Le non recours aux outputs des politiques : un critère d’évaluation

18 La question initiale du non recours aux prestations sociales (non take up of social benefits) apparaît au Royaume–Uni dans les années 1930. Son émergence correspond clairement au besoin politique d’évaluer la bonne affectation des prestations sociales, notamment celles ciblées sur des publics particuliers (means testing benefits). Même si l’introduction du thème du non recours a des origines différentes dans d’autres pays [2], partout la question du non recours a servi à rendre plus explicite et davantage opérationnelle la préoccupation gestionnaire de l’effectivité de l’offre de prestations financières (impacts prévus/impacts réels) (Hamel, Warin 2010). D’une façon générale, la prise en compte de cette question est liée au besoin récurrent de savoir si l’offre atteint bien les populations à qui elle est destinée.

19 Les travaux menés en France depuis dix ans au sein de l’Observatoire du non recours aux droits et services [3] ont amené à considérer que la question de la délimitation des domaines concernés par le non recours ne peut pas se régler par une mesure des écarts entre public potentiellement éligible à une prestation sociale (financière ou non) et public éligible et effectivement bénéficiaire. Il convient d’intégrer une diversité d’offres publiques relatives à l’aide sociale, à l’action sociale et collective (dispositifs d’accompagnement et de médiation en particulier), mais aussi aux services publics et aux institutions régaliennes, indépendamment de leur caractère obligatoire, alternatif ou contingenté. Il faut tenir compte des publics éligibles, mais aussi de ceux qui perdent ce statut, pour les conséquences différées – en termes de non recours – que ce changement peut induire. Par conséquent, la définition du non recours, ou plus précisément du « non recours aux droits et services », se trouve ainsi reformulée : le non recours renvoie à toute personne qui – en tout état de cause – ne bénéficie pas d’une offre publique, de droits et de services, à laquelle elle pourrait prétendre.

20 Pour dépasser les limites d’un modèle d’analyse dynamique des seules relations de services (Van Oorschot 1991, 1998), l’Observatoire des non recours aux droits et services (ODENORE) présente une typologie explicative applicable à l’ensemble des situations, comprenant quatre principales formes de non recours (ODENORE 2010) :

• la non connaissance, lorsque l’offre n’est pas connue ;
• la non demande, quand elle est connue mais pas demandée ;
• la non réception, lorsqu’elle est connue, demandée mais pas obtenue ;
• la non proposition, lorsqu’un agent ne propose pas une offre, notamment parce qu’il estime qu’en en cas de difficulté ou d’échec, le demandeur pourra se replier durablement sinon définitivement.

21 Outre son but explicatif, le principal apport de cette grille est de souligner la possibilité d’un non recours volontaire, même lorsque les individus sont sous contraintes. Dans ce cas, le non recours n’apparaît pas comme un incident plus ou moins fortuit (par exemple par non connaissance de l’offre), mais comme un rapport social à l’offre publique et aux institutions qui la servent. Ainsi, le non recours constitue non seulement un enjeu gestionnaire – comme il fût pensé au départ – mais pose aussi une question politique.

22 La dimension politique du non recours s’exprime aussi bien quand il signale un désintérêt ou un désaccord avec ce qui est proposé, que lorsqu’il est l’effet d’impossibilités, aussi variées soient elles. Dans certains cas, la non demande peut également s’interpréter comme une non participation aux politiques mises en œuvre. Le non recours a d’ailleurs pour équivalent sémantique la « non participation » dans certains travaux anglo saxons d’évaluation (RHDCC 2009). Dans ce cas – et il est essentiel de le remarquer – la notion de participation n’est plus circonscrite au sein de formes instituées d’actions collectives, mais intègre aussi les relations aux destinataires individuels qui participent à la réalisation même des politiques en utilisant, ou non, leurs outputs. Surtout, le non recours par non demande – lorsque les bénéficiaires potentiels des outputs ne les trouvent pas intéressants, accessibles, ou acceptables (et parfois tout cela à la fois) – signifie que les publics ne sont pas nécessairement captifs et que l’offre publique ne leur fait pas nécessairement « envie » (Warin 2011). Le non recours renvoie alors à une non envie (qui n’obère en rien l’existence de besoins sociaux), qui est un profond impensé dans le modèle de solidarité collective dont nous sommes coutumiers, selon lequel les individus sont censés se satisfaire de la redistribution générale qui les protège et qui est mise en œuvre au moyen de politiques publiques. Par exemple, l’évaluation du Revenu de solidarité active (RSA) qui a révélé notamment que 68 % des personnes éligibles au volet « activité » sont en non recours, conduit à considérer que parmi les non recourants par non intérêt (plus du tiers) pèse le fait que le dispositif repose sur un mécanisme d’intéressement permanent qui institue le travail précaire en norme sociale (Serverin, 2012).

23 Les acteurs qui s’engagent à agir sur le non recours sortent de cet impensé d’une offre publique qui peut ne pas intéresser son public, à deux conditions :

• lorsqu’ils se réfèrent à une représentation différenciée des publics, que l’individualisation des politiques ne permet pas du fait de l’accumulation de critères et de procédures qu’elle impose ;
• et quand en même temps ils conçoivent que l’on ne peut pas réduire le « problème » du non recours sans poser la question de la pertinence de l’offre proposée, que la non demande met en exergue.

24 À ce jour, la plupart des acteurs, décideurs des politiques publiques, se saisit du thème du non recours dans le but principal d’améliorer l’accès à l’offre publique d’outputs. Dans ce cas, l’évaluation du non recours (par des calculs de taux à partir de données administratives ou de questionnaires ad hoc – mais déclaratifs) vise à rendre plus performants les dispositifs d’information et d’accompagnement des publics vers les droits et services. Cela est vrai notamment pour les acteurs de la sécurité sociale, comme l’étudie Héléna Revil dans sa thèse sur l’assurance maladie (Revil, 2013). Au niveau local, en particulier, des acteurs de l’action sociale s’interrogent plus directement sur la pertinence des outputs proposés. C’est notamment le cas des « baromètres du non recours », expérimentés à l’initiative conjointe du CCAS de Grenoble et de l’ODENORE (Chauveaud, 2013). L’évaluation du non recours est ici plus qualitative et cherche à comprendre les raisons pour revoir les procédures et parfois le contenu même de l’offre. Dans ce cas, l’évaluation prend pour critère le non recours, pour substituer à une logique de l’offre préconstruite une logique de la demande par les destinataires.

25 Cette typologie du non recours, qui tient compte en priorité des comportements des publics face à l’offre publique du fait de la possibilité de les mesurer, est tout autant attentive aux raisons institutionnelles du non recours. C’est notamment à partir du repérage d’un niveau de non recours par non connaissance particulièrement important que la responsabilité de certaines entreprises et administrations est directement mise en cause dans l’accès inégal aux droits communs de populations très vulnérables. Des travaux sur les travailleurs saisonniers (Dethyre 2012) ou sur les étrangers (Math, Toullier 2004 ; en continu les travaux du Groupe d’information et de soutien des immigrés GISTI) indiquent précisément comment ce non recours subi est lié, d’un côté, à une fraude aux cotisations sociales, de l’autre, à des dysfonctionnements administratifs récurrents sinon à des fonctionnements franchement discriminatoires.

Comprendre les raisons du non recours

26 Quelle que soit la forme de non recours qu’ils privilégient, les acteurs institutionnels et administratifs sont nombreux aujourd’hui à faire du non recours une justification majeure du besoin d’évaluer les politiques publiques, les fonctionnements organisationnels et les pratiques professionnelles. Si l’évaluation du « Revenu de solidarité active » a médiatisé fortement la question, conduisant notamment le gouvernement à structurer son plan gouvernemental de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, présenté en janvier 2013 autour de l’action contre le non recours, l’émergence du thème menant à son institutionnalisation est le produit d’une série de prises de position successives.

27 Dans un rapport de 2005 sur « Ceux qui ne demandent rien », l’Inspection générale des affaires sociales alerte sur la nécessité pour les interventions sociales d’intégrer « la question de la “non demande” d’intervention sociale de proximité [qui] reste mal identifiée malgré son importance ». Ce document insiste sur le besoin de développer « l’évaluation de la non demande [qui] reste largement fonction des volontés politiques ou de stratégies volontaristes de politiques » [4] et souligne l’urgence d’une évaluation des multiples causes de la non demande de façon à ce que l’intervention sociale ait pour priorité de regagner des publics qui peuvent lui échapper, par désintérêt ou même par perte de l’idée d’avoir des droits sociaux.

28 Dans la même période, la Direction générale des affaires sociales (DGAS) utilise le thème du non recours pour proposer le dispositif « Point d’accueil en réseau pour l’accès aux droits » (PARADS) dans le cadre du Programme n° 177 des politiques de lutte pour l’inclusion sociale en application de la Loi organique relative aux lois de finance (LOLF) du 1^er août 2001. Il s’agit notamment du développement concerté d’évaluations de situations, produites par des acteurs de terrain (agents publics ou associatifs).

29 En incluant dans ses rapports annuels d’évaluation de la loi « Couverture maladie universelle » (CMU) des éléments quantifiés, le Fonds CMU fait du non recours un critère principal d’évaluation des dispositifs pour lesquels il a une mission d’analyse en plus de sa mission de financement. Il s’agit à notre connaissance de la seule évaluation régulière chiffrée du non recours (à des dispositifs particuliers) aujourd’hui en France. Les données présentées n’indiquent cependant pas à quel type de non recours on a à faire.

30 La Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), qui a joué un rôle central dans l’émergence du thème du non recours en France au milieu des années 1990, et la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) introduisent pour la première fois un module de questions sur le non recours dans une évaluation publique d’envergure nationale, celle du RSA.

31 L’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) créé par la loi de 1998 sur les exclusions pour promouvoir la connaissance sur ces questions sociales a intégré très tôt le thème du non recours. Pour autant, on relève tout au plus la proposition d’un « Taux de renoncement aux soins pour raisons financières » parmi les onze indicateurs centraux de mesure de la pauvreté proposés par l’ONPES en 2008 [5] ; proposition très réalisable puisqu’elle peut s’appuyer sur des enquêtes régulières produites par l’Institut de recherche et de documentation en économie de la santé (IRDES) et par l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM). On peut néanmoins supposer la possibilité d’un lien plus substantiel entre mesure du non recours et conception d’indicateurs de précarité, pauvreté et exclusion.

32 L’ancien Médiateur de la République s’est saisi explicitement du thème en soutenant la création de l’Observatoire des non recours aux droits et services en équipe de recherche reconnue par le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche [6] ; équipe à laquelle aujourd’hui le Défenseur des Droits continue à apporter son soutien. Pour ces institutions, le non recours est significatif du risque qu’encourt l’État social s’il n’est plus capable de répondre aux besoins des populations les plus démunies. Leur souci d’informer le sujet répond à la nécessité de border, à partir d’éléments d’évaluations (mesures et explications), les initiatives prises pour éviter l’assistanat et pour développer une politique générale de l’accès aux droits sociaux qui ne se limite pas à la seule – et indispensable – lutte contre la fraude aux prestations sociales. Un État social équitable et bien géré est celui qui évite autant la sur utilisation que la sous utilisation des systèmes de protection.

33 Au niveau européen, la Direction générale à la recherche supporte l’idée d’encourager des recherches évaluatives et méthodologiques sur les phénomènes de non recours, en particulier pour identifier les effets des régimes de conditionnalités sur les comportements des publics.

34 Plus récemment enfin, on a pu constater que le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) a intégré ces dimensions dans les « Recherche actions pour réduire le non recours aux prestations sociales » menées dans deux départements début 2013. Dans sa présentation aux Journées françaises de l’évaluation, le représentant du SGMAP indiquait notamment que : « L’étude du non recours pousse à l’évaluation », et « permet de penser l’adaptation de l’offre publique à la demande sociale » [7].

35 On notera avec intérêt que ce rapide balayage de l’émergence du thème du non recours au travers des besoins d’évaluation laisse apparaître une évolution assez radicale des rapports avec les destinataires des politiques publiques, et amène à envisager l’éventualité de nouvelles logiques d’analyse et d’instruction préalable pour l’élaboration des politiques publiques (Warin 2012). De ce point du vue, le lien entre l’émergence du thème du non recours et les attentes en termes d’évaluation est en partie dû au fait que la recherche qui s’est spécialisée sur le sujet a annoncé d’emblée l’enjeu évaluatif du thème du non recours (Warin 2014). C’est en effet une manière d’analyser les politiques publiques au niveau crucial – et pourtant peu étudié sur le plan académique en France – de leur réception par leurs destinataires. Notamment en dégageant plusieurs types de non recours à partir d’observations accumulées, il est devenu évident que le non recours, en plus de poser la question de l’effectivité de l’offre publique (l’offre est elle effectivement délivrée aux publics concernés ?) et de l’efficience des moyens mis en œuvre (la mise en œuvre de l’offre ne produit elle pas des obstacles ?), introduit directement la question de sa pertinence (l’offre publique est elle acceptable et utile du point de vue des publics ?) qui renvoie à la légitimation de l’intervention publique.

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37 Notre postulat de départ portait sur la nécessité et l’importance de prendre en compte les publics des politiques publiques pour en réaliser l’évaluation. Qu’ils soient constitués a priori par la politique, ou a postériori pour l’évaluation, l’apport des publics s’analyse aussi selon le stade du processus évaluatif auquel ils sont associés, et selon le statut des productions qui en découlent.

38 Le modèle d’analyse proposé en première partie fait apparaître la nécessité de clarifier et dissocier les apports des publics dans le domaine évaluatif d’une part, et dans le domaine de la démocratie participative d’autre part. Au delà des effets de consolidation du caractère démocratique de l’exercice évaluatif – et c’est crucial, on ne peut en douter – la participation organisée introduit de fait peu de termes nouveaux dans l’analyse et l’évaluation des politiques publiques. Dit autrement, une approche des publics en évaluation par le biais de démarches de participation organisée ne conduit pas, ni nécessairement ni directement, à savoir ce que font ou ne font pas les publics de l’offre proposée, pour quelles raisons et pour quels effets. Pourtant il nous semble important, et pour l’analyse des politiques publiques, et pour l’évaluation, de s’intéresser de près aux comportements des publics destinataires dans leurs usages et non usages des outputs qui leur sont proposés.

39 Comparativement à l’ensemble des publics constitués par la politique ou pour l’évaluation, les publics non recourant se constituent de leur propre initiative, selon des logiques, des critères et des objectifs qui échappent a priori aux critères, logiques et objectifs dominants au sein du groupe des parties prenantes instituées. Par leur existence même, les publics non recourant sont le symptôme d’un dysfonctionnement avéré de la politique publique à laquelle ils n’ont pas recours. Une telle voie d’entrée en évaluation des politiques publiques est évidemment très tentante, et encore très peu usitée. C’est cette voie nouvelle pour l’évaluation des politiques publiques que nous avons souhaité explorer, en passant notamment en revue les premières occurrences de questionnements évaluatifs suscités par la prise de conscience du phénomène du non recours. Au delà des dysfonctionnements d’ordre technique – mauvais calibrage, communication mal ciblée… – l’évaluation des causes de non recours fait apparaître un phénomène que l’ODENORE désigne par le terme de « non envie ». Certains publics, quand bien même les besoins sociaux objectivement existent, peuvent ne pas se sentir concernés, interpellés, intéressés, par l’offre publique qui leur est faite. Ce constat, qui n’est pas sans conséquences, amène évidemment à l’hypothèse d’un nécessaire changement de paradigme dans la construction des politiques publiques. Au service d’un objectif de cet ordre, la prise en compte raisonnée à fin d’évaluation de tous les publics des politiques publiques, devient un enjeu majeur.