l’absence d’une loi générale, la protection des minorités linguistiques, au-delà des Alpes, était traditionnellement caractérisée par l’application du principe de spécialité. En ce sens, les minorités protégées tenaient leur statut non directement de l’article 6 de la Constitution – longtemps entendu au seul titre de norme programmatique – mais de dispositions spécifiques contenues dans des statuts spéciaux approuvés par des lois constitutionnelles (Vallée d’Aoste, Trentin-Haut-Adige, Frioul Vénétie Julienne [6] ). Pour les minorités implantées dans d’autres zones géographiques [7] de l’Italie la protection – lorsqu’elle existait – résultait, d’une part, de la possibilité reconnue récemment à certaines régions d’adopter, dans le cadre des compétences qui leur ont été attribuées, des lois régionales protectrices [8]; d’autre part, de l’action du juge constitutionnel qui à compter de l’arrêt n° 28 de 1982 [9], a cherché à mettre en place un statut minimal appliqué aux membres des minorités reconnues par l’ordonnancement italien [10]. La Cour a ainsi été conduite à considérer qu’en présence d’une « minorité reconnue » la République italienne devait assurer aux minoritaires un niveau minimal de protection afin de rendre effective l’assistance offerte par l’article 6 de la Charte républicaine. Au regard de cette évolution complexe, le rôle de la Haute juridiction constitutionnelle a été essentiel aussi bien s’agissant de l’abandon de la réserve de loi étatique qu’en matière d’élargissement des droits reconnus aux minoritaires. L’effectivité de l’application des dispositions contenues dans l’article 6 de la Charte républicaine a ainsi été laissée depuis cinquante ans à la garde quasi-exclusive du juge constitutionnel. Celui-ci, de facto, se trouvait hissé par la force des choses et par la grâce de l’impuissance du législateur au rang de garant et de promoteur du pluralisme idéologique et institutionnel en Italie.

3Sachant que l’on compte toujours les défauts de ce qui se fait attendre, cette loi doit être appréciée à l’aune des attentes, plus ou moins légitimes, que l’annonce de son adoption a fait naître. Ainsi, le régime de protection assuré par la loi ne répond que bien imparfaitement aux exigences de certains défenseurs de la cause des minorités. De fait, ce texte véhicule une idéologie minimaliste au regard de la protection des minorités linguistiques. Ce minimalisme s’exprime, de manière patente, au travers de la définition retenue de la notion de minorité linguistique (I). En outre, la loi n° 482 n’autorise qu’une protection statique des situations de bilinguisme déjà effectives sur le territoire de la République. Texte de compromis par nature, les critiques qui peuvent lui être adressées au titre de son champ matériel d’application sont donc nombreuses (II). Enfin, des réserves doivent être émises s’agissant de l’effectivité du texte au regard, soit de la conformité de la loi aux principes énoncés par la Charte fondamentale tels qu’ils ont été interprétés à la lumière de la jurisprudence de la Haute juridiction constitutionnelle sur cette thématique, soit de la pression financière que cette loi est à même de susciter sur le budget de l’État (III).

I – UNE DÉFINITION MINIMALISTE DES MINORITÉS LINGUISTIQUES

4Les minorités qui sont protégées sont exclusivement les minorités linguistiques historiques retenues comme telles par la loi-cadre. Dans cette perspective, la loi de décembre 1999 engendre une conception à la fois garantiste et statique des minorités. La possibilité d’une « appropriation ethnique » de la loi est donc volontairement gommée de même qu’une perception dynamique des droits des minorités et des droits des minoritaires au profit de garanties offertes à des minorités historiques expressément énumérées. En outre, celles-ci sont, d’emblée, appréhendées par le texte de loi comme des éléments insécables du patrimoine culturel de la République et sont, en ce sens, dotées d’une représentation politique et administrative intégrée au système de valeurs reconnu par la République italienne.

5L’on sait que chacun a son défaut, où toujours il revient… Le défaut récurrent des régimes de protection offerts aux minorités tient, bien évidemment, à la définition initiale du concept. S’agissant de cette épineuse question les auteurs du texte ont cherché à circonscrire le sujet de la protection afin de ne pas s’embarrasser de polémiques stériles. L’article 2 de la loi n° 482 de 1999 détermine ainsi nettement le champ d’application de la protection allouée par la loi aux minorités linguistiques concernées. En ce sens, il affirme « en application de l’article 6 de la Constitution et en harmonie avec les principes généraux établis par les organismes européens et internationaux, la République protège la langue et la culture des populations albanaises, catalanes, germaniques, grecques, slovènes et croates et de celles parlant le français, le franco-provençal, le frioul, le ladin, l’occitan et le sarde » [11]. Ce texte s’attache donc à résoudre concrètement la question complexe de la délimitation du concept de minorités linguistiques [12]. Devant l’impossibilité de mettre en place un concept opératoire permettant cette délimitation, la seule voie réellement praticable consistait dans l’établissement d’une liste exhaustive. Bien évidemment, la mise en place de cette liste n’avait rien d’évident et a été l’objet de discussions délicates démontrant ainsi que la mise en place d’une liste ne fait que déplacer la question posée par l’absence d’une définition.

6Sur cette base, le texte semble se fonder sur un élément de référence qui n’est objectif qu’en apparence. La loi permet d’assurer la protection des « minorités historiques ». Il s’agit donc de prendre en considération principalement la date d’implantation des minorités linguistiques sur le territoire national. Cependant, il est évident que la nature objective de ce critère est doublement critiquable. D’une part, ce pseudo-critère n’assure pas la mise en place d’un seuil temporel fiable et pertinent au-delà duquel une communauté n’est plus seulement une minorité mais devient une « minorité historique ». D’autre part, le texte de loi occulte volontairement certaines des minorités historiques. Ainsi, par exemple, la référence à la minorité tzigane, qui doit être naturellement entendue comme une « minorité historique » du fait de l’ancienneté de son implantation, en Italie, a disparu du texte de loi définitif en raison d’un risque d’obstruction parlementaire induit par la résistance et les menaces des formations de droite. Dans un premier temps, le traitement accordé à cette minorité avait été uniquement dissocié du régime de protection octroyé aux autres minorités et faisait donc l’objet d’un alinéa distinct. Dans un second temps, les parlementaires ont fait disparaître toute référence à cette minorité du texte de loi et ont jugé plus opportun d’appréhender cette question dans un projet ultérieur. In fine, cette lacune semble devoir être comblée par l’adoption d’un projet de loi actuellement en discussion devant les Chambres [13]. Nonobstant, la question des nouvelles minorités reste posée. Quel doit être le traitement à apporter, par exemple, aux « nuove minoranze » engendrées par l’afflux des populations immigrées [14] … ?

7La volonté patente d’écarter les minorités tziganes de la protection offerte par la loi démontre également l’usage implicite d’un second critère, en quelque sorte, géo-démocratique. Celui-ci peut s’apprécier en référence à la nature sédentaire ou nomade d’une minorité. De facto, il résulte de l’examen du texte que seules les minorités ayant une relation stable avec le territoire d’une zone territoriale déterminée ont été considérées comme des minorités dignes de protection. Il y a là, de manière évidente, une référence à un impensé politique : la protection existe, en effet, au profit des minorités qui, dès maintenant, disposent d’une protection ou tout au moins d’une certaine représentation administrative ou politique [ainsi, le Piémontais de même que le Vénitien, le Napolitain, ou le Sicilien ne sont absolument pas pris en compte dans le texte de la loi].

8Les minorités les plus diffuses sont donc écartées des bénéfices du texte. Cette démarche semble démontrer la présence dans ce texte de deux thématiques. D’une part, il existe une volonté de démontrer que l’objet de la loi, son fondement, réside dans la préservation et la promotion des cultures présentes sur le territoire de l’État au titre du patrimoine culturel de la République – et donc un refus d’une appropriation ethnique du régime de protection. D’autre part, se manifeste une protection de l’existence des « minorités historiques » et donc une appropriation politique par les organes de représentation des minorités de la protection offerte.

II – DES CRITIQUES SUR LE CONTENU

9La loi du 15 décembre exprime une conception garantiste et statique de la protection accordée aux minorités linguistiques historiques. Celle-ci se révèle, à la fois, dans la mise en place d’une appropriation politique du régime de protection (A) ainsi qu’au travers de l’examen des matières et des mécanismes susceptibles d’assurer cette protection (B).

III – DES RÉSERVES SUR L’OPPORTUNITÉ

21Un chœur unanime de réserves, associant pêle-mêle politiques, juristes et linguistes, s’est exprimé dès l’annonce de l’adoption de la loi. Les réserves qui ont été formulées envers ce texte semblent se concentrer, d’une part, sur le caractère « déraisonnable et discriminatoire » du texte et, d’autre part, sur l’aspect irréaliste d’une loi qui impose à l’État une charge financière qu’il est pour l’heure difficile de quantifier et qui semble avoir été sous-évaluée par le texte de loi.

22Ainsi, Giovanni Nencioni (président de l’Académie de la Crusca) estime qu’il serait nécessaire de mieux protéger la langue italienne au lieu de la menacer ; Claudio Marazzini (professeur à l’Université de Trieste) parle quant à lui d’une loi grotesque susceptible d’engendrer des effets complexes et ridicules sur la vie sociale ; Vincenzo Caianiello (ancien ministre de la Justice et président émérite de la Cour constitutionnelle) considère ce texte comme « déraisonnable et discriminatoire » [27]. Il en appelle même à l’arbitrage du chef de l’État afin que celui-ci prenne conscience des dangers que comporte un texte qui va audelà de ce qu’était l’intention des pères de la Charte constitutionnelle. Dans le même sens, Giulio Andreotti (sénateur à vie) a ouvertement souhaité que le chef de l’État refuse de promulguer la loi. Pour l’ancien président du Conseil, cette loi étend la protection à des dialectes comme le friulin ou le sarde alors qu’elle n’avait, initialement, comme unique vocation que d’assurer la préservation des langues frontalières. Pour le professeur Vincenzo Cappelletti (vice-président de l’institut Treccani) ce texte apparaît comme peu réfléchi et peu rationnel.

23La loi n° 482 a été critiquée et peut apparaître, en effet, comme critiquable, d’une part, en raison d’une discrimination qu’elle peut engendrer entre ce que les opposants au texte considèrent comme des dialectes et des langues véritables. Mais aussi, d’autre part, en ce qu’elle remet en question, selon certains, les prises de positions antérieures du juge constitutionnel en Italie.

24Il est nettement établi que l’article 6 de la Constitution, qui fonde le régime de protection des minorités linguistiques, doit être analysé comme un développement du principe d’égalité substantielle posé à l’article 3, alinéa 2, de la Charte fondamentale italienne [28] et comme présentant un lien fort avec l’article 2 de la Constitution qui protège les droits des individus au sein des formations sociales. Sur cette base le juge constitutionnel estime être en présence d’une discrimination irragionevole lorsque des situations semblables sont réglées de façon différente [29] ou que des situations différentes sont appréhendées comme étant des situations semblables. En l’espèce, le caractère discriminatoire de la loi ne peut résulter que d’une appréciation contingente et subjective de la nature des minorités protégées. Selon le choix effectué d’accepter ou non la légitimité de la langue et d’appréhender celle-ci comme langue ou dialecte le texte peut être entendu comme discriminatoire. Cependant, ce choix ne doit appartenir qu’au législateur lui-même dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire.

25S’agissant d’une éventuelle incompatibilité avec les décisions antérieures du juge constitutionnel sur cette thématique, le président Baldassere se réfère à l’arrêt n° 290 de 1994 pour argumenter en faveur de l’inconstitutionnalité du texte dès lors que celui-ci prend en compte la langue sarde. Cette décision du juge constitutionnel avait pour objet l’examen d’une loi régionale concernant la protection et la valorisation de la langue et de la culture sarde. En l’espèce, les juges du palais de la Consulta se sont attachés à l’examen du texte régional au regard de sa compatibilité avec le principe selon lequel en matière d’instruction publique la détermination des normes générales doit être confiée à l’État [30]. Ce principe est suscité par le souci de disposer d’un système scolaire uniforme permettant le respect de l’égalité de traitement entre les élèves et nécessite de la sorte l’intervention du législateur national. Ce n’est donc pas l’acceptation de la langue sarde comme objet de la protection, mais la compétence régionale elle-même qui était l’objet du litige. Au regard de ces analyses, les réserves adressées au texte de loi semblent plus politiques que juridiquement fondées. Cependant, rien ne permet d’écarter dans le futur une intervention correctrice de la Cour s’agissant de certains points spécifiques comme semble le suggérer l’ultime décision (arrêt n° 406 de 1999 rédigée par Gustavo Zagrebelsky [31] ) rendue par le juge constitutionnel sur la protection des minorités linguistiques avant l’adoption de ce texte [32] …

26Sur un registre plus pratique une dernière réserve peut être émise s’agissant de ce texte. Elle concerne l’impact financier de la loi.

27La loi n° 482 devrait entraîner des dépenses importantes à la charge de l’État. Dès lors que les habitants des zones concernées par la loi doivent bénéficier d’un personnel qui puisse les comprendre et leur répondre dans la langue minoritaire et que ces dépenses sont, conformément au texte de la loi, à la charge de l’État, il est légitime de se demander qu’elle est l’effectivité réelle de ces mesures [33].

28En outre, conformément à l’article 5 de la loi le ministre de l’Instruction publique indique les critères généraux permettant l’application de l’article 4. Il peut également susciter et réaliser des projets nationaux ou locaux permettant la promotion ou l’étude des langues et des cultures minoritaires appartenant aux minorités reconnues par les articles 2 et 3. Dans ce cadre, deux milliards de lires sont affectés à ces projets.

29Il est pour l’instant particulièrement difficile de chiffrer le coût réel pour l’État de la mise en œuvre de la loi. Nous nous bornerons donc à constater que les associations de défense des minorités estiment ces dotations financières dérisoires…

30Au total, entre l’attente idéalisée et nourrie d’espoir et la réalité du texte – et au-delà même de son caractère symbolique – la loi démontre, au minimum, la volonté du législateur de ne plus pratiquer la politique de l’autruche en matière de minorités linguistiques. L’adoption de cette loi est un point positif pour les minorités. Mais, cependant, elle demeure loin de répondre à toutes leurs exigences… Enfin, certaines minorités nouvelles se trouvent, en quelque sorte, en grossissant à la fois le trait et nos ficelles rhétoriques, dans la situation du chameau de la fable d’Esope qui, ayant demandé des cornes, se trouve privé d’oreilles.