Un secteur en général marginal, à l’importance paradoxale

6Selon les statistiques collectées par Eurostat, en 2014, en raisonnant en termes de parité de pouvoir d’achat (PPA) entre les pays les plus pauvres de l’Union européenne et les plus riches et, surtout, généreux (hors le cas spécial du Luxembourg), les prestations de la protection sociale dans son ensemble vont de 1 − 2 461 euros par personne − à plus de 4,2 − 10 644 euros [5]. C’est le premier trait de l’assistance sociale en Europe : l’écart est majeur entre eux, et particulièrement grand entre les pays du nord de l’Europe, les pays du Sud et les pays d’Europe centrale, ce qui souligne les différences considérables de niveau de vie au sein de l’Union. En deuxième lieu, le secteur de l’assistance reste marginal au sein la protection sociale. Ceci ressort de l’examen du tableau 1 de l’annexe qui compare, dans le total de la protection sociale, la part des dépenses sociales consacrées au chômage et à l’exclusion dans une sélection des 28 pays. Notons que le contenu de ce tableau illustre la complexité des comparaisons de l’assistance sociale, dans la mesure où, pour les dépenses consacrées à l’exclusion sociale, les pourcentages ont des explications à la fois économiques, mais d’abord institutionnelles, voire culturelles-politiques (faiblesse insigne en Grèce et Italie ; cas inverse de la Bulgarie) ; il y a aussi des explications spécifiques à l’importance relative et conjoncturelle du chômage (cas de l’Espagne, cas inverse de l’Allemagne). À part l’Espagne, les pays du Sud et les pays d’Europe centrale ne consacrent au total à leur indemnisation du chômage et de leurs prestations « de dernier ressort » que moins de 5 % de leurs dépenses sociales, et l’exclusion émarge en général à moins de 1 %. Les inégalités résultantes en termes de pauvreté sont un troisième trait essentiel : elles peuvent être analysées via l’indicateur dit AROPE (At Risk of Poverty and Social Exclusion), lequel a désormais été intégré dans les indicateurs auxiliaires du suivi de la procédure du semestre européen [6] ; le tableau 2 illustre les écarts très nets entre les pays ex-communistes, les pays du Sud – avec le Royaume-Uni –, et les pays du nord de l’Europe, desquels la France se rapproche, sur la période qui inclut la crise économique de 2008. Les évolutions des différents indicateurs doivent être interprétées au regard des circonstances politiques et économiques particulières à chaque pays et à ses réformes institutionnelles. Certaines performances apparaissent notables dans le groupe des pays d’Europe centrale, ce qui n’empêche pas le niveau relatif de cet indicateur d’y rester élevé ou très élevé. Pour le reste, on notera évidemment le cas des très hauts taux de pauvreté de la Grèce après 2012, et aussi des taux relativement élevés dans les pays latins (la valeur de l’indicateur du Portugal – qui ne figure pas dans le tableau – est proche de celle de l’Espagne), qui ont tendance à s’accroître après 2010. Dans les pays les plus riches, le cas de l’Allemagne tranche enfin par son haut niveau relatif, à l’encontre de sa réputation de prospérité économique ; le cas de la France aussi, qui se rapproche du groupe des pays scandinaves en fin de période avec un taux AROPE inférieur de plus de deux points à celui de l’Allemagne. Cette évolution se situe, par ailleurs, dans le cadre d’une trajectoire d’échec radical de la stratégie Europe 2020 quant à son objectif de diminution de 20 millions de pauvres dans l’Union européenne, objectif qui ne sera pas atteint en 2020 [7]. On ne peut, pour autant, établir précisément des liens de causalité ou corrélation entre les valeurs du taux AROPE et des facteurs bien identifiés (comme les évolutions des politiques) : l’on retrouve ici la difficulté particulière de l’évaluation déjà signalée dans le domaine de l’assistance sociale. L’inégalité interne de l’Union européenne est tout aussi marquée dans le tableau 2 que dans les tableaux précédents. Ce qui domine dans les pays du Nord (y compris la France) est une certaine stabilité des taux, y compris au Royaume-Uni, même dans les années les plus défavorables de la crise. Cependant, y compris dans ces pays, il ne fait aucun doute que la réponse des pouvoirs publics en matière de prestations est largement insuffisante. Le cas des pays scandinaves est spécifique – compte tenu de leur orientation égalitaire, qui, toutefois a eu tendance à s’amenuiser –, car ce sont toujours, en 2017, les sociétés les moins inégalitaires de l’Union. Enfin, l’insuffisance relative des prestations d’assistance sociale est un trait général (tableau 3). Dans les nouveaux États-membres adhérents en 2010, les prestations d’assistance équivalent en général à un tiers du niveau du seuil de pauvreté monétaire. Dans les pays du Sud (hors Grèce), ce taux est plutôt de la moitié, et entre la moitié et les deux tiers pour les autres pays, sauf le Danemark, qui est l’exception de générosité. Ces éléments ne sont pas nouveaux. Aussi n’est-il pas étonnant que les experts réunis par la Commission européenne aient de grandes difficultés à faire apparaître des aspects positifs dans leur évaluation comparative des systèmes d’assistance sociale. Ces experts ont choisi dans leur rapport de 2016 cinq critères (Frazer et Marlier, 2016) : l’adéquation des systèmes, leur taux de couverture, le non-recours, l’impact sur la réduction de la pauvreté, et le lien avec les politiques actives du marché du travail et les autres services de qualité. Sur tous ces critères, ils formulent un jugement très global : quant à l’adéquation, seuls deux pays de l’Union européenne sont vraiment qualifiés selon eux, Chypre et les Pays-Bas ; quant à l’impact sur la pauvreté, seuls les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l’Irlande sont censés avoir un fort impact de leur système sur la réduction de l’indicateur, et sept pays sur l’intensité de la pauvreté : Autriche, Belgique, Chypre, Irlande, Luxembourg, Portugal et Royaume-Uni (ibid., p. 35-36). Sur tous les autres critères, l’évaluation est : « partielle » ou « inadéquate ». Pour autant qu’une évaluation soit possible à ce niveau si agrégé, les liens efficaces avec les politiques actives ne sont enfin notés que dans deux pays, la Hongrie et Malte. Pour le reste, l’immense majorité des pays est classée dans une catégorie « moyenne », à l’évidence très aléatoire dans sa détermination, le document de la Commission souffrant d’approximations, compte tenu de sa méthode [8].

7En définitive, bien que les personnes les plus vulnérables dépendent de ces systèmes de prestations d’assistance dans la majorité des pays, la conclusion générale, confirmée par d’autres études (Immervoll, 2009 ; Nelson, 2013 ; Pfeiffer, 2012), est qu’ils sont globalement insuffisants et qu’ils couvrent une fraction toujours insuffisante des besoins des personnes pauvres et exclues socialement. Ces conclusions ne sont pas récentes (voir Pfeiffer, 2012, qui utilise des données des années 2000, avant la crise, et qui fait le point des travaux précédents pour les pays les plus riches), et ne tiennent pas à une dégradation subite due à la crise économique, « elles s’imposent de façon structurelle et permanente ». L’appréciation des experts de la Commission sur le lien avec les politiques dites « actives » jette en outre un soupçon sur l’efficacité de celles-ci (Frazer et Marlier, 2016, p. 36) que nous allons aborder plus précisément maintenant. On notera que des appréciations générales très mitigées se retrouvent de façon comparable au fur et à mesure que de nouvelles études sont publiées (Immervoll, 2009 ; Pfeiffer, 2012 ; Wang et van Vliet, 2016).

La grande réforme des années 1980-1990

8On dispose désormais d’un recul adéquat pour rendre compte de la réforme de l’assistance – laquelle a pris généralement la dénomination de « politique d’activation ». Très souvent, cette réforme est décrite à partir des traits simplifiés correspondant aux mots d’ordre politiques dans les différents pays. Ces mots d’ordre sont traduits en anglais (ou de l’anglais), ce qui a pour conséquence qu’on pourrait croire toutes les réformes identiques. Ainsi, on évoque souvent le thème « droits et obligations », qui fait, par exemple en France, entrer le bénéficiaire dans une situation juridique l’obligeant à certaines démarches de recherche d’emploi ou d’activité. En danois, la formule présentée au bénéficiaire est ret og pligt, mais le contenu des droits et obligations est extrêmement différent de ce qu’il est en France. En Grande-Bretagne, toutes les prestations sont désormais soumises à un work test obligatoire qui n’existe pas dans la plupart des autres pays. Comme on s’en doute, les réformes se sont construites selon des calendriers et avec des méthodes très diverses, avec également des justifications idéologiques, morales et politiques différentes. L’accès à une prestation de solidarité quand on manque de ressources est, en effet, typiquement une opération qui met en jeu la solidarité au sein de la communauté politique (Rothstein, 1998 ; Barbier, 2008). Il faut donc procéder en deux temps : tout d’abord, il s’agit d’expliquer comment les réformes se sont succédé dans le temps en Europe. C’est la France qui, avec le revenu minimum d’insertion (RMI) − au même moment que les États-Unis, avec le Family Support Act et le workfare associé − a été le pays pionnier. L’Allemagne au contraire a été la dernière. En second lieu, on peut tirer de l’examen de cette histoire les traits essentiels qui caractérisent les réformes, jusqu’à former des types. C’est en passant ainsi à la généralité qu’on peut jauger avec précision ce qui est commun et ce qui est spécifique aux différents types et pays.

Les stratégies d’activation de la protection sociale en Europe et aux États-Unis

9En 2017, le vocable « activation » est couramment employé sans aucun complément dans la recherche en sciences sociales sur les politiques sociales, dans les différentes langues (Aktivierung ; activation ; attivazione ; aktivering, etc.). L’expression est le plus souvent inconnue des personnes qui perçoivent l’assistance, sauf dans le cas où l’administration leur parle avec ce mot, comme c’est le cas au Danemark depuis le début des années 1990. Cette expression ressortit en fait directement à un « langage politique » qui s’est vraiment installé dans la deuxième partie des années 1990. Peu de chercheurs ont mis en question le vocable en soi, beaucoup se contentant de reprendre la notion de la bouche des hommes et femmes politiques sans essayer de la définir comme un concept de la politique sociale. Au début des années 2000, une définition a été suggérée (Barbier et Ludwig-Mayerhofer, 2004) à partir d’une comparaison par paires de huit pays (Royaume-Uni, Slovénie, Italie, France, Danemark, Norvège, Allemagne et Autriche) Pour synthétiser, la réforme, depuis les années 1990, a essentiellement consisté en deux objectifs : exiger des personnes recevant les prestations qu’elles changent leur conduite et transformer les systèmes de protection sociale pour les rendre plus compatibles avec la création d’emplois.

10On évitera ici l’expression « activer les chômeurs » ou « activer les pauvres » (Barbier, 2011, p. 48), parce qu’elle est douteuse sur le plan éthique. On « active » en général des mécanismes, des choses, mais pas des personnes ; c’est un signe du temps présent que d’utiliser de façon croissante pour les personnes des verbes traditionnellement réservés à l’action sur les choses. Beaucoup de confusions se sont glissées dans l’incertitude initiale de la définition d’un type de réforme destiné à « traiter » les bénéficiaires de l’assistance. L’histoire de ces programmes permettra d’en rencontrer deux au moins : celle du workfare, et celle de la nouveauté des programmes par rapport à ceux qui existaient auparavant sous la forme des « politiques actives de l’emploi ». L’examen historique faisant place à un grand nombre de pays permet de comprendre pourquoi les dirigeants politiques ont saisi le mot d’ordre dans leur action politique. Ce travail historique rétrospectif ne saurait pourtant être ici exhaustif [9]. L’étude de l’histoire est d’autant plus importante que les bases définitionnelles et pratiques des politiques dites « d’activation » sont toujours, pour l’essentiel, en vigueur en 2017. Certes, de nombreuses inflexions ont été pratiquées, comme l’a par exemple montré en détail H. Jørgensen (2013) à propos du Danemark. Enfin, si la littérature à propos des formes de « l’activation des chômeurs » est très abondante, celle sur l’activation des systèmes l’est beaucoup moins. Le pays où le choc du changement a été le plus fort a été l’Allemagne, comme en témoigne l’ouvrage coordonné par Eichhorst et al. (2008). Plusieurs analyses ont eu tendance à se fixer uniquement sur les transformations de la situation des chômeurs et des personnes recevant l’assistance, alors même que des réformes plus amples prenaient place – par exemple, l’expansion puissante des crédits d’impôt ou en France, la réduction des cotisations sociales.

Politiques actives suédoises et politiques contemporaines d’activation

11Il faut donc rappeler d’abord la première origine de l’emploi du mot « actif » dans le domaine des politiques sociales et de l’emploi en Europe. C’est en Suède que fut inventée la notion de « politiques actives du marché du travail » − on parlait aussi à l’époque de « politiques actives de la main-d’œuvre » − (Barbier et Sylla, 2004). Débattue à partir des années 1930, elle y fut mise en œuvre dans les années 1950. Il en est resté historiquement une « conception originelle de l’activation », comme pierre angulaire de la politique de l’emploi suédoise ; celle-ci impliquait que tout chômeur qui ne peut trouver un emploi doit en premier lieu se voir proposer une formation ou une mesure appropriée. Combinées avec une politique solidaire et centralisée des salaires, et avec une politique budgétaire restrictive [10], les politiques actives de l’emploi ainsi conçues ont représenté pendant quelques années ce qu’on a appelé le modèle Rehn-Meidner. C’est d’ailleurs Gösta Rehn lui-même, en tant que responsable à Paris du secrétariat de l’Emploi et des Affaires sociales de l’OCDE, qui fit la promotion de l’activation des politiques de la main-d’œuvre, de 1962 à 1973 (Wadenjsö, 2001). Une première référence internationale d’« activation », qu’on peut considérer comme « ancienne activation » avec le recul, a donc pris forme ainsi. Alors que les conceptions économiques dominantes changeaient à la fois à la tête de l’OCDE et dans les grandes nations, la notion de politiques actives changea par la suite de nature. Comme la politique de l’emploi – au sens de la « politique du plein emploi » précédemment préconisée – disparaissait des recommandations, les politiques de l’emploi (au pluriel) devinrent des interventions diversifiées censées aider les nouvelles recommandations fondées sur les références monétaristes et néolibérales. On parla ensuite systématiquement des réformes structurelles – dont celles du marché du travail. À partir de 1964, l’OCDE modifia assez vite la conception héritée de Rehn et de Meidner, la détachant de ses interactions avec la politique économique et des revenus, pour fonder une critique de ce que l’organisation désigna comme « politiques passives [11] » (indemnisation du chômage et retraites anticipées). D’où la conséquence très importante sur la différence entre « l’ancienne conception » de l’activation des politiques et la contemporaine : les politiques actives (sociales ou de l’emploi) sont devenues des équivalents de politiques de l’offre de travail. Ces dispositifs visèrent, au moins partiellement, à délégitimer, sous le couvert de justifications orthodoxes de politique économique, la protection sociale (assistance et assurance chômage) considérée comme susceptible de décourager la recherche de travail. Cependant, l’OCDE, jusque dans la deuxième moitié des années 1990, ne parla pas pour autant de politique ou de « stratégie d’activation ». Il a fallu d’autres innovations pour que ce mot d’ordre triomphe. Mieux, le nouveau vocabulaire, à l’OCDE du moins, n’a pas fait disparaître la distinction entre les classiques « politiques du marché du travail » (qu’on appelle souvent en français « politiques de l’emploi » en risquant la confusion avec les politiques de plein emploi [12]). Aujourd’hui encore, les responsables de l’OCDE et ses experts dirigeants insistent sur la distinction (Martin, 2014).

Workfare et insertion

12Au moment même où se développaient ces nouvelles politiques de l’emploi, celles d’après le keynésianisme dominant, qui donnaient lieu à un déploiement résolument varié en Europe (Barbier et Gautié, 1998), une volonté de réforme de l’assistance et de la prise en charge du chômage a progressivement pris forme dans différents pays. La réflexion s’est rapidement développée dans les pays scandinaves, mais, du point de vue des réalisations, ces derniers ne furent pas les premiers à prendre l’initiative sur le sujet des bénéficiaires de l’assistance, qui, nombreux depuis les années 1970 dans ces pays (Norvège, Suède, Danemark), bénéficiaient de prestations relativement élevées vis-à-vis des prestations d’assurance chômage, en liaison avec l’esprit « de droit commun » qui inspire les régimes nordiques (Rothstein, 1998). Cependant, dans la littérature comparative, on ne s’est pas assez aperçu, et surtout pas en France, du fait que les pays pionniers de ce qu’on est en droit rétrospectivement d’appeler une « activation avant la lettre » ont été les États-Unis et la France. Pour le premier pays, c’est en 1988 que le Family Support Act, sous Ronald Reagan, a été adopté par le Congrès et a généralisé le recours au workfare, pour la mise en œuvre du programme Aid for Families with Dependent Children − AFDC (King, 1998, p. 276-277). Le workfare avait été inventé bien avant, sous la présidence de Richard Nixon, le mot ayant été formé (de work et welfare) par le journaliste William Safire. Une partie significative de la littérature a pourtant utilisé cette expression malencontreusement en dehors de son contexte d’origine américain (en particulier Rosanvallon, 1995). L’expression fut promue avec un grand succès par Nixon en 1969. Elle est utilisée de façon polémique par les critiques républicains de l’assistance aux familles pauvres, pour leur opposer des programmes qui obligent les bénéficiaires à travailler − ou à accepter des activités liées au marché du travail en échange de la perception de l’aide − (Morel, 2000). Ces programmes, existant depuis les années 1970, ont connu une large notoriété au moment de la réforme de 1996 de l’assistance, sous Bill Clinton, qui a finalement durci les conditions d’éligibilité à l’aide sociale pour les bénéficiaires (en majorité, des mères isolées). La première « activation » des chômeurs dans les États-Unis contemporains consistait principalement à mettre en œuvre des punitions (par le travail), et elle bénéficia, avec Clinton, d’un soutien « bi-partisan ». Les deux bords du spectre politique s’entendirent sur le fait d’en « finir avec l’assistance telle qu’on la connaît » (« End welfare as we know it » fut le slogan de Clinton). Exactement au même moment, la loi du revenu minimum d’insertion (RMI) était votée en France, apportant une étape nouvelle à la politique de l’insertion qui s’était construite, de façon multiforme depuis les années 1970 (Eme, 1997). Si la France se trouva aussi parmi les pays pionniers, cela ne fut pas du tout dans la même logique que la logique punitive américaine (Morel, 2000). À cette époque, personne n’aurait pensé en France la politique de l’insertion française comme une réforme « d’activation ». Cependant, le contraste entre les deux initiatives, américaine et française, allait changer le regard, avec le temps. Ce qui est apparu à quelques chercheurs, a posteriori, c’est que, par rapport à la réforme Clinton qui se dessinait, la réforme du RMI constituait une option presque opposée (Barbier et Théret, 2001). La notion d’insertion (Maclouf, 1992), incluant d’abord les jeunes, puis les personnes handicapées, allait s’avérer constituer une innovation française durable de politique sociale. D’un côté, la réforme punitive, menaçant par des sanctions les personnes supposées réticentes au travail, voire tricheuses, de l’autre la visée républicaine cherchant à faire entrer tous les citoyens dans leurs droits y compris quand ils sont pauvres et exclus. On sait bien que ces formes stylisées ont souvent été différentes de la réalité prosaïque de la mise en œuvre, jusqu’aux nouvelles réformes qui devaient s’échelonner depuis cette époque. En tous les cas, bien qu’on n’employât jamais le mot, ni aux États-Unis ni en France, les deux pays conduisaient à l’époque une « forme d’activation de l’assistance sociale avant la lettre en modifiant de façon très importante les politiques publiques. Cette modification, dans les deux pays, était centrée sur les personnes pauvres et non sur les chômeurs en tant que tels ». Cette distinction est très importante : en effet, à côté de ces innovations qui prenaient une importance politique inédite [13] des deux côtés de l’Atlantique, les formes classiques d’indemnisation du chômage dans les deux pays restaient bien entendu en vigueur ainsi que les formes héritées du passé des politiques du marché du travail (avec de grandes différences, là aussi, entre les deux pays pionniers).

L’aktivering à la danoise

13La réflexion politique, en liaison avec un débat sur la place du travail dans la société, se poursuivait dans les pays scandinaves. En Suède et en Norvège, on vit s’installer une forme « d’activation » de l’assistance qui n’en prit pas d’abord le nom, sous l’étiquette de la « ligne du travail » dans la première moitié des années 1990 (en Norvège, « arbejdslinjen » [Dahl et Dropping, 2001, p. 270-77] ; en Suède [Hort, 2001, p. 252 sqq.], « arbetslinje »). En Norvège, d’ailleurs, les chercheurs, par ailleurs familiers des évolutions américaines, se mirent à parler des réformes comme d’un workfare (Lødemel et Trickey, 2000), utilisant le mot américain avec leurs collègues américains. Déjà à cette époque, les justifications qui allaient se généraliser ailleurs quant à la préférence du travail (ou « le travail en premier ») par rapport à l’assistance, étaient présentes. Mais c’est le Danemark qui devait connaître la notoriété, avec son introduction de la politique d’aktivering. Le mot fit mouche, « activation » au sens strict employé en connivence entre le parti social-démocrate au pouvoir et les syndicats qui participèrent étroitement à la mise en œuvre de ces programmes. Le Danemark, à l’époque, entrait dans une phase d’activisme sur la scène européenne, mettant en avant son « modèle » qu’il allait plus tard promouvoir, de la « flexicurité ». Aktivering et flexicurité étaient étroitement liées, et les deux réformes comportaient une dimension nette de rivalité (classique) avec la Suède. La politique d’activation de l’assistance et des chômeurs fut déployée au Danemark à partir de 1992, sous le gouvernement socialiste de P. Nyrup Rasmussen, en trois étapes : la première réforme concernait les jeunes et les obligeait à accepter un emploi si l’administration leur en proposait un (ou une formation). L’introduction de cette première réforme fut un succès et les jeunes cessèrent de s’inscrire pour les prestations d’assistance. Ils étaient « activés » par la menace de l’imposition d’un emploi, et par la tentation, dirent alors les autorités, de se former. La mesure de « l’activation » des personnes fut généralisée ensuite à tous les chômeurs, puis, en 1998, aux bénéficiaires de l’assistance. Bien entendu, les personnes éligibles à l’assistance (communale au Danemark) ne furent pas d’un seul coup considérées comme « disponibles pour le marché du travail », et l’histoire de l’aktivering au Danemark illustre une longue série de réformes qui ont fait suite à celles introduites dans les années 1990. À chaque fois, il s’est agi d’être de plus en plus exigeant avec les chômeurs et les bénéficiaires de l’assistance (Jørgensen, 2013).

Grande-Bretagne et Allemagne

14Le Royaume-Uni a été parmi les plus fervents adeptes de « l’activation » en Europe, à partir de 1997 et de l’arrivée du New Labour au pouvoir. Contrairement à ce qu’on croit souvent cependant, il ne s’agissait pas d’une application simple des principes anciens de la protection sociale britannique. Le Royaume-Uni, en adoptant ses propres politiques d’activation de la protection sociale, n’est pas un pionnier, puisqu’il vient après les États-Unis, la France et les pays scandinaves. Le tournant décisif est pris par le parti travailliste préparant son accession au pouvoir, sous l’influence d’un sociologue (A. Giddens) et d’un économiste (R. Layard). En cela, le Labour s’inspire à la fois des politiques américaines de crédits d’impôt (l’Earned Income Tax Credit − EITC) et de la réforme des exigences pour les titulaires de l’AFDC. Les critiques ont parlé de wisconsinization de la protection sociale britannique, parce que les expérimentations pionnières venaient de l’État du Wisconsin. L’influence de l’EITC fut plus discrète. Les Britanniques, au demeurant, ne reconnaissaient pas volontiers l’influence du workfare, notamment parce que ces programmes avaient mauvaise réputation. Les syndicats britanniques ne voulaient pas de l’exemple américain, et ils prirent soin d’expliquer, quand ils soutinrent les premières réformes du Labour, que ce qu’on faisait en Grande-Bretagne n’était pas du workfare, mais du welfare-to-work. Ce n’est que beaucoup plus tard que la gauche travailliste devait reprendre la critique du workfare, sous le gouvernement Cameron, quand le ministre Iain Duncan Smith présenta ses réformes radicales. Les conservateurs (menés par John Major), au début des années 1990, caressaient l’idée d’aggraver les conditions restrictives d’accès aux prestations chômage, mais ils ne voulaient pas entendre parler d’initiatives d’aide à l’emploi, craignant que l’État ne se transforme en « employeur de dernier ressort » : ils ne menèrent pas réellement une stratégie d’activation. La logique d’activation travailliste fut donc une réelle innovation. La politique prit la forme des New Deals, l’un des piliers de l’activation contemporaine. Son premier et principal programme a été destiné, à partir de 1998, aux jeunes de 18 à 24 ans au chômage depuis plus de six mois. Ces programmes se sont ensuite étendus peu à peu à d’autres catégories et ils s’insérèrent dans une logique générale d’extension des crédits d’impôt (les cotisations sociales ayant par ailleurs été systématiquement réduites pour tous les employés). Les News Deals visèrent dès leurs débuts une insertion professionnelle rapide sur le marché du travail ; d’autres options que le placement immédiat sur le marché sont restées marginales en termes quantitatifs (en particulier, le recours aux subventions à l’emploi, d’abord réservées au secteur privé, puis étendues au secteur public). Le rejet par l’État d’une fonction d’employeur de dernier ressort est resté constant. Les programmes des Intermediate labour markets (ILM) et des emplois aidés sont toujours restés marginaux. Le projet d’activation du New Labour ne s’est pas limité pourtant à la mise en œuvre de cette stratégie de passage de l’assistance à l’emploi ordinaire, à travers la mise en œuvre de programmes de dynamisation de la recherche d’emploi et de fourniture de services améliorés par le service public de l’emploi. Il utilisa une logique fortement punitive (marquée par un programme prévisionnel de sanctions très rigoureux, qui ne cessera de devenir plus rigoureux encore au cours des années 1997-2017). Mais au-delà d’une simple adoption d’un workfare à l’anglaise, les travaillistes entreprirent, à partir du cœur de l’assistance, une réforme d’ensemble de la protection sociale avec des exigences effectives de qualité du service public de l’emploi et une installation de salaires minimums relativement élevés en même temps qu’ils généralisaient les crédits d’impôt supposés être incitatifs.

15L’Allemagne est incontestablement le bon dernier de la réforme de l’activation de la protection sociale. Au sein de l’Agenda 2010, le gouvernement Schröder voulait réformer profondément la protection sociale. Sur les questions d’emploi, un scandale opportunément découvert à propos des fausses statistiques de l’ex-Bundesanstalt für Arbeit (le service public de l’emploi, devenu Bundesagentur) a déclenché une chaîne de réformes. L’Allemagne avait déjà adopté une loi importante, à la fin 2001, dite JobAqtiv Gesetz, mais elle apparaissait plutôt rétive à accueillir une logique d’activation, qui heurtait la logique de l’assurance chômage (comme en France, d’ailleurs). De nombreuses réformes ont suivi, mais la plus marquante, décidée péniblement et appliquée au 1^er janvier 2005, marque un profond tournant dans la protection sociale allemande fondée sur le principe de l’assurance. À cette époque, une immense majorité des bénéficiaires de l’assistance, qui, en théorie, devaient déjà, depuis la loi de 1961, être « activés » (mais ne l’étaient pas), sont classés comme aptes à l’emploi (les personnes en âge de travailler et employables au moins trois heures par jour) et doivent chercher du travail, tout en étant admissibles à une nouvelle prestation appelée Arbeitslosensgeld II (Alg II). Dans la même catégorie sont aussi versés les jeunes entrant sur le marché du travail et les anciens assurés contre le chômage qui avaient épuisé leur droit à l’allocation d’assurance, pour une majorité, des assurés de plus de 45 ou 50 ans. Il s’agit d’un « changement de paradigme » (Knuth, 2009), parce qu’auparavant, les assurés ayant épuisé leurs droits continuaient à percevoir une prestation d’assistance proportionnelle à leur précédent revenu (Arbeitslosenhilfe). Parallèlement, depuis le milieu des années 1990, une logique de flexibilisation des contrats de travail est couplée avec la réforme, qui voit s’accroître considérablement le rôle des emplois précédemment dénommés « marginaux » (geringfügige Arbeit) et plus tard « minijobs ». En théorie, avec la réforme, c’est l’ensemble des personnes aptes à l’emploi qui sont « activées », y compris dans des emplois nommés par l’opinion, par dérision, « à un euro », emplois du « deuxième marché » que l’Allemagne avait toujours refusés, contrairement aux contrats aidés français introduits dès les années 1980. Dans le même temps, de nombreuses mesures réforment les modalités des cotisations sociales, ce qui rend le système allemand moins bismarckien, comme le français de son côté, et lui fait chercher à jouer conjointement sur l’incitation au travail et sur la demande de travail par les entreprises.

L’activation de la protection sociale : traits essentiels de la restructuration

16La précédente revue des étapes de la réforme de l’activation de la protection sociale illustre que le processus, diversifié selon les pays, s’est mis en place sur une longue période, de la fin des années 1980 au début des années 2000. Depuis, ces stratégies d’activation de la protection sociale, banalisées, font désormais partie des politiques d’assistance dans tous les pays riches et, par contagion, de tous les États-membres de l’Union. Dans ces derniers, ces réformes ont été souvent limitées par le simple fait que les éléments de la protection sociale susceptibles d’être « activés » étaient fort restreints (voir le tableau 3). Mais le mot d’ordre politique a été diffusé en anglais, par l’OCDE et les services de l’Union européenne. La tâche des différents pays consistait donc d’abord à se conformer à ces mots d’ordre, dans les plans d’action qu’ils établissent régulièrement. Les organisations internationales ont propagé le mot d’ordre politique avec constance depuis la deuxième moitié des années 1990. Dans sa livraison de 1995 de Employment Outlook, l’OCDE a fait l’éloge de la méthode inventée par le Danemark, qui introduisit un individual handlingsplan (plan d’action individuel) pour les bénéficiaires des prestations d’assistance et de chômage. Parallèlement, l’OCDE fit aussi la promotion des réformes fiscales et sociales rehaussant l’intérêt pécuniaire du travail (avec le mot d’ordre Make work pay – rendre le travail rémunérateur). Tous les dirigeants politiques et administratifs se sont mis à parler, dans tous les pays, de making work pay, ce qui n’a pas entraîné, pour autant, le fait que les politiques convergent effectivement. Mais les discours des organismes internationaux ont indubitablement concouru à faire exister ces politiques sur le plan discursif et symbolique (Barbier, 2006, p. 13-14). Le mot d’ordre de l’application des stratégies actives aux personnes assistées et aux chômeurs, ainsi qu’à la réforme des systèmes sociaux pour les rendre plus favorables à l’emploi, n’a pratiquement pas été interrompu par la crise de 2008. Les orientations politiques en faveur de « l’activation » sont donc encore présentes en 2017, constituant désormais une constante des politiques d’assistance (Frazer et Marlier, 2016). Un trait général les caractérise : les politiques d’assistance ont été profondément remaniées partout par le fait que, désormais, elles ne font plus de distinction entre les personnes pauvres, qui faisaient l’objet d’un traitement particulier en tant que pauvres, et les chômeurs, qui relevaient classiquement des politiques de l’emploi. Désormais, toutes ces personnes sont des actifs potentiels, des personnes susceptibles d’être insérées sur le marché du travail (des « personnes d’âge actif » dans la nouvelle appellation). Mieux, la meilleure politique d’assistance, partout, est censée être celle qui procure du travail, de l’emploi [14].

17Le Norvégien I. Lødemel et sa collègue britannique H. Trickey furent les premiers à publier une analyse comparative internationale de la réforme de l’assistance aux pauvres et aux chômeurs en termes d’activation. Influencés par leur travail aux États-Unis, ils prirent le terme de workfare dans le jargon politique américain et proposèrent une définition minimale selon laquelle il s’agissait de programmes and schemes that require people to work in return for social assistance (2000, p. 6). À la suite de cette recherche pionnière, le terme workfare fut non seulement remplacé par la notion d’activation, mais, surtout, étendu dans sa signification au-delà des effets empiriques les plus apparents, à savoir les obligations des chômeurs et assistés. En fait dans la réforme, l’activation existe dès qu’un lien explicite (réglementaire ou légal) est introduit ou renforcé − réactivé, même, quand il existait à un niveau plus informel − entre la protection sociale et l’activité professionnelle. Qu’il s’agisse de systèmes beveridgiens ou a fortiori bismarckiens, ce lien, comme l’a montré G. Esping-Andersen, est historiquement constitutif de leur structure, quel que soit leur degré de « dé-commodification [15] ». En ce sens, une forme ancienne d’activation a existé depuis les débuts de la protection sociale : qu’il s’agisse des obligations faites aux pauvres dans le système britannique de la workhouse, ou encore des obligations de chercher de l’emploi dans les organisations mutualistes de chômeurs en Allemagne, etc. (Barbier, 2004). Ce qui est nouveau dans l’activation contemporaine, c’est que la liaison (ou son renforcement) donne lieu à une redéfinition critique des programmes sociaux, sous la double justification de l’efficacité et de l’équité, dans le sens d’une préférence systématique accordée à l’engagement des bénéficiaires sur le marché du travail − l’activité. De plus en plus souvent cela prend l’aspect d’une condition d’activité – plus ou moins contraignante, en termes de « droits et obligations » – renforcée pour l’éligibilité aux prestations [16].

18Autrement dit, il y a à la fois « activation des personnes » et « activation des systèmes ». À cet égard, dans la réforme des systèmes de protection sociale, on a mis assez longtemps à reconnaître l’importance de l’introduction des crédits d’impôt (les divers Working Tax Credits britanniques, inspirés de l’exemple des Earned Income Tax Credits − EITC – américains utilisés à la fois au niveau fédéral et au niveau des États). En France, un équivalent fonctionnel est la diminution des cotisations sociales dont les montants sont considérables, au point qu’on a pu parler « d’État-providence caché » (Zemmour, 2014). Pour autant, les chercheurs dans leur majorité se sont plutôt concentrés sur ce qu’ils ont appelé « l’activation des chômeurs », « l’activation des pauvres », souvent activation tout court. Dans la réalité, les segments de la protection sociale faisant l’objet de cette transformation toujours en cours en 2017 ne se sont pas limités à l’assistance sociale. Ils ont été, d’abord, l’indemnisation du chômage, les politiques (actives) de l’emploi, les prestations d’assistance et de solidarité ; le domaine des retraites et des pré-retraites est désormais pleinement concerné. Les politiques qu’on peut considérer comme des « équivalents fonctionnels » des politiques familiales françaises sont aussi « activées » dans plusieurs pays (par exemple au Royaume-Uni avec les crédits d’impôt). La maladie, parce qu’elle prend de plus en plus une forme universelle de couverture, n’est en revanche pas concernée, encore qu’à la marge, des réformes des indemnités journalières de maladie peuvent aussi s’interpréter comme participant d’une logique générale d’activation (comme dans le cas suédois). La réforme du financement de la protection sociale et l’articulation impôts-cotisations font aussi partie de la même dynamique systémique, dans l’objectif officiel de favoriser l’activité professionnelle, que ce soit au plan global de la demande de travail (par exemple, diminution des cotisations sociales d’employeurs en France, introduction et extension de la contribution sociale généralisée – CSG –, fiscalisation de la Sécurité sociale) [17], soit au plan des incitations individuelles (tax credits à la britannique ou à l’américaine ; formes dites « d’intéressement » associées aux prestations de chômage en Allemagne, en France, etc.). Ces stratégies ne doivent pas être confondues avec la « flexibilisation » des systèmes juridiques (le droit du travail principalement), qui continuent d’avoir leur logique propre (Barbier et Fargion, 2004), même si elles sont aussi coordonnées.

19Par rapport à la notion de workfare, celle d’activation est plus neutre : elle limite les débordements d’une analyse qui, dans une de ses versions normatives caricaturales, considère que le soi-disant « État-providence » s’est partout transformé en système « pénal [18] ». Elle permet l’analyse de programmes empiriques tels qu’ils fonctionnent réellement [19]. L’avantage tient dans le fait qu’avec une définition large de l’activation, on étend opportunément l’angle de vision au système d’ensemble. En effet, c’est de la réforme de la protection sociale dans son ensemble qu’il s’agit, et pas simplement du seul secteur de l’assistance. L’activation, en ce sens, se conçoit bien comme une forme de ce que Pierson (2001) a appelé la « restructuration » des « États-providence ». Elle est indissociablement activation des personnes, des prestations et des systèmes. Comme la restructuration, elle est susceptible de se diversifier en plusieurs dimensions, voire en plusieurs formes, selon la famille de protection sociale dont il s’agit (voir Barbier, 2002 ; 2004). En définitive, si l’on met à part les cas particuliers des États-Unis et de la France évoqués plus haut, les réformes de l’assistance ont d’abord eu lieu en effet dans des systèmes beveridgiens (systèmes scandinaves classés comme « sociaux-démocrates », généreux, et système britannique à tendance résiduelle). Le tableau 4 schématise le problème politique auquel la réforme de l’activation est censée répondre, et aussi les normes collectives en vigueur dans ce type. Identifiés au début des années 2000, ces deux types ont persisté avec l’évolution des politiques dans les différents pays, alors qu’un type plus conforme à l’idéal type bismarckien n’a jamais vraiment trouvé sa place (Barbier et Knuth, 2010).

20Ajoutons à ces traits principaux des réformes de l’assistance des vingt dernières années une précision : alors même que la représentation des bénéficiaires des politiques – les personnes pauvres, les chômeurs – a eu tendance à les confondre dans une seule catégorie de « sans emploi », la distinction a persisté dans les politiques publiques entre les politiques d’activation et les politiques actives de l’emploi (héritées de la tradition suédoise), comme l’ont souvent souligné les dirigeants de l’OCDE (Martin, 2014 ; voir aussi Weishaupt, 2011). Cette distinction est importante au moment où certaines analyses ont tendu à confondre « stratégies d’activation » et « politiques actives de l’emploi ». À la différence de Bonoli (2013), Martin rappelle en effet que l’OCDE a changé sa vision des choses. Au début, dit-il, il s’agissait de promouvoir des politiques actives de préférence à des « politiques passives », mais c’était pour lui une vision trop « naïve » car elle négligeait le fait qu’un pays pouvait dépenser peu en politiques « actives » du marché du travail tout en affichant un faible taux de chômage. « La théorie économique a en effet mis en lumière les interactions importantes qui existent entre le niveau des systèmes de compensation du chômage, la variété des programmes et les conditions de recherche d’emploi des programmes de compensation » (ibid. : p. 10-15). Dans le tableau 4, dans les deux cas typiques, la question du coût des dispositifs d’assistance reste une motivation essentielle de la mise en œuvre de la réforme, qu’il s’agisse de la Grande-Bretagne ou de pays comme le Danemark : relativement équilibrée dans le cas scandinave entre les droits et les devoirs, la mise en œuvre est strictement plus exigeante vis-à-vis des bénéficiaires dans le cas britannique. Dans les deux cas pourtant, la restructuration des systèmes comportait une exigence de contenir les coûts croissants de cette partie de la protection sociale. L’exigence était au cœur de la réforme américaine, car l’électorat « trans-partisan » de la réforme Clinton en 1996 fut mobilisé contre les bénéficiaires de l’assistance représentés comme des parasites. Une présentation analogue eut lieu en Grande-Bretagne, par le New Labour, à la suite des conservateurs. En revanche, dans les pays scandinaves, cette argumentation ne fut jamais utilisée au début de la réforme, censée correspondre à l’esprit égalitaire et universel des systèmes scandinaves de protection sociale [20].

Tableau 4

Les deux types-idéaux historiques d’activation d’origine beveridgienne

Types idéaux d’activation de la protection sociale Universaliste (social-démocrate) Libéral « Le problème » : pourquoi activer ? Limites de la protection sociale généreuse universelle : éthique du travail (incitations, valeurs collectives) ; coûts ; manques de main-d’œuvre Limites du ciblage sur les pauvres ; accroissement des prestations « passives » (sous-emploi) ; les coûts ; manque de soutien électoral pour l’assistance ; pauvreté et « worklessness » Normes collectives et valeurs en vigueur dans la communauté politique Citoyenneté sociale comme équilibre entre les exigences de la société et de l’individu. Droits sociaux universels Priorité à la « self-reliance » ; honte à la dépendance ; prédominance des solutions de marché ; droits sociaux résiduels Logique des politiques Mélange de réponses de marché et d’État (formation ; emploi privé ; emplois publics) ; suivi étroit, peu de sanctions ; incitations fiscales ciblées Prédominance du marché. Activer les bénéficiaires de l’assistance ; suivi étroit et sanctions nombreuses. Développer les incitations inscrites dans le système Traits des programmes Services de haute qualité universels (y c. formation professionnelle) ; incitations fiscales Qualité accrue des services de court terme ; ciblés. Généralisation des incitations financières (tax-credits and make work pay)

Les deux types-idéaux historiques d’activation d’origine beveridgienne