Le voisinage

13 Le propriétaire d’un domaine doit veiller à ce que l’usage de sa propriété ne trouble pas de manière illégale la jouissance de son voisin (« tort of nuisance »). Cette règle s’applique non seulement aux propriétaires privés, mais aussi aux propriétaires publics. Ainsi, un voisin peut porter plainte contre le bruit des enfants qui jouent dans un parc municipal [13] .

14 La responsabilité du propriétaire n’exige pas la faute. Il suffit qu’il ait violé les droits de son voisin. Toutefois, si le voisin veut obtenir des dommages et intérêts, il doit prouver que le préjudice était prévisible au moment de l’acte générateur de la responsabilité. En cas d’omission, le propriétaire n’est responsable que si l’on a eu faute. Le voisin doit prouver que le propriétaire aurait dû prendre acte du préjudice éventuel résultant de son abstention de faire cesser un trouble. Par exemple, si l’état de délabrement d’un monument appartenant à une personne publique provoque un éboulement de terrain chez un voisin, la personne publique en est responsable, à condition qu’elle connaisse l’existence de cette situation et n’ait pas réagi pour diminuer le danger pour la victime [14] .

15 Souvent la personne publique est habilitée à réaliser des travaux comportant des dangers pour les voisins, tels que la construction de réservoirs d’eau. Cette habilitation n’empêche pas que la personne publique soit responsable sans faute pour les préjudices résultant de la fuite de substances dangereuses de ses terrains. La jurisprudence dans cette matière résulte de l’affaire Rylands v Fletcher  [] qui concernait la fuite d’eau d’un réservoir privé et qui causait un dommage à un voisin qui gérait des mines. Cette jurisprudence de droit privé s’applique également aux personnes publiques. L’administration peut être sanctionnée pour négligence, par exemple lorsqu’elle sait que la construction de nouvelles habitations rend ses égouts insuffisants, elle doit alors prendre des mesures pour prévenir les dégâts résultant du débordement des égouts [16].

16 En principe, les obligations de l’administration sont prescrites par la loi. Dans de telles hypothèses, au lieu de se servir des règles de « nuisance », on utilise plutôt les règles de la « breach of statutory duty » ci‑dessous [17].

La grande voirie

17 La grande voirie (« public highway ») appartient normalement à une personne publique, par exemple une collectivité locale. L’usager de la grande voirie a le droit d’y passer et repasser. Le voisin qui cause un dommage à un usager est responsable sans faute. Celui qui entrave le droit de passage d’un usager doit réparer le préjudice qui en résulte [18]. Souvent, c’est la personne publique qui entrave le droit de passage [19]. Cette personne est responsable à moins qu’elle ne prouve que l’acte en question était autorisé par la loi. La victime ne doit pas prouver la faute de la collectivité locale. Il suffit que cette dernière ait violé le droit de passage sans autorisation légale.

L’occupant des sols

18 L’occupant des sols doit veiller à la sécurité des usagers, y compris ceux qui viennent sans invitation (Occupiers Liability Acts 1957 et 1984). Cette responsabilité s’applique non seulement aux bâtiments, tels que les écoles, mais aussi aux domaines de manière plus large. Par exemple, elle s’applique aux terrains de sport et aux piscines ou aux voies ferrées. L’obligation de l’occupant est de protéger les visiteurs des dangers prévisibles. Par exemple, la collectivité locale doit protéger les enfants contre la tentation de manger des baies vénéneuses dans un jardin public [20]. Cette obligation de veiller à la sécurité des personnes qui visitent les lieux s’applique non seulement aux personnes invitées, mais aussi à ceux dont l’occupant peut prévoir la visite, même de manière clandestine. La responsabilité de l’occupant se limite à la faute. Ainsi la collectivité locale n’est pas responsable pour le préjudice physique souffert par un homme qui s’est introduit de nuit dans une piscine et a subi une fracture du dos en sautant, de la plateforme, dans la piscine qui contenait de l’eau en quantité insuffisante [21]. Dans ce cas, l’action de l’adulte qui entre de manière clandestine de nuit n’était pas prévisible. Du moins, n’est‑il pas exigé de prendre des mesures de sécurité qui sont excessivement coûteuses.

L’existence du devoir de protection

20 Selon l’arrêt Caparo v Dickman  [], une personne a le devoir de veiller à la protection des intérêts d’autrui, (1) si le préjudice résultant de son action ou de son omission est prévisible, (2) si la victime est proche de l’auteur et (3) s’il est au total juste et raisonnable de lui imposer cette responsabilité.

21 La première notion de prévisibilité du préjudice s’applique à toute personne. Si l’on prévoit que l’acte ou l’omission peut porter préjudice à autrui, existe alors un devoir d’éviter que cette action ou omission produise ce préjudice. L’omission soulève des questions sur les limites de la responsabilité de l’administration. Par exemple, si la collectivité locale responsable de la voie publique décide ne pas faire des travaux pour améliorer la visibilité de la sortie d’une jonction, elle n’est pas responsable des accidents qui interviennent [24]. Dans un sens, l’accident est prévisible, mais les conducteurs d’automobiles ont l’obligation principale de veiller à leur propre sécurité. Ainsi, il n’y a pas de prévisibilité particulière résultant des actions de la collectivité locale qui entraînerait pour elle un devoir d’adopter des mesures pour éviter des accidents de circulation.

22 Les deux derniers éléments relatifs à la proximité et au caractère juste et raisonnable de la responsabilité concentrent la plupart des difficultés d’application de ces principes de la responsabilité. Surtout, en matière de régulation par des autorités publiques, la question se pose de savoir quel est le devoir de l’administration envers ceux qui font confiance à la personne soumise à la régulation. Par exemple, dans l’affaire Yuen Kun Yeu  [], l’administration avait le pouvoir d’intervenir pour contrôler les personnes qui recevaient des fonds d’investissement si ces personnes n’étaient pas aptes à exercer cette activité. L’administration n’intervenait pas lorsqu’une société se trouvait en difficulté et les investisseurs perdaient leurs fonds. Dans ce cas, le Privy Council considéra que l’administration n’avait pas de devoir envers les investisseurs. Elle ne contrôlait pas l’activité de la société, elle ne détenait qu’un pouvoir d’intervention dans le but de protéger la fiabilité du marché. Elle n’était donc pas tenue d’agir pour protéger les investissements des particuliers. En l’absence d’un acte positif de l’administration à l’origine du préjudice de la victime, l’administration n’a pas de rapport de proximité avec la victime car elle détient seulement un pouvoir général d’intervention. Par exemple, le service des sapeurs‑pompiers a le pouvoir d’intervenir pour arrêter les incendies. Ce pouvoir ne crée pas en soi un rapport de proximité avec les personnes dont la propriété peut être détruite par un incendie. L’omission d’inspecter la propriété d’une personne avoisinante du site d’un incendie ne rend pas le service responsable des dégâts résultant d’une extension de l’incendie à des propriétés voisines [26]. Par contre, si le service commence l’extinction d’un incendie sur la propriété d’une personne, il est responsable des erreurs survenues dans l’exécution de cette activité qui entraînent un préjudice pour l’intéressé [27].

23 L’affaire Yuen Kun Yeu concerne aussi le troisième élément de la responsabilité pour « tort of negligence » consistant à se demander s’il est « fair, just and reasonable » que la personne publique ait un tel devoir ? Cet élément permet au tribunal d’examiner non seulement la répartition des risques entre les parties, mais aussi l’effet du système de responsabilité sur l’intérêt général, en se demandant si la responsabilité aurait pour effet d’entraver l’efficacité de la mission de la personne publique. Dans l’affaire Yuen Kun Yeu, l’administration prétendait que la menace des actions en justice portées par des investisseurs aurait pour effet de la détourner de ses obligations d’intérêt général. Elle serait trop soucieuse du danger de provoquer des pertes chez des investisseurs si elle intervenait trop régulièrement, ses interventions entraveraient l’intérêt général lié au bon fonctionnement du marché. Le Privy Council n’a pas pris position sur cette question dans cette affaire. Mais cet argument est souvent soulevé en matière de responsabilité de la police.

24 Dans les années 1980, la Chambre des Lords a accepté l’argument selon lequel la menace d’une responsabilité civile pourrait dissuader la police d’agir dans l’intérêt général et accorderait trop d’attention aux victimes éventuelles. Mais, sous l’influence de la Cour européenne des droits de l’homme, les tribunaux ont écarté l’idée que l’administration doive être protégée des actions en justice. Ils préfèrent examiner le danger que la responsabilité représente pour l’efficacité de l’administration au cas par cas. La Chambre des Lords a refusé d’imposer à la police un devoir de vigilance envers les victimes éventuelles du suspect qu’elle a libéré après une garde à vue [28]. Mais cette règle fut contestée devant la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire Osman v UK  []. Dans ce cas, le jugement avant dire droit qui rejeta la demande formulée par les parents de la victime (un garçon tué par son professeur) se fonda sur une règle selon laquelle la police n’avait aucune obligation envers les particuliers au cours d’une enquête. La Cour de Strasbourg considéra qu’un tel refus catégorique de reconnaître un devoir de protection constituait un déni de justice et violait l’article 6 de la Convention. La Chambre des Lords y a répondu en deux temps dans des affaires qui ne concernaient pas la police mais des administrations dotées de pouvoirs discrétionnaires similaires d’enquête et d’intervention. Dans un premier temps, elle a confirmé l’importance de décider de la question du devoir de l’administration avant d’examiner les faits en détail. Dans l’affaire X v Bedfordshire, [30] au lieu d’appliquer une règle catégorique refusant la responsabilité de l’administration, la Chambre s’est demandée si, dans la situation particulière de l’espèce, l’administration avait une obligation de protection. Cette affaire concernait les obligations des assistants sociaux qui ont le pouvoir d’intervenir pour protéger les enfants en danger au sein des familles en difficultés. La Chambre des Lords a décidé que le devoir de protection envers les enfants ne commençait qu’au moment où l’administration a reconnu la nécessité d’intervenir dans la famille en question. Absente d’une telle détermination, la possession du pouvoir abstrait d’intervention n’entraîne pas de devoir envers des enfants en particulier. Expliquée ultérieurement par la Chambre des Lords dans l’affaire Barrett v Enfield LBC  [], cette approche permet toujours de résoudre le litige par un arrêt avant dire droit, mais il s’agit d’une décision prise au vu des circonstances de l’espèce et non d’une règle abstraite. La Cour de Strasbourg a considéré que cette approche était conforme à la Convention [32]. La Chambre des Lords a examiné ensuite la situation individuelle du requérant avant de lui refuser un recours en justice. Mais, dans un deuxième temps, dans l’affaire Phelps  [], elle a préféré statuer sur la question du devoir en prenant en considération la totalité des faits, sans prendre de décision avant dire droit. Par conséquent, l’administration ne se trouve pas dans une position privilégiée en matière de responsabilité [34].

Violation du devoir

25 Les tribunaux opèrent souvent une distinction entre les actes relatifs à la politique de l’activité de l’administration et les actes de mise en application des politiques déjà déterminées. En ce qui concerne les premiers, il est rare que l’exercice du pouvoir discrétionnaire soit sanctionné comme fautif. En jugeant une décision « fautive », le juge porterait une critique sur le choix que l’administration a fait. Le tribunal hésite à formuler une telle critique. Certains auteurs prétendent que le tribunal ne doit considérer l’administration comme fautive que lorsque sa décision est irrationnelle (Craig et Fairgrieve, 1999, 626 ; Bailey et Bowman, 2000, 85). Ainsi, le juge de la responsabilité doit‑il se servir des mêmes critères que le juge de l’excès de pouvoir. Mais la Chambre des Lords n’impose pas une telle condition pour toutes les situations de responsabilité. L’exigence d’un excès de pouvoir comme condition de la responsabilité se limite à des situations où l’administration fait face à des choix difficiles concernant l’intérêt général [35].

26 En revanche, en ce qui concerne les actes de mise en application de politiques déjà décidées, le standard de la faute est celui du « reasonable man » (le bon père de famille). Aurait‑il pris cette décision en étant conscient des conséquences pour la victime ? Un bon exemple est fourni par l’affaire Dorset Yacht  []. En l’espèce, la politique pénitentiaire à l’égard des mineurs prévoyait pour eux des activités en dehors de la prison. Quelques jeunes ont abusé de cette liberté pour endommager des yachts dans un port voisin du camp où ils se trouvaient. La Chambre des Lords a admis la possibilité d’une action en responsabilité pour faute dans la surveillance des jeunes prisonniers.

Misfeasance in public office

27 Si l’administration ou ses fonctionnaires ont l’intention de nuire aux intérêts de la victime par un abus de fonction, l’administration est responsable pour l’ensemble du préjudice qui en découle. Ce « tort » est très ancien [37], mais les conditions de cette responsabilité ont été éclairées par la Chambre des Lords dans l’affaire Three Rivers District Council v Bank of England (Andenas et Fairgrieve, 2002, 757). Selon la Chambre des Lords, pour voir son action aboutir sur le fondement de ce tort, le demandeur doit prouver que (1) le défendeur exerce une fonction publique (« public office »), (2) qu’il a agi dans l’exercice de ses fonctions, et (3) avec l’intention de nuire à la victime ou a commis une faute lourde en sachant qu’il n’était pas compétent pour agir. Une telle situation est rare. Ainsi, dans l’affaire Three Rivers, la décision de la Bank of England de ne pas intervenir pour contrôler une banque soupçonnée de fraude n’était pas suffisante pour fonder une action en justice. L’avantage de cette action est que l’administration est responsable pour l’ensemble du préjudice résultant de l’acte en question et non du seul préjudice prévisible.

28 Ce « tort » exige que la victime ait subi un préjudice matériel. Elle ne peut pas l’envisager dans le cas où ses droits ont été violés. Par exemple, la plainte d’un détenu dont les lettres privées ont été lues par les gardiens de la prison a été rejetée par la Chambre des lords, dans la mesure où la victime n’a pas subi d’autre préjudice [38]. En revanche, la décision intentionnelle et illégale ayant pour effet de prolonger l’emprisonnement pendant plusieurs jours donne lieu à une réparation substantielle [39].

Breach of a statutory duty

29 Comme le droit allemand, le droit anglais distingue la responsabilité pour faute (« negligence ») de la responsabilité pour violation d’un devoir légal (« breach of a statutory duty »). Les pouvoirs et obligations de l’administration sont déterminés par la loi. Si la loi impose une obligation à l’administration, la sanction de son inexécution est en principe prévue par la même loi. En l’absence d’une disposition légale prévoyant une compensation, la common law ne prescrit de compensation que lorsque la loi impose le devoir légal de protéger les intérêts des particuliers. Pour le tort de « breach of statutory duty », il faut que le demandeur prouve que la loi impose un devoir au défendeur dans l’intérêt du demandeur et que la violation de ce devoir lui a causé un préjudice. Il est souvent difficile de déterminer si un devoir légal est imposé pour protéger les intérêts des particuliers. Par exemple, l’obligation légale de fournir des places dans un stade municipal pour certaines activités commerciales ne crée pas de droit pour le commerçant qui se voit refuser une telle place [40].

Les obligations de surveillance

30 Dans certaines situations l’administration prend en charge le contrôle de la vie de certaines personnes, telles que les prisonniers et les enfants. Dans ces cas, l’administration est responsable pour le préjudice causé aux tiers par les personnes à sa charge [41]. Cette obligation de surveillance peut inclure l’obligation d’empêcher la victime de se causer un préjudice à elle‑même. Par exemple, la police doit veiller à ce que le prisonnier, dont la tendance à se blesser est connue, ne se suicide pas lorsqu’il est en prison [42]. Hormis ces situations, la personne publique n’est pas responsable des actes, même prévisibles, de ceux qui ne sont pas ses employés. Par exemple, lorsque la collectivité locale prend possession de la maison d’un particulier et la laisse inoccupée et que des squatters s’y installent, la collectivité locale n’est pas responsable envers le propriétaire [43]. La collectivité n’est responsable que si elle s’est engagée à empêcher l’activité des tiers.