Une couverture inégale du risque vieillesse

10Les salariés urbains bénéficient, dans le cadre de la Sécurité sociale, d’une assurance vieillesse (yanglao baoxian). L’âge de la retraite est fixé à 60 ans pour les hommes (25 ans de services dont 10 dans la même entreprise) et 50 ans pour les femmes (20 ans d’ancienneté dont 10 dans la même entreprise), mais il varie selon les secteurs d’activités, en fonction de la pénibilité et des risques du travail. Le barème des pensions (tuixiu jin) s’échelonne entre 35 et 60 % du salaire mais peut monter à 100 % pour ceux qui ont participé à la Révolution et les plus méritants (travailleurs modèles, cadres du Parti, martyrs de la Révolution (lixiu jin). Ainsi, comme en occident, le montant de la pension est fonction de l’ancienneté, qui de 20 ans a été ramenée à 10 en 1978. Son financement n’est pas contributif pour les employés, il équivaut à 30 % de la masse salariale de la danwei ; en d’autres termes, il est financé par l’État.
Alors qu’en zone urbaine, les retraités du secteur d’État, bénéficient de pensions non contributives fournies par leur danwei, les ruraux doivent eux s’appuyer sur les solidarités collectives et familiales. En effet en zone rurale, ce que l’on peut assimiler à un système de retraite, mais relevant de l’aide sociale, est assuré par le programme des « Cinq garanties » (wubao) : nourriture, logement, soins, vêtements et funérailles, lequel est basé sur la solidarité et sur les ressources de la communauté rurale ; il est obligatoire et codifié. Les bénéficiaires des wubao [13] ne sont pas systématiquement des foyers pauvres (pinkun hu) ou en difficultés (kunnan hu) qui sont identifiés selon d’autres critères. Les « retraités ruraux » entrent principalement dans cette catégorie, et orphelins et handicapés peuvent y prétendre.

Une assurance médicale réservée aux urbains, mais une politique de santé publique étendue

11Dans l’État socialiste, tout ce qui concerne « l’entretien de la force productive » est théoriquement impératif. Le principe d’une couverture médicale est énoncé dans la « Loi sur le travail ». Elle est complétée en 1952, par la « Circulaire d’application du service médical gratuit du personnel d’État » ainsi que d’autres textes du milieu des années cinquante. Ce n’est pas l’ensemble de la population urbaine qui en bénéficie, mais principalement les fonctionnaires, les universitaires supérieurs, certains militaires ainsi que les handicapés civils et militaires. Là encore, le système n’est pas contributif : ils doivent simplement s’acquitter des frais infimes. Leurs ayants droit ne payent que la moitié des frais médicaux et pharmaceutiques mais, la totalité des frais d’hospitalisation. La gestion du fonds est assurée par les départements de la Santé publique et le financement provient des deniers publics. Pour les autres urbains, les fonds proviennent du fonds social des danwei et sont gérés par l’entreprise elle-même.

12L’organisation du réseau médical est divisée en trois niveaux : le canton, le bourg et la commune (le village actuellement) et souffre de lourdeurs bureaucratiques. Par exemple, l’accès d’un malade à l’hôpital du canton ne peut être suggéré par un « médecin aux pieds nus » (au niveau de la commune). Il doit recevoir l’aval du centre de santé du bourg qui propose ensuite le transfert. Par contre, le coût est supporté collectivement.

13La Charte de santé adoptée dans les années cinquante est le prélude au développement d’un vaste réseau médico-sanitaire, en ville et à la campagne. Les pôles privilégiés sont : la formation du personnel de santé (grâce à l’aide technique soviétique), la création et le renforcement des réseaux médico-sanitaires et enfin, la prévention par le biais de la mobilisation des masses [14]. Insistant d’abord sur l’amélioration de l’hygiène publique et privée, le programme développe ensuite une politique de soins primaires de base et l’élargissement de ses infrastructures hospitalières et sanitaires. Le programme est financé ou subventionné pour tout ou partie, par l’État (équipements, rémunération du personnel et dépenses de fonctionnement) cette aide peut prendre la forme de distribution de vaccins ou de formation du personnel. Les soins sont assurés par un personnel paramédical en zone rurale : « les médecins aux pieds nus » [15] dont la particularité est qu’ils combinent leur activité paramédicale avec le travail productif. De ce fait, leurs revenus sont majorés de 10 % par rapport à celui des autres membres de la brigade [16]. Ils exercent dans le cadre du système de santé de la coopérative rurale (RCMS) [17] qui dispense des prestations sanitaires et sociales. Le fonctionnement du RCMS se fonde sur les principes d’assistance et d’autosuffisance collective. Ainsi, la contribution annuelle d’un ménage rural varie de 0,5 à 2 % de son revenu. La participation de la communauté villageoise dépend de ses ressources annuelles. Cette dernière fixe elle-même le prix des services médicaux individuels que doivent payer ses membres mais, la décision finale du montant des contributions ou de l’utilisation des crédits revient aux cadres locaux. Les soins préventifs sont financés par les ressources des administrations locales et alimentés par les revenus collectifs.
Ce système de santé publique présente des aspects positifs majeurs, et en particulier l’amélioration de l’état de santé de la population. Il est certes d’abord lié au retour de la paix mais également, au relatif accroissement du niveau de vie (même s’il reste très bas). La santé publique dans les zones rurales est sans doute l’une des principales contributions du maoïsme au développement de la protection sociale. Aussi imparfait qu’a pu être le système de santé de la coopérative rurale, ses apports quant à l’amélioration de l’hygiène, l’assainissement de l’eau, le recul des épidémies, ont ouvert l’accès aux soins de base jusque dans des zones reculées. L’allongement de l’espérance de vie qui est passée de 35 à 69 ans en est une des illustrations, tout comme la diminution du taux de mortalité qui est passé de 25 à 6,6 ‰ et de celui de mortalité infantile passé de 200 à 35 ‰ naissances à la fin de la décennie 1970.

L’illusion du plein emploi

14À la « Libération », la pression sur le marché de l’emploi est faible, le pays se reconstruit et doit faire face à la situation de chômage des militaires démobilisés, des réfugiés, des paysans migrants. Toutefois, le projet d’industrialisation et la priorité au développement des zones urbaines expliquent le maintien d’un taux d’emploi urbain élevé. Ce système peut d’autant mieux fonctionner qu’il est combiné à celui du hukou – l’enregistrement des ménages –. Outre une fonction statistique, il compile des informations d’état civil et renseigne sur l’origine de classe, le comportement politique ainsi que sur l’activité professionnelle. Véritable barrière institutionnelle à toute mobilité, il assigne à résidence les individus qui sont par ailleurs classés en foyer rural et urbain, et en population agricole et non agricole.

15Toujours dans l’optique de préserver l’emploi urbain, le gouvernement, dès 1949, renvoie à la campagne les paysans « immigrés » des villes, en échange de distribution d’une terre laquelle à défaut d’offrir un emploi, est la garantie d’un moyen de subsistance. Des mesures temporaires ont été prises en vue de fournir un revenu minimum aux chômeurs qui représentent à cette date 4 à 5 millions de personnes. En 1952, une décision du CAE appelle à la création de Comités chargés d’enregistrer et d’affecter tous les citadins, dont les jeunes diplômés à la recherche d’un emploi de manière à réaliser la répartition centralisée de la main-d’œuvre (tong guan tong pei). Le système est mis en place dans le but non seulement de contrôler la main-d’œuvre, mais également d’assurer un emploi à toute la population urbaine. C’est en ce sens qu’il constitue une forme de protection contre le risque de chômage dont la dénomination de l’époque est « attente d’une affectation » (daiye).

16La responsabilité du recrutement incombe aux gouvernements des villes et des cantons pour certains projets, notamment les grands travaux d’infrastructures. À cet effet, des bureaux de la main-d’œuvre, les laodongju, sont créés. L’embauche directe est interdite. Offres et demandes doivent être adressées aux agences pour l’emploi de l’État, qui attribuent les emplois en fonction des exigences de la planification. Les laodongju transmettent les directives et quotas d’embauche aux danwei qui dès lors, placent et gèrent la main-d’œuvre et décident de la rémunération. Licenciements et démissions sont interdits. En fait, les entreprises n’ont aucun pouvoir de décision. Elles ne sont que des unités de production et de gestion. Les employés sont soumis au même régime : ils ne choisissent pas leur emploi. Ainsi, ne peut-on pas parler de véritable marché de l’emploi sous Mao. On peut cependant interpréter les mouvements d’envoi des jeunes à la campagne comme un moyen de réguler le « marché » de l’emploi urbain.

17Ainsi, la négation du chômage sous la période maoïste qui aboutit au suremploi, une politique de l’emploi irrationnelle et inégalitaire, des mouvements de population obligatoires des villes vers les campagnes (le mouvement xiaxiang), sont autant « d’accidents de l’histoire » qui vont conduire à la première grande vague de chômage de 5,3 % en 1978 et laisser un lourd héritage aux dirigeants de la Chine de la fin du XX^e siècle.

Population et main d’œuvre, 1949-1978 (en milliers)

Population Main d’œuvre Année Total Total Rurale Urbaine 1949 1952 1957 1965 1978 541 670 574 820 646 530 725 380 962 590 180 820 207 290 237 710 286 700 401 90 165 490 182 430 205 660 235 340 306 380 15 330 24 860 32 050 51 360 95 140 Source : Annuaire Statistique des assurances sociales, 2000.

Population et main d’œuvre, 1949-1978 (en milliers)

Une aide sociale rudimentaire

18Bien que ne faisant pas partie de la protection sociale stricto sensu, la subvention aux prix et l’aide alimentaire doivent être incluses dans les programmes chinois de protection sociale et en constituent l’une des spécificités. Elles forment un mécanisme de redistribution économique capitale dans cette société rurale qu’est la Chine [18]. En effet, les subventions alimentaires à la base ou en nature représentent une part importante du revenu des ménages tant à la campagne qu’en ville.

19Dans cette Chine en construction, la nourriture fait défaut. Ceci explique que dans le projet de développement du gouvernement, mener le pays à l’autosuffisance alimentaire sera une priorité. En 1953, la nationalisation du commerce (tonggou tongxiao : unification de l’achat et de la distribution) fait de l’État l’unique acheteur du fruit du labeur des paysans et en même temps le seul fournisseur d’engrais et autres produits nécessaires à l’agriculture. Il en fixe également les prix d’achat et de vente. En contrepartie, l’État procure certains produits de base à bas prix (un système de tickets de rationnement est mis en place) et redistribue les surplus agricoles aux régions défavorisées. Par ailleurs l’État oblige les paysans à consacrer une part de leur culture en grains à leur ration personnelle, ce qui au fond, forme une sorte d’intervention de l’État pour le maintien d’une ration alimentaire minimum. Mais les quotas de livraisons de grains réduisent-ils les réserves propres à la consommation des paysans ? Concrètement, les subsides de l’État prennent la forme de distribution d’engrais et d’une sorte de « garantie » de grains à la campagne. Un niveau minimum est fixé et il varie selon les régions et les périodes ; il est irrégulièrement distribué et, ce sont les régions victimes de calamités naturelles qui en bénéficient le plus souvent. En règle générale, les foyers n’atteignant pas ce minimum reçoivent de l’État, une ration de grain à titre gracieux ou en prêt. En ville, la danwei se charge de distribuer des tickets de rationnement (bupiao) aux travailleurs du secteur d’État leur permettant ainsi d’acheter à très bas prix des produits de première nécessité tels que, l’huile, la farine, les œufs, le sucre et parfois, la viande et les légumes ainsi que d’obtenir des rations de grains. Cette forme de subvention à la base, constitue une part importante du revenu réel de la population.

Les fondements de la Sécurité sociale

21En premier lieu, il faut reconnaître tout le mérite qu’a le gouvernement d’avoir fondé un système de Sécurité sociale et d’avoir envisagé des possibilités d’assistance aux plus démunis ou aux personnes en difficultés, trois ans après la prise de pouvoir. Le caractère « socialiste » du régime légitime, en effet, cette préoccupation du « Bien-Être » populaire autant que son ambition égalitaire. Au vu du niveau de développement du pays, les efforts fournis pour ne serait-ce qu’alimenter en eau potable, soigner ou alphabétiser le plus grand nombre, avec des moyens sommaires et limités, jusque dans des lieux reculés sont tout à fait remarquables. Le plus grand sacrifice a été consenti par la population paysanne (qui a payé par sa contribution au système de rationnement obligatoire, le développement urbain). La couverture sociale apportée à la population urbaine par la Sécurité sociale et la politique du « bol à riz en fer », généreuse dans sa couverture contient les principales caractéristiques d’un système de Sécurité sociale, à savoir : une assurance socioprofessionnelle couvrant les risques médicaux, la retraite, la maternité, les accidents du travail et enfin, des services d’entraide communautaires et des aides sociales (shehui fuli et shehui jiuji). La principale faille de ce système de Sécurité sociale, qui s’apparente à un système par répartition, est qu’il n’est pas contributif et entraîne une lourde charge financière pour les entreprises. Toutefois par le truchement de la planification centralisée, l’État finance entièrement la protection sociale.

22D’un autre côté, l’ambition démesurée dans laquelle sombre Mao Zedong à partir du Grand Bond constitue le premier obstacle au développement d’une protection sociale de base, solide et durable. L’inconstance de la ligne politique (c’est le cas pour la limitation des naissances [19]), l’irrationalité des objectifs du Plan (le manque d’investissement dans l’agriculture lors du premier plan, le doublement de la production d’acier du second plan…c), les vagues de violences ont contribué au ralentissement de l’extension de la protection sociale (par exemple, le programme des « Cinq Garanties » est supprimé pendant la Révolution culturelle).

Un système inégalitaire

23Ce qui surprend lorsque l’on essaie de comprendre l’esprit des constructeurs de la protection sociale, en l’occurrence, Mao et le Parti, est que sous couvert de lutte de classes, de division entre le Parti et la masse, villes et campagnes, « rouge » et « expert », il y a l’ambition de construire une société égalitaire. La division de classes confère aux révolutionnaires un statut privilégié et des avantages particuliers : ils reçoivent à la retraite l’intégralité de leur ancien salaire, sans compter les avantages qui leur sont offerts (logement, transport, loisirs ou meilleurs établissements scolaires pour leurs enfants…).

24L’inégalité du système est multiple. Le bénéfice des assurances sociales n’est pas accordé à toute la population urbaine, les travailleurs temporaires, par exemple en sont exclus ; en ville le système n’est pas contributif ou peu, alors qu’à la campagne, sous couvert d’autoresponsabilisation des masses, c’est la collectivité qui supporte le poids des aides sociales. Les programmes ruraux de protection sociale sont en effet contributifs, voire quasiment autofinancés. En ce qui concerne le système de protection sociale, le critère d’ouverture des droits est évalué en fonction d’un niveau de subsistance de base par province [20]. Ainsi, la détermination de l’aide octroyée s’effectue-t-elle en calculant la différence entre le revenu actuel et le revenu minimum nécessaire sans tenir compte des différentes charges du demandeur. En outre, l’obtention d’une aide est soumise à des critères extrêmement rigides de manière à en limiter l’accès ; il faut être totalement démuni et apporter la preuve que l’on agit pour se sortir de cette situation. Enfin, il faut des antécédents politiques et familiaux irréprochables. Même si l’on voulait croire que la justification de tels critères d’accessibilité relève d’une volonté de ne pas créer une population « d’assistés », on n’est toutefois pas dupe d’une politique restrictive, ouvertement exprimée dans le discours officiel : il faut d’abord compter sur la famille, puis sur la collectivité et en dernier ressort sur l’état.
Par ailleurs, il existe de grandes variations régionales dans les normes, l’offre et la qualité de la protection sociale : entre urbain et rural, entre régions : les plus riches disposent de meilleurs matériels ou simplement d’un réseau et d’un personnel médical plus accessible et plus compétent (malgré l’étendue du dispositif des médecins aux pieds nus). Autant d’éléments qui permettent d’affirmer que les programmes de protection sociale à la campagne bien que significatifs en bien des points, n’aient pas suffisamment pesé dans l’élévation du niveau de vie et la lutte contre la pauvreté. En somme, les succès sont dus en majeure partie à la réorganisation de l’activité rurale plus qu’à une stimulation de son développement (la fermeture des marchés ruraux, la suppression des lopins privés sont autant de barrières au développement économique).

Un développement limité

25Les ressources restreintes de l’État justifient la part limitée au développement de la protection sociale, la priorité est donnée à la reconstruction et plus particulièrement à l’industrialisation. La nationalisation du commerce constitue un aspect de sa participation financière au développement de la protection sociale dans la mesure où étant le principal acheteur et le principal vendeur des ressources de la Nation, il peut offrir biens et services à bas prix. Ce n’est d’ailleurs que sous cet angle que l’on peut conclure à une société relativement égalitaire. En effet, l’État garantit une qualité et un niveau de vie très bas pour tous. En conséquence, le niveau d’inégalité est bas.
Si certains des programmes ne sont qu’au stade embryonnaire de leur développement, ils répondent toutefois à un souci de protection minimum. L’aspect rudimentaire provient avant tout d’un manque de ressources évident et d’une priorité donnée à d’autres domaines de l’économie nationale dont le but même est de créer la richesse qui lui fait défaut. Ce n’est qu’à partir du moment où le Parti fait le bilan des années Mao et que la Chine entre dans un processus de développement et de modernisation plus rationnel, moins soumis aux soubresauts de la politique et de l’idéologie, que le système de protection sociale est remis en cause et de nouvelles solutions à la réparation des risques sociaux, sont envisagés.

La démographie

27Dès que l’on aborde la situation de la Chine, on est immédiatement confronté à la taille de sa population. De 583 millions en 1953, elle atteint le milliard en 1981. Ce qui donne inéluctablement une dimension « gigantesque » aux problèmes que doit résoudre le gouvernement. Le défi démographique légué par Mao tient au refus de mener une politique de planification des naissances [21]. La troisième campagne de limitation des naissances devient en 1978-1979, la politique de l’enfant unique [22]. Les objectifs de modernisation stimulent le changement d’orientation mais à la contrainte démographique s’ajoutent les questions des ressources naturelles et alimentaires, de l’emploi, du logement, de l’éducation, de la retraite et de la santé, menacés si aucune mesure de régulation de l’accroissement naturel n’est adoptée. La reprise en main est illustrée par la création d’une Commission nationale de planification des naissances en 1981 et par l’introduction dans la Constitution de 1982 du devoir des époux à pratiquer le programme de l’enfant unique [23]. Les nouveaux objectifs fixent un enfant par couple, à l’exception des minorités nationales. Les autorités locales organisent, gèrent et mettent en œuvre la nouvelle politique. Pour promouvoir l’enfant unique, primes et sanctions sont généralisées. Les résultats de cette politique sont plutôt satisfaisants en ville. En raison de nombreux problèmes à la campagne : réticences des familles qui perdent leur « protection vieillesse » (cf. supra), difficultés des cadres locaux à faire appliquer le programme, faux rapports, coercition et infanticide des filles…c, aboutissent à un assouplissement du programme. Des règles sont fixées autorisant une seconde naissance, par exemple dans les régions aux conditions difficiles ou encore, si la primo naissance est féminine.
Inévitablement, au ralentissement de l’accroissement naturel de la population [24] il faut associer à long terme, son vieillissement, la Chine ayant effectué sa transition démographique. C’est une question prématurée pour une Chine, en pleine croissance mais qui reste à bien des égards, sous-développée. À l’avenir, les autorités auront à répondre à la question des retraites d’une population de 60 ans et plus estimée à près de 24 % en 2030. Le problème du vieillissement de la population s’envisage à l’aune de ce qui se produit aujourd’hui dans les pays développés : redistribution intergénérationnelle et financement des retraites, impact sur le budget et les infrastructures médicales…c De même, les mesures à prendre doivent toucher l’épargne et l’investissement de tous les acteurs économiques que les marchés financiers, encore en développement devront assurer. Quoi qu’il en soit, la population chinoise est encore jeune et officiellement, le rapport démographique actuel est de 5,7 actifs pour 1 retraité [25]. La régression des naissances urbaines est compensée par l’excédent des zones rurales. À moyen et long terme, la principale priorité sera de créer un système de retraite ouvert à la population rurale ou d’étendre à toute la population le système en cours de modélisation.

Redynamisation de l’activité rurale

28En prélude aux réformes propres à la protection sociale, les autorités libèrent les ruraux de « l’étau » des communes populaires. Le but est de dynamiser l’économie rurale qui durant les premières décennies du régime n’a pas entièrement rempli ses objectifs d’autosuffisance. Ceci consacre le retour à l’exploitation familiale et à la réouverture des marchés ruraux. Les paysans peuvent choisir ce qu’ils produisent, conservent les surplus après livraison des quotas à l’État. En outre, afin de répondre à la situation de chômage ou de sous-emploi de 40 à 90 millions de ruraux, l’activité économique est diversifiée. C’est ainsi que sont créées les entreprises des villages et bourgs [26] dont le but est d’absorber cette surabondance de main-d’œuvre d’une part, et d’industrialiser les petites villes, d’autre part.

Réforme des entreprises d’État

29Un autre aspect majeur du processus de réformes des assurances sociales est son lien étroit avec la réforme du secteur d’État. Nombre d’entreprises d’État, SOE, sont peu rentables et déficitaires. Elles doivent néanmoins pourvoir seules au financement de la protection sociale (voir supra). Selon les estimations de la Banque mondiale, les taux des contributions requis atteindront 39,27 % des salaires en 2033 [27], si le système de pension de retraite reste inchangé et en admettant que la politique de limitation des naissances poursuive ses effets (réduction des naissances, vieillissement de la population, déclin de la main-d’œuvre). Le point fondamental est donc de délester rapidement les entreprises des charges provenant des assurances sociales.

30Dans le même temps, les autorités doivent faire face à la vague de retour des jeunes instruits (zhishi qingnian) en 1978-1979, qui sont autorisés à retourner en ville s’ils y trouvent un emploi [28]. Le système « dingti » permet alors, des départs à la retraite anticipés, provocant une hausse des dépenses des entreprises à ce poste. C’est dans le but de résoudre ce dilemme entre réduction du budget du secteur public et modernisation qu’au milieu des années quatre-vingt, le gouvernement envisage une réforme du système des retraites.

La protection de la vieillesse : entre providence et privatisation

33• L’assurance vieillesse des employés des secteurs public et privé

34Lancée au milieu des années quatre-vingt, la réforme de l’assurance vieillesse (yanglao baoxian zhidu gaige) voit la création de caisses communes visant à unifier la gestion des pensions de vieillesse des employés des SOE et des COE. Les décrets n° 33/1991 et n° 6/1995 en fixent les principes : des standards unifiés, une gestion financière et administrative unifiée dans un fonds unifié (tongchou jijin). Ce qui revient à établir une couverture universelle de base aux travailleurs des secteurs publics et privés dont le financement est partagé entre l’État, les entreprises et les employés. La réforme doit en principe, s’appliquer à tous les travailleurs contractualisés. Conformément aux recommandations de la Banque mondiale, ce régime à plusieurs piliers comprend un régime de base, un compte individuel capitalisé obligatoire ainsi qu’un régime complémentaire correspondant à une épargne personnelle volontaire auquel l’employeur peut participer. La pension de base est un compromis entre la répartition et la capitalisation du compte individuel. Le calcul des retraites est composé d’une pension de base obligatoire forfaitaire et d’une pension dont le montant est lié au revenu. Ces principes sont généralisés en 1997 à toute personne accédant à un emploi contractualisé. Les critères d’éligibilité et la composition des fonds se répartissent comme suit :

• âge de la retraite : 60 ans pour les hommes et 55 pour les femmes (cadres et personnel technique), 50 ans pour certains secteurs d’activités aux conditions de travail difficiles ;
• pension de base (prestation définie et compte individuel) : la pension de base définie est comprise entre 20 et 25 % du salaire moyen régional ;
• compte individuel capitalisé : la cotisation totale [32] est de 16 % du revenu dont 3 % aux frais de l’assuré (lesquels sont augmentés de 1 % tous les deux ans jusqu’à atteindre 8 %) et 13 % à la charge de son employeur (qui diminueront jusqu’à atteindre 8 % proportionnellement à l’augmentation susmentionnée). La pension mensuelle correspond au total des cotisations cumulées. Elle est soumise à une durée de cotisation minimum de 15 ans ;
• pension complémentaire : elle est laissée au libre choix des employeurs, selon leur situation économique.

35La principale difficulté de la réforme pour les entreprises est la coexistence de deux systèmes : elles doivent toujours verser les retraites de leurs anciens employés et contribuer au fonds nouvellement créé.

36• L’assurance vieillesse dans les zones rurales

37Dans la même mouvance réformatrice, un système d’assurance vieillesse est testé dans les zones rurales, dès 1987, sur proposition du CAE. Il part des régions littorales puis doit s’étendre aux régions intérieures. En 1991, le ministère des Affaires civiles lance un projet pilote dans le Shandong au niveau des districts (Xian ji nongcun shehui yanglao baoxian jiben fang’an). L’année suivante, le programme (prévu jusqu’en l’an 2000) est étendu à d’autres villes. Tout en postulant que les retraités ruraux doivent avant tout compter sur leur famille, les autorités organisent un système capitalisé basé sur le volontariat. La population concernée (70 % en 1994), l’irrégularité des sources et le niveau des revenus des ménages ruraux expliquent ce choix d’un système, somme toute, privé. Le fonds est construit sur la base d’un compte individuel agrémenté de subventions collectives. L’État quant à lui, se réserve un rôle d’orchestration. Le programme s’adresse à la population « rurale » non agricole qui ne reçoit aucun subside en grains de l’État [33] quel que soit son secteur d’activité. L’affiliation est ouverte à toute personne entre 20 et 60 ans. Les cotisations mensuelles varient de 2 à 20 yuans, la pension dépend donc des cotisations versées. Elles ne peuvent être investies qu’en bons du Trésor. Cette « épargne » peut être récupérée sous forme de pension ou de capital à l’âge de 60 ans. Le nombre de participants au fonds est passé de 34,77 millions de cotisants en 1994 à 70,35 millions en 1997, d’après le ministère des Affaires civiles.

38Bien que les principes et mécanismes de l’assurance vieillesse aient été posés, dix années plus tard, les défis à relever sont tout aussi ambitieux. L’accroissement du nombre de cotisants et d’entreprises participantes n’a pas suffi à régler le problème du paiement des cotisations sociales. Les SOE entrent souvent dans ce cas de figure. En raison de graves difficultés financières intimement liées à la restructuration qu’elles subissent, nombre d’entre elles ne peuvent verser les salaires, et pensions des retraités de l’ancien système [34]. Divers auteurs relatent le refus de certaines entreprises à cotiser ou encore, le cas le plus fréquent de détournement des contributions.

L’assurance médicale : une réforme sensible

39Le bilan de l’état sanitaire de la Chine de Mao est plutôt positif en termes de type de soins fournis et d’étendue géographique de la couverture médicale. Toutefois, les progrès enregistrés ont stagné après la Révolution culturelle et ce, quasiment jusqu’au début des années 1990 [35]. D’autres problèmes ont vu le jour ou se sont aggravés depuis. L’alourdissement de la charge des entreprises d’État, des problèmes d’ordre structurel et administratif, sont les principaux facteurs d’une réforme de l’assurance santé.

40Dès 1981, l’assurance médicale (yiliao baoxian zhidu) est remise en question et des réformes pilotes sont lancées mais jusqu’au début de 1990, les quelques tentatives locales de réformes conservent un caractère expérimental. En 1988 déjà, la création d’une Commission centrale chargée de la réforme de l’assurance maladie, préfigurait une nouvelle impulsion réformatrice. À partir de 1991, le processus s’accélère à la faveur des mesures prisent en matière de retraite d’une part, et de la tenue la première Conférence nationale sur la réforme de l’assurance médicale des provinces et préfectures, en novembre 1990, de l’autre. Cette dernière pose le principe d’un financement tripartite (État, employeur et salarié). En 1994, le CAE décide d’une nouvelle expérimentation de l’assurance médicale de base. Calquée sur le modèle des pensions de retraite, une réforme pilote est expérimentée à Zhenjiang et Jiujiang. Posant le principe de mise en commun des fonds, elle combine assurance médicale qui ne compense que les frais des maladies graves, et le compte médical individuel destiné à rembourser les soins de base. Dans ce modèle, il est prévu d’étendre la couverture à certains membres de la famille de l’assuré. Les cotisations sont augmentées, d’environ 10 % pour les employeurs et pour les salariés qui jusque-là cotisent à hauteur de 1 %, les taux seront progressivement augmentés pour atteindre ceux des employeurs. Les cotisations sont versées dans le compte médical de chaque salarié qui reçoit un montant annuel fixe pour régler ses frais médicaux, l’excédent lui revenant ou le surplus restant à sa charge. Entre 1996 et 1997, l’expérimentation de combinaison de l’assurance médicale et d’un compte médical a été étendue à 40 autres villes.

41Toutes les analyses des réformes de l’assurance médicale font état du caractère sensible de ce volet de la Sécurité sociale. Le gouvernement hésite quant à sa forme définitive. Là aussi, l’idée est de contenir les dépenses médicales. Pour les ménages cette dépense est passée, entre 1980 et 1996, de 14 à 233 yuans par personne (d’où l’impopularité de la réforme) et pour les entreprises cette charge a été multipliée par sept entre 1988 et 1997. Ces dernières, en restructuration, doivent supporter les coûts des assurances sociales des nouveaux employés et des retraités. Or, les SOE qui ont le plus de difficultés à mettre en œuvre la réforme sont précisément celles qui ont le plus de retraités à charge pour lesquelles elles doivent rembourser les frais médicaux, en raison de leur ancienneté. Ces raisons expliquent sans doute que la réforme de l’assurance médicale n’ait connu aucune extension notable jusqu’en 1998 où la phase d’expérimentation locale prend fin et s’étend au niveau national [36].
On l’a évoqué plus haut, jusqu’en 1997, il n’y a toujours pas de généralisation de la réforme de l’assurance maladie. Cependant, les avantages du système de « compromis » entre répartition et capitalisation du fonds de l’assurance vieillesse, financièrement moins lourd et plus équilibré portent à croire que c’est l’option de combinaison d’un fonds commun et d’un compte individuel qui constituera le principe de financement de l’assurance maladie [37]. On assiste donc à une privatisation partielle de l’assurance médicale qui semble atteindre son objectif de limitation des dépenses mais suscite le mécontentement populaire qui voit augmenter également le coût des soins médicaux et pharmaceutiques. Si le compte médical présente l’avantage d’être moins coûteux à moyen et long terme, l’avenir dira quel est le « coût » sanitaire d’une telle pratique.

Le risque chômage : naissance, compensation et la politique de l’emploi

42La lexicologie chinoise en matière de chômage (shiye) est abondante. Le terme générique, apparu à la fin des années quatre-vingt recouvre différentes catégories de « sans-emploi » : les travailleurs en attente d’un emploi (jeunes diplômés et autres, euphémisme pour chômeurs) (daiye), le personnel excédentaire des entreprises (fuyu renshu) ainsi que les chômeurs techniques (xiagang) [38]. Ces distinctions n’apparaissent pas dans les statistiques du chômage, d’où la nécessité de les identifier [39]. Ces considérations sur le vocabulaire reflètent les différentes approches économiques qui se sont succédé : d’une part, la planification qui nie l’existence du chômage et monopolise la distribution des ressources de l’emploi ; le socialisme de marché de l’autre, qui le reconnaît partiellement et promeut des mesures de traitement publiques et privées.

43La période maoïste lègue 10 à 30 millions de travailleurs urbains sans emploi en 1982 et près de 40 à 90 millions de ruraux [40]. Il faut attendre quatre ans pour voir un texte légiférer en la matière et éclairer sur le traitement du chômage : le Règlement provisoire pour l’assurance des employés et ouvriers des entreprises d’État en attente d’un emploi (Guoying qiye zhigong daiye baoxian zànxing guiding). Il répond à l’introduction des contrats de travail (1986) et à la possibilité de licencier (1988), lesquels mettent fin à la garantie de l’emploi à vie assuré par « le fer du bol à riz ». Ses thèmes principaux sont : appuyer la réforme du système de l’emploi ; promouvoir le flux rationnel de la main-d’œuvre ; fournir un revenu de base aux chômeurs ; maintenir la stabilité sociale. En somme, ce règlement de 1986 fonde l’assurance chômage et modifie les définitions de l’emploi, du travail en introduisant les bases juridiques nécessaires à l’établissement d’un marché du travail flexible.

44Dans un premier temps, l’assurance chômage (daiye baoxian) réservée aux entreprises d’État se propose de garantir une allocation aux licenciés économiques, aux employés en rupture de contrats, quels qu’en soient les motifs et aux employés des entreprises déficitaires. Pour ce faire, un fonds d’indemnisation du chômage est créé (daiye jiu jijin). Le principe de partage des contributions est adopté et les gouvernements locaux n’interviennent qu’en cas de déficits éventuels. L’allocation est soumise à condition d’affiliation minimum d’un an. Elle offre à ses affiliés, la compensation des frais médicaux de base, de recherche d’emploi et de formation éventuelle ainsi que les allocations décès et maternité.
L’amendement de 1993, Règlement sur l’assurance chômage des salariés des entreprises urbaines (Guoyou qiye zhigong daiye baoxian guiding) apporte peu de modifications si ce n’est qu’il étend la réforme à toutes les entreprises et soumet les cotisations à l’ancienneté. Les entreprises collectives urbaines versent entre 0,6 % et 1 % de leur masse salariale, selon leur situation financière. L’allocation mensuelle est comprise entre 120 et 150 % de l’allocation régionale de protection minimum des besoins de base (zuidi shenghuo baozhang jiuji). Cette compensation est résolument basse. Elle est inférieure au minimum salarial régional et légèrement plus élevée que l’allocation régionale de protection minimum des besoins de base, manifestement pour stimuler les chômeurs à retrouver rapidement un emploi. La durée du versement de l’allocation reste inchangée. Le département du ministère du Travail estime qu’à la fin de 1994, 95 millions de salariés étaient couverts par le régime duquel 3,5 millions de chômeurs auraient reçu une allocation entre 1987-1994. Parmi eux, 2 millions auraient retrouvé un emploi sur la période précitée.

Chômage enregistré en Chine, 1990-1999 (millions)

Chômage enregistré en Chine, 1990-1999 (millions)

45La principale difficulté, en cette période de transition est la collecte et le paiement des contributions. Par ailleurs, les mesures et modes d’applications aux soins des gouvernements locaux, génèrent des disparités régionales de couverture, de répartition et de distribution de l’assurance chômage.