Des territoires institutionnels locaux sous-dimensionnés

1En matière de décentralisation, la quête du territoire pertinent ressort comme une démarche récurrente, à la fois vaine et indispensable. Les territoires institutionnels sont nécessairement clos et déterminés, quand les territoires de gestion des problèmes publics apparaissent au contraire ouverts et indéterminés (Duran et Thoenig, 1996). Si la recherche du territoire optimal relève du rêve technocratique (Mény, 1990), l’impossibilité de faire correspondre les deux types de territoires n’a nullement dissuadé les projets, maintes fois remis sur le métier, de « rationalisation » de l’organisation territoriale (Offner, 2006). En revanche, les deux actes décentralisateurs, intervenus dans la première moitié des années 1980 (1982-1985) puis des années 2000 (2003-2004), censés être les temps forts du cycle de réforme contemporain, ont bel et bien laissé les frontières institutionnelles locales inchangées. Cela vaut autant pour les régions - qui se glissent dans les limites des régions planificatrices imaginées dans les années 1950 –, que les départements – la proposition 54 de François Mitterrand de créer un département basque fut ainsi écartée –, et les communes – les collaborateurs de Gaston Defferre reçurent l’interdiction absolue d’évoquer la question du regroupement communal.

2 Pourtant, « rien de fonctionnel ne semble pouvoir justifier l’empilement des 36 682 communes, des 16 000 structures intercommunales, des 101 départements, des 26 régions où se perd le citoyen » (Alliès, 2011, 129). Le rapport de la commission Picq, consacré à la réforme de l’État, regrettait tant le nombre excessif de niveaux que leur caractère inadapté : « Aucune des principales collectivités publiques ne paraît plus adaptée aux problèmes d’aujourd’hui : la commune est trop petite, le département trop uniforme, la région rarement à l’échelle européenne » (Picq, 1994, 23). Au nom de la nécessaire recherche d’économies, l’OCDE (2013) n’hésite plus à se faire prescriptrice de réformes territoriales, appelant ainsi l’État français à « simplifier la structure des administrations infranationales, notamment en fusionnant les plus petites des 36 700 communes et en supprimant les départements, [ce qui] engendrerait des économies d’échelle substantielles ».

Un évitement de la réforme communale

3Jusqu’à la mandature Sarkozy, la réforme territoriale s’apparentait à un processus permanent d’évitement dans lequel les velléités de transformation radicale s’achevaient toujours par l’écrasement des velléitaires, notamment en matière de rationalisation de la carte politico-administrative (Négrier, 2012). La France peinait à ajuster son armature institutionnelle et territoriale, maintenant intactes les communes, échouant à supprimer et affaiblir l’échelon intermédiaire départemental, et procédait à un renforcement limité de la région. Malgré le desserrement de l’étau centralisateur qui les avait façonnées, les « vieilles » institutions locales issues de la Révolution (communes et départements), jugées mal adaptées aux évolutions sociales et économiques, ont ainsi su résister au temps et aux critiques. Bien que le « trop grand » nombre des communes soit constitué, depuis la Révolution française, comme « problème » au sein de cercles réformateurs (Desage, 2005), qu’il ait sans cesse taraudé « les esprits, au gré des adjurations stigmatisant le maintien du morcellement communal français et son inadaptation aux réalités économiques et sociales » (Boulay, Le Bras, 2012, 144), ce problème n’a jamais pu être significativement « traité ». La réponse française au morcellement communal devait privilégier de manière quasi-exclusive la perspective coopérative, véritable « alternative douce aux fusions » (Eisenberg et Weltz, 1994, 54) susceptible de pallier les difficultés rencontrées dans le cadre communal. L’échec traumatique de la loi Marcellin du 16 juillet 1971 [1] a ainsi laissé des traces et contribué à singulariser le cas français au regard des fusions communales observées en Europe entre 1950 et 2007 : -41 % de communes en Allemagne, -42 % en Autriche et en Norvège, -75 % en Belgique, -79 % au Royaume-Uni, -80 % au Danemark [2]. Les réformes initiées plus tardivement dans pays de l’Europe du Sud ont à leur tour engendré des résultats spectaculaires – à l’image de la mise en œuvre du plan Capodistrias en Grèce lancé sur la période 1997-2001, mais ont aussi parfois « déçu » à l’image de l’Italie [3].

Élus locaux : les veto players du regroupement communal

4L’inertie singulière de l’héritage communal français représente une forme de dépendance au sentier assez largement redevable des capacités de blocage des élus locaux. « Tout projet de réforme, plus que l’expression unilatérale d’une volonté gouvernementale, est le résultat d’un compromis entre objectifs réformateurs et revendications des élus locaux et de leurs associations » (Desage, Guéranger, 2010, 21). En ce sens, les élus locaux s’apparentent à de véritables veto players, le concept désignant les acteurs, individuels ou collectifs, dont le consentement est requis pour changer le statu quo (Tsebelis, 1995 & 2002). Bien que les travaux de Tsebelis se soient focalisés sur les régimes politiques et leurs configurations [4], l’usage du concept a été repris à plus grande échelle pour appréhender la capacité de rôle de verrouillage imputable à un large ensemble d’acteurs, y compris ceux dotés d’un pouvoir de veto non institutionnalisé à l’image des partenaires sociaux (Ebbinghaus, 2010).

5 L’habileté des élus municipaux français, édiles en tête, à défendre l’armature communale s’appuie d’abord sur le registre du nombre, sachant jouer de leur poids démographique comme le rappelait François Mitterrand lui-même en 1984, en réponse au ministre de l’intérieur Pierre Joxe évoquant l’idée de nouvelles formes de coopération :

6

« [Il y a] 500 000 conseillers municipaux sans compter, ne l’oubliez pas, les 500 000 autres qui auraient voulu l’être. Soit un million de citoyens qui s’intéressent aux affaires locales. Et vous voulez réduire cela à un quarteron de professionnels ? Vous êtes fou » (Benoit et al., 1998 ,74).

7 Ces élus savent ensuite pouvoir compter sur la force de leurs représentations nationales, l’Association des maires de France (AMF) étant la plus ancienne (créée en 1907) et la plus puissante des associations locales. Organisation faîtière à côté de laquelle nous retrouvons diverses représentations communales de type catégoriel, l’AMF réunit près de 95 % des communes et maires de France. Leur influence auprès du gouvernement, dans l’écriture des projets de loi est d’autant plus importante que les Présidents, Premiers ministres et ministres sont le plus souvent d’anciens élus locaux. Enfin, une fois les textes engagés dans la discussion parlementaire, les élus savent pouvoir compter sur le formidable relais qu’autorise l’exceptionnel cumul vertical des mandats. Au 1^er janvier 2012, 63,1 % des députés et 56,6 % des sénateurs détenaient ainsi un mandat municipal [5]. Les lobbys territoriaux sont dans les murs.

Le regroupement communal : nouvelle donne

8Or, une série de textes législatifs sont depuis venus proposer une réforme par les cartes touchant aussi bien aux régions (la loi du 16 janvier 2015 abaissant leur nombre de 22 à 13 en métropole), aux périmètres intercommunaux (1 266 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au 1^er janvier 2017 contre 2 611 en 2010) qu’aux communes elles-mêmes. Un premier pas juridique a été franchi avec le vote de la loi de réforme des collectivités territoriales, dite loi RCT, en date du 16 septembre 2010. Ce texte, préparé en amont par les travaux du Comité Balladur [6], introduit un nouveau régime de regroupement avec les « communes nouvelles ». Mais c’est avant tout la loi du 16 mars 2015 améliorant le régime des communes nouvelles qui est venue relancer, de manière quelque peu inattendue, la dynamique du regroupement communal. Résultat de deux propositions d’initiative parlementaire, dont celle défendue par le député UMP et Président de l’AMF Jacques Pélissard, ce texte marque une évolution significative des élus locaux quant à l’opportunité de se regrouper.

9 La conversion des esprits illustre l’idée selon laquelle les réformes constitueraient des « réponses » de l’institution et de groupes d’acteurs en leur sein à des « chocs » ou changements exogènes caractérisant leur environnement. Il s’agit alors pour les institutions de s’adapter aux nouveaux contextes d’action, le maintien des règles existantes se révélant être une stratégie sous-optimale affaiblissant l’institution (Bezès et Le Lidec, 2010). Nous avons ainsi affaire à une activité d’apprentissage social, que Peter Hall (1993) définit comme une démarche consciente et explicite des acteurs publics d’ajustement des objectifs et des moyens d’une politique en réponse à l’expérience passée et à de nouvelles informations de manière à mieux atteindre les objectifs ultimes rendus nécessaires par la régulation d’un problème ou d’un secteur particulier. En cherchant à protéger les concours de l’État, dans un contexte de raréfaction, à conserver l’échelon de proximité que représente la commune historique, ainsi qu’à conserver une influence communale dans des enceintes communautaires élargies, une partie des élus municipaux, rangés derrière l’AMF, souhaite acquérir des ressources en vue de maintenir, voire d’améliorer, la situation de l’organisation communale. Ce qui n’est rien d’autre que la définition de l’apprentissage politique. Il y a là une forme de réponse adaptative et stratégique à une situation nouvelle. En nous appuyant sur la littérature, le matériau parlementaire et juridique (examen des débats et solutions législatives retenues avec les lois de 2010 et 2015), les discours publics, ainsi que des entretiens de recherche [7], nous souhaitons retracer le cheminement de la réforme, et davantage encore les raisons qui éclairent cette forme de conversion.

Les communes nouvelles : un nouveau cadre juridique de regroupement

11La loi RCT du 16 décembre 2010 a substitué au précédent régime de fusion issu de la loi Marcellin une procédure rénovée de regroupement, aboutissant à la création d’une commune nouvelle. Les débats parlementaires ont eu tôt fait de révéler la posture conservatrice du Sénat, procédant à un travail politique collectif de légitimation de l’ordre ancien (Boulay & Le Bras, 2012), là où l’Assemblé nationale paraissait mieux disposer à jouer le jeu du changement, à l’image du rapporteur à l’Assemblée nationale, Dominique Perben, ancien membre du comité Balladur. La controverse, arbitrée en commission mixte paritaire, portait notamment sur les conditions de création de la commune nouvelle. L’un des enjeux principaux consistait à faciliter le projet de regroupement en dépassant l’obstacle de l’unanimité comme le soulignait Dominique Perben :

12

« Il faut savoir de quoi nous parlons. Aujourd’hui, aux termes de la loi Marcellin, si les communes sont unanimes, elles peuvent fusionner. Et que se passe-t-il depuis une dizaine d’années ? Rien ! Donc, si l’on ne change pas la loi, il ne se passera toujours rien. Il y aura toujours une commune sur quinze ou seize, ou sur huit ou dix, qui, pour une raison ou une autre, exprimera son opposition, et vous ne pourrez pas passer outre. C’est ma conviction fondée sur vingt-cinq ans de vie locale » [8].

13 Dans la loi Marcellin, l’absence d’unanimité n’était pas juridiquement rédhibitoire puisque le préfet pouvait passer outre s’il obtenait l’accord du conseil général. Cette option demeurait politiquement intenable. Il pouvait également décider d’organiser un référendum local, au même titre qu’une majorité qualifiée des conseils municipaux (deux tiers représentant la moitié de la population ; la moitié représentant deux tiers de la population). Le référendum représentait alors une technique de déblocage en cas de résistance, et se trouvait encadré par l’institutionnalisation d’un double quorum d’approbation, l’un réglant le cas d’une fusion sur l’ensemble des communes [9], l’autre permettant d’éviter des fusions d’une commune particulière contre l’avis de cette même commune [10] (Prémat, 2008). Avec le régime des communes nouvelles, deux tiers des conseils municipaux des communes membres d’un même EPCI à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population, peuvent désormais décider du regroupement sans devoir obtenir un quelconque accord d’une autorité « supérieure ». Il leur faut alors en passer directement par l’organisation d’un référendum. Dans les faits, les démarches de regroupement vont continuer à privilégier l’accord unanime, dispensant les municipalités concernées de recueillir l’assentiment majoritaire de la population. Ce qui ne va pas sans susciter de fortes tensions avec une partie de la population soucieuse de ne pas être écartée de ce type de démarche. Notons que l’initiative du regroupement peut également revenir aux EPCI eux-mêmes, ou au préfet [11].

14 Une fois créée, la commune nouvelle se substitue aux anciennes communes pour toutes les délibérations et les actes, pour l’ensemble des biens, droits et obligations, ainsi que dans les syndicats dont les communes étaient membres. Par ailleurs, tous les personnels municipaux se voient rattachés à la commune nouvelle. Quant aux anciennes communes, elles deviennent communes déléguées sur décision du conseil municipal de la commune nouvelle, à la majorité des deux tiers de ses membres. Un conseil de la commune déléguée, dont les membres sont désignés parmi ceux du conseil municipal de la commune nouvelle, peut être créé dans tout ou partie des communes déléguées. En cas de mise en place de communes déléguées, chacune dispose d’un maire délégué et éventuellement d’un ou plusieurs adjoints, désignés par le conseil municipal de la commune nouvelle parmi ses membres, et d’une annexe de la mairie dans laquelle sont établis les actes d’état civil concernant les habitants de la commune déléguée. La loi de décembre 2010 veille ainsi à éviter le fiasco de la loi Marcellin de 1971 où les fusions, jugées trop brutales, avaient fait fuir les petites communes, attachées à sauvegarder la fameuse identité de proximité. Ainsi, la fusion version 2010 prévoit-elle que le maire référent de l’ancienne commune reste en place en tant que maire délégué. Ce double étagement communal prend à revers le leitmotiv simplificateur de la réforme territoriale, avec la cohabitation (au moins provisoire) de trois étages au lieu de deux.

Les communes nouvelles : un échec attendu

15La mise en œuvre des communes nouvelles a d’abord connu un échec à la fois patent et attendu. Faute d’une étude d’impact du projet de loi fixant un ordre de grandeur, sa mise en œuvre dépendait de la seule volonté des élus de s’engager dans cette démarche. Aucun dispositif comparable à la loi Marcellin, réunissant administration préfectorale et élus locaux dans le but de proposer des plans départementaux de fusion, n’est ainsi prévu. Par ailleurs, l’action orchestrée lors de la discussion parlementaire par le député UMP Jacques Pélissard, président de l’AMF, avait clairement réduit son attractivité. Alors que les politiques de regroupement en Europe se sont le plus souvent accompagnées d’incitations d’ordre économique, la loi RCT finalement votée a écarté l’incitation financière pour les communes nouvelles initialement prévue par le projet de loi. Il s’agissait d’une majoration à hauteur de 5 % de leur dotation globale de fonctionnement, véritable pivot des relations financières entre l’État et les collectivités territoriales. L’AMF, par l’entremise de son président-député, refusait que le surplus accordé aux communes nouvelles soit prélevé sur l’enveloppe, globale et fermée, attribuée à l’ensemble du bloc local (communes + intercommunalités). Elle y voyait une fâcheuse mise en concurrence des deux échelons, l’échelon communal devant être déshabillé au profit des communes nouvelles. Dominique Perben, rapporteur de la loi à l’Assemblée nationale, fustige alors l’incohérence des députés :

16

« Je pense, pour ma part, qu’il faut un peu de justice. Il est incompréhensible de s’acharner sur les petites communes qui auront volontairement décidé de se réunir, il est incompréhensible de leur refuser toute aide, toute possibilité d’avoir un tout petit peu plus d’argent, et ce alors que l’on a adopté il y a une heure, dans l’allégresse générale, l’abaissement du seuil de création des communautés urbaines qui, sur la même enveloppe normée, prennent des sommes atteignant, pour chacune d’entre elles, plusieurs millions d’euros. J’émets donc un avis défavorable à une démarche que j’ai de la peine à comprendre » [12].

17 Quelques années après sa création législative, la commune nouvelle semblait vouée à rester un objet juridique hors-sol : seulement 25 communes nouvelles étaient recensées début 2015. Mais un revirement, largement orchestrée par une AMF passant d’une hostilité initiale à un accompagnement législatif, va permettre de donner corps aux communes nouvelles.

Du veto à l’avocature : le revirement de position de l’AMF et des élus de terrain

18Lors du congrès des maires de 2013, le président de l’AMF devait confier qu’il n’était pas opposé à l’extension des communes nouvelles, avant de se muer en partisan du concept. Jacques Pélissard défendit ainsi un amendement au projet de loi de finances 2014 sur les communes nouvelles. Le 9 juillet 2014, l’AMF organisa un colloque intitulé « Communes nouvelles, l’urgence d’agir », dont les objectifs sont d’« informer les élus et échanger sur l’intérêt et les avantages attendus de la création d’une commune nouvelle, les modalités pratiques de son fonctionnement, les difficultés rencontrées ainsi que les propositions pour améliorer son régime et faciliter sa réussite ». Alors que la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi MAPTAM, est désormais derrière, l’AMF milite pour qu’un texte spécifique soit rapidement préparé, plutôt que d’attendre la prise en compte de ses demandes dans le projet de loi en préparation, la future loi Nouvelle Organisation Territoriale de la République (dite loi NOTRe) du 7 août 2015. La proposition faite par Anne-Marie Escoffier lorsqu’elle était ministre déléguée chargée de la Décentralisation (juin 2012 - mars 2014) d’intégrer les demandes de l’AMF, via un amendement, dans le projet de loi NOTRe, est ignorée. Soucieux de ne pas reporter le dispositif, et de reprendre en main le destin communal, Jacques Pélissard dépose une proposition de loi. La dimension volontariste et ascendante de la démarche est très largement mise en avant, quitte à revisiter l’histoire française des fusions et conclure au caractère autoritaire de la loi Marcellin, à l’image de celui tenu par Rollon Mouchel-Blaisot, directeur de l’AMF, à l’Institut d’études politiques de Rennes le mardi 26 janvier 2016 :

19

« La démarche des communes nouvelles est révolutionnaire et très intéressante. La loi Marcellin était une réforme top down. La grande différence avec les communes nouvelles, nouvelle formule, c’est qu’on est dans une démarche différente. Ce sont les élus locaux qui avec leur population décident de reconfigurer la carte communale. Il y a un souhait des élus de reprendre en main leur destin »   [13].

20 Françoise Gatel, sénatrice-maire de Chateaugiron, et vice-président de l’AMF, voit dans l’initiative et le volontarisme du terrain la condition du succès :

21

« Sauf que la grosse différence avec avant, c’est « qui décide de faire une commune nouvelle ? ». Ce sont les élus locaux. Personne ne leur impose ça. Personne ne leur impose ça. Et pourquoi ça va marcher ? Parce que personne ne leur impose ça » [14].

22 Jacques Pélissard évoque une « réforme territoriale issue du terrain local » quand son successeur à la présidence de l’AMF, François Baroin, s’enthousiasme : « C’est la liberté, c’est l’initiative, c’est un acte volontaire ». Ce volontarisme revendiqué participe d’une stratégie de réaffirmation de l’AMF face à une alliance pro-intercommunalité nouée entre l’État (Direction générale des collectivités territoriales –DGCL, Commissariat général à l’égalité des territoires – CGET) et l’Assemblée des communes de France (AdCF). L’initiative de l’AMF et de son président-député reçoit un précieux soutien politique avec le dépôt d’une seconde proposition de loi portée par la députée socialiste du Puy-de-Dôme, Christine Pirès-Beaune. Si la gauche gouvernementale ne faisait pas du regroupement communal une priorité, la gauche parlementaire, elle, ne souhaitait pas laisser à la droite le monopole de la promotion des regroupements [15]. Ainsi, le groupe socialiste, dans sa totalité, plus une quinzaine de députés appartenant à d’autres groupes politiques, déposent une proposition de loi. Sa forte proximité avec la proposition Pélissard explique que les deux textes soient rapidement fusionnés. Leur seul vrai point de désaccord porte sur le rattachement des communes nouvelles aux EPCI. La proposition Pélissard renvoie la question à la rédaction des futurs schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), en 2020, imaginant dans certains cas un scénario de substitution : là où les communes nouvelles correspondent au périmètre de l’EPCI existant, il n’y aurait pas lieu qu’elles adhèrent obligatoirement à un nouvel EPCI. La proposition Pirès-Beaune défend au contraire l’appartenance automatique de toute commune nouvelle à une structure intercommunale à fiscalité propre dans un délai de vingt-quatre mois, de manière à ne pas contrevenir à la communautarisation du territoire. En réalité, le rattachement avait déjà été négocié en amont avec l’AMF qui avait accepté et compris « que c’était le point dur du gouvernement » [16]. C’est donc sans surprise que la loi promulguée le 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle acte l’obligation de rattachement dans un délai de 24 mois.

23 Si la loi a su dégager un relatif consensus politique et transpartisan, à quelques exceptions près [17], les parlementaires ne cachent pas leur scepticisme à l’endroit de son impact. Son inscription à l’ordre du jour parlementaire et le vote de la loi furent en réalité acquis de haute lutte tant l’initiative ne figurait pas dans les priorités gouvernementales. À titre personnel, la ministre de la Réforme de l’État, de la décentralisation et de la fonction publique, Marylise Lebranchu, redoute que la commune nouvelle soit une « machine de guerre contre l’interco » [18]. Ce qui ne l’empêche pas d’afficher son soutien à l’initiative lors des débats parlementaires, les points de désaccord se résumant à l’application de la loi littoral aux communes nouvelles [19]. L’exécutif avait compris qu’à partir du moment où les deux propositions de loi – Pélissard et Pirès-Beaune – avaient fusionné, il valait mieux autoriser la réforme, l’accompagner sans grand enthousiasme, que d’être battu. Par ailleurs, donner son imprimatur à l’initiative de l’AMF permettait au gouvernement d’atténuer la vision d’une série de textes législatifs imposées par le haut, valorisant une approche plus bottom-up de la réforme territoriale. En tout état de cause, à partir du moment où l’AMF estime désormais qu’il est bon de regrouper, cela suffit à redéfinir sur le terrain l’intérêt communal pour le regroupement. Mais comment comprendre ce (ré)enchantement relatif des élus communaux ?

Se regrouper sans disparaître : la préservation des entités communales historiques

29La première vertu du regroupement, aux yeux des élus locaux, est de faire une plus large place que par le passé aux anciennes communes ainsi qu’au personnel politique municipal. Ce que la loi RCT de 2010 permettait déjà, et que la loi de 2015 accentue. Prenons l’exemple de la composition du conseil municipal. Alors que la loi RCT prévoyait précédemment un nombre maximum de conseillers municipaux porté à 69, répartis à la proportionnelle et au plus fort reste, la loi du 16 mars 2015 prévoit la possibilité de faire siéger l’ensemble des conseils municipaux (délibération à l’unanimité avant création) jusqu’aux prochaines élections municipales de 2020. Par la suite, le conseil municipal de la commune nouvelle entrera dans le droit commun, tout en se voyant composé à titre dérogatoire d’un nombre de membres égal au nombre prévu pour une commune appartenant à la strate démographique supérieure.

30 Pour le reste, la place faite aux anciennes communes trouve une traduction dans ce que la loi RCT du 16 décembre 2010 permettait déjà : des communes déléguées (sauf si le conseil municipal y renonce dans les six premiers mois de son existence), disposant de droit d’une mairie annexe (état-civil, mariages). Notons en revanche que ces communes déléguées, contrairement à la loi Marcellin, ne pourront pas former des sections électorales. Ce qui oblige à davantage d’intégration politique dans la préparation des listes et des projets lors des élections municipales. Par ailleurs, le maire délégué, maire de la commune historique jusqu’en 2020, désigné par le conseil municipal ensuite, dispose de prérogatives plus étendues que pour les anciens maires associés. Officier d’état-civil et de police judiciaire (comme le maire de la commune nouvelle), il peut bénéficier de délégations de la part du maire de la commune nouvelle identiques à celles accordées aux adjoints, à la différence qu’elles sont territorialisées (compétence pour prendre et signer des décisions en matière d’urbanisme). Il dispose par ailleurs d’un pouvoir consultatif (avis sur les autorisations d’urbanisme, les permissions de voirie, les projets d’acquisition...). Enfin, la plupart des dispositions relatives aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon sont applicables aux communes déléguées : conseils de quartier, comités d’initiative et de consultation des associations (CICA), caisses des écoles…

Se regrouper pour ne pas disparaître : une réponse aux intercommunalités de très grande taille

31Outre le ménagement des communes historiques, la dynamique de regroupement répond à l’agrandissement continu des périmètres intercommunaux de coopération. Ce qui rejoint partiellement l’idée de « déplacement » (displacement) mise en exergue par Streeck et Thelen (2005) dans leur modèle de changement graduel transformateur. Ce mode de changement survient lorsque l’émergence et la diffusion de nouvelles institutions remettent en cause les formes organisationnelles existantes, qui allaient de soi jusque-là. Les arrangements traditionnels sont progressivement discrédités et mis de côté, tandis que les nouvelles institutions sont actionnées et développées. L’analogie n’est ici que relative au sens où le développement des communes nouvelles ne réagit pas tant à une institution nouvelle qu’aux transformations des institutions intercommunales existantes. Par ailleurs, la mise en cause des organisations communales n’affecte en réalité qu’une partie très minoritaire des municipalités françaises, le discrédit étant donc limité.

32 L’agrandissement des périmètres intercommunaux a d’abord été le fait de la loi RCT du 16 décembre 2010. Elle programme une couverture complète de l’espace français par des intercommunalités [29], la coopération intercommunale cessant de fonctionner sur le registre de la libre association, tout en portant le projet d’agrandir les mailles du filet intercommunal français, régulièrement dénoncées pour leur caractère peu pertinent, artificiel et sous-dimensionné (trop peu de communes, des espaces trop limités, une population insuffisante). Ce sous-dimensionnement concerne aussi bien les espaces à dominante rurale que les zones urbanisés, souvent structurées en « une communauté centrale entourée d’une marqueterie de communautés périphériques (Boino, 2009). Pour ce faire, les commissions départementales et de coopération intercommunale (CDCI) et les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), apparus dans la loi ATR de 1992, furent réactivés. Alors que les magistrats de la Cour des comptes (2005) avaient déploré l’insuffisance du pilotage par l’administration préfectorale en matière de carte intercommunale (Cour des comptes, 2005, 40-41), les préfets étant le plus souvent les greffiers des desiderata locaux, l’État affiche désormais sa volonté d’asseoir sa vision, plutôt que de « faire confiance aux élus locaux, à l’« intelligence territoriale » » (Charles, 2013, 33). De fait, la modification substantielle de la carte intercommunale, initiée par la mise en œuvre de la loi RCT du 16 décembre 2010, puis amplifiée par celle de la loi NOTRe, engendre une baisse spectaculaire du nombre d’EPCI, et leur agrandissement corollaire (voir graphique).

Graphique n° 1 : Nombre d’établissements intercommunaux à fiscalité propre (au 1^er janvier 2017)

Graphique n° 1 : Nombre d’établissements intercommunaux à fiscalité propre (au 1^er janvier 2017)

33 Alors que cette dernière fixe à 15 000 habitants le seuil démographique minimal des intercommunalités - les nombreuses exceptions témoignant du scepticisme des parlementaires quant à la pertinence même d’un seuil -, la mise en œuvre révèle des transformations inégalement importantes selon les départements (voir carte ci-dessous). 

Graphique n° 2 : Intensité des regroupements intercommunaux par département

Baisse du nombre d’EPCI (projets SDCI, 2015) 0 % Entre – 50 et – 69 % Entre 1 et – 24 % 70 % et plus Entre – 25 à – 49 % Non renseigné

Graphique n° 2 : Intensité des regroupements intercommunaux par département

34 La comparaison de deux départements limitrophes bretons souligne les différences marquées en matière de fusion d’EPCI : là où le SDCI se réduit à une forme d’ajustement aux nouveaux seuils législatifs dans le Finistère (baisse de 26 à 21 intercommunalités), celui des Côtes d’Armor fait passer le nombre d’intercommunalités de 30 à 8. Ici, le préfet met en avant l’adhésion de la CDCI à sa stratégie anticipative : « J’ai posé une confiance à la CDCI que j’ai réunie fin 2015. Souhaitez-vous élaborer un schéma pour le long terme ? Ou préférez-vous qu’on se revoie dans quatre ans pour le faire de nouveau évoluer. Et tout le monde a répondu le long terme » [30]. Son offensive se fait en réalité avec le consentement de « grands » élus locaux, rejoignant la figure préfectorale du greffier. En tout état de cause, l’augmentation tendancielle de la taille des EPCI, plus ou moins forte selon les départements, suscite des craintes chez nombre d’élus locaux, particulièrement en milieu rural. Ils redoutent une dilution progressive de leur commune au sein de vastes ensembles communautaires, de sorte qu’ils ne puissent plus peser isolément, et ainsi représenter efficacement leur territoire. Les répondants au 5^e Baromètre du Courrier des maires plaçaient la réponse « Principalement pour peser davantage au sein de l’intercommunalité » en deuxième position, devant le maintien des dotations. Si le réflexe de survie est observé pour les petites communes rurales [31], la volonté de peser dans les enceintes institutionnelles n’est pas absente de configurations très urbaines, à l’image des villes franciliennes de Boulogne-Billancourt et d’Issy-les-Moulineaux. Indépendamment du contexte politique favorable au regroupement - en raison de la proximité entre le maire historique d’Issy André Santini (UDI) et son ancien chef de cabinet (années 1980), et désormais premier magistrat de Boulogne, Pierre-Christophe Baguet (LR) – l’objectif affiché du regroupement est d’intégrer le top 15 des villes françaises, de manière à peser en termes démographiques et budgétaires face à la nouvelle Métropole du Grand Paris :

35

« Avec l’avènement de la métropole du Grand Paris, les communes de la région parisienne cherchent leur place. Afin de peser dans le nouveau paysage, Boulogne-Billancourt, seconde ville d’Île-de-France et sa voisine, Issy-les-Moulineaux ont décidé de se marier. Ainsi unies, elles pourraient faire partie du top 15 des villes françaises avec 183 000 habitants et plus de 375 millions d’euros de budget » [32].

36 Si les élus municipaux paraissent porter des projets de regroupement de manière à maintenir une influence communale, leurs stratégies peuvent se révéler fonctionnelles en termes de gouvernance des intercommunalités. Les regroupements peuvent représenter un moyen opportun de conserver un nombre raisonnable de communes membres, dans un contexte d’élargissement des EPCI. De manière emblématique, le Président de l’AdcF, Charles-Éric Lemaignen, évoquait la faisabilité d’un EPCI à l’échelle du Pays basque à la condition de diviser par trois le nombre de communes concernées [33].

37 Cette conversion vis-à-vis de la perspective du regroupement offre un spectacle paradoxal. Longtemps, le désintérêt de la plupart des maires pour la formule fusionnelle reposait sur l’idée que la coopération intercommunale se suffisait à elle-même et rendait les regroupements dispensables. Désormais, l’intégration intercommunale atteint un niveau tel qu’elle paraît œuvrer en faveur des regroupements. La commune nouvelle joue le cas échéant un rôle d’amortisseur face aux mouvements intercommunaux, et peut même renforcer l’échelon de proximité avec une remunicipalisation de certaines compétences.

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39 L’intérêt nouveau pour les regroupements de communes prend place dans le contexte d’un certain désenchantement des maires vis-à-vis de l’intercommunalité, même si cette dernière apparaît à beaucoup inéluctable [34]. Six mois après le vote de la loi de mars 2015, 22 % des élus interrogés dans le cadre du 5^e baromètre du Courrier des maires répondaient envisager de fusionner avec une autre commune, et même 26 % pour la tranche 5 000-20 000 habitants. Un chiffre qu’il convient de comparer aux 2 à 3 % de communes françaises ayant entrepris une fusion au cours des quatre décennies passées. Cette conversion progressive des esprits se traduit-elle en actes ? Si peu de personnes croyaient que ce mouvement deviendrait un succès, les chiffres attestent d’une montée en puissance significative au regard des quatre décennies de statu quo. Alors que 25 communes nouvelles seulement étaient recensées en France au 1^er janvier 2015, l’AMF avançait début mars 2017 le chiffre de 542 communes nouvelles regroupant 1 830 communes et près d’1,8 million d’habitants. La satisfaction de l’AMF est si forte, revendiquant l’expression « révolution territoriale » que l’une de ses vice-présidentes va jusqu’à évoquer un débordement de la loi NOTRe :

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« C’est quand même génial la commune nouvelle, moi je trouve que c’est une invention d’une modernité absolue, c’est une force que je trouve assez inouïe. Et j’ai appelé cela la «révolution silencieuse». Je pense qu’il y en a eu trois cents. Là il y en a quatre cents en cours. Mais vous allez voir, c’est un mouvement de fond que personne n’a vu venir. Moi j’ai dit, et j’avais fait rire tout le monde, parce que je suis allé à un colloque, et j’ai dit «on a doublé par la gauche la loi NOTRe» » [35].

41 L’enthousiasme est-il excessif ? Probablement oui, si nous considérons que la perspective du regroupement ne concerne encore qu’une petite minorité de communes. Mais derrière les chiffres nationaux, il convient d’apercevoir une France à plusieurs vitesses. Certains territoires demeurent vierges de toute initiative (façade méditerranéenne, région francilienne), quand un département comme le Maine-et-Loire a vu son nombre de communes passer de 363, fin 2012, à 250 au 1^er janvier 2016 (soit une baisse de 31 %). Par ailleurs, les premiers mouvements significatifs de regroupements observés en 2015 se déploient au sein d’une France principalement rurale, même si certaines agglomérations urbaines ont mis la question à l’agenda (exemple de Saint-Brieuc) ou sont passés à l’acte (communes nouvelles de Cherbourg-en-Cotentin - 81 644 habitants – ou d’Annecy – 122 000 habitants –). Le pari est désormais fait de la survenue d’un isomorphisme institutionnel, soit un processus qui force une unité d’une population à ressembler aux autres unités qui sont confrontées aux mêmes conditions environnementales (Di Maggio & Powell, 1983). Cette diffusion emprunte aussi bien le registre d’un isomorphisme de type normatif – au sens où la commune nouvelle se voit portée à l’intérieur de la communauté professionnelle – que d’un type mimétique - tendance des organisations à imiter ce qui est considéré comme une « bonne » pratique.

42 Avec les communes nouvelles, nous sommes passés en quelques années d’un discours alarmiste sur la disparition programmée des communes à l’idée inverse : le regroupement serait le moyen privilégié de préserver la commune. Mais quand une ancienne intercommunalité devient une commune nouvelle, ne sommes-nous pas en présence d’une victoire purement symbolique indexée aux mots davantage qu’aux faits ? Il y a chez l’AMF la volonté inédite de produire de plus en plus de communes nouvelles, quitte à sacrifier les petites communes – ce qu’elle n’aurait jamais accepté avant -, et à préserver de manière quelque peu fétichiste le mot même de « commune ». Derrière le paravent sémantique, la réussite d’un terme et les postures satisfaites, c’est l’essence même de la commune qui semble disparaître.