Les interdépendances formelles dans la gestion du RMI

9Sans entrer dans la description de l’architecture départementale du RMI telle que la prévoyait la loi du 1^er décembre 1988 [10], on rappellera que le dis positif multiplie les partenaires officiels entre lesquels il instaure des liens de dépendance mutuelle forts. Ainsi en est-il pour tout ce qui concerne la gestion de la prestation monétaire, qui fait appel à des institutions différentes pour assurer la réception et l’instruction des demandes (centres communaux d’action sociale – CCAS –, services départementaux d’action sociale, associations agréées), calculer le montant du RMI (caisses d’allocations familiales – CAF – et Mutualité sociale agricole – MSA –), décider de l’attribution de l’allocation (préfecture). L’offre d’insertion, que la loi impose au conseil général de financer et de garantir aux usagers dès lors qu’ils sont éligibles à la prestation, est quant à elle assurée par des acteurs de statut très divers : associations, sociétés de transport, auto-écoles, crèches, offices municipaux de la jeunesse, CCAS, cabinets de consultants, foyers de jeunes travailleurs, centres hospitaliers, etc. [11]. Enfin, la politique locale d’insertion, que le Conseil départemental d’insertion a pour mission de conduire dans le cadre du dispositif RMI est officiellement coproduite par le préfet et le président du conseil général, la loi n’instaurant pas en la matière de lien hiérarchique entre l’un et l’autre. On retiendra des relations qu’entretiennent les services déconcentrés de l’État et le conseil général qui sont liés par convention dans une quantité de dispositifs, que la coopération qu’ils sont amenés à établir dans le cadre du RMI puise aux rapports de force qui les lient dans l’organisation de l’action sociale locale et que se confirme ainsi leur statut d’« associés rivaux » qui peuvent d’autant mieux développer leurs stratégies que l’organisation des actions d’insertion à mettre en œuvre et le choix des prestataires de services correspondants relèvent strictement de l’échelon local [12]. On ne s’étendra pas sur les dépendances croisées qui traversent les relations qu’entretiennent les « grands partenaires de l’État » qui composent le noyau dur de l’action publique locale en matière d’action sociale (CAF, caisses primaires d’assurance maladie, Agence nationale pour l’emploi, etc.). Se trouver associé au RMI, c’est disposer des ressources financières que l’État alloue aux participants. C’est aussi être au cœur de l’action sociale locale et satisfaire au principe selon lequel il convient d’être présent dans tous les lieux où l’avenir se négocie, où de nouvelles dispositions pourraient être décidées : c’est « être dans le jeu ».

10Plus intéressant est le cas des associations car, pour ces dernières, « être dans le jeu » constitue un enjeu vital au sens propre du terme. Une association d’action sociale qui ne serait pas « missionnée », « agréée », et donc financée pour mener telle ou telle action, serait rapidement condamnée. Être associé à un dispositif comme le RMI, par exemple pour assurer l’instruction des demandes et le suivi des usagers ou pour leur proposer des « outils d’insertion », c’est bénéficier d’une quasi-rente de situation en matière de financement et d’un socle de légitimité permettant d’étendre son implication dans l’action sociale locale à d’autres activités, donc de se rendre disponible pour d’autres financements mis en circulation sur le « marché public des subventions ». Notons cependant que les associations ne sont pas démunies de ressources dans leur relation avec les financeurs institutionnels tels que l’État, les collectivités territoriales ou les organis mes de protection sociale. En premier lieu, certaines d’entre elles ont su se rendre indispensables dans certains domaines d’activité dont les institutions publiques, souvent pour des raisons liées à des contraintes matérielles, se détournent. L’État local, la DDASS en particulier, se trouve souvent aujourd’hui dans l’obligation de faire appel à des associations lorsqu’il entreprend d’« aller sur le terrain », c’est-à-dire d’organiser la rencontre concrète entre la politique publique et l’usager. L’administration sociale ne disposant en effet que de très peu de travailleurs sociaux, les acteurs associatifs constituent souvent les bras de la DDASS et, ce qui est stratégique ment plus lourd d’enjeux, ses yeux. En effet, ce sont dans une assez large mesure les associations que l’État local finance, qui le renseignent sur les besoins qui se font jour au quotidien sur le terrain. Or, ce n’est pas céder à une vision machiavélique des rapports interinstitutionnels que de remarquer que celles-ci ont plutôt intérêt à diagnostiquer les problèmes en fonction des solutions qu’elles ont à proposer, ce que nombre d’entre elles feront avec d’autant plus de facilité que l’élasticité de la notion d’insertion, nous y reviendrons, rend possible le jeu autour de la qualification des problèmes à résoudre. À côté de cette « connaissance du terrain », une autre ressource est fournie aux associations par la spécialisation dans une activité spécifique et que les institutions publiques se verraient en peine de développer en interne. De nombreuses associations proposent ainsi des services très « pointus » et revendiquent une expertise en la matière. Ainsi, telle association qui propose des « stages de redynamisation sociale et d’approche individualisée de la vie professionnelle », telle autre une « aide aux démarches administratives pour les allocataires du RMI âgés de plus de 55 ans », telle autre un « accompagnement psychosocial d’allocataires du RMI séropositifs ou atteints du sida » [13]. Il ne nous appartient pas de juger de la réalité des compétences revendiquées et encore moins du contenu des activités proposées. Tout au plus fera-t-on observer qu’il existe ici un marché au sein duquel s’ajustent une offre et une demande de financement, une offre et une demande d’« activités d’insertion » et que, de toute évidence, offre et demande se rencontrent dans l’intérêt commun bien compris des divers protagonistes : les associations – parfois les cabinets de consultant – n’ont guère de peine à identifier des « créneaux » pour peu que les institutions publiques aient tendance à les voir comme autant de « trous » dans le filet de protection qu’elles proposent. Enfin, certaines associations parviennent, parce qu’elles multiplient les agréments et les missions de service public, à intégrer le noyau dur du partenariat local en matière d’insertion ou, plus largement, d’action sociale locale. Dans les grandes villes, il n’est pas rare que certaines associations d’action sociale emploient plu sieurs dizaines voire plusieurs centaines de salariés, brassent des budgets très conséquents et, de par l’importance des activités qu’elles développent, deviennent membres plus ou moins officiellement du cercle fermé des institutions entre lesquelles se négocient au plus haut niveau les grandes orientations de la politique d’action sociale locale.
Cette montée en puissance d’un monde associatif professionnalisé et détenteur de compétences techniques n’est pas sans soulever débats et controverses au sein du milieu politico-administratif où l’on pointe parfois le risque que les associations se substituent aux services publics ou celui d’une instrumentalisation de l’action publique locale par des acteurs qui auraient parfaitement intégré la logique du « système » et la manière dont ils peuvent en tirer bénéfice. Que l’on s’accorde ou non avec cette position normative, force est de constater que l’ambiguïté qui entoure leur statut de partenaire-prestataire n’est pas sans favoriser les jeux de pouvoir et d’influence autour de la distribution des rôles au sein du « marché » de l’insertion [14]. Ajoutons que dans le cas du RMI, mais c’est vrai aussi dans bien d’autres dispositifs, le législateur a jugé préférable de laisser ouverte la liste des institutions susceptibles d’être associées au partenariat [15]. Localement, en dehors des « partenaires contraints » [16] que sont les conseils généraux, les CAF et les MSA, la liste est donc longue des candidats ou des participants potentiels au RMI. L’éventail des combinaisons possibles et la diversité des formes d’implication envisageables sont ainsi à la mesure de l’imprévisibilité des résultats de jeux d’alliance et de luttes autour de chasses gardées qui ne sont jamais totalement stabilisés.

Des problèmes aux frontières floues

11Ce caractère imprévisible est d’autant plus grand que dans un domaine comme celui de l’insertion sociale et professionnelle, les frontières des problèmes qu’il s’agit de traiter sont particulièrement floues. Dans le cadre de la lutte contre l’exclusion, la politique d’insertion a à voir avec la santé, l’éducation et la formation professionnelle, la famille, l’emploi, l’immigration, la banlieue, etc. La définition des problèmes que la politique d’insertion a en charge de traiter est donc ouverte aux arguments de ceux qui, plaidant pour leur cause, proposeront d’intervenir sur le plan sanitaire car « un individu en mauvaise santé ne peut véritablement s’insérer » ; feront valoir leur compétence en matière de formation professionnelle puisque « l’insertion sociale passe par l’insertion professionnelle » ; argueront de leur connaissance des populations immigrées et des problèmes spécifiques qu’elles rencontrent car « la question de l’insertion ne se pose pas dans les mêmes termes pour les populations issues d’autres cultures » ; etc. Sur le plan de l’organisation du partenariat, le caractère extensible de la définition des objectifs poursuivis en matière d’insertion ouvre donc l’éventail des possibles concernant la qualification des problèmes à résoudre et, partant, concernant l’éventail des solutions appropriées. Les interdépendances sont donc fortes mais elles s’expriment dans un contexte dans lequel l’« hybridation » des problèmes est de mise – ou en tout cas accessible à ceux qui y voient une ressource supplémentaire dans la poursuite d’une stratégie – et l’espace de négociation de leur définition largement ouvert. Le corollaire en est que les légitimités liées à une expertise en matière d’insertion peuvent rarement être fondées sur des critères objectivables. En effet, si la plupart des activités proposées en matière d’insertion peuvent être mesurées sous un certain angle (nombre d’usagers pris en charge, nombre de stages effectués, etc.), il demeure toujours difficile d’en donner une mesure à l’aune des résultats qu’elles produisent en terme d’insertion proprement dite, sauf à mobiliser comme ultime critère le nombre d’usagers qui « sortent du dispositif RMI » au cours d’une période donnée – auquel cas il restera, d’une part, à déterminer à qui l’on doit ces « sorties », d’autre part, à se mettre d’accord sur l’idée qu’en donnant un emploi aux usagers, on a réglé le problème de leur insertion. Certaines associations s’appuient sur cette incertitude concernant l’évaluation des résultats des actions d’insertion sociale, pour mettre en avant leur capacité à produire des résultats mesurables, par exemple en s’engageant à faire baisser le nombre de rmistes dans le département de tel ou tel taux au cours d’une période déterminée. Utilisant des méthodes de management issues du secteur de la vente, recrutant des « commerciaux » qu’elles font travailler sur objectifs, ces associations ne cherchent pas à masquer leurs différences avec les méthodes traditionnelles du travail social, lorsqu’elles ne fustigent pas ouvertement l’obsolescence de ces dernières en matière d’insertion professionnelle. Rencontrant les attentes de financeurs qui souhaitent disposer de « résultats concrets », leurs pratiques s’inspirent souvent des méthodes de la psychologie sociale pour faire se rencontrer des employeurs supposés rétifs face à un public stigmatisé (les rmistes) et des usagers qu’il convient de « mettre en situation de travail » plutôt que d’« assister » comme les travail leurs sociaux sont accusés de le faire. Loin de réduire cependant l’incertitude concernant la définition des problèmes que le RMI est supposé combler, l’apparition de ces nouvelles méthodes réactive au contraire les débats à ce sujet. En premier lieu, on observe des controverses sur la responsabilité de chacun dans l’accès à l’emploi des rmistes. Est-il le résultat du travail de « réassurance psychologique » assuré par les assistantes sociales ou de l’approche proposée par ce type d’association ? En second lieu, tout le monde n’est pas d’accord pour considérer que l’accès à l’emploi constitue le signe objectif de l’insertion sociale réussie. A-t-on réglé les problèmes psychologiques, identitaires, relationnels ou familiaux des « exclus » lorsqu’on leur a offert un emploi ? Ces deux points de débat révèlent en creux deux incertitudes plus fondamentales concernant la définition de l’insertion comme objet d’action publique, soit respectivement : l’incertitude quant aux leviers sur lesquels il faudrait agir pour favoriser l’insertion professionnelle, c’est-à-dire finalement l’incertitude sur les causes de l’« exclusion » ; l’incertitude quant à la définition de l’insertion réussie, c’est-à-dire l’incertitude sur les objectifs poursuivis par les politiques d’insertion [17]. Au-delà, ce sont les formes d’implication des divers acteurs que le flou de la notion d’insertion rend négociables, chacun étant toujours en mesure de promouvoir une définition qui, allant dans le sens de ses intérêts, lui permettra soit d’argumenter du bien-fondé de sa participation au partenariat, soit de justifier sa non-implication dans le dispositif [18].
Le RMI n’est bien sûr ici qu’un exemple. Mais il illustre de manière éclairante le lien qui existe entre le caractère transversal ou indivisible des problèmes et la dépendance mutuelle qui unit les acteurs locaux. Dès lors que certains acteurs peuvent utiliser l’élasticité de la définition des problèmes à résoudre comme une ressource disponible pour se porter candidat à l’action collective – démarche dont le succès est lié à la capacité, inégalement distribuée, à imposer la légitimité de la définition que l’on mobilise – il n’est pas surprenant que les acteurs de la lutte contre l’exclusion soient aussi nombreux que sont multiples les manières de définir ce qu’est l’exclusion et ce que doivent être les réponses appropriées en la matière. Face à des problèmes qui reçoivent autant de définitions qu’il est d’acteurs s’estimant concernés, chacun, au sein de configurations d’acteurs évolutives et quels que soient son statut, ses attentes, son autorité ou son pouvoir, doit tenir compte des autres, lesquels sont liés par le comportement de chacun. Le risque – si l’on nous permet l’usage quelque peu normatif de ce terme – c’est, en l’absence d’éléments qui permettraient de « durcir » l’évaluation des résultats des actions entreprises, de voir les règles qui régissent les échanges entre partenaires devenir l’objet central des négociations, le ressort principal de pratiques centrées sur la recherche de conditions d’échanges favorables, au détriment de la réflexion commune sur le produit de ces échanges en termes de construction d’action publique [19]. Et ce glissement vers des formes de coopération qui escamotent la question des finalités concrètes de l’action collective au profit de la négociation permanente des règles d’échange entre partenaires – que l’on pourrait traduire en langage psychosocial par le passage à une centration du groupe sur lui-même plutôt que sur la tâche – peut d’autant plus facilement s’opérer qu’il ne revêt pas nécessairement les formes du conflit et ne mène pas systématiquement à des situations de blocage, mais qu’au contraire il peut sous-tendre la construction de partenariats se donnant à voir comme des formes apaisées d’action collective, présentant tous les signes extérieurs de la bonne entente entre partenaires. Il n’est ainsi pas rare que, face à des actions dont le succès n’est guère mesurable, le marchandage devenant, parfois à l’insu même des acteurs, le moteur essentiel des relations que les uns et les autres doivent entretenir pour rendre de telles actions possibles, l’« excellence formelle du partenariat » devienne en soi l’objectif de la coopération et le principal critère de son évaluation [20].

Six argumentaires entremêlés

13L’histoire récente des politiques d’action sociale fait apparaître six argumentaires principaux, proposés aux acteurs locaux comme éléments de légitimation d’une approche locale et partenariale de la construction des problèmes que l’action sociale doit entreprendre de gérer.

Pourquoi agir ensemble ?

20Les différents arguments qui justifient la démarche partenariale dans l’action sociale locale – l’adaptation aux réalités locales, l’expérimentation, la réponse à l’urgence, la territorialisation des problèmes, la réduction de la complexité et l’accès à la citoyenneté – sont bien évidemment mêlés dans le discours politico-médiatique et dans les textes officiels d’où ils émanent et, dans ce sens, ils constituent les éléments d’une typologie qui répond aux besoins de l’analyse. Ces éléments de légitimation – qui constituent autant de sujets d’interrogation chez les hauts fonctionnaires de l’administration centrale, de sujets de débats entre acteurs locaux et de thèmes de réflexion pour les sociologues de la question sociale – concourent, en posant la question des « raisons » de l’action collective locale, à ouvrir encore, à rendre plus incertaine, la question de ses finalités. Ils ajoutent aux questions traditionnelles que pose l’organisation de tout partenariat – que faisons-nous ensemble et comment allons-nous le faire – une incertitude liée à une question tout aussi centrale pour l’action collective : pourquoi est-ce mieux d’agir ensemble que séparément ?

21Cette question est centrale du point de vue de l’organisation de l’action collective car les diverses réponses qui y sont apportées constituent autant d’éléments de structuration d’une telle action. La pluralité de réponses disponibles, c’est-à-dire mobilisables par les acteurs, crée de la marge de négociation sur les finalités de l’action collective. Elle offre des ressources à certains qui sont autant de contraintes pour d’autres. Elle crée, pourrait-on dire, de l’espace de jeu, et tend par-là à accroître la probabilité d’une autonomisation des règles d’échange entre des partenaires déjà confrontés à la gestion de problèmes dont la définition est élastique. Le processus d’autonomisation emprunte d’ailleurs les mêmes mécanismes – en en renforçant le poids – que ceux que tend à favoriser l’indivisibilité des problèmes : plus le nombre de « raisons d’agir collectivement » mises en circulation, donc potentiellement légitimes, est important, plus grande est la possibilité, pour les acteurs qui disposent des ressources pertinentes, d’en instrumentaliser l’usage en vue d’une (re)négociation des modalités des échanges qu’ils entretiennent avec leurs partenaires. Ainsi, il n’est pas indifférent qu’à une instance comme la CASU, certains départements aient donné l’objectif de simplifier les démarches assurées par l’usager pour obtenir des aides financières exceptionnelles, pendant que d’autres en faisaient l’instrument d’une refonte totale de l’offre locale d’insertion sociale. On a pu montrer qu’à ces deux options correspondaient deux manières différentes de gérer collectivement les opportunités stratégiques offertes par la création d’un nouveau dispositif qui proposait de multiples interprétations des raisons justifiant la coordination des actions menées en matière d’urgence sociale (Frigoli, 2001).
Il ne s’agit pas ici, au nom d’une lecture de l’action sociale locale en termes d’action collective, de priver les acteurs de tout sens de l’intérêt général [29], mais bien de mettre en lumière l’une des conséquences de leur capacité à investir stratégiquement l’incertitude injectée dans les systèmes d’action locaux par des administrations centrales et des élites politiques qui érigent la négociation des raisons de l’action publique en mode légitime de construction des politiques publiques.