Une procédure spécifique de contrôle ?

4Une traduction courante d’accountability est responsabilisation ; c’est le fait d’être tenu de rendre des comptes, d’accepter la responsabilité de ce qui a été fait et de l’exposer de façon sincère et complète [2]. Voilà qui n’est pas d’une grande originalité. La doctrine se trouve devant une alternative simple. Soit elle considère que la reddition des comptes n’est qu’une expression générique qui désigne des pratiques de contrôle présentes dans tous les types d’organisations, portant sur des objets divers, selon des modalités et avec des effets variés, ce qui en fait un ensemble très hétéroclite. Cette interprétation semble avoir prévalu en France où des formules anciennes ont été redécouvertes [3] à l’occasion des débats ouverts par la vogue des exigences d’accountability. Soit la doctrine se veut plus rigoureuse et précise en considérant que la reddition des comptes est une procédure qui, en raison de ses finalités et modalités particulières, a un sens et des effets propres dans les systèmes aussi bien politiques que de gestion privée ou publique. Comme elle s’est beaucoup développée dans le secteur privé, cela conduit à y voir volontiers une manifestation de la nouvelle gestion publique, supposée trouver son inspiration moderniste dans les entreprises, alors même qu’une reddition des comptes formelle a prospéré d’abord dans la sphère administrative, militaire et politique. Elle est, de même, associée à la bonne gouvernance, en ce qu’elle vise à rehausser la déontologie du gestionnaire et à l’inciter à une meilleure efficacité.

5Cette seconde option peut encore être précisée en décidant que la seule signification spécifique et utile est celle du monde anglo-saxon qui exprime une conception formalisée des rapports sociaux : être en situation de présenter les comptes ou toute autre information selon une méthodologie et des formes prescrites, afin de les comparer à des standards établis dans ce but. Ce peuvent être des comptes économiques ou financiers, mais aussi le règlement d’un diplôme universitaire, la solidité d’une banque, un processus de fabrication, un nouveau médicament ou tout autre produit. En conséquence, ce qui est accountable peut faire l’objet d’une certification ou d’une accréditation attestant cette conformité aux standards, ce qui garantit un certain niveau de qualité et assure une transparence sur les caractéristiques de l’objet, aisément comparable à d’autres. Cette méthode est directement applicable à de nombreux domaines d’action publique : comptabilité, établissements d’enseignement ou de soins, distribution d’eau, etc. L’important tient donc dans l’existence de règles et standards qui disent ce qui est bon dans une matière. Leur auteur, de même que l’organisme d’accréditation ou de certification, en tirent un pouvoir considérable, exercé avec des garanties inégales.

6Cette conception normative est-elle transposable de manière générale aux politiques et gestions publiques ? C’est dans l’air du temps, porté par les doctrines relatives à l’évaluation systématique des politiques publiques. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a prévu une évaluation continue des programmes budgétaires et imposé la certification des comptes de l’État. Les « bureaux budgétaires » indépendants, mis en place dans certains États et recommandés par l’OCDE, la création d’un Haut Conseil des finances publiques en France, les normes et instruments de contrôle relatifs à la discipline budgétaire dans l’UE, sont d’évidentes manifestations de ces idées. La nouveauté ne réside pas dans la multiplication des règles, procédures et autorités de surveillance, mais dans la fonction qu’on leur assigne. Les vastes organismes publics ou privés ont rendu inopérants les contrôles directs des clients, usagers, citoyens et même de leurs représentants. Ainsi la démocratie du marché, comme la démocratie politique, ne fonctionne plus correctement et des corrections sont recherchées dans le renforcement de contrôles professionnels, appropriés aux caractères de ces puissantes technostructures, en espérant rétablir ainsi un certain équilibre des informations et des pouvoirs. Pour les entreprises, comme pour les administrations, les listes d’objets devant être exposés ont donc été rallongées et les modalités de leur présentation ont été perfectionnées.

7 En outre, les sociétés ouvertes et complexes ont besoin d’informations partagées qui donnent des images utilisables par de multiples acteurs, notamment ceux en charge des fonctions de direction. Le raffinement des instruments de production, de traitement et de communication a suscité un immense marché pour la diffusion des données financières et statistiques, de data sur tout. Leur étalage sur la place publique, au nom de la transparence, est prôné comme une vertu majeure. Les dirigeants des institutions publiques ou des entreprises sont donc tous tenus, à des titres divers, de rendre des comptes. Il en résulte une course à la demande de rapports de la part des dirigeants eux-mêmes, des instances de contrôle, des médias, des groupes d’intérêts, de l’opinion, qui est transcrite en obligations juridiques jusqu’à provoquer une surproduction où trop d’information tue le signifiant [4]. Les coûts de ces systèmes [5], comparés aux bénéfices résultant de leur utilisation effective, mériteraient une étude en soi, car ces progrès, qui ne sont pas critiquables, s’arrêtent souvent à mi-chemin.

Obligation d’information et engagement de responsabilité ?

8La finalité de la reddition des comptes n’est pas non plus fermement établie : système d’information ou régime de responsabilité ? Qu’est-ce qui prime dans sa conception et son fonctionnement réel ? Les nombreux modèles existant offrent des dosages variés. D’un côté, l’accent a été mis sur l’objet présenté pour améliorer l’étendue, la pertinence et la sincérité des informations fournies. Il est rendu compte de… par un exposé complet et méthodique de ce qui s’est passé pour satisfaire le besoin de transparence. Cela est utile et complète d’autres formes dans les relations avec les autorités publiques : accès aux documents administratifs, motivation des décisions, principe du contradictoire, études d’impact, etc. D’un autre côté, l’insistance est mise sur la responsabilisation de la personne entendue. Rendre des comptes à…, suppose que le destinataire de l’information pourra réagir. C’est vraisemblablement ainsi que l’article 15 de la Déclaration de 1789 devrait être interprété. En tout cas, il ne devrait pas l’être comme demandant une sophistication toujours plus poussée des comptes publics. La doctrine de l’accountability ferait faire de grands progrès à la bonne gouvernance si elle pouvait contribuer à une conception de la responsabilité spécifique du gestionnaire et du dirigeant. En effet, ces personnes sont rarement seules responsables des résultats qu’elles soumettent ; l’actuel ministre de l’économie, qui émet les emprunts d’État, n’a pas créé la dette et le gouvernement en fonction n’est pas la cause de son volume. Une responsabilité-sanction est ici inappropriée, souvent même néfaste, parce qu’elle pousse à la dissimulation, au refus du risque, à l’excès de formalisme, à la démotivation et à la volatilité des équipes. La suite positive d’une responsabilité assumée devrait être l’engagement à améliorer les résultats, même si les décisions à prendre pour cela heurtent les traditions, des règles ou des doctrines en vigueur. Au prochain audit, le dirigeant sera sommé de montrer ce qui a été changé et les effets obtenus. Réparer et corriger les erreurs, voilà l’essentiel en gestion par les objectifs, dont la réussite se mesure sur la durée grâce à un cycle continu de réformes fondées sur des données méticuleusement analysées.

9L’évolution des systèmes budgétaires s’inspire explicitement d’une telle approche. L’information budgétaire et comptable (nomenclatures, concepts) a été remarquablement enrichie et sécurisée par les rôles que jouent la certification des comptes et le Haut conseil des finances publiques. La budgétisation par programmes facilite la gestion prévisionnelle et permet des évaluations systématiques destinées à les perfectionner. C’est le modèle LOLF aussi bien que celui, sur un registre un peu différent, du Pacte européen de stabilité. Dans les deux cas les efforts sur les aspects formels et procéduriers des systèmes d’information ne se sont cependant qu’imparfaitement accompagnés d’une rationalisation des processus de décision et de mise en jeu de la responsabilité. Combien de dirigeants publics cherchent-ils à utiliser le surcroît d’information disponible en vue d’améliorer l’état des finances et du patrimoine des personnes publiques ? Ils ne se sont pas engagés sur ces objectifs et ne se sentent ni investis, ni jugés sur eux par les électeurs. En France, la responsabilité professionnelle du producteur d’informations – le comptable – est en voie d’atténuation. Les sanctions trop sévères prévues dans la version initiale du pacte de stabilité étaient vouées à ne pas pouvoir fonctionner, alors même que la Commission européenne a accepté, en amont, dans la phase préventive, des programmes de stabilité notoirement enjolivés. Plus fondamentalement, cela n’a guère contribué à renforcer la responsabilité des auteurs des situations ainsi décrites, le décideur politique, le fonctionnaire ordonnateur ou le dirigeant d’entreprise. Dans la conception d’origine de la LOLF, la discussion de la loi de règlement et l’examen des rapports annuels de performance qui y sont annexés devaient être un chaînon décisif du cercle vertueux. Or cela ne fonctionne pas, pour des raisons politiques prévisibles et compréhensibles.

10 En définitive, de grands et coûteux changements dans les méthodes n’ont rehaussé sensiblement ni la qualité des services rendus à la population, ni celle de la gestion publique, ni diminué le poids des impositions. Faut-il s’étonner du désenchantement des citoyens qui fait prospérer partout les mouvements antisystème ?

Le mandataire, une reddition des comptes naturelle

13Tout mandataire doit rendre compte de l’exercice de sa fonction auprès du mandant, selon une logique inhérente à ce contrat. Aux termes de l’article 1984 du code civil, « le mandat ou procuration est un acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom ». La loi est peu formaliste et exige essentiellement l’acceptation du mandataire, qui peut être tacite. S’agissant de ses pouvoirs, « le mandataire ne peut rien faire au-delà de ce qui est porté dans son mandat » (art. 1989). Celui-ci définit de façon nécessairement limitative ce que doit faire le mandataire ; rien n’interdit cependant des mandats larges. Le code civil est surtout disert sur les responsabilités du mandataire, auxquelles il consacre un chapitre spécial. Le mandataire est tenu d’accomplir le mandat tant qu’il en demeure chargé et il répond des dommages-intérêts qui pourraient résulter de son inexécution (art. 1991). « Tout mandataire est tenu de rendre compte de sa gestion, et de faire raison au mandant de tout ce qu’il a reçu en vertu de sa procuration … » (art. 2002). Le mandat définit à la fois l’action à faire, la personne qui doit la faire, l’obligation qu’elle a de s’en expliquer et auprès de qui elle devra le faire. Cette conception est reprise en droit constitutionnel sous la dénomination de « mandat impératif », à la charge de certains élus ou des délégués dans les institutions fédérales, avec pour conséquence d’exiger une stricte reddition des comptes.

Le représentant et les paradoxes de la démocratie

14Le gouvernant moderne – dans la sphère publique comme dans les entreprises – agit en tant que représentant d’autres personnes (citoyens, propriétaires, actionnaires) et d’autres intérêts que les siens. Cette notion pivot de la démocratie, simple à comprendre, apparaît pétrie de contradictions dès lors qu’on s’écarte de l’idée de mandat.

15Par tradition notre droit réprouve le mandat impératif [6] et un mandat non impératif est un oxymore ! Le représentant n’est ni un mandataire, ni un délégué, malgré les usages de vocabulaire (mandat électoral, cumul des mandats,.). Il exerce une fonction dont les termes sont définis par un statut et non en vertu d’une convention passée avec un ou des mandants. Le représentant doit sa fonction à une minorité de la population qui a voté pour lui, pour des raisons variées, mais aucune obligation ne le lie en droit à ses électeurs. Carré de Malberg (1985, 221) posait la question : « De qui les représentants exercent-ils le pouvoir [dès qu’on tient] pour acquis que, dans le droit actuel, la puissance exercée par le corps des députés ne lui vient pas des citoyens ? ». La réponse est connue : « non seulement les députés ne sont pas les représentants du collège qui les a désignés, mais encore ils ne sont pas, à proprement parler les députés ou les élus de ce collège : ils sont les députés et les élus de la nation tout entière » (ibid, 222, note 19). Cette théorie du « mandat représentatif », expression consacrée mais discutable, est transposée aux autres élus politiques [7]. L’élection est une formalité de désignation d’une personne ou d’un groupe (liste), sans exigence ni promesse de faire ou de ne pas faire. Une fois désigné, l’élu représente l’ensemble de la communauté politique concernée et est censé agir au mieux pour son bien commun en tant qu’organe de la personne publique. Il prend la place des citoyens et hérite de leur pouvoir en plein exercice ce qui s’est traduit par la théorie de la « souveraineté » du parlement, aujourd’hui dépassée mais qui n’est remplacée par aucune autre.

16 Ces fictions, qui ont nourri les débats sur le contrat social et les fondements de la démocratie, aboutissent à deux conclusions décevantes. D’une part, l’élu politique n’est le représentant d’aucune personne réelle, puisqu’on refuse qu’il soit celui de ses électeurs et que les autres ne le reconnaissent pas comme le leur. D’autre part, aucune procédure formelle de reddition des comptes et de responsabilité politique ne peut être organisée puisqu’on ne sait pas sur quoi l’élu est engagé et donc sur quoi il doit être jugé. Ce dernier constat vaut pour le Président de la République assuré d’une « irresponsabilité politique », pour les parlementaires, pourtant représentants par excellence, mais aussi pour les centaines de milliers de conseillers territoriaux. La réponse convenue consiste à dire que cela se règle en fin de mandat, lors de la demande de réélection. Mais un élu peut ne pas se représenter ou se présenter dans une autre circonscription. De toute manière, une campagne électorale n’a pas grand-chose à voir avec une reddition des comptes. Les réélections se jouent très peu sur des bilans, entendus comme des résultats avérés, même lorsqu’ils sont discutés. Un parlementaire sera davantage sommé de rendre compte de l’action du gouvernement qu’il a soutenu que de sa propre activité. Au surplus, pour les élections par listes (régionales, municipales, européennes), les candidats pris individuellement ne sont guère exposés à des questions concernant leur rôle propre. Lorsque les bases doctrinales d’un système politique ne résistent pas à l’examen de son fonctionnement réel, cette artificialité le rend fragile, voire le délégitime. La crise des démocraties prospère sur ces contradictions des institutions représentatives. Multiplier les formes de reddition des comptes est une réponse, de même que les tentatives d’y introduire des doses de démocratie directe, notamment par le référendum.

L’agent, naturellement au rapport

17 Agents ou employés sont placés dans une structure hiérarchique qui est destinée à garantir la bonne réalisation de certaines missions. Ils ont une obligation de résultat qui est surveillée en permanence par des supérieurs d’autant plus intéressés à la qualité de la production qu’ils en seront également tenus pour responsables. L’agent est donc constamment sommé de montrer des résultats dans le cours de son activité à des personnes qui sont placées au-dessus de lui dans l’organisation du service, même si elles n’ont pas la plénitude du pouvoir hiérarchique, cas d’un simple chef de service. Il entre dans la nature même des compétences du supérieur hiérarchique de pouvoir demander à ses subordonnés toute information sur leur activité, de manière ponctuelle ou systématique. Un rapport avec le supérieur hiérarchique, au sens strict du droit administratif (ministre, président, maire), est rare pour la très grande majorité des agents. Et celui qui informe ses supérieurs de l’avancement des opérations n’est pas dans une logique de reddition des comptes. Les relations de travail suivent des mécanismes largement informels et sont très dépendantes de la personnalité des acteurs. Les redditions de comptes supposent un certain formalisme. Dans les grosses structures, ministère, région, département, communauté urbaine, la stratification hiérarchique est à la fois compliquée et peu formalisée en droit, se résumant souvent à un simple organigramme, quand il existe. Dans le cadre du contrôle de gestion des rapports périodiques peuvent être exigés, mais ils concernent l’activité du service et non celle des personnes. Il ne semble ni pertinent, ni utile de vouloir faire entrer ces relations qui se déroulent au sein d’une organisation dans la reddition des comptes, car leur diversité enlèverait toute signification à l’expression. Une formalisation à l’occasion de dialogues de gestion ou d’entretiens annuels avec les chefs de services ne devient pas pour autant une reddition de comptes.

18Certains agents ont des fonctions qui demandent des contrôles périodiques approfondis, notamment ceux qui manient des fonds : caissiers, trésoriers, comptables ; ce peut être fait par des inspections internes à l’administration en cause, qui sont une projection du supérieur hiérarchique, mais ce peut aussi être le fait d’institutions extérieures (Cour et Chambres régionales des comptes). Dans un ministère, le responsable de programme rend compte de son exécution, notamment par les rapports annuels de performance, mais ce n’est pas dans un cadre hiérarchique, ce qui est peut-être regrettable car ce serait plus sérieusement discuté que ce ne l’est par les parlementaires, destinataires formels.

Le dirigeant et ses multiples obligations de reddition des comptes

19Le dirigeant d’une organisation occupe cette fonction en vertu des règles qui gouvernent l’institution. Elles définissent les modalités d’accès à la fonction, l’exercice de celle-ci et les obligations qui s’y attachent. L’existence de contrôles et de mises en jeu de la responsabilité est fréquente, au gré des statuts. Le dirigeant politique peut avoir été élu au suffrage universel, mais le plus souvent sa désignation se fait au second degré, par des assemblées représentatives (conseil municipal ou départemental, conseil d’administration, investiture par une assemblée). Dans tous les cas, la fonction de dirigeant est nettement détachée et distincte de celle de représentant et revêt un aspect propre où prédomine la qualité d’organe d’une personne morale avec ses intérêts propres, différents de ceux des citoyens. Le dirigeant, responsable du fonctionnement d’un appareil de gestion, comme par exemple le membre d’un exécutif (national, local, fonctionnel), est, dans les faits, astreint aux obligations d’information les plus denses et fréquentes, à destination d’organes internes à la personne morale concernée ou à destination de tiers, parce qu’il est aussi la personne qui assume le plus de pouvoirs et de responsabilités, bien davantage que le simple représentant.

Les deux types de « comptes à rendre »

21On peut distinguer deux types de situations qui renvoient à des procédures et à des réalités politiques très différentes. D’une part, certains dirigeants peuvent, à tout moment ou dans des circonstances particulières, être interpellés sur leur action afin d’en expliquer le déroulement et les résultats. D’autre part, des comptes rendus périodiques doivent être faits sur des objets précis et dans des formes préétablies.

Faut-il des comptes de référence ?

28A quoi servirait-il de soumettre des comptes si ceux-ci ne sont pas analysés et évalués? Cela supprimerait tout le versant responsabilité de la procédure, et un jugement de valeur est aussi particulièrement important si l’on veut demander au responsable d’améliorer à l’avenir ses résultats. Cela suppose que l’on ait quelque référence du bien ou du bon. Nous voilà en face du problème majeur des systèmes politiques : qu’attend-on des gouvernants ? Sur quoi les jugera-t-on ?

29La doctrine démocratique montre ici ses faiblesses. La référence incontestable est la volonté du peuple. Mais n’oublions pas le pessimisme des philosophes sur ce sujet, tout au long des siècles. Dans Les suppliantes, Euripide fait déclamer que « la masse … gouverne mal ses propres pensées ». Pour Diderot, « la multitude est ignorante et hébétée ». Rousseau affirmait que si le peuple veut toujours le bien, « de lui-même il ne le voit pas toujours ». Hegel a montré que le peuple ne peut tout simplement pas savoir ce qu’il veut. Comment pourrait-il l’exprimer et où en trouverait-on la formulation non déformée ? Les sondages peuvent difficilement en tenir lieu. Le programme politique des candidats élus peut-il valoir substitut en considérant que le peuple veut ce que propose la personne choisie par une majorité de votants ? Or, d’une part, notre doctrine politique récuse la théorie du mandat et, d’autre part, les programmes jouent un faible rôle dans les résultats des élections. De surcroît, comme Hegel le voyait déjà, les demandes les plus clairement et efficacement poussées en avant viennent de minorités et de groupes organisés, souvent contre l’intérêt et le souhait du plus grand nombre. On a pu parler d’une dictature ou de la mosaïque des minorités. Le marketing politique pratique méthodiquement la segmentation de l’électorat, avec des promesses ciblées, car les élections se jouent partout à la marge et c’est souvent le basculement d’un petit groupe qui fait la majorité.

30 Dès lors que le représentant élu n’est pas en présence d’une expression de la volonté du peuple et qu’on ne sait pas définir le contenu de l’intérêt général par les mécanismes de la politique, faut-il en confier la détermination à des sages, aux philosophes gouvernants de Platon ou aux ingénieurs de Saint Simon ? Les experts diront ce qu’est le bon niveau de dette, de déficit, de croissance, d’inflation… Ils définiront les méthodes pour y arriver et sauront le mieux juger les résultats. La fin du politique et la mise en place de gouvernements de « sachants » est une tentation des temps de crise. La vogue de l’accountability y participe manifestement. Son approche technique et factuelle rassure et permet de mesurer ce qui est atteint et ce qui ne l’est pas.

31 Les systèmes publics modernes sont tous des mix dans le dosage desquels entre une part de technicité et d’expertise qui s’est fortement accrue, notamment sous l’influence de la doctrine de la nouvelle gestion publique. Citons la LOLF et les mécanismes de l’Union économique et monétaire, en particulier son « semestre européen». Le perfectionnement des systèmes de collecte et de diffusion d’informations représente d’incontestables progrès en instruments de gestion. Ils auraient pu trouver un prolongement réussi dans la production de biens et services publics si l’appareil public s’était franchement approprié la volonté de rationalité qu’on lui appliquait. Il ne l’a fait que très imparfaitement car la politique garde ses lois propres et les experts sont souvent incertains sur les décisions à prendre et rarement en consensus. Tout est connu sur la dette, mais les économistes ne sont pas d’accord sur les remèdes. Pour les affaires importantes, il faut en définitive toujours des choix de nature politique car il s’agit de prendre des risques. Il n’en va pas autrement dans une entreprise. Ce ne sont ni les ingénieurs, ni les comptables qui décident. Les choix stratégiques et les arbitrages entre experts sont la responsabilité d’un patron qui en fait une synthèse, pèse les risques et prend en considération des éléments qui ne relèvent d’aucun spécialiste. La différence fondamentale avec les décideurs politiques est dans la sanction en cas d’erreur. Ces derniers peuvent se tromper longtemps, dès lors qu’ils ont respecté les formes, ils seront absous !

32 D’ailleurs la définition des standards de qualité des résultats n’est pas très poussée dans les institutions publiques. La fixation de règles matérielles sur les données et situations concerne essentiellement les finances (équilibre, dette, niveau des prélèvements…) et est inégale selon les personnes publiques concernées. Et leur effectivité est très variable. Si la règle de l’équilibre réel des budgets locaux est bien respectée, le contrôle de la discipline budgétaire dans l’UE offre une belle étude de cas sur les insuffisances des systèmes d’information (les mécanismes de surveillance) et de responsabilité, malgré un impressionnant enchaînement de réformes. Et la fuite en avant dans la complication, avec par exemple le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire de 2012, n’est apparemment pas la réponse la plus appropriée. Saurait-on expliciter ce qu’est la bonne qualité du ministère de la santé, de l’enseignement supérieur, de l’aménagement du territoire, des transports… ? Ou celle du service de la culture d’une grande ville ? La fixation d’objectifs dans des programmes de politique publique, assortis d’indicateurs de résultats, est apparue comme un substitut réaliste et est une des bases de la nouvelle gestion publique incarnée par la LOLF. Avec des résultats mitigés !

Rendre des comptes auprès de qui ?

33On rend des comptes auprès de tiers. Dans la gestion publique cela est essentiellement demandé à des autorités exécutives au profit d’assemblées élues, donc représentatives par nature, mais aussi auprès d’organismes spécialisés, dont la légitimité est mal fondée et qui, selon la thèse qu’on veut défendre ici, devraient également être reconnus, dans les démocraties modernes, comme des représentants. Au-delà, les redditions de comptes se font aussi en direction de la « Société », ce qui peut profiter à de nombreux organismes et aux citoyens eux-mêmes.