L’amélioration limitée des conditions d’examen du projet de loi

6 La diffusion de l’étude d’impact doit permettre aux représentants du peuple d’examiner un projet de loi « en ayant parfaitement connaissance du droit existant, des options juridiques ouvertes et des conséquences attendues de la réforme » [10]. Plus précisément, elle est censée faciliter d’abord le travail d’instruction du projet mené par le rapporteur de la commission. Il procède, en effet, « à une analyse des textes et des modifications qu’ils apportent » et en décèle « les lacunes » et « les incidences concrètes » (Camby et Servent, 2011, 72). L’examen des rapports de commission révèle que l’étude d’impact devient effectivement une source d’information privilégiée pour le rapporteur, comme en témoigne le rapport de la commission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et le projet de loi organique relatif au procureur de la République financier (Galut, 2013, 288), abondamment éclairé par les analyses fournies par l’étude d’impact. Pour autant, la loi organique de 2009 ne saurait occulter le fait que, le plus souvent, le Gouvernement faisait déjà parvenir les informations nécessaires à l’examen du texte au rapporteur du projet de loi qui travaille toujours en lien étroit avec les services ministériels à l’origine du projet de loi (Türk, 2005, 361).

7 La capacité de l’étude d’impact à nourrir les débats en commission et en séance doit également être nuancée. Certes, l’étude d’impact permet occasionnellement d’éclairer certaines discussions parlementaires, en donnant parfois plus de contenu à des échanges dépassant les clivages politiques. L’étude d’impact du projet de loi relatif à l’élection des sénateurs [11], en mettant l’accent sur un risque de non?conformité de la pondération des votes avec l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 3 de la Constitution, a ainsi alimenté les réflexions de la commission des lois du Sénat (Kaltenbach, 2013, 19). Cependant, l’absence de mise à jour du document relativise grandement la valeur ajoutée de celui?ci dans les débats. Au fil des passages en commission et des navettes entre l’Assemblée nationale et le Sénat, le projet de loi qui avait initialement fait l’objet d’une étude d’impact peut avoir été profondément modifié. En témoigne, par exemple, le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, déposé le 21 octobre 2009, dont la version finale n’a plus grand?chose en commun avec le texte initial. Par conséquent, l’appui fourni par l’étude d’impact au travail législatif tend à décroître au fil de l’avancement du processus législatif, les parlementaires préférant se référer aux rapports de commission, en ce qu’ils tiennent compte des modifications apportées aux projets de loi.

8 En définitive, l’information fournie par l’étude d’impact ne rénove pas sensiblement l’information dont disposent les parlementaires lors de l’examen d’un projet de loi. L’absence de soutien fourni à l’exercice du droit d’amendement parlementaire confirme le caractère marginal de l’amélioration des conditions d’exercice de la fonction législative.

L’absence d’amélioration des conditions d’exercice du droit d’amendement

9 L’obligation d’étude d’impact n’est pas un frein à l’exercice du droit d’initiative dérivé des assemblées. Elles restent libres, en effet, de rendre caduques les prévisions de l’étude d’impact réalisée initialement en modifiant en profondeur le projet de loi. Le Conseil constitutionnel l’a confirmé en refusant de censurer les dispositions d’une loi qui, parce qu’elles avaient été insérées par le biais d’amendements, n’avaient pas été évaluées dans l’étude d’impact initiale [12].

10 L’obligation d’étude d’impact, cependant, n’apporte pas non plus un soutien aux modifications du projet de loi impulsées par les parlementaires. En théorie, le contenu de l’étude d’impact devrait éclairer l’exercice du droit d’amendement. En pratique, toutefois, l’appui fourni par l’étude d’impact reste extrêmement ponctuel et concerne des modifications d’ordre technique. En témoigne, par exemple, la proposition de suppression d’un renvoi à un article du code général des impôts prévu par le projet de loi de séparation des activités bancaires [13]. L’amendement justifie cette suppression en se référant à l’étude d’impact, qui souligne elle?même l’incapacité de cette disposition à décourager les « activités spéculatives préjudiciables au fonctionnement des marchés » [14].

11 L’adoption de l’article 15 de la loi organique du 15 avril 2009, habilitant les règlements des assemblées à prévoir les conditions dans lesquelles l’« évaluation préalable » d’un amendement peut être effectuée, devait apporter un soutien technique à ce droit d’initiative. Le Sénat, cependant, n’a donné aucune suite à cette habilitation. L’Assemblée nationale, quant à elle, a bien introduit à l’article 98?1 de son règlement une procédure d’évaluation des amendements présentés en commission ou en séance. Mais ce mécanisme, confié par l’article 146?6 au Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC), reste inusité à ce jour. L’unique demande de mise en application du dispositif s’est soldée par un échec, la requête de l’auteur de l’amendement ayant été déclarée irrecevable par le président de l’Assemblée nationale en raison de son caractère tardif [15]. L’appui fourni par le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques ne saurait donc être comparé, par exemple, à celui fourni au Parlement européen par l’unité Évaluation de l’impact [16], qui a analysé à plusieurs reprises les conséquences d’amendements à des propositions de règlement et de directive de l’Union européenne. Par ailleurs, il faut souligner que les amendements du Gouvernement se trouvent dans la même situation que les amendements parlementaires. Le Conseil constitutionnel a, en effet, censuré pour incompétence négative l’article 14 de la loi organique qui habilitait les règlements des assemblées à déterminer les modalités selon lesquelles un amendement gouvernemental faisait l’objet d’une étude d’impact [17].

12 L’inapplication du mécanisme d’évaluation des amendements parlementaires est le résultat de plusieurs facteurs. Elle s’explique d’abord, politiquement, par une certaine retenue des assemblées, qui craignent de voir l’exercice de leur droit d’initiative subordonné à la démonstration de sa pertinence par une analyse technique. Une telle analyse remettrait en cause, d’une certaine manière, leur autonomie législative. Mais elle est aussi due, d’un point de vue technique, à l’inadéquation entre le délai requis par la réalisation d’une évaluation et le rythme du processus législatif, ainsi qu’au caractère limité des ressources dont dispose le Parlement pour effectuer une telle évaluation. Cette situation trouve d’ailleurs son pendant en matière de droit d’initiative originaire. Les propositions de loi, en effet, sont exclues du champ d’application de l’obligation d’étude d’impact. La procédure de consultation du Conseil d’État, introduite par l’article 39 alinéa 5 de la Constitution [18], n’est finalement qu’un révélateur de l’incapacité du Parlement à évaluer lui?même les effets de ses initiatives.

13 L’examen des travaux parlementaires met donc en exergue un contraste entre le caractère figé de la démarche d’étude d’impact et la nature nécessairement évolutive de l’élaboration de la loi au Parlement. Ce contraste semble appelé à perdurer, tant les obstacles politiques, techniques et financiers à une articulation de la démarche d’évaluation préalable avec la fonction législative du Parlement semblent difficilement surmontables. Ce constat quelque peu désabusé traduit cependant une conception trop restrictive du « travail législatif » du Parlement. Celui?ci ne consiste pas seulement, aujourd’hui, à voter la loi, mais aussi à contrôler les conditions de sa préparation et de son application. La pratique révèle que c’est sous cet angle que l’obligation d’étude d’impact peut permettre aux assemblées de retrouver prise sur le processus législatif, tout en concourant à l’objectif poursuivi par la réforme, à savoir la revalorisation de la loi.

L’introduction d’un contrôle préalable de la qualité du travail gouvernemental

16 Si les parlementaires se réfèrent souvent à l’étude d’impact quand ils légifèrent, ils ne manquent pas, également, d’adopter une posture critique à l’égard de la qualité de son contenu. Les critiques négatives proviennent d’abord de l’opposition, mais pas uniquement. Le président de la commission des lois s’était ainsi interrogé sur la crédibilité de l’étude d’impact du projet de loi relatif à la garde à vue, énonçant que les conséquences de la réforme serait nulles en termes de ressources humaines sur les services d’enquête et les services judiciaires [24]. À l’inverse, la qualité d’une étude d’impact est parfois soulignée par des membres de la majorité et de l’opposition, comme ce fut le cas lors de l’examen en commission du projet de loi relatif aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques [25].

17 Lorsque les représentants du peuple apprécient la justesse d’une étude d’impact, ils exercent indirectement une forme de contrôle de la rigueur du travail de préparation du projet de loi mené au sein des ministères. Un tel examen participe de l’exercice de la fonction de contrôle parlementaire, entendue comme une « surveillance de l’action politique et administrative de l’exécutif » (Duhamel et Meny, 1992, 229). L’introduction de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution donne une réelle portée à ce contrôle en lui conférant un ancrage juridique et en l’assortissant d’une procédure de sanction. En vertu de ce dispositif, la Conférence des présidents de la première assemblée saisie dispose en effet de la faculté de refuser l’inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour si son étude d’impact n’est pas conforme aux exigences fixées à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009 [26].

18 L’usage d’un tel droit impliquerait, cependant, que le contrôle de la recevabilité de l’étude d’impact qui le précède soit effectué dans de bonnes conditions. Or, la Conférence des présidents de la première assemblée saisie ne dispose que d’un délai de dix jours pour s’opposer à l’inscription du projet de loi à l’ordre du jour [27]. Ce délai ne permet pas une appréciation minutieuse de la qualité de l’étude d’impact. Les parlementaires désignés pour son examen [28] n’ont pas le temps de solliciter un avis extérieur [29]. Seul l’avis du Conseil d’État sur le projet de loi, désormais étendu à son étude d’impact, permettrait de bénéficier d’un éclairage précieux. À l’heure où le Conseil d’État est également le conseiller du Parlement, il serait opportun de prévoir la publication de cet avis, à tout le moins sa partie consacrée à l’examen de l’étude d’impact, que le Conseil d’État prendrait soin de séparer. La pratique révèle, par ailleurs, que le caractère excessivement court du délai a déjà fait obstacle à des demandes d’application de l’article 39 alinéa 4 en Conférence des présidents, par exemple pour le projet de loi relatif à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité [30]. L’absence de réunion de la Conférence des présidents pendant quinze jours aurait empêché de contester devant elle « la teneur de cette étude dans les délais requis » (Mariani, 2010, 99) [31]. Ce délai, qualifié de « particulièrement contraignant » par le Président de l’Assemblée nationale après l’adoption de la réforme (Goasguen et Mallot, 2009, 41), mériterait d’être rallongé afin d’améliorer la qualité du contrôle.

19 Encadré par un délai, le droit de véto attribué à la Conférence des présidents est de surcroît tenu en échec par le fait majoritaire. Cette instance, par sa composition, reproduit en effet la configuration politique de l’assemblée par un système de pondération des voix [32]. Les décisions y étant prises à la majorité, la distribution d’une étude d’impact conforme à l’article 8 de la loi organique reste une « obligation que la majorité parlementaire et le gouvernement s’imposent à eux?mêmes » (Sirinelli, 2010, 1373). Par conséquent, si les débats relatifs à l’étude d’impact ne sont pas absents au sein de cette instance [33], le Gouvernement finit toujours par obtenir l’inscription de son projet et ce, quelle que soit la qualité du document. Afin de donner toute sa portée à ce nouveau moyen de contrôle du travail gouvernemental, il conviendrait d’ouvrir ce droit de refus à l’opposition, en permettant à l’équivalent, en Conférence des présidents, de soixante députés ou soixante sénateurs de s’opposer à l’inscription d’un projet de loi à l’ordre du jour [34]. En réponse à cette proposition, l’invocation du risque d’instrumentalisation de ce pouvoir de blocage par l’opposition peine à convaincre. Premièrement, dans l’hypothèse de l’usage du droit de véto par l’opposition, le Premier ministre disposerait toujours de la faculté de saisir le Conseil constitutionnel, à qui il revient de trancher définitivement le litige en vertu de l’article 39 alinéa 4 de la Constitution. Une telle réforme conduirait donc plus à renforcer les pouvoirs du Conseil constitutionnel que les capacités d’obstruction de l’opposition. Deuxièmement, dans l’hypothèse où le Conseil constitutionnel déclarerait l’étude d’impact insuffisante au regard de l’article 8 de la loi organique, le processus législatif ne serait pas paralysé. Car si le refus d’inscrire le projet de loi à l’ordre du jour empêche, par définition, son examen en séance publique, il n’interdit pas, en revanche, son renvoi en commission en attendant la production d’une étude d’impact de meilleure qualité. Troisièmement, le droit de refus n’étant attribué qu’à la Conférence des présidents de la première assemblée saisie, le Gouvernement resterait libre de contourner celui?ci en déposant le projet de loi sur le bureau de l’autre chambre [35] (à l’exception des projets soumis obligatoirement en priorité au Sénat [36]). En tout état de cause, la perspective d’une décision du Conseil constitutionnel concluant à l’insuffisance de l’étude d’impact dans le cadre de l’article 39 alinéa 4 est préférable à une censure de la loi pour ce même motif dans le cadre de l’article 61. Lors de l’examen de la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe, les juges de la rue Montpensier ont en effet accepté d’examiner le moyen soulevé par l’opposition de l’insuffisance de l’étude d’impact [37], ouvrant ainsi la voie à une censure de la loi pour non?respect de l’article 8 de la loi organique à l’issue du processus législatif.

20 Afin de révéler toutes ses potentialités, ce contrôle parlementaire préalable devrait donc être allongé dans son délai et ouvert à l’opposition. Il pourrait alors se révéler être un moyen efficace de lutte contre les intempérances législatives du Gouvernement, qui sont l’une des causes de la dégradation de la qualité de la loi. Il donnerait, par ailleurs, toute sa portée au contrôle que les assemblées exercent sur la loi votée.

La dynamisation du contrôle parlementaire sur la loi votée

21 La combinaison entre étude ex ante et étude ex post n’ayant pas été institutionnalisée, c’est de manière empirique que le Parlement se réfère à l’étude d’impact initiale lorsqu’il contrôle l’application de la loi.

22 Stricto sensu, le contrôle de l’application de la loi consiste à vérifier que les textes d’application prévus par la loi votée ont été correctement publiés. Ce contrôle n’est pas sensiblement modifié par l’étude d’impact, le Conseil constitutionnel ayant censuré l’alinéa de l’article 8 de la loi organique imposant au Gouvernement de faire figurer, dans l’étude d’impact de chaque projet de loi, les « orientations principales et le délai prévisionnel » de publication des textes d’application nécessaires [38]. En dépit de cette censure, fondée sur une conception de la séparation des pouvoirs « contestable dans un régime parlementaire » (Sirinelli, 2010, 1372), le Gouvernement expose parfois de lui?même les orientations principales des textes d’application dans son étude d’impact. Le rapport d’application de la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites, à l’Assemblée nationale, a ainsi relevé une contradiction entre le contenu d’un décret annoncé dans l’étude d’impact et le contenu du décret finalement retenu par le Gouvernement (Issindou et Jacquat, 2011, 45).

23 Les contrôles parlementaires de l’application de la loi comportent cependant, de façon croissante, une dimension évaluative. Sur ce point, sous réserve que ses prévisions n’aient pas été remises en cause par des amendements modifiant le projet de loi en profondeur, l’étude d’impact apporte une valeur ajoutée indéniable. Les objectifs et évaluations inscrits dans cette dernière peuvent en effet être confrontés aux résultats produits par la loi afin d’apprécier, in fine, son efficacité.

24 Il faut souligner que le Parlement, qui a témoigné son attachement à sa mission d’évaluation des politiques publiques (article 24 de la Constitution) en réorganisant ses structures d’évaluation et de contrôle [39], exploite de façon croissante l’étude d’impact comme référentiel dans ses rapports d’évaluation. Le rapport de la commission des affaires sociales de l’Assemblée nationale relatif à la mise en œuvre de la loi du 5 juillet 2011 sur la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques souligne ainsi la conformité de l’évolution du nombre de décisions rendues annuellement par les juges des libertés et de la détention à l’estimation réalisée dans l’étude d’impact (Blisko et Lefrand, 2012, 44). À l’inverse, un rapport du Sénat évoquant les effets de la loi du 15 juin 2010 relative à l’entrepreneur individuel à responsabilité limitée relève que le nombre d’EIRL créées reste largement inférieur à celui escompté dans l’étude d’impact (Lefèvre, 2012, 44).

25 La pratique du couplage entre étude prospective et étude rétrospective n’est cependant pas systématique, le Parlement n’ayant pas les capacités matérielles d’évaluer l’ensemble des législations adoptées. Il serait opportun, par conséquent, de concrétiser la déclaration du président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale lors des débats préalables à l’adoption à la révision constitutionnelle de 2008 [40] en imposant au Gouvernement une obligation d’évaluation rétrospective. Ce dispositif imposerait la distribution dans un délai déterminé d’une évaluation dont les rubriques répondraient à celles énoncées à l’article 8 de la loi organique du 15 avril 2009. Il reviendrait au Parlement de choisir, de façon discrétionnaire, les lois qu’il souhaite évaluer lui?même, le rapport présenté par le Gouvernement servant alors de support pour ses propres travaux. Un tel renforcement du contrôle parlementaire sur la loi votée ne saurait occulter la dimension principalement technique de celui?ci. Afin qu’il ne donne pas lieu aux mêmes désenchantements que la LOLF, difficile à intégrer dans la culture parlementaire (Chaffardon et Joye, 2012, 303), il importerait que le contrôle technique n’empêche pas l’expression politique des assemblées. L’appréciation de l’efficacité de la loi dans les rapports parlementaires devrait ainsi être l’occasion, pour la majorité comme pour l’opposition, de formuler les conclusions politiques qu’ils tirent chacun de cet examen technique.

26 En définitive, cinq ans d’application de l’obligation d’étude d’impact au Parlement révèlent que cet instrument n’est pas sans incidences sur les conditions d’exercice du travail législatif. Si les évolutions constatées restent limitées et mériteraient d’être confortées par un perfectionnement de la réforme, elles révèlent d’ores et déjà que l’étude d’impact n’est pas un instrument susceptible de remettre en cause la subordination du Parlement dans l’élaboration de la loi sous la V^e République. Il reste chargé, pour l’essentiel, d’« entériner la volonté gouvernementale » (Gicquel, 2008, 49). L’obligation d’étude d’impact peut permettre au Parlement, en revanche, de retrouver un pouvoir d’influence dans le processus législatif en mettant la législation et son principal initiateur sous contrôle continu. Une telle évolution ferait alors du Parlement le principal garant de l’objectif poursuivi par l’obligation d’étude d’impact, à savoir la revalorisation de la loi.