Le rôle désormais prépondérant des régions dans la détermination des politiques de mobilité

7 L’article 10-I de la loi NOTRe, qui modifie notamment l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT), instaure le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), nouvel instrument de planification élaboré par la région et ayant une valeur prescriptive. L’un des objectifs de la création du SRADDET est la fusion des différents schémas sectoriels régionaux préexistants [12]. S’agissant des politiques de mobilité, le SRADDET vient se substituer au schéma régional d’aménagement et de développement du territoire (SRADT), au schéma régional des infrastructures et des transports (SRIT), au schéma régional de l’intermodalité (SRI) et au schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE), dont il est censé reprendre les éléments essentiels. Il est notamment chargé de fixer « les objectifs d’intermodalité et de développement des transports […] » (art. L. 4251-1 al. 2). Pour mettre en œuvre ces objectifs, la région est chargée d’édicter des règles générales (art. L. 4251-1 al. 5) qui « peuvent varier entre les différentes grandes parties du territoire régional » (art. L. 4251-1 al. 6). Afin d’illustrer les objectifs du schéma, il est prévu d’élaborer un « carte synthétique indicative » (art. L. 4251-1 dernier al.).

8 Par ailleurs, afin de renforcer la cohérence des actions menées par les régions en matière de transports routiers, le SRADDET doit également identifier « les voies et les axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d’intérêt régional. Ces itinéraires sont pris en compte par le département, dans le cadre de ses interventions, pour garantir la cohérence et l’efficacité du réseau routier ainsi que la sécurité des usagers » (art. L. 4251-1 al. 3). À ce titre, l’article 19 de la loi du 7 août 2015 prévoit que la région peut contribuer « au financement des voies et des axes routiers qui, par leurs caractéristiques, constituent des itinéraires d’intérêt régional […] » [13].

9 Enfin, l’article L. 4251-2 du CGCT modifié par l’article 10-I de la loi NOTRe liste les projets, schémas, objectifs, règles et orientations spécifiques, le plus souvent d’intérêt national, que les objectifs et règles générales du SRADDET doivent respecter ou prendre en compte ou avec lesquels ils doivent être compatibles.

10 Au-delà de son rôle prépondérant dans la détermination des politiques de mobilité par le biais de l’élaboration du SRADDET, la région a acquis des nouvelles compétences en matière de transports routiers.

Le transfert des compétences départementales à la région en matière de transports routiers

11 L’article 15 de la loi NOTRe opère un transfert à la région des compétences départementales en matière d’organisation des services de transport routier non urbains (réguliers ou à la demande) et des services de transport scolaire (art. L. 3111-1 du code des transports). Ces transferts s’opèrent à compter du 1^er janvier 2017, pour les services non urbains, et du 1^er septembre 2017, pour les services scolaires, étant précisé que le département conserve néanmoins la compétence d’organiser les services de transport spécial des élèves et étudiants souffrant d’un handicap vers les établissements scolaires et universitaires (même article du code des transports) [14].

12 Le transfert des compétences des transports routiers a été l’une des questions les plus débattues pendant les discutions parlementaires. Devant l’opposition des députés, le gouvernement a dû abandonner le projet initial de transfert total envisagé par l’article 8 du projet de loi déposé en juin 2014. Aussi, parmi les quelques changements issus de la réforme, le transfert des transports scolaires à la région peut-il même s’analyser comme une sorte de « victoire » [15] du gouvernement à l’égard des parlementaires opposants et sceptiques.

13 Mais au demeurant, l’article L. 3111-9 du code des transports issu de ce même article 15 de la loi NOTRe prévoit que « Si elles n’ont pas décidé de la prendre en charge elles-mêmes, la région ou l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains peuvent confier par convention, dans les conditions prévues à l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, tout ou partie de l’organisation des transports scolaires au département ou à des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des établissements d’enseignement ou des associations de parents d’élèves et des associations familiales ». En d’autres termes, la région et les autorités organisatrices ont la possibilité de déléguer par convention tout ou partie de leur compétence en matière de transports scolaires. Cette faculté n’est pas sans susciter bien des incertitudes, à tout le moins des interrogations : peut-on sérieusement imaginer qu’une région délègue l’intégralité de sa compétence en matière de transports scolaires (tarifs, gratuité, itinéraires desservis…) aux départements qui la composent ? En pareille hypothèse, n’y a-t-il point un risque de rupture du principe d’égalité devant le service public entre des départements d’une même région, car il n’est pour le moins pas assuré que tous ces départements offriront le même niveau et les mêmes types de service ? Et dans l’hypothèse où l’intégralité de la politique « transports scolaires » n’est pas déléguée, est-il a priori plausible qu’un département se contente désormais d’appliquer des décisions qu’il n’aura point prises ? En dépit de la volonté affichée de renforcer les compétences régionales en matière de transports, le résultat de la réforme est tout de même relatif.

L’association automatique des autres acteurs pour la détermination des politiques de mobilité

15 Comme dans d’autres domaines, la loi NOTRe met l’accent sur le caractère coopératif quant à l’élaboration du SRADDET. Ainsi, certaines collectivités mentionnées par l’article L. 4251-5, I du CGCT sont automatiquement associées, à savoir les métropoles, les établissements publics chargés de l’élaboration des schémas de cohérence territoriale, les collectivités territoriales à statut particulier, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de plan local d’urbanisme et les départements pour les aspects relatifs à la voirie. Ces collectivités, à l’exception des départements, sont par ailleurs chargées de formuler « des propositions relatives aux règles générales du projet de schéma ».

16 Une fois le projet de schéma arrêté par le conseil régional, il est soumis pour avis aux personnes publiques listées à l’article L. 4251-6 du CGCT. Il s’agit notamment des personnes précédemment citées, automatiquement associées à l’élaboration du SRADDET. Mais à cette liste, il faut encore ajouter « l’autorité administrative de l’État compétente en matière d’environnement » et « la conférence territoriale de l’action publique ». Le silence de ces personnes au-delà d’un délai de trois mois vaut avis favorable.

17 Le projet de schéma est ensuite soumis à enquête publique, à la suite de quoi, il peut être « modifié pour tenir compte des avis recueillis, des observations du public et des conclusions de la commission d’enquête ».

18 Enfin, le SRADDET est adopté par délibération du conseil régional, puis approuvé par arrêté du représentant de l’État dans la région. Le préfet « s’assure du respect, par le conseil régional, de la procédure d’élaboration prévue au présent chapitre, de la prise en compte des informations prévues à l’article L. 4251-5 et de sa conformité aux lois et règlements en vigueur et aux intérêts nationaux » [16].

19 L’approbation du SRADDET par le préfet permet de conférer sa valeur prescriptive au document.

20 Afin d’éviter une certaine mise sous tutelle des collectivités urbaines – et notamment des nouvelles métropoles – par la région (par le biais du caractère prescriptif du SRADDET), ce qui aurait d’ailleurs pour conséquence de heurter le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, le législateur a prévu plusieurs dispositions « garde-fous ».

21 Ainsi, l’article L. 4251-1 du CGCT précise que les règles générales édictées par la région pour la mise en œuvre des objectifs du SRADDET ne doivent pas « méconnaître les compétences de l’État et des autres collectivités territoriales ».

22 En outre, ces règles ne peuvent pas « avoir pour conséquence directe, pour les autres collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la création ou l’aggravation d’une charge d’investissement ou d’une charge de fonctionnement récurrente », sauf en cas de convention spécifique conclue entre la région et une ou plusieurs collectivité(s), dans le but de préciser les modalités de l’application du SRADDET sur le ou les territoire(s) concerné(s) [17].

23 Le rôle prépondérant de la région dans le processus d’élaboration du SRADDET est ainsi atténué par l’obligation d’associer d’autres acteurs publics, territoriaux ou de l’État. De même, la région ne maîtrise pas la totalité des compétences en matière de transports interurbains et scolaires.

Les exceptions ou les limites au transfert de compétences.

24 La loi NOTRe opère un transfert de compétences, en matière de transports non urbains et scolaires, des départements aux régions. Toutefois, l’article L. 3111-1 du code des transports prévoit qu’à la date de publication de la loi NOTRe, lorsqu’ « il existe déjà, sur un territoire infrarégional, un syndicat mixte de transports ayant la qualité d’autorité organisatrice en matière de transports urbains et de transports non urbains », « ce syndicat conserve cette qualité ». C’est notamment le cas dans la région Rhône-Alpes-Auvergne où le syndicat mixte chargé de l’organisation des transports dans l’aire métropolitaine lyonnaise (SYTRAL) remplit ces conditions.

25 En outre, lorsque les transports ferroviaires ou guidés qui organise par une région se trouvent à l’intérieur des ressorts territoriaux d’une autorité organisatrice de mobilité (AOM), toute création ou modification de desserte décidée par la région doit être portée à la connaissance de l’AOM [18]. De même, la région a l’obligation d’informer l’AOM des créations ou modifications de services de transports routiers non urbains [19].

26 Par ailleurs, la loi NOTRe, par son article 18, 25º, modifie les modalités de transfert à une AOM d’une ligne non urbaine organisée par la région, en cas de création d’un EPCI ou de modification du ressort territorial de l’AOM. La nouvelle rédaction de l’article L.3111-5 du code des transports exige une convention entre la région et l’AOM, fixant les modalités du transfert et les conditions de financement des services transférés.

27 En ce qui concerne les transports scolaires, on l’a déjà souligné, l’article L. 3111-9 du code des transports offre une possibilité pour la région de passer une convention avec « [des] départements, [des] communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des établissements d’enseignement ou des associations de parents d’élèves et des associations familiales » afin de leur confier « tout ou partie de l’organisation des transports scolaires ». Le recours à ce mécanisme de délégation par les régions risque d’être fréquent, au regard de la revendication des départements à conserver le volet transport de leur mission en matière de solidarité territoriale et de la lourdeur des incidences budgétaires, patrimoniales, contractuelles, humaines des transferts de compétence. La régionalisation des transports scolaires comme non urbains risque donc d’être plus théorique que réelle, mais elle n’est pas sans poser les difficultés déjà mentionnées.

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29 La loi NOTRe, à l’évidence, suscitera bien des incertitudes dans son application, car, bien souvent, elle n’a pas opéré un partage clair et tranché des compétences entre les différents échelons territoriaux : l’exemple des transports, ou – pour reprendre le langage désormais préconisé – de la mobilité est à cet égard significatif. La loi du 7 août 2015 n’a en effet que partiellement tenu ses promesses de régionalisation accrue en la matière, cela en ménageant des solutions négociées et à la carte avec les autres niveaux de collectivité, et notamment les départements. Sa mise en œuvre risque donc de s’avérer hétérogène selon les régions et les départements. Cependant il n’est pas certain qu’il faille le regretter, compte tenu de la diversité des situations et modes d’organisation des transports, qui appellent nécessairement des formules coopératives entre les régions, les départements, et le bloc communal.